老子治國思想在城市治理中的運(yùn)用
——以香港為例

張琦（湖北大學(xué)，湖北 武漢 430062）

老子治國思想在城市治理中的運(yùn)用
——以香港為例

張琦
（湖北大學(xué)，湖北 武漢 430062）

老子的思想是人類智慧的重要結(jié)晶，特別是以“無為而治”、“道”、“德”和以民為本等為代表的治國思想，古往今來始終煥發(fā)著光彩。香港特區(qū)政府在實(shí)踐中充分運(yùn)用了老子的治國思想，在城市治理中形成了“有為而管”和“無為而治”的城市治理模式。學(xué)習(xí)這種城市治理模式，對(duì)于提高我國內(nèi)地城市治理水平有著獨(dú)到之處的啟示。

老子；治國思想；城市治理；香港；啟示

一、老子的治國思想

（一）“無為而治”

兩千多年以來，針對(duì)“無為而治”的思想爭論從未停斷過，世人總是片面膚淺地大肆批判老子消極處世、眼界短淺。結(jié)合老子的學(xué)說背景，事實(shí)上老子所真正倡導(dǎo)的“無為而治”并非是無所作為，而是以“無為”為手段，達(dá)到“無不為”的結(jié)果，是摒棄那些強(qiáng)為、亂為、任性妄為、妄作胡為之后讓世間萬物自然而然地走上正軌的行為，所以“無為而治”是老子基于理性思索之后的思想結(jié)晶，并不是無所作為和消極處世的負(fù)面思想，而是通過“無為”使得天下大治。

“太上，下知有之。其次，親而譽(yù)之。其次，畏之。其次，侮之。信不足，焉有不信焉。悠兮其貴言。功成事遂，百姓皆謂我自然?！崩献诱J(rèn)為最好的統(tǒng)治者，是與人民互不干擾、保持距離的，為政治國之道在于發(fā)揮人民的能動(dòng)性和創(chuàng)造性，讓人民有一種自食其力的感覺，當(dāng)功成事遂時(shí)，人民會(huì)認(rèn)為是自己的力量完成的，這便是老子所說的“我自然”。雖然這是一種烏托邦式的幻想，但是老子并不是完全脫離實(shí)際的，他認(rèn)為統(tǒng)治者應(yīng)該順應(yīng)人民的天性，行無為而治之道。老子倡導(dǎo)“無為”，強(qiáng)調(diào)自然而然，幻想“其政悶悶，其民淳淳，其政察察，其民缺缺?！彼J(rèn)為包攬一切，干涉一切的極權(quán)主義是不可取的。他秉著“道法自然”的思想，認(rèn)為既然天地萬物皆有“道”可循，那么為政治國也應(yīng)效法天地萬物，遵自然之道而行，行“無為”之治，國則自治，人則自正，天下大治。

（二）遵循“道”與“德”

老子以“道”為思想根基，“道可道，非常道”，老子在《道德經(jīng)》的首篇中就提到了“道”，“人法地，地法天，天法道，道法自然”，老子認(rèn)為這就是道的本質(zhì)。遵照老子的邏輯，道生萬物，萬物皆有道，那么“道”的運(yùn)作應(yīng)以自然界中萬物自我存在的規(guī)律為運(yùn)行法則，遵“道”而行之，這也是老子治國之道的根基。“道常無為而無不為”，實(shí)際上“無為”作為“道”的一種表現(xiàn)形式，它是自然而然的，而不是強(qiáng)作妄為，只有“無為”才能“無不為”，從而入“道”。因此，老子認(rèn)為治國不能違背人的自然天性，“道”作為客觀規(guī)律，統(tǒng)治者必須循“道”而行之，施政于“無為”。

“道”與“德”彼此互不分離。老子認(rèn)為統(tǒng)治者要想達(dá)到遵“道”而治的目的，必須施之以“德”，具備“上德”之品性，做“上德”之人?！吧挥校瑸槎皇?，長而不宰，是謂‘玄德’”，“孔德之容，惟道是從”，“為天下谿，常德不離，復(fù)歸于嬰兒”。在老子看來，無論是“玄德”、“孔德”或亦是“常德”，它們都是“上德”。與孔子所倡的“德政”相比，老子認(rèn)為孔子所述實(shí)為“不德”，是不符合客觀現(xiàn)實(shí)的，僅憑人的主觀意識(shí)而難以實(shí)現(xiàn)；因此老子強(qiáng)調(diào)“上德無為而無不為”，“上德”實(shí)則是“無為”的，因?yàn)樯系轮艘瘛暗馈倍?，順?yīng)自然，以“無為”最終達(dá)到“無不為”，即為“有德”，從而成為“上德”之人。

（三）以民為本

以民為本也是老子治國思想的一個(gè)重要部分，老子和孔子都提倡圣人治國，認(rèn)為圣人是統(tǒng)治者的理想化身。但在本質(zhì)上，老子卻和孔子有著完全相反的見解，老子認(rèn)為的圣人不具有階級(jí)性，他是處下的，而孔子認(rèn)為的圣人是有階級(jí)性的，是居上的?！笆ト藷o常心，以百姓之心為心?！崩献犹岬绞ッ鞯木髦卫韲?，不應(yīng)該有自己的意志，而應(yīng)根據(jù)百姓的需要和心意來施政，想百姓之所想，知民之所知。就是說不管怎么樣，治國是要以民為本。“江海所以能為百谷王者，以其善下之，故能為百谷王。是以圣人欲上民，必以言下之；欲先民，必以身后之。是以圣人處上而民不重，處前而民不害。”在此，老子以百谷寓意人民，而用江海寓意圣人，將自然界海納百川的現(xiàn)象打比方，告訴世人圣人之所以是圣人，是因?yàn)樗芟翊蠛Ｒ粯雍＜{百川，江海處下，圣人總是將自己置之于人民之下。因此，統(tǒng)治者要想治理好國家，就得向圣人看齊，以民為本，處身于民。

以民為本，統(tǒng)治者薄賦減稅是必要的?！懊裰?，以其上食稅之多，是以饑?！痹诶献涌磥?，社會(huì)上之所以出現(xiàn)人民饑餓的現(xiàn)象，并不是人民自身的原因，其根源在于統(tǒng)治者橫征暴斂，導(dǎo)致人民不堪重負(fù)。因?yàn)樵诶献由畹哪莻€(gè)年代，諸侯割據(jù)，戰(zhàn)亂不斷，統(tǒng)治者必須依靠繁雜的賦稅來滿足其戰(zhàn)爭和享樂的需要。其次，還得“不折騰”?！爸未髧襞胄□r”，在老子看來，治國如同烹調(diào)小魚，因?yàn)榕胝{(diào)小魚翻得越快越多，小魚就會(huì)碎得越快越厲害。同理，治理國家也要像煎小魚那樣，統(tǒng)治者不可與民折騰，以事擾民，因?yàn)榻y(tǒng)治者過多干涉百姓的生活，不但不利于社會(huì)的和諧穩(wěn)定，反而會(huì)攪亂社會(huì)的正常秩序。萬變不離其宗，老子實(shí)際上還是在提倡“無為而治”，告誡統(tǒng)治者，順民心，順社會(huì)發(fā)展之“道”，以民意治國。

二、香港城市治理特色

（一）“有為而管”

在城市治理過程中，香港特區(qū)政府采取了“有為而管”的治理理念，政府機(jī)構(gòu)精簡高效，各司其職，各盡其能?！坝袨槎堋币环矫骟w現(xiàn)在其政府組織結(jié)構(gòu)上，另一方面則體現(xiàn)在政府部門的履行職責(zé)上。

在香港，與內(nèi)地政府機(jī)構(gòu)設(shè)置不同的是，特區(qū)政府由3司12局和61個(gè)機(jī)構(gòu)執(zhí)行部門（處、署）組成。在行政長官之下，特區(qū)政府設(shè)有三層架構(gòu)，即司長、決策局（政策局）和機(jī)構(gòu)執(zhí)行部門。不同于大陸內(nèi)地城市的行政區(qū)劃，特區(qū)政府在18個(gè)區(qū)不再設(shè)置政府機(jī)構(gòu)，即并不設(shè)立二級(jí)、三級(jí)政府，不設(shè)區(qū)政府和街道辦事處，僅在各區(qū)設(shè)立民政事務(wù)專員和各決策局辦事機(jī)構(gòu)。民政事務(wù)專員只是各區(qū)民政事務(wù)處的主管，及香港特區(qū)政府的代表，由特區(qū)政府任命，是各區(qū)的最高級(jí)官員。其主要職責(zé)是直接監(jiān)督地方行政計(jì)劃在區(qū)內(nèi)的運(yùn)作情況，負(fù)責(zé)落實(shí)及統(tǒng)籌地區(qū)計(jì)劃的實(shí)施；作為區(qū)議會(huì)、區(qū)內(nèi)市民及政府部門之間溝通的橋梁，以確保政府根據(jù)區(qū)議會(huì)所提出的建議做出恰當(dāng)?shù)姆磻?yīng)，及促進(jìn)區(qū)內(nèi)居民參與地區(qū)事務(wù)。而各決策局辦事機(jī)構(gòu)作為決策局的分支機(jī)構(gòu)，則為各區(qū)的居民提供其應(yīng)有的公共服務(wù)，滿足居民的日常需要。

以執(zhí)法力量為例，在香港，最著名的執(zhí)法隊(duì)伍之一莫過于廉政公署（ICAC）。自“透明國際”發(fā)表全球清廉指數(shù)以來，香港每年的排名都位列前茅，那么香港是否一直都是這么清廉呢？答案顯然不是。在廉政公署設(shè)立之前，香港社會(huì)貪腐現(xiàn)象極為嚴(yán)重。1974年2月15日，廉政公署正式成立，隨后經(jīng)過短短的數(shù)年，香港便躋身全球最清廉地區(qū)之列，首功在于廉政公署“有所作為”，對(duì)貪腐現(xiàn)象堅(jiān)決予以打擊，毫不容忍?！坝袨槎堋笔紫润w現(xiàn)在，廉政公署機(jī)構(gòu)、人事、財(cái)政和辦案獨(dú)立于其他政府部門之外，從而從體制及運(yùn)行上切斷了與之可能形成掣肘的各政府部門之間的聯(lián)系，讓貪污腐敗“一查到底”成為可能。其次在于香港廉政公署采取“零度容忍”的態(tài)度，不僅局限于公署內(nèi)部，在其外部，其調(diào)查對(duì)象從初期政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部的公務(wù)員，隨后繼而延伸到社會(huì)公共事業(yè)領(lǐng)域，進(jìn)而包括所有的私人機(jī)構(gòu)。為了治理貪腐，廉政公署“老虎與蒼蠅皆打”，其中包括最著名的是將前香港總警司葛柏押回香港受審。“蒼蠅”也不能容忍，僅1977年一年，就起訴了272名警務(wù)人員，其中145人被定罪，使得當(dāng)時(shí)處在貪污重災(zāi)區(qū)警察系統(tǒng)的風(fēng)氣得以扭轉(zhuǎn)。正是這種全面肅貪，使得香港社會(huì)秩序回歸正軌，法律得到體現(xiàn)和保障，因此塑造清廉政府也從此成為整個(gè)香港的社會(huì)共識(shí)。

（二）“無為而治”

在社會(huì)治理的微觀方面，特區(qū)政府則采取“無為而治”的模式，以民為本，充分發(fā)揮民主自治，調(diào)動(dòng)社會(huì)的力量有效地管理各方面事務(wù)。

在香港，僅有一級(jí)政府，并無二、三級(jí)政府，那么香港政府是如何滿足其施政所需的呢？其秘訣就在由區(qū)議會(huì)、地區(qū)管理委員會(huì)及社區(qū)互助組織所構(gòu)成的“三駕馬車”，特區(qū)政府以民為本，以“無為而管”的方式充分動(dòng)員社會(huì)的力量以自治。特區(qū)政府的工作重點(diǎn)是把握城市整體的發(fā)展方向，制訂相關(guān)法律、法規(guī)和政策，提供諸如科教文衛(wèi)等基本公共服務(wù)，而對(duì)于其他更多更具體化的社會(huì)服務(wù)，則采取社會(huì)化和市場化的方式轉(zhuǎn)交給其他社會(huì)組織承擔(dān)，以提高資源優(yōu)化配置效率。

各區(qū)的地方事務(wù)離不開區(qū)議會(huì)、地區(qū)管理委員會(huì)、社區(qū)互助組織的合作協(xié)同共治。在香港，區(qū)議會(huì)不是決策機(jī)構(gòu)，其職能類似于大陸內(nèi)部的政治協(xié)商會(huì)議，其大部分議員由選舉產(chǎn)生。區(qū)議會(huì)作為香港地區(qū)層次的議會(huì)，其職責(zé)是為各區(qū)市民和市區(qū)發(fā)展謀利，以及就市民日常生活事務(wù)向政府傳達(dá)意見，區(qū)議會(huì)還有權(quán)根據(jù)該區(qū)市民的民意，向特區(qū)政府提出議案。因此，區(qū)議會(huì)實(shí)際上是一個(gè)自下而上的反映民生的渠道，也是各區(qū)市民參政議政的不可或缺的渠道之一。

其次，在各區(qū)還設(shè)有負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)作用的地區(qū)管理委員會(huì)，地區(qū)管理委員會(huì)是依1981年頒布的《香港地方行政白皮書》而成立的地區(qū)性行政輔助機(jī)構(gòu)，其職責(zé)是協(xié)調(diào)政府各部門工作，并在適當(dāng)?shù)那闆r下進(jìn)行監(jiān)察，以確保政府各部門在可能的范圍內(nèi)，對(duì)區(qū)內(nèi)市民的需求和愿望及時(shí)做出反應(yīng)。地區(qū)管理委員會(huì)還與區(qū)議會(huì)密切配合，盡量采納區(qū)議會(huì)所提出的建議。地區(qū)管理委員會(huì)由各區(qū)內(nèi)各個(gè)政府部門具有權(quán)威性的代表組成，由地區(qū)民政事務(wù)專員召集各局在地區(qū)的代表參加，共同商討地區(qū)的相關(guān)行政事務(wù)，并且區(qū)議會(huì)的主席、副主席也會(huì)列席會(huì)議，反映區(qū)內(nèi)市民的意愿以及監(jiān)督參會(huì)的政府官員執(zhí)行情況。

再次，在各個(gè)社區(qū)市民們也都自發(fā)地成立了社區(qū)發(fā)展組或街坊福利會(huì)，它們以“守望扶助”的精神，把同住一個(gè)區(qū)域的居民組織起來，為各社區(qū)居民提供教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)，并積極推動(dòng)居民參與社會(huì)事務(wù)，重視促進(jìn)居民與政府之間的溝通和聯(lián)系，從而促進(jìn)社區(qū)更好地發(fā)展。在社區(qū)之外，還有互助委員會(huì)和業(yè)主立案法團(tuán)。由大廈住戶所自愿組成的互助委員會(huì)，不屬于法人團(tuán)體，其活動(dòng)準(zhǔn)則主要是依靠居民的自愿合作，基本目標(biāo)是在住戶之間建立睦鄰互助精神，提高居民的責(zé)任感。業(yè)主立案法團(tuán)則是按照香港《建筑物管理?xiàng)l例》成立的，其目的是為了改善香港的物業(yè)管理架構(gòu)。特區(qū)政府以“無為而管”的策略，讓各個(gè)大廈的業(yè)主采用自發(fā)式的組織管理模式，對(duì)各自大廈進(jìn)行自我管理。

最后，還有另一股力量協(xié)助特區(qū)政府治理社會(huì)，那便是社工和義工。截止到2015年12月24日，在香港社會(huì)工作者注冊(cè)局登記在冊(cè)的社工就超過2萬人。而義工作為志愿者，以自發(fā)和自愿的精神參與到社會(huì)治理之中。醫(yī)院、福利院、救助中心等社會(huì)福利機(jī)構(gòu)都是社工和義工的活動(dòng)領(lǐng)域，他們提供專業(yè)的社會(huì)服務(wù)，協(xié)助處理社會(huì)問題，并推動(dòng)社會(huì)福利政策的制定、完善和實(shí)施。

三、香港城市治理模式的啟示

（一）培育社會(huì)力量

社會(huì)力量的參與，是香港城市治理的特色之一。在內(nèi)地，“大政府，小社會(huì)”的特點(diǎn)顯著，在處理社會(huì)事務(wù)上，政府往往包攬一切，卻又力量有限，效果并不突出。另一面，社會(huì)力量想進(jìn)卻又進(jìn)入不了，形成一種尷尬的局面。放權(quán)于社會(huì)，是國家治理的必然之路。在國家治理中，政府就該有所為而有所不為，理清政府與社會(huì)的關(guān)系，合理利用社會(huì)資源，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量。針對(duì)當(dāng)前我國政府在某些領(lǐng)域管得過寬和管不好的特點(diǎn)，一方面通過完善相關(guān)法律法規(guī)，著力培育社會(huì)力量，調(diào)動(dòng)一切可以調(diào)動(dòng)的力量，提高社會(huì)公眾參與度；另一方面也要合理適度放權(quán)，讓社會(huì)力量充分參與到社會(huì)治理中來，提高政府治理的科學(xué)性和合理性。此外，針對(duì)我國現(xiàn)階段社會(huì)工作起步晚、發(fā)展滯后、力量薄弱的現(xiàn)狀，一方面要加強(qiáng)宣傳與職業(yè)教育，讓社會(huì)工作深入人心，吸引更多優(yōu)秀的人才參與到社會(huì)建設(shè)之中，為社會(huì)工作的發(fā)展?fàn)I造良好的社會(huì)環(huán)境；另一方面積極推動(dòng)社會(huì)工作職業(yè)化和專業(yè)化，推進(jìn)社會(huì)工作制度改革，以促進(jìn)社會(huì)福利資源的優(yōu)化配置。

（二）推動(dòng)公共服務(wù)市場化

香港城市治理的高效率也離不開其社會(huì)服務(wù)市場化運(yùn)作機(jī)制。在內(nèi)地，卻幾乎是政府一家獨(dú)攬或是由“準(zhǔn)政府”機(jī)構(gòu)包辦，提供的社會(huì)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量層次不齊，難以滿足廣大人民群眾的需求。因此，內(nèi)地政府可以借鑒香港特區(qū)政府“有為而治”的治理策略，對(duì)社會(huì)服務(wù)需求，對(duì)社會(huì)組織和個(gè)人的資質(zhì)進(jìn)行審核。一方面以競標(biāo)的形式將部分社會(huì)公共服務(wù)承包給社會(huì)或個(gè)人，實(shí)現(xiàn)部分公共服務(wù)或者產(chǎn)品“私有化”，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量和資本；另一方面通過內(nèi)部競爭，優(yōu)化劣汰，提高其積極性和專業(yè)性，促使資源得到充分利用。同時(shí)，對(duì)中標(biāo)的組織和個(gè)人適當(dāng)?shù)靥峁┮欢ǖ馁Y助，讓社會(huì)服務(wù)更加迎合社會(huì)公眾的需要，做到需有所供。此外，政府也要做好“守夜人”，做好監(jiān)管，把好關(guān)，維護(hù)好廣大人民的利益。通過公共服務(wù)市場化，實(shí)現(xiàn)供求平衡，并通過市場競爭機(jī)制，提高社會(huì)服務(wù)質(zhì)量。

（三）以民為本

香港城市治理的成功很大程度上也取決于特區(qū)政府始終以民為本，施政于民?！笆ト藷o常心，以百姓之心為心”，老子的民本思想無時(shí)無刻不在告誡我們，要想實(shí)現(xiàn)國家長治久安，就要時(shí)刻關(guān)注民生、心系民生，不與民折騰。因此，在當(dāng)前的國家治理中，堅(jiān)持群眾路線不動(dòng)搖，進(jìn)一步加強(qiáng)保障和改善民生、聽取民意，科學(xué)決策，讓人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居。正如黨的十三五規(guī)劃中所強(qiáng)調(diào)的:必須堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，把增進(jìn)人民福祉、促進(jìn)人的全面發(fā)展作為發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，發(fā)展人民民主，維護(hù)社會(huì)公平正義，保障人民平等參與、平等發(fā)展的權(quán)利，充分調(diào)動(dòng)人民積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性。

［1］黃樸民，林光華.老子解讀［M］.北京:中國人民大學(xué)出版社，2011:28-259.

［2］黃靜.道家“無為而治”在公共行政管理中的意義［J］.云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2001（4）:68-69.

［3］思履.道德經(jīng)全解［M］.北京:北京聯(lián)合出版社，2015: 47-49.

［4］陳忠.道德經(jīng)［M］.長春:吉林文史出版社，2012:1-136.

［5］曹音.道德經(jīng)釋疑［M］.上海:上海三聯(lián)書店，2009:3-126.

［6］孫志凱.香港社會(huì)治理模式的特點(diǎn)和借鑒意義［J］.中共珠海市委黨校珠海市行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2013（6）:71.

F29

A

1673-0046（2016）3-0010-03