集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)增值收益共享機(jī)制研究
——以昆山市為例

王 敏，諸培新，張志林

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)土地管理學(xué)院，江蘇 南京 210095）

集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)增值收益共享機(jī)制研究
——以昆山市為例

王 敏，諸培新，張志林

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)土地管理學(xué)院，江蘇 南京 210095）

研究目的：歸納并總結(jié)江蘇省昆山市集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)“雙集中”實(shí)踐中土地增值收益共享方式的創(chuàng)新與不足，為收益共享提供理論和實(shí)踐指導(dǎo)。研究方法：歸納演繹法與部門調(diào)查法。研究結(jié)果：昆山市土地和資金“雙集中”產(chǎn)生的收益按股份返回村集體，確保了村集體能長期分享土地流轉(zhuǎn)收益，但由于集體建設(shè)用地權(quán)能不完整、各村存量建設(shè)用地規(guī)模有限，村民增收效應(yīng)不明顯。研究結(jié)論：首先，應(yīng)鼓勵(lì)村集體將各自已有存量經(jīng)營性建設(shè)用地以指標(biāo)形式集中，委托專業(yè)公司在縣域范圍統(tǒng)一進(jìn)行空間置換、開發(fā)后對外出租經(jīng)營，以獲得流轉(zhuǎn)的區(qū)位優(yōu)勢收益和規(guī)模收益；其次，鼓勵(lì)各村通過整理復(fù)墾村內(nèi)閑置、廢棄建設(shè)用地獲得集體建設(shè)用地指標(biāo)，拓展可流轉(zhuǎn)范圍；第三，平等城鄉(xiāng)建設(shè)用地權(quán)能，使集體土地能與國有土地同等地按市場機(jī)制原則進(jìn)行配置，獲得平等的發(fā)展機(jī)會；最后，應(yīng)股份化改造集體資產(chǎn)并量化到村民，村民按股分享集體收益，確保村民真正共享土地增值收益。

土地經(jīng)濟(jì)；集體建設(shè)用地；流轉(zhuǎn)；集中；收益共享；昆山

1 引言

集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)雖然仍未得到《土地管理法》的認(rèn)可，但流轉(zhuǎn)已成客觀事實(shí)并成為多地創(chuàng)新試點(diǎn)的內(nèi)容。已有的流轉(zhuǎn)實(shí)踐主要是作為國有土地出讓的補(bǔ)充形式，以彌補(bǔ)城鎮(zhèn)建設(shè)用地的不足，同時(shí)集約利用農(nóng)村土地，提高村集體和農(nóng)民收益，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。理論界也普遍認(rèn)同集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)對于緩解城市用地壓力、提高土地利用效率及實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地權(quán)益具有重要意義［1-2］。黨的十八屆三中全會中明確提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)，建立兼顧國家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益?！比欢w建設(shè)用地流轉(zhuǎn)增值及農(nóng)民收益共享在實(shí)踐中仍面臨很多難題。一是合法的存量經(jīng)營性集體建設(shè)用地總量較少［3］，且分散在各村用于低端的工業(yè)企業(yè)，利用效率低下，土地增值難以提升［4-5］。二是受土地利用規(guī)劃與建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)的雙層限制，村莊內(nèi)形成增量集體建設(shè)用地十分困難。三是集體土地產(chǎn)權(quán)不明晰、權(quán)能與國有土地不平等等制約了土地的流轉(zhuǎn)及增值收益的形成［6-8］，此外，還有流轉(zhuǎn)增值收益分配不合理、共享機(jī)制缺失［9-11］、村民在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的收益權(quán)容易被忽視等問題［12-15］。江蘇省昆山市地處經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的蘇南地區(qū)，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和農(nóng)民增收過程中也面臨著同樣的難題。為了提高集體建設(shè)用地和村級資金的利用效率，實(shí)現(xiàn)強(qiáng)村富民，2010年起，昆山市試點(diǎn)實(shí)施村級集體經(jīng)濟(jì)預(yù)留建設(shè)用地指標(biāo)和村級集體資產(chǎn)動(dòng)遷補(bǔ)償資金在鎮(zhèn)域內(nèi)集中統(tǒng)籌使用的“雙集中”，較好地實(shí)現(xiàn)了土地收益在國家、集體和農(nóng)民之間的合理共享。本文擬以昆山市土地和資金“雙集中”實(shí)踐為基礎(chǔ)，從理論上總結(jié)其集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)模式和土地增值收益共享機(jī)制，為推進(jìn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)和收益共享提供理論指導(dǎo)和實(shí)踐支撐。

2 昆山市集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)與收益共享機(jī)制分析

昆山市集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是集體存量經(jīng)營性建設(shè)用地與村集體資本的“雙集中”過程，通過土地權(quán)利的空間置換與重新配置、資金集中使用及土地收益按比例再分配，較好地實(shí)現(xiàn)了土地的資產(chǎn)增值及其收益在政府、村集體與村民之間的共享。

2.1昆山市集體建設(shè)用地與資本“雙集中”及收益共享實(shí)踐

昆山市集體建設(shè)用地主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地和農(nóng)村土地征收中村集體獲得的一定數(shù)量的集體建設(shè)用地（簡稱“留用地”）開發(fā)指標(biāo)構(gòu)成。因用地規(guī)劃空間限制和經(jīng)營管理等原因，許多“留用地”指標(biāo)并未真正落地，此外，土地征收中村級征地補(bǔ)償款也缺乏有效的保值、增值途徑，由此造成大量村集體資源、資產(chǎn)閑置或低效利用。為此，2010年昆山市出臺《關(guān)于加快培育經(jīng)濟(jì)強(qiáng)村的工作意見》，鼓勵(lì)各區(qū)鎮(zhèn)以村集體為主體，聯(lián)合成立純集體性質(zhì)的村級投資經(jīng)營實(shí)體，探索建立村級組團(tuán)發(fā)展、聯(lián)合發(fā)展新機(jī)制。各鎮(zhèn)政府紛紛組建“強(qiáng)村公司”，將各個(gè)村擁有的預(yù)留建設(shè)用地指標(biāo)和土地征收補(bǔ)償費(fèi)中30%的村級資金集中到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由“強(qiáng)村公司”集中用于工業(yè)集中區(qū)內(nèi)的標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)或“打工樓”等商業(yè)性物業(yè)的建設(shè)，以增強(qiáng)村級經(jīng)濟(jì)“造血”功能。

“強(qiáng)村公司”由鎮(zhèn)政府成立和管理，負(fù)責(zé)對集中后的集體建設(shè)用地或指標(biāo)統(tǒng)一規(guī)劃、開發(fā)和招商引資，并最終收取總收益的8%作為管理費(fèi)，其余純收益以股權(quán)形式量化分配到各村。提供土地指標(biāo)和資金的村集體成為“強(qiáng)村公司”的股東，“強(qiáng)村公司”根據(jù)各村集體所出的現(xiàn)金和建設(shè)用地指標(biāo)折算款算出各村入股的資本金額，再以此計(jì)算出各村可享有收益權(quán)的物業(yè)面積和比例，這個(gè)面積比例也就是各村在“強(qiáng)村公司”中的股份。

村民通過村集體股份合作社分享村集體所獲土地收益。自2003年起，昆山市各村集體進(jìn)行了集體資產(chǎn)股份制改革，建立起了集體共有財(cái)產(chǎn)的人格化產(chǎn)權(quán)。通過折股量化、配置到人，將農(nóng)民對集體土地或財(cái)產(chǎn)的共同共有轉(zhuǎn)變?yōu)榘垂煞莨灿?。各村集體年終從“強(qiáng)村公司”獲得的土地流轉(zhuǎn)收益分別納入各自的村股份合作社內(nèi)，農(nóng)戶根據(jù)各自在村股份合作社擁有的股權(quán)分享土地流轉(zhuǎn)收益。這樣，“強(qiáng)村公司”的物業(yè)成了村集體與村民分享土地增值收益的重要平臺與基礎(chǔ)。通過集體建設(shè)用地和資金“雙集中”，較好地解決了集體建設(shè)用地?zé)o法流轉(zhuǎn)或流轉(zhuǎn)收益低、農(nóng)民不能直接分享的難題，為村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和村民分享土地流轉(zhuǎn)增值收益提供了有效的機(jī)制。

2.2昆山市“雙集中”制度下的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)機(jī)制創(chuàng)新

昆山市“雙集中”制度的創(chuàng)新主要體現(xiàn)在對集體建設(shè)用地的所有權(quán)、發(fā)展權(quán)、經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)進(jìn)行了“四權(quán)分離”，并按照市場機(jī)制對發(fā)展權(quán)和經(jīng)營權(quán)進(jìn)行重新配置，實(shí)現(xiàn)土地統(tǒng)一布局、區(qū)位改善、規(guī)模經(jīng)營和集約利用，提高了流轉(zhuǎn)土地的利用效率和經(jīng)濟(jì)收益。

（1）集體建設(shè)用地“四權(quán)分離”與所有者權(quán)益保障。巴澤爾認(rèn)為，商品的各種屬性統(tǒng)歸一人所有并不一定效率最優(yōu)，有時(shí)需要將商品各種屬性的所有權(quán)分配給不同的人，并通過排他性規(guī)定，防止這些屬性的所有者之間相互侵權(quán)［16］。巴澤爾這一關(guān)于產(chǎn)權(quán)分割與所有者權(quán)益的研究為昆山市“雙集中”中集體建設(shè)用地權(quán)利束的分置和優(yōu)化配置的有效性提供了理論解釋。

昆山市試驗(yàn)中集體建設(shè)用地作為一種商品被分割成開發(fā)的屬性、市場化流轉(zhuǎn)的屬性、使用的屬性與產(chǎn)生收益的屬性。這些屬性的權(quán)利并沒有全部集中在集體或村民手中，他們擁有土地的所有權(quán)和收益權(quán)，并通過所有權(quán)證書和流轉(zhuǎn)合同得到了排他性的保護(hù)。土地開發(fā)、流轉(zhuǎn)等屬性的權(quán)利在“強(qiáng)村公司”手中。土地的最終經(jīng)營權(quán)又通過“強(qiáng)村公司”由市場信號配置到相應(yīng)的使用者手中，最終完成集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)和高效利用。在此過程中土地的各種屬性所對應(yīng)的權(quán)利被分割，但并未造成對集體與村民權(quán)益的損害。

（2）建設(shè)用地指標(biāo)集中與產(chǎn)權(quán)配置。在“雙集中”實(shí)施過程中，村集體在繼續(xù)保有土地所有權(quán)和長期收益權(quán)的前提下實(shí)現(xiàn)了土地發(fā)展權(quán)和經(jīng)營權(quán)空間轉(zhuǎn)移和重新配置，實(shí)現(xiàn)了集體建設(shè)用地所有權(quán)、發(fā)展權(quán)、經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)“四權(quán)分置”格局，有利于土地增值和集體收益共享。首先，土地所有權(quán)和發(fā)展權(quán)分離，村集體繼續(xù)保有原有土地的所有權(quán)，但開發(fā)使用權(quán)以指標(biāo)的形式入股給了“強(qiáng)村公司”，避免了現(xiàn)有集體建設(shè)用地指標(biāo)交易中一次性買斷發(fā)展權(quán)和收益權(quán)的弊端；其次，“強(qiáng)村公司”將指標(biāo)形式的發(fā)展權(quán)集中落地后，對土地進(jìn)行開發(fā)建設(shè)形成各類工業(yè)、商業(yè)物業(yè)，將物業(yè)使用權(quán)以出租經(jīng)營的形式讓渡給實(shí)際使用的企業(yè)，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)營權(quán)的再次分離與轉(zhuǎn)移；最后，“強(qiáng)村公司”獲得物業(yè)租賃收入，在扣除8%的管理費(fèi)和經(jīng)營成本后，將經(jīng)營利潤按股份比例分配給村級股份合作社，而村民憑借村集體合作社股權(quán)取得相應(yīng)的土地收益權(quán)，如圖1。

（3）資金集中與收益再分配。各村土地指標(biāo)集中到“強(qiáng)村公司”后，需進(jìn)行土地開發(fā)、物業(yè)建設(shè)投資，土地征收時(shí)村集體所有的土地補(bǔ)償費(fèi)成為“雙集中”的啟動(dòng)資金。各村根據(jù)資金貢獻(xiàn)和建設(shè)用地指標(biāo)折算款享有“強(qiáng)村公司”一定比例的物業(yè)面積?！皬?qiáng)村公司”組織開發(fā)建設(shè)廠房或“打工樓”等物業(yè)并對外出租獲得租金收益，在留取一定管理費(fèi)后將剩余收益根據(jù)確定的比例發(fā)放至村集體。在此過程中村集體將征地補(bǔ)償資金委托“強(qiáng)村公司”統(tǒng)一運(yùn)作與管理，但投資的方向限定在對各村擁有收益權(quán)的土地進(jìn)行產(chǎn)業(yè)開發(fā)。與傳統(tǒng)在村莊內(nèi)開發(fā)廠房出租的資金投資方式相比，投資物業(yè)形態(tài)更高、市場更廣闊、土地級差收益更高、投資利潤率也因此更高。

2.3昆山市“雙集中”制度下的流轉(zhuǎn)收益共享機(jī)制創(chuàng)新

圖1　昆山市“雙集中”制度下的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)機(jī)制Fig.1 Collective construction land transfer mechanism under "double centralized" system in Kunshan

（1）土地流轉(zhuǎn)增值收益來源。昆山市集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中土地增值收益主要來自三個(gè)方面：一是通過空間置換、園區(qū)集中和優(yōu)化布局，使分散、低效的存量建設(shè)用地及留用地指標(biāo)實(shí)現(xiàn)利用的規(guī)模效應(yīng)、集聚效應(yīng)和區(qū)位效應(yīng)，增加了土地級差地租Ⅰ和Ⅱ；二是由“強(qiáng)村公司”對分散在各村的土地和資金集中統(tǒng)一開發(fā)利用，顯著提升土地投資強(qiáng)度、經(jīng)營管理水平和政府的配套服務(wù)及支持政策，土地利用的集約度提高，顯著增加土地級差地租Ⅱ；三是土地開發(fā)建設(shè)成“打工樓”、“鄰里中心”等商業(yè)綜合體后，土地利用由二產(chǎn)轉(zhuǎn)為三產(chǎn)用地，進(jìn)一步提高了土地增值收益。

（2）土地流轉(zhuǎn)增值收益的分配。昆山市“雙集中”下的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)涉及村民、村集體、“強(qiáng)村公司”和企業(yè)4者之間的三重契約關(guān)系，以此構(gòu)建了以“強(qiáng)村公司”、村集體和村民為主體的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益共享機(jī)制。

首先，“強(qiáng)村公司”與企業(yè)之間屬于定額合約形式。“強(qiáng)村公司”將廠房或“打工樓”租賃給企業(yè)經(jīng)營，按照合同定期收取定額租金，不承擔(dān)任何經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。其次，“強(qiáng)村公司”與村集體之間是分成合約形式。各村集體以村級提留的土地征收補(bǔ)償費(fèi)和建設(shè)用地指標(biāo)折算款占物業(yè)建設(shè)成本的比例獲取各自可以享受收益的物業(yè)面積比例，作為各村參與“強(qiáng)村公司”收益分成的基礎(chǔ)。最后，村民和村集體之間也是分成合約形式。村集體將村級收益中可分配利潤按股份紅利的形式分配給村民。在分成合約關(guān)系中形成了村集體和“強(qiáng)村公司”、村民和村集體之間的雙層委托代理關(guān)系。土地的委托代理使用和收益分配的合約約定，構(gòu)建起了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益在鎮(zhèn)政府（“強(qiáng)村公司”為代表）、村集體和村民之間的共享機(jī)制。鎮(zhèn)政府在此過程中的直接經(jīng)濟(jì)收益雖較少，但獲得了產(chǎn)業(yè)發(fā)展所帶來的稅收、就業(yè)以及城鎮(zhèn)發(fā)展與面貌改善等間接經(jīng)濟(jì)效益，以及城鄉(xiāng)二元差距縮小、村莊環(huán)境改善等社會和生態(tài)效益。圖2展示了“雙集中”試驗(yàn)中各參與主體間的合約形式及土地流轉(zhuǎn)收益分配過程。

圖2　昆山市集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程中各主體間的合約形式與收益分配過程Fig.2 Contracts and revenue allocation process among each subjects during Kunshan rural collective construction land transfer

3 昆山市集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)與收益共享實(shí)踐成效及存在的不足

昆山市“雙集中”提升了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)形式，建立了村集體與農(nóng)民分享土地收益的成效機(jī)制，但由于社會經(jīng)濟(jì)條件的客觀限制，在進(jìn)一步提升農(nóng)民可分享土地收益方面存在一定的不足。

3.1昆山市集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)與收益共享實(shí)踐的成效

（1）集體建設(shè)用地的規(guī)?；?、專業(yè)化開發(fā)經(jīng)營為村集體和農(nóng)民長期分享土地增值收益提供了有效路徑。土地征收過程中留給村集體一定量的建設(shè)用地指標(biāo)，避免集體與村民失去持續(xù)分享土地增值收益的機(jī)會。在集體建設(shè)用地指標(biāo)向鎮(zhèn)集中的過程中按比例約定土地增值收益共享方式，使村集體長期保留建設(shè)用地的收益權(quán)，獲得了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)增值收益共享的有效途徑。因?yàn)榇寮w雖然將建設(shè)用地指標(biāo)讓渡給鎮(zhèn)級“強(qiáng)村公司”，但并不是一次性的買賣轉(zhuǎn)讓，而是一種發(fā)展權(quán)的入股經(jīng)營，這就保證了村集體長期的土地流轉(zhuǎn)收益。

（2）整合土地及資金利用方式，實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模化、集約化經(jīng)營，帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，增加用地效益。實(shí)施“雙集中”政策以來，昆山市村級集體經(jīng)濟(jì)收益和農(nóng)民收入得到有效增加。如昆山市淀山湖鎮(zhèn)2010年成立強(qiáng)村聯(lián)合發(fā)展有限公司，一年后強(qiáng)村公司實(shí)現(xiàn)產(chǎn)值2×108元、利潤1682×104元，全鎮(zhèn)10個(gè)行政村平均從中獲利168×104元。2014年昆山市共完成竣工投資開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目15個(gè)，總投資3.97×108元，建筑面積17.8×104m2，結(jié)算分配利潤3082×104元，投資利潤率7.76%［17］。

（3）通過各村集體入股組建鎮(zhèn)級公司，減少了各村單獨(dú)開發(fā)、經(jīng)營或流轉(zhuǎn)的成本。一是土地規(guī)模集中開發(fā)降低了單位土地上管網(wǎng)、路線等公共品投入成本。二是集中交易機(jī)制減少了談判成本?！皬?qiáng)村公司”代表村集體與用地主體談判簽約，避免了各村單獨(dú)交易的成本。最終單位土地利用的產(chǎn)出增加、交易成本減少，從而使總的凈收益增加。

（4）以“村級股份合作社”為載體的股份合作的制度安排使得農(nóng)民可以直接分享土地增值收益。村集體資產(chǎn)股權(quán)量化到農(nóng)民，既明晰了集體資產(chǎn)的分配方式，使農(nóng)民真正成為土地收益人，又保證了集體資產(chǎn)的完整和穩(wěn)定，鞏固了集體經(jīng)濟(jì)地位。

3.2昆山市“雙集中”制度下土地收益共享進(jìn)一步發(fā)展面臨的不足

昆山市“雙集中”試驗(yàn)為村民與村集體持續(xù)分享土地增值創(chuàng)造了條件，但村集體與村民同樣需要承擔(dān)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。“強(qiáng)村公司”受村集體委托對土地進(jìn)行整體開發(fā)及招商引資，但對土地經(jīng)營收益不承擔(dān)保底或賠償責(zé)任，村集體和村民承擔(dān)了因土地產(chǎn)權(quán)不完整、土地經(jīng)營市場變化等原因產(chǎn)生的流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)及收益不足的風(fēng)險(xiǎn)。事實(shí)上，受土地權(quán)能、區(qū)位及規(guī)模等的限制，土地流轉(zhuǎn)的總凈收益仍有限，村民從集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中獲得的主要是一些福利，股份分紅收入并不多。例如昆山市花橋鎮(zhèn)村民2014年終資產(chǎn)分紅每人每股400—500元；千燈鎮(zhèn)村民每人每股100—240元。這個(gè)分紅量對農(nóng)民的增收效應(yīng)十分有限，與國內(nèi)一些地方相比存在較大差距。以浙江省杭州市為例，自1998年實(shí)行征地留用地安置政策以來，被征地村莊進(jìn)行留用地開發(fā)給村民帶來的土地租金分紅收入較高，如杭州市江干區(qū)三汊村2013年村民人均分紅23850元。與杭州市相比，昆山市集體建設(shè)用地在土地權(quán)能、土地區(qū)位選擇和流轉(zhuǎn)規(guī)模方面尚有不足，土地流轉(zhuǎn)收益、村民可分享的收益額與杭州市被征地農(nóng)民相比差距較大。

（1）受土地權(quán)能的限制，集體建設(shè)用地上缺乏發(fā)展高端產(chǎn)業(yè)的機(jī)會，集體產(chǎn)權(quán)性質(zhì)下的土地收益也有限。昆山市土地使用權(quán)集中至鎮(zhèn)后，土地性質(zhì)仍為集體所有。一方面由于集體土地產(chǎn)權(quán)缺陷，企業(yè)不能將集體建設(shè)用地使用權(quán)單獨(dú)向銀行抵押融資，資金融通上的缺失阻礙了集體土地上高端產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。另一方面國家層面法律的缺失降低了流轉(zhuǎn)的安全性，加劇了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場環(huán)境的不足和流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)，造成高端產(chǎn)業(yè)不愿意涉足集體建設(shè)用地的局面。

相比而言，杭州市對征地留用地進(jìn)行了全部國有化，土地權(quán)能更加健全，城市次中心區(qū)國有性質(zhì)的留用地用于商服、寫字樓的需求旺盛。而昆山市集體建設(shè)用地集中后主要處于鎮(zhèn)級次中心區(qū)，土地大多用于標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)出租；少量的三產(chǎn)用地均為較低層次的商業(yè)服務(wù)用地，遠(yuǎn)落后于杭州市留用土地上的產(chǎn)業(yè)水平。

（2）土地經(jīng)濟(jì)區(qū)位條件改善程度有限，級差地租收益難以大幅度提高。昆山市將土地指標(biāo)集中至鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中區(qū)，而杭州市被征地村莊可以在新區(qū)中心內(nèi)優(yōu)先選擇留用地落地位置，留用地區(qū)位改善程度達(dá)到最大化。受制于區(qū)位限制，昆山市集體建設(shè)用地發(fā)展高附加值產(chǎn)業(yè)的需求不足，土地級差收益提升幅度相對有限。

（3）土地流轉(zhuǎn)規(guī)模效應(yīng)不足、產(chǎn)業(yè)集聚程度較低，制約了土地收益的大幅提升。受國家新增建設(shè)用地指標(biāo)管制的約束，各村莊能夠預(yù)留的土地面積有限。按照蘇州市的地方政策，人均5 m2基本上是昆山各村集體建設(shè)用地最高規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)。而杭州市1998年出臺留用地安置政策時(shí)規(guī)定被征地村集體按村莊農(nóng)地（不含林地）面積的10%給定留用地指標(biāo)，該指標(biāo)明顯高于昆山地區(qū)，如杭州市江干區(qū)三汊村人均留用地34.07 m2，相對較多的留用地指標(biāo)使得各村土地開發(fā)利用的規(guī)模效應(yīng)較昆山市更為顯著。

除了土地指標(biāo)較少，因空間規(guī)劃限制，昆山市雙集中過程真正可流轉(zhuǎn)的土地規(guī)模進(jìn)一步受限。在鎮(zhèn)域范圍，大多地塊屬于限制建設(shè)或禁止建設(shè)區(qū)，村集體建設(shè)用地指標(biāo)仍無法全部落地。此外，空間規(guī)劃中的允許建設(shè)區(qū)零散分布，產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)無法發(fā)揮。杭州市征地開發(fā)過程中，被征地村莊成為城市允許建設(shè)區(qū)的一部分，留用地開發(fā)不存在空間規(guī)劃上的限制，擁有了產(chǎn)業(yè)集聚的基礎(chǔ)條件。

4 昆山市集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)與收益共享實(shí)踐的政策啟示

昆山市集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)與收益共享實(shí)踐在有效整合土地資源、尋找村級經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)以及在保障國家、集體、個(gè)人共享土地收益方面具有重要借鑒意義，但集體土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能、“雙集中”后土地的區(qū)位、流轉(zhuǎn)規(guī)模等方面的欠缺而導(dǎo)致村民增收效應(yīng)不足，其政策啟示為：

4.1集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)應(yīng)和空間置換相結(jié)合，以獲取土地的規(guī)模優(yōu)勢和區(qū)位優(yōu)勢

昆山市的實(shí)踐證明，空間置換可以將土地或土地指標(biāo)落到經(jīng)濟(jì)區(qū)位更好的區(qū)域，更大程度地提升土地級差收益。建議通過空間置換將各村土地或指標(biāo)集中起來，統(tǒng)一規(guī)劃布局，更好地發(fā)揮土地規(guī)模效應(yīng)和產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)，并結(jié)合資本集聚，提高可共享的土地收益量。

4.2鼓勵(lì)村集體整理復(fù)墾集體土地，獲得更多建設(shè)用地指標(biāo)，擴(kuò)大空間置換范圍

對擁有存量經(jīng)營性建設(shè)用地的村莊，在土地利用總體規(guī)劃的控制下，鼓勵(lì)各村將土地以指標(biāo)形式通過空間置換，集中布局至縣（市）產(chǎn)業(yè)園區(qū)。對沒有存量經(jīng)營性建設(shè)用地的村莊，應(yīng)支持村集體通過增減掛鉤或土地整治等方式獲得指標(biāo)，再將其集中至縣（市）產(chǎn)業(yè)園區(qū)，以優(yōu)化城鄉(xiāng)空間形態(tài)和土地利用布局?！皬?qiáng)村公司”作為集體建設(shè)用地集中后的受托經(jīng)營主體，可在符合產(chǎn)業(yè)規(guī)劃前提下在區(qū)（縣）園區(qū)內(nèi)優(yōu)先選擇指標(biāo)集中落地空間，使集中后的地塊獲得最大限度的土地收益。

4.3平等城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，促進(jìn)流轉(zhuǎn)后集體建設(shè)用地用于發(fā)展高端產(chǎn)業(yè)

對于依法獲取的集體建設(shè)用地，應(yīng)該按照“同地、同權(quán)、同價(jià)”的原則明確賦予其與國有建設(shè)用地完全同等的權(quán)能，使得集體建設(shè)用地也能用于高端產(chǎn)業(yè)用地開發(fā)，最終提高土地流轉(zhuǎn)收益。鼓勵(lì)銀行開展集體建設(shè)用地抵押融資，解決集體建設(shè)用地開發(fā)資金不足等難題。賦予集體土地上的企業(yè)在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、升級和資金融通上與國有土地同等機(jī)會，顯化土地價(jià)值。

4.4股份化改造集體資產(chǎn)并量化到村民個(gè)體，村民按股分享土地流轉(zhuǎn)收益

集體資產(chǎn)股份制是保障村民合理分享土地增值收益的基礎(chǔ)。鼓勵(lì)在農(nóng)村地區(qū)推行集體資產(chǎn)股份制改革，通過股權(quán)的形式將集體資產(chǎn)按股確定到每個(gè)村民，確保農(nóng)民能真正分享集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)帶來的收益。同時(shí)，加強(qiáng)對類似“強(qiáng)村公司”組織和集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)務(wù)收支監(jiān)督與管理，減少土地收益共享中的尋租行為，保護(hù)農(nóng)民的土地收益權(quán)。

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（本文責(zé)編：郎海鷗）

Study on Collective Construction Land Transfer Revenue Sharing Mechanism： Take Kunshan City for Example

WANG Min， ZHU Pei-xin， ZHANG Zhi-lin
（College of Land Management， Nanjing Agricultural University， Nanjing 210095， China）

The purpose of this paper is to provide theoretical and practical guidance for land revenue sharing through summarizing the innovation and shortages of Kunshan “double concentration” collective construction land transfer process and its revenue distribution pattern. Methods applied include： inductive and deductive method， and department survey. The results show that land revenue generated in Kunshan “double concentration” has been returned to villages according to the share they hold. It gave villages the opportunity to share long-term land incremental income. Due to incomplete collective construction land property and limited land size， it failed to attain huge improvement on farmers’ income. So we suggest that firstly， village collectives should be encouraged to concentrate their stocking land in the form of quotas in county ranges， and authorize a professional company to organize land spatial replacement and land exploitation， in order togain more geographical advantages and scale benefits； Secondly， governments should permit village collectives to get some transferable rural construction land quotas to expand land transfer range through land consolidation and land reclamation；Thirdly， grant rural construction land the same land power and development opportunities with state-owned one as well as allocate rural construction land according to market mechanism； Lastly， put forward share holding reform of collective assets that should allocate shares to each villagers so as to make sure farmers could share on collective construction land transfer income.

land economy； collective construction land； transfer； concentration； revenue sharing； Kunshan

10.11994/zgtdkx.20160217.110039

F301.3

A

1001-8158（2016）02-0051-07

2015-08-21；

2016-01-12；網(wǎng)絡(luò)出版日期：2016-02-17

國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目（71373128）；教育部哲學(xué)社會科學(xué)重大項(xiàng)目（13JZD014）；博士點(diǎn)基金項(xiàng)目（20130097110037）。

王敏（1989-），女，安徽蕪湖人，博士研究生。主要研究方向?yàn)橥恋亟?jīng)濟(jì)與政策，土地可持續(xù)利用管理。E-mail： wangmin19890904@126.com

諸培新（1968-），男，江蘇高淳人，教授，博士生導(dǎo)師。主要研究方向?yàn)橥恋亟?jīng)濟(jì)與政策，土地可持續(xù)利用管理。E-mail： zpx@njau.edu.cn