住宅建設(shè)用地自動續(xù)期的邏輯變換及方案形成

靳相木，歐陽亦梵

（浙江大學(xué)土地與國家發(fā)展研究院，浙江 杭州 310029）

住宅建設(shè)用地自動續(xù)期的邏輯變換及方案形成

靳相木，歐陽亦梵

（浙江大學(xué)土地與國家發(fā)展研究院，浙江 杭州 310029）

研究目的：以“法理邏輯—政治邏輯—新法理邏輯”變換為線索，探索自動續(xù)期的理論及方案。研究方法：文獻分析法、比較法和多學(xué)科綜合法。研究結(jié)果：申請續(xù)期是現(xiàn)行土地出讓制度的法理邏輯的必然要求， 《物權(quán)法》刻意將住宅建設(shè)用地自動續(xù)期與非住宅建設(shè)用地申請續(xù)期分別開，其背后的邏輯是引入住宅建設(shè)用地續(xù)期這個法律問題的政治解決方式，今后自動續(xù)期方案的設(shè)計也因此須循入政治邏輯的軌道。研究結(jié)論：自動續(xù)期是《物權(quán)法》賦予住宅建設(shè)用地使用權(quán)人的法定權(quán)利，其要旨是不以談判、合意和繳納對價作為續(xù)期要件。住宅建設(shè)用地期間屆滿后，除公共利益原因外，使用權(quán)人可以自行持相關(guān)證件到權(quán)責機關(guān)辦理新一個期間的建設(shè)用地使用權(quán)登記，但自動續(xù)期生效后，住宅建設(shè)用地使用權(quán)人應(yīng)當依法繳納年金。為降低制度實施成本，年金應(yīng)以房地產(chǎn)保有稅附加的方式，按一定比例“釘”住房地產(chǎn)保有稅，搭上未來房地產(chǎn)稅征收體系的便車。隨著在國有土地之上賦權(quán)于民的新、舊法理邏輯的更替，自動續(xù)期將以潤物無聲的方式，實現(xiàn)對現(xiàn)行土地使用權(quán)出讓制度框架的重大變革與修正。

土地法學(xué)；自動續(xù)期；邏輯轉(zhuǎn)換；住宅建設(shè)用地使用權(quán)；民意

1 問題的提出

《物權(quán)法》149條規(guī)定：“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動續(xù)期?！弊匪荨段餀?quán)法》制定過程，住宅建設(shè)用地續(xù)期是否收費等問題在當時就存在諸多爭議，《物權(quán)法》草案第1次審議稿對此未予明確，到2審稿、3審稿則規(guī)定續(xù)期應(yīng)當支付土地出讓金，4審稿、5審稿則提出“建設(shè)用地使用權(quán)人應(yīng)當支付土地使用費，續(xù)期的期限、土地使用費支付的標準和方法由國務(wù)院規(guī)定”，并且從4審稿開始區(qū)分住宅用地和非住宅用地，規(guī)定住宅建設(shè)用地可以自動續(xù)期，但到6審稿則又刪除了續(xù)期應(yīng)當支付土地出讓金或土地使用費的規(guī)定［1］。總體看，《物權(quán)法》從明確規(guī)定續(xù)期需要繳費，到取消關(guān)于收費的規(guī)定，不難發(fā)現(xiàn)立法者的猶豫及最后采取的模糊、回避策略。從《物權(quán)法》頒布至今，住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿續(xù)期問題繼續(xù)得到學(xué)界的廣泛關(guān)注和討論，目前已基本形成無償無期限續(xù)期、有償有期限續(xù)期和待條件成熟再作決定三種主張。

堅持無償無期限續(xù)期的論者，如孫憲忠、房紹坤認為，自動續(xù)期之“自動”即為不必辦手續(xù)，也不必繳納費用，即可續(xù)期［2-3］；崔建遠也認為自動續(xù)期應(yīng)不再收取土地出讓金［4］；朱廣新對申請續(xù)期和自動續(xù)期進行了比較，認為自動續(xù)期應(yīng)當具有自動、無償、無期限的優(yōu)勢［5］；張千帆提出，無償續(xù)期本來是一種簡單而明確的制度安排，一旦采取有償續(xù)期，續(xù)期費用、期限等細節(jié)的確定會帶來諸多不可準確預(yù)料的情況，政府必須拿出正當理由說服人民［6］。全國人大代表宗慶后建議，為了讓百姓擁有真正的恒產(chǎn)，提升人民福利，應(yīng)以無償自動續(xù)期為原則［7］。

堅持有償有期限續(xù)期的論者，如宋炳華認為，續(xù)期的費用標準應(yīng)借鑒國家公有住房和經(jīng)濟適用住房上市補交土地出讓金的作法，續(xù)期期限應(yīng)同于上一期限［8］；高圣平等堅持，在他人土地之上獲得收益應(yīng)當支付對價，否則無權(quán)再使用他人土地，而費用制定標準應(yīng)根據(jù)房屋的結(jié)構(gòu)和耐用的年限等統(tǒng)一確定［9］；牛立夫主張在有償有期限續(xù)期原則的基礎(chǔ)上，從傳統(tǒng)的統(tǒng)一收取土地出讓金變革為有條件的有償續(xù)期，如以土地使用稅代替土地出讓金，按住宅建筑總面積超額累進計算［10］。

堅持待條件成熟再作決定的論者，大都認為住宅建設(shè)用地續(xù)期是否須支付土地使用費等問題，目前以不作規(guī)定為宜，條件成熟時可以根據(jù)實際情況再做慎重研究。如王利明認為，該問題關(guān)系廣大群眾切身利益，需要審慎對待，現(xiàn)在住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期的情況還很少，問題還不突出，有必要做進一步深入研究后，再做出合理的規(guī)定［11］。這一類的意見在《物權(quán)法》立法過程中得到了體現(xiàn)［1］。

以上不同主張的分歧，根源在于方法論的差異。堅持無償無期限續(xù)期的論者，很大程度上遵循的是政治邏輯，即將住宅建設(shè)用地自動續(xù)期這個法律問題轉(zhuǎn)換為一個政治議題來對待，傾向于跳脫現(xiàn)行土地出讓制度的法理邏輯，突出住房的社會性與保障性，強調(diào)民意的反映和表達。堅持有償有期限續(xù)期的論者，則大都在法學(xué)的框架內(nèi)，從現(xiàn)行土地出讓制度的法理邏輯角度，對續(xù)期方案進行設(shè)計和論證。堅持待條件成熟再作決定的論者，其論述隱含的也是政治邏輯，認為目前在政治上沒有迫切性或尚不具備條件對續(xù)期方案做出決定。

筆者認為，住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動續(xù)期制度建設(shè)中的政治邏輯和法理邏輯，二者不能偏廢。自動續(xù)期首先是個法律問題，但此法律問題的解決必須通過政治機制獲取民意上的依據(jù)，即住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問題的解決，雖然最終要表現(xiàn)為一個法律方案，但這個法律方案的形成，在很大程度上不是法學(xué)家、法官、立法者等利用法學(xué)原理，遵循現(xiàn)行土地出讓制度的法理邏輯就能夠創(chuàng)造出來的，而必須要借助民意的反映、表達和實現(xiàn)等政治機制，按照少數(shù)服從多數(shù)的民主原理來追求和達成。本文擬在這個認識下，對住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動續(xù)期問題作一探索。

2 雙軌制續(xù)期及其分野

《物權(quán)法》是一部保障和保護人民財產(chǎn)權(quán)的集大成之作，代表了當今中國社會對于財產(chǎn)權(quán)的最高認識水平。以2007年《物權(quán)法》為分界點，國有建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期制度由單軌制轉(zhuǎn)變?yōu)殡p軌制：《物權(quán)法》施行之前，《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（以下稱為《暫行條例》）、《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》三部法律確定了單軌的國有建設(shè)用地使用權(quán)申請續(xù)期制度；《物權(quán)法》施行之后，形成了住宅建設(shè)用地自動續(xù)期、非住宅建設(shè)用地申請續(xù)期的雙軌制。

2.1申請續(xù)期的法理邏輯

2007年《物權(quán)法》之前單軌制下的申請續(xù)期制度，是國有土地出讓制度中的一部分，它與國有土地使用權(quán)出讓的其他制度安排是相輔相成、內(nèi)在貫通的。在現(xiàn)行土地使用權(quán)出讓制度框架中，土地使用權(quán)出讓是一個不動產(chǎn)物權(quán)設(shè)立行為，土地出讓合同是不動產(chǎn)物權(quán)設(shè)立合同。一經(jīng)簽訂合同，并經(jīng)登記，國家與土地使用權(quán)人之間在國有土地之上便產(chǎn)生了用益物權(quán)關(guān)系。依物權(quán)法原理，土地使用權(quán)期間屆滿續(xù)期，自然需要再一次達成合意，簽訂新一個期間的土地出讓合同，支付新一個期間的土地使用權(quán)出讓金，并再經(jīng)登記，才能設(shè)立新一個期間的土地用益物權(quán)。這一法理邏輯，體現(xiàn)和落實在《城市房地產(chǎn)管理法》、《暫行條例》等相關(guān)法律法規(guī)對申請續(xù)期的規(guī)定上①《城市房地產(chǎn)管理法》第22條規(guī)定：“土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者需要繼續(xù)使用土地的，應(yīng)當至遲于屆滿前一年申請續(xù)期，除根據(jù)社會公共利益需要收回該幅土地的，應(yīng)當予以批準。經(jīng)批準準予續(xù)期的，應(yīng)當重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，依照規(guī)定支付土地使用權(quán)出讓金。土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者未申請續(xù)期或者雖申請續(xù)期但依照前款規(guī)定未獲批準的，土地使用權(quán)由國家無償收回?！薄冻擎?zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第41條規(guī)定：“土地使用權(quán)期滿，土地使用者可以申請續(xù)期。需要續(xù)期的，應(yīng)當依照本條例第二章的規(guī)定重新簽訂合同，支付土地使用權(quán)出讓金，并辦理登記?！?。

2007年《物權(quán)法》之前，單軌制下申請續(xù)期本質(zhì)上是一種合意續(xù)期，需雙方當事人對新設(shè)定的用益物權(quán)的內(nèi)容及重新繳納出讓金等方面達成一致，只不過原土地使用權(quán)人具有優(yōu)先權(quán)，除根據(jù)社會公共利益需要收回該幅土地之外，原出讓人對續(xù)期申請應(yīng)當予以“批準”。在這樣的法理邏輯下，土地使用權(quán)可以從出讓、終止、收回到再次出讓，形成一個不間斷的循環(huán)過程，現(xiàn)行國有土地使用權(quán)出讓制度也才能得以保持、再現(xiàn)和持續(xù)。

在《物權(quán)法》提出的雙軌制續(xù)期中，非住宅建設(shè)用地申請續(xù)期繼承了之前單軌制下申請續(xù)期的基本要件，雙方仍要達成合意，重新簽訂土地出讓合同、繳納土地出讓金、進行土地登記等。雙軌制下的申請續(xù)期仍將是優(yōu)先權(quán)約束下的合意續(xù)期，其要件還是雙方合意、重新簽訂合同及再次繳納土地出讓金，它本質(zhì)上仍是現(xiàn)行土地出讓制度的法理邏輯的要求和展開。相對于單軌制下的申請續(xù)期而言，《物權(quán)法》雙軌制下的申請續(xù)期在地上物處置方面有一定發(fā)展和突破，對《暫行條例》關(guān)于國家無償收回地上物的規(guī)則進行了限制，明確可以按雙方約定的方式處理地上物的產(chǎn)權(quán)移轉(zhuǎn)②《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第40條規(guī)定：“土地使用權(quán)期滿，土地使用權(quán)及其地上建筑物、其他附著物所有權(quán)由國家無償取得?！薄段餀?quán)法》第149條明確：“非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿后的續(xù)期，依照法律規(guī)定辦理。該土地上的房屋及其他不動產(chǎn)的歸屬，有約定的，按照約定；沒有約定或者約定不明確的，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理?！?。

2.2自動續(xù)期的政治邏輯

在2007年《物權(quán)法》規(guī)定的雙軌制續(xù)期中，住宅建設(shè)用地另起爐灶，跳脫出了中國現(xiàn)行國有土地使用權(quán)出讓制度的法理邏輯對申請續(xù)期的要求，改采自動續(xù)期的方式。

對于自動續(xù)期的含義，筆者認同孫憲忠、宋炳華、王利明等學(xué)者的見解，認為住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期后，不需要到政府有關(guān)部門申請辦理延期手續(xù)［2，8，11］。因為，按照文義解釋，《物權(quán)法》第149條之規(guī)定，有兩點是明確的：一是續(xù)期的對象是“住宅建設(shè)用地”，而非其他用地；二是續(xù)期程序的啟動和完成是“自動”的。在《辭?！分?，“自動”的意思是“主動”，即不靠外力，無須對方配合。亦即，住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿后，使用權(quán)人無須原出讓人的配合，就可以自行啟動并完成續(xù)期程序。若進一步探究立法者原意，這一點更加清晰：既然《物權(quán)法》中自動續(xù)期是從之前的申請續(xù)期制度中獨立出來、推陳出新的產(chǎn)物，自動續(xù)期的新制度就應(yīng)破除申請續(xù)期的舊制度的某些要件［5］，應(yīng)當不再以申請、合意、重新簽訂出讓合同與繳納出讓金等作為續(xù)期要件。綜合文義解釋和立法者原意解釋，按照尋找最大公約數(shù)的方法，自動續(xù)期的要義是土地使用權(quán)人無須與原出讓人達成合意，即可自行啟動和完成續(xù)期程序。質(zhì)言之，自動續(xù)期是非合意續(xù)期。

對于自動續(xù)期的實現(xiàn)形式，《物權(quán)法》留足了探索空間。筆者認為，自動續(xù)期雖然是非合意續(xù)期，但最終要以法定續(xù)期的形式來實現(xiàn)，即自動續(xù)期權(quán)是住宅建設(shè)用地使用權(quán)人享有的法定權(quán)利，住宅建設(shè)用地使用權(quán)人行使這一法定權(quán)利時，必須符合法定條件，遵從法定程序，履行法定義務(wù)。若此，住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿后，使用權(quán)人便可依法自動延展一個新的期間。以法定續(xù)期的形式實現(xiàn)住宅建設(shè)用地自動續(xù)期，解決了公寓眾多住戶難以都到政府部門辦理申請延長續(xù)期手續(xù)等難題，續(xù)期制度的實施成本大幅度降低。

不能否認，無償無期限續(xù)期當然也屬于自動續(xù)期可能涵蓋的情形之一。從邏輯上講，法定續(xù)期不必然排斥無償無期限續(xù)期，當然也不排斥有償有期限續(xù)期。法定續(xù)期是自動續(xù)期各類主張的最大公約數(shù)，無論什么樣的續(xù)期方案最終都要通過法定續(xù)期的形式來落實。對《物權(quán)法》所留空間的探索，應(yīng)當在法定續(xù)期這個最大公約數(shù)內(nèi)，探索并明確自動續(xù)期的法定條件、法定程序、法定期間和法定義務(wù)，以形成自動續(xù)期的法律方案。

在土地出讓法律關(guān)系性質(zhì)上，住宅建設(shè)用地和非住宅建設(shè)用地原本沒有任何不同之處，二者在出讓環(huán)節(jié)的建設(shè)用地使用權(quán)設(shè)立之時并無二致?！段餀?quán)法》刻意在期間屆滿環(huán)節(jié)將住宅建設(shè)用地與非住宅建設(shè)用地分別開，使住宅建設(shè)用地走上了自動續(xù)期的軌道，其背后的邏輯是將住宅建設(shè)用地續(xù)期這個法律問題作為一個政治議題對待，認為相對于非住宅建設(shè)用地使用權(quán)，住宅建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)該得到特別優(yōu)待。這是法律問題的政治解決方式，它考量的是民意對住宅建設(shè)用地續(xù)期的訴求，而不是現(xiàn)行國有土地出讓制度的法理邏輯。

3 自動續(xù)期的制度及社會效應(yīng)

3.1自動續(xù)期的制度效應(yīng)

前已論及，申請續(xù)期是中國現(xiàn)行國有土地使用權(quán)出讓制度的法理邏輯的必然要求和展開，不論自動續(xù)期的法定條件、程序和義務(wù)為何，單就基于政治的邏輯將住宅建設(shè)用地推向自動續(xù)期的軌道這一點，就已構(gòu)成對中國現(xiàn)行國有土地使用權(quán)出讓制度的重大變革與突破，是對現(xiàn)行國有土地使用權(quán)出讓制度框架的重大修正。

《物權(quán)法》確立自動續(xù)期制度的初衷，應(yīng)是為了保障人民安居樂業(yè)，實現(xiàn)社會長治久安，是立法對人民的基本財產(chǎn)權(quán)或基本生存條件的住宅給予特別的保護［12］。以法定續(xù)期方式實現(xiàn)自動續(xù)期，相當于在國有土地之上設(shè)立了永久土地使用權(quán)，權(quán)利人可以永久性地擁有住宅用地的使用權(quán)，連同其上的無期限的房屋所有權(quán)，解決了申請續(xù)期制度下土地使用權(quán)有期性與房屋所有權(quán)無期性的矛盾。但必須清醒地認識到，在自動續(xù)期制度下，國家土地所有權(quán)實現(xiàn)形式將發(fā)生重大變化，人民在國有土地之上取得的住宅建設(shè)用地使用權(quán)將成為一項事實上沒有期限的永久性用益物權(quán)。今后，對《物權(quán)法》所留空間的探索，對這一點要有充分的警醒和認知。

3.2自動續(xù)期的社會效應(yīng)

在申請續(xù)期制度下，住宅建設(shè)用地70年到期后，使用權(quán)人與原出讓人需要達成新的合意，重新簽訂土地出讓合同，土地利益分享及土地占有不公問題可以周期性地得到矯正。將住宅建設(shè)用地的續(xù)期問題推向自動續(xù)期的軌道后，如果自動續(xù)期最后走向無償無期限續(xù)期，或者是顯失公平的低價無期限續(xù)期，則可能帶來嚴重的社會負面效應(yīng)。無償無期限的自動續(xù)期制度使土地使用權(quán)人永久且免費占有國有土地使用權(quán)，與擁有多套房的人相比，對于那些無房戶或者只有一套房的人群來說，其間的不公正不言而喻。另外，這也將大幅削弱國家對社會的調(diào)控能力，可能導(dǎo)致土地資源占有不公長期凝固化的歷史格局。對于自動續(xù)期可能引致的重大社會效應(yīng)，立法者和學(xué)界應(yīng)當予以及早重視和充分研究。

4 自動續(xù)期方案的形成

4.1政治邏輯下的民意訴求

住宅建設(shè)用地續(xù)期問題事關(guān)廣大人民群眾的切身利益。既然《物權(quán)法》跳出現(xiàn)行國有土地出讓制度的法理邏輯，在政治邏輯下考量住宅建設(shè)用地自動續(xù)期問題，接下來對《物權(quán)法》所留空間的探索也應(yīng)順理成章地循入政治機制，運用民主制度方法，收集、發(fā)現(xiàn)民意，以民意為依歸，在此基礎(chǔ)上形成住宅建設(shè)用地自動續(xù)期的法律方案。

4.1.1民意對土地正義的訴求 政治的本質(zhì)就是民意的反映、表達和實現(xiàn)?！懊褚?，又稱民心、公意，是社會上大多數(shù)成員對其相關(guān)的公共事物或現(xiàn)象所持有的大體相近的意見、情感和行為傾向的總稱”［13］。但是，已經(jīng)顯現(xiàn)的民意并不一定就是社會最真實的意思表示。社會輿論往往容易遷就少數(shù)民眾的強烈偏好，會形成“會吵的有糖吃”的不公結(jié)果。有能力掌握與運用表達渠道的人群對個人需求表達的質(zhì)量和效度都會更高［14］，這部分人的民意通常會上升為顯性民意。顯性民意更容易被決策者與立法者聽見，常常被誤認為是普遍的認知傾向。然而，民意具有潛在性的特點，社會中潛在民意廣泛存在［15］。公共政策制定和制度設(shè)計，必須搜尋并回應(yīng)潛在的真實民意。

住宅建設(shè)用地自動續(xù)期問題引發(fā)海量民意的涌動。當前，要求無償無期限續(xù)期的聲音很響，似是民意主流，但這種聲音未必能代表社會各階層的潛在民意。有多套住房的人群站在利己角度，期待并且要求無償續(xù)期，希望期間屆滿后永久且無償占有多套住房的國有土地使用權(quán)。這類人群的影響力相對較大，其主張比較容易上升為顯性民意。而對于只擁有一套住房甚至無房的人群則可能希望有償續(xù)期或者有條件的有償續(xù)期，但這個群體聲音較小，且目前續(xù)期問題造成的影響不具有切膚性、直觀性，他們是沉默的大多數(shù)，他們的意見成為了潛在民意，無法成為主流輿論。因此，當前臺面上活躍著的民意，其真實性及代表性需要仔細推敲和甄別，絕不能機械地認為聲音大的民意就必定代表著社會上大多數(shù)成員的公意。

古往今來，民眾向來“不患寡而患不均”，公正是民意的根本訴求，住宅建設(shè)用地自動續(xù)期方案的設(shè)計必須符合土地正義精神。筆者判斷，無償無期限自動續(xù)期的不公正問題顯而易見，不可能得到潛在民意的真正支持。對于人民的居住權(quán)及房屋所有權(quán)的保護，應(yīng)當建立在土地公平與正義原則的基礎(chǔ)上，應(yīng)防止個別群體對土地資源的過度占有和搶奪。住宅建設(shè)用地自動續(xù)期方案不宜盲從無償無期限續(xù)期的顯性民意。

4.1.2民意對土地財產(chǎn)權(quán)的訴求 從民意認知和變遷的角度分析，《暫行條例》確立的城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓制度，其重心在“利用”，旨在引入市場機制解決計劃體制時期國有土地利用“無償、無期、無流動”的低效問題。但是，隨著公民對國有土地使用權(quán)的分享，人們把已經(jīng)取得的建設(shè)用地使用權(quán)開始視為自己的財產(chǎn)，人民的土地財產(chǎn)權(quán)觀念逐漸強化，國有土地使用權(quán)出讓制度的重心在人民的心目中開始從“使用”向“產(chǎn)權(quán)”傾斜。在這個過程中，國有土地使用權(quán)出讓制度逐漸從國有土地的使用制度轉(zhuǎn)型為一種在國有土地之上賦權(quán)于民的產(chǎn)權(quán)制度，國有土地權(quán)利主體制度建設(shè)的重心也隨之從國家（各級政府）轉(zhuǎn)向了公民（自然人和法人）。在這一場民意引導(dǎo)的城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓制度認知大變遷中，2007年《物權(quán)法》是一個標志性的轉(zhuǎn)折點，公民在國有土地之上享有的使用權(quán)在民法的高度上得到了肯定、規(guī)范和保護。《物權(quán)法》的施行，將進一步強化公民在國有土地之上的財產(chǎn)權(quán)意識和訴求。住宅建設(shè)用地自動續(xù)期話題動輒會引發(fā)社會輿論的激烈交鋒①2009年《土地管理法（修訂案征求意見稿）》提出“按照國家有關(guān)規(guī)定自動續(xù)期”，與《物權(quán)法》相比，增加了“按照國家有關(guān)規(guī)定”的限定詞，這一細微變化隨即引起了社會上的廣泛關(guān)注和激烈討論（張千帆.續(xù)期有償無償都得給個說法［N］ .南方都市報，2009-03-27；住宅70年大限彰顯土地國有與降低房地產(chǎn)稅費的必要性［N］ .21世紀經(jīng)濟報道，2010-04-12；住宅70年大限可能有償續(xù)期［N］ .羊城晚報，2009-03-22。，其原因即在于此。

在今天的民意中，住宅建設(shè)用地期間屆滿續(xù)期問題已經(jīng)轉(zhuǎn)化為“公民在國有土地之上究竟應(yīng)該享有什么樣的土地權(quán)利”這樣一個社會輿論高度關(guān)注的熱點、焦點問題?；貞?yīng)民意的這一訴求，就不能把住宅建設(shè)用地續(xù)期制度僅僅作為現(xiàn)行國有土地出讓制度的一個部件來看待，必須跳出現(xiàn)行土地出讓制度的法理邏輯，轉(zhuǎn)而站在賦權(quán)于民這個更根本、更高層次的角度上，來開展續(xù)期制度的研究和創(chuàng)立工作。在這個趨勢下，在國有土地之上賦予公民以更強化的建設(shè)用地使用權(quán)，必然成為自動續(xù)期制度建設(shè)的基本取向。

4.2自動續(xù)期的法律方案

民意如流水，民意的表達無法直接形成法律制度。民意層面的自動續(xù)期方案，最后必定要上升為法律方案，要落腳到法定續(xù)期的框架內(nèi)。

4.2.1法定條件 住宅建設(shè)用地自動續(xù)期的要義，是不需要申請手續(xù)，不需要達成新的合意，當然也無須交付一定對價。因為，若以申請、合意和交付對價為前提條件，由于這些行為均為民事行為，當使用權(quán)人不予配合，自動續(xù)期就無法進行下去。因此，自動續(xù)期權(quán)作為住宅建設(shè)用地使用權(quán)人享有的法定權(quán)利，除根據(jù)社會公共利益需要應(yīng)該收回這一情形之外，住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，使用權(quán)人皆可自行啟動和完成續(xù)期程序。

崔建遠、宋炳華、王利明等學(xué)者基于“地隨房走”的邏輯，認為若地上物毀滅，建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)不能再續(xù)期［4，8，11］。這種見解不符合中國財產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)和發(fā)展的大方向，因為未來在中國公民財產(chǎn)權(quán)體系中，土地使用權(quán)將成為公民手中財產(chǎn)權(quán)利的主要形式和最重要載體。雖然根據(jù)中國現(xiàn)行“權(quán)利人一致”原則，土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)必須歸屬同一個主體，但這兩項權(quán)利是獨立的，土地使用權(quán)并不附屬在房屋所有權(quán)上。土地是永續(xù)存在的，房屋是有自然壽命的。隨土地之滅失，其上的房屋亦將不復(fù)存在，但反過來，則不然。在中國土地與房屋的法律關(guān)系設(shè)計中，土地應(yīng)是主物，房屋應(yīng)為從物，住宅建設(shè)用地使用權(quán)人斷不能因為地上房屋的毀滅而喪失自動續(xù)期權(quán)，地上物存在與否不能作為自動續(xù)期的法定前提。

4.2.2法定程序 自動續(xù)期的法定程序應(yīng)至為簡單。非社會公共利益原因，住宅建設(shè)用地期間屆滿后，使用權(quán)人就可以自行持相關(guān)證件到不動產(chǎn)登記機關(guān)，辦理新一個期間的建設(shè)用地使用權(quán)登記。一經(jīng)登記，自動續(xù)期即告完成和生效。

在大陸法地上權(quán)的法理邏輯下，“續(xù)期”須是在維持原來條件的前提下延長期限［16］，而中國自動續(xù)期制度下展開的新一個期間的住宅建設(shè)用地使用權(quán)，在設(shè)立條件等方面卻與上一個期間明顯不同，新一個期間的住宅建設(shè)用地使用權(quán)只具有續(xù)期的外觀，實質(zhì)上屬于用益物權(quán)的更新或新設(shè)。以重新登記為自動續(xù)期生效的程序要件，實屬當然。

4.2.3法定期間 從賦權(quán)于民的角度來思考，新一個期間應(yīng)以70年為宜。70年，既是對既往實踐經(jīng)驗的總結(jié)，也符合人的生命周期對置業(yè)的需求。只要符合法定條件，遵從法定程序，履行法定義務(wù)，住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間就可以不間斷地自動延展下一個新的70年，公民在國有土地之上就取得了事實上的一項永久性的土地使用權(quán)。如此一來，人民對于財富創(chuàng)造的預(yù)期，以及人民的安居樂業(yè)，便有了堅實的土地權(quán)利制度基礎(chǔ)。

4.2.4法定義務(wù) 自動續(xù)期不以交付對價為要件，但這并不意味著續(xù)期后使用權(quán)人無須承擔任何法定義務(wù)。相反，待完成自動續(xù)期程序，新一個期間的建設(shè)用地使用權(quán)生效之后，使用權(quán)人應(yīng)當履行相應(yīng)的法定義務(wù)。筆者認為，自動續(xù)期生效后的住宅建設(shè)用地使用權(quán)人應(yīng)當依法繳納年金。所謂年金，即年度的國有土地使用金，其法律性質(zhì)介于地租和土地稅之間。年金制的要義，在于回應(yīng)民意對土地正義的訴求，在于調(diào)節(jié)土地利益在不同人群之間的分配關(guān)系。計劃經(jīng)濟體制下國有土地無償使用的弊病及教訓(xùn)，殷鑒不遠。當然，年金的征繳水平及地區(qū)差異，應(yīng)當根據(jù)當時的情況由法律做出規(guī)定。

在自動續(xù)期生效后，年金制的實行，不單關(guān)乎人民對社會公平正義的訴求，而且還是維護和實現(xiàn)土地國有制的需要。因為，當公民在國有土地之上無條件地取得了一項事實上的永久土地使用權(quán)時，若再不繳納一定水平的年金，土地國有制將名存實亡。此外，住宅建設(shè)用地自動續(xù)期實行年金制，繼承了現(xiàn)行國有土地使用權(quán)出讓制度的邏輯慣性，有利于自動續(xù)期制度的平穩(wěn)落地，同時也有利于保持與非住宅建設(shè)用地申請續(xù)期制度的邏輯貫通性，以實現(xiàn)住宅建設(shè)用地和非住宅建設(shè)用地在續(xù)期制度設(shè)計上的協(xié)同。

從制度實施成本最小化的角度，在年金的征繳方式設(shè)計上，可以通過設(shè)置房地產(chǎn)保有稅附加，在房地產(chǎn)保有稅的基礎(chǔ)上，針對自動續(xù)期后的房地產(chǎn)額外計征房地產(chǎn)保有稅附加。通過設(shè)置合理的房地產(chǎn)保有稅附加稅率，對期間屆滿續(xù)期后的不同價值的房地產(chǎn)“釘”住其房地產(chǎn)保有稅而征繳數(shù)額不同的年金，可以調(diào)節(jié)自動續(xù)期的土地利益分配關(guān)系，有助于實現(xiàn)社會公平，并為地方政府提供穩(wěn)定的收入來源。讓年金以一定比例“釘”在房地產(chǎn)保有稅上，這種方式通過搭上未來房地產(chǎn)保有稅評估及征收體系的便車，大大節(jié)省了制度實施成本。當然，這里提出的以房地產(chǎn)保有稅附加的方式征收年金，無法孤立地推進，需要“搭車”中國房地產(chǎn)稅體系改革和建設(shè)，即必須首先要開征房地產(chǎn)保有稅，才能對自動續(xù)期后的房地產(chǎn)征繳房地產(chǎn)保有稅附加。

20世紀90年代中國國有土地使用權(quán)出讓制度建立之初，在很大程度上借鑒了香港地區(qū)的土地批租制經(jīng)驗。當今天探索國有建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿續(xù)期制度的設(shè)計時，香港的批租地續(xù)期經(jīng)驗可以再次為我們提供借鑒。按照1984 年《中英聯(lián)合聲明》附件3以及此后《香港特別行政區(qū)基本法》的規(guī)定，香港特別行政區(qū)成立之前已由香港英國政府批出的1997年6月30日以前滿期而沒有續(xù)期權(quán)利的土地契約，如承租人愿意，均可續(xù)期到不超過2047年6月30日，不補地價。從續(xù)期之日起，每年繳納相當于當日該土地應(yīng)課差晌租值3%的租金。此后，隨應(yīng)課差餉租值的改變而調(diào)整租金。香港批租地期滿后的續(xù)期，不補交地價，而以每年繳納租金代之，這種按年收取的租金，以前香港人稱之為“地稅”，其中的地權(quán)及利益分配的邏輯值得我們思考、借鑒。

住宅建設(shè)用地期間屆滿自動續(xù)期后，不再一次性繳納新一個期間的地價，而是每年繳納一定的使用金，這一改變并不會影響住宅建設(shè)用地使用權(quán)的物權(quán)性質(zhì)。其他大陸法系國家的地上權(quán)，大都是按年繳納地租的，其物權(quán)性質(zhì)也都可以得到很好的體現(xiàn)和保障。不僅如此，中國住宅建設(shè)用地自動續(xù)期后，以房地產(chǎn)保有稅附加的法定方式征繳年金，年金水平亦由法律直接規(guī)定，這將在更大程度上限縮用益物權(quán)更新時雙方當事人的意思自治成分，其物權(quán)性質(zhì)反而可能由此得到加強。

對于自動續(xù)期后使用權(quán)人延遲或不繳納房地產(chǎn)保有稅附加的行為，應(yīng)規(guī)定相應(yīng)的追繳措施和罰則，包括通過法律程序向當事人采取執(zhí)法行為等強制措施，但應(yīng)明確，年金交付延遲或拒交，不應(yīng)構(gòu)成土地所有權(quán)收回的要件。

5 結(jié)論及進一步討論

住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動續(xù)期方案的不同選擇，關(guān)系中國土地公有制、現(xiàn)行國有土地出讓制度和公民土地財產(chǎn)權(quán)制度發(fā)展的不同走向。目前，法律尚未對住宅建設(shè)用地續(xù)期制度做出具體規(guī)定，這對于公民財產(chǎn)權(quán)保護和社會安定是很不利的，應(yīng)當把住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿續(xù)期問題作為一個緊迫的重大戰(zhàn)略問題來對待。本文揭示了以2007年《物權(quán)法》為分界點的單軌制續(xù)期向雙軌制續(xù)期轉(zhuǎn)變的“法理邏輯—政治邏輯—新法理邏輯”的變換過程（圖1）。在雙軌制下，申請續(xù)期本質(zhì)上是一種合意續(xù)期，以優(yōu)先權(quán)、重新簽訂合同、再次繳納土地出讓金等為要件；自動續(xù)期則要在法定續(xù)期這個最大公約數(shù)內(nèi)來設(shè)計，無須以談判、合意和繳納對價為要件，是非合意續(xù)期。

住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動續(xù)期制度的建立和施行，必須要跳脫現(xiàn)行土地出讓制度的法理邏輯，循入政治邏輯的軌道，響應(yīng)民意對土地正義和土地財產(chǎn)權(quán)等的訴求，對自動續(xù)期生效后的房地產(chǎn)，以房地產(chǎn)保有稅附加的法定方式征繳國有土地使用的年金，以構(gòu)建起在國有土地之上賦權(quán)于民的新的法理邏輯，用益物權(quán)的設(shè)立方式實現(xiàn)從契約到法定的轉(zhuǎn)變。這樣一個轉(zhuǎn)變，以潤物無聲的方式實現(xiàn)對中國現(xiàn)行國有土地使用權(quán)出讓制度的重大修正和變革，公民在國有土地之上享有的土地權(quán)利，以法定土地使用權(quán)的形式得到強化，其制度和社會的連鎖效應(yīng)是深遠的。

圖1　住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動續(xù)期的邏輯變換Fig.1 The logic conversion about the automatic renewal of residential land use right

最后特別指出，本文的探索和設(shè)計只是一家之言，但不論住宅建設(shè)用地期間屆滿后具體續(xù)期方案如何選擇，都應(yīng)當堅持“國有土地使用權(quán)是一項法律上有期限的用益物權(quán)”、“國有土地使用權(quán)人須履行相應(yīng)的義務(wù)”這兩條底線，以保障土地國有制維護社會公正的功能，并為防止私人壟斷土地、防止土地占有不公留一把“鑰匙”。

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（本文責編：仲濟香）

The Logic Conversion and Scheme Formation about the Automatic Renewal of Residential Land Use Right

JIN Xiang-mu， OUYANG Yi-fan
（Land Academy for National Development（LAND）， Zhejiang University， Hangzhou 310029， China）

The purpose of this paper is to explore the theory and solution to the “automatic renewal” system based on the cognition about the conversion of legal logic， political logic and neo-legal logic. Methods employed are literature analysis，comparative analysis and comprehensive analysis. The results indicate that the right of automatic renewal is a statutory right enjoyed by the obligee of residential land use right. The design for automatic renewal system should be explored within the range of the statutory right. Moreover， no negotiation， agreement and payment for the renewal price should be taken as its preconditions. It is concluded that the establishment and implementation of the “automatic renewal” system must jump out of the legal logic of current transfer system of state-owned land use right， and must follow the track of political logic in order to meet real public demands. Additional estate holding taxes should be levied on the real estate which have already been automatic renewal， thus to form a new legal logic of giving rights to citizens. Such a transition canachieve a major revision and revolution on our current transfer system of state-owned land use right in an accumulative way.

land law； the automatic renewal； logic conversion； residential land use right； public opinion

D922.3

A

1001-8158（2016）02-0058-08

10.11994/zgtdkx.20160202.152350

2015-10-13；

2016-01-03；網(wǎng)絡(luò)出版日期：2016-02-02

國家自然科學(xué)基金項目（71273226）。

靳相木（1969-），男，山東莒南人，博士，教授，博士生導(dǎo)師。主要研究方向為土地法學(xué)、土地政策和土地利用管理。E-mail： jinxiangmu@zju.edu.cn