省級政府的自主性與治理改革——以浙江省自主性變革為例

省級政府的自主性與治理改革
——以浙江省自主性變革為例

①儲建國、欒欣超：《中層設(shè)計與中國的改革》，載黃衛(wèi)平、汪永成：《當(dāng)代中國政治研究報告(第12輯)》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2014年版；肖濱：《演變中的廣東模式: 一個分析框架》，《公共行政評論》，2011年第6期。

②馮興元：《“浙江模式”和“蘇南模式”的本質(zhì)及其演化展望》，《珠江經(jīng)濟(jì)》，2004年第5期；費(fèi)孝通：《小城鎮(zhèn)·再探索》，《瞭望周刊》，1984年第21期。

③金祥榮：《多種制度變遷方式并存和漸進(jìn)轉(zhuǎn)換的改革道路》，《浙江大學(xué)學(xué)報》，2000 年第4期；鄭勇軍：《內(nèi)源性民間力量推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展：浙江經(jīng)驗》，《浙江社會科學(xué)》，2001年第2期；張仁壽：《經(jīng)濟(jì)發(fā)展背后的文化因素》，《浙江經(jīng)濟(jì)》，2001年第5期等等。

□朱成燕

摘要：在我國以“發(fā)展與穩(wěn)定”為目標(biāo)導(dǎo)向的治理改革中，整體性的改革往往存在巨大的政治風(fēng)險，而讓省一級的中層政府先行，充分發(fā)揮其自主性來推動治理改革是我國政治發(fā)展的特殊經(jīng)驗。在具有中國特色的單一制制度框架下，省級政府發(fā)揮自主性的基礎(chǔ)是中央的縱向授權(quán)，其動力在于相對獨(dú)立的利益結(jié)構(gòu)和中央分殊化的責(zé)任目標(biāo)。受歷史傳統(tǒng)、效用目標(biāo)和政治風(fēng)險等因素的影響，省級政府的自主性行為在不同省份、不同歷史階段呈現(xiàn)個性化的差異，從而塑造了不同的地方治理模式，為全面深化改革提供了重要參照。

關(guān)鍵詞：省級政府；政府自主性；中層治理改革；浙江模式

當(dāng)前，中國的國家治理模式總體上呈現(xiàn)政府主導(dǎo)的特征，但各省之間又存在個性化的差異，如“浙江模式”、“蘇南模式”、“廣東模式”等等。針對這些特殊的中層治理模式，學(xué)界從政治、經(jīng)濟(jì)、文化等多重視角出發(fā)進(jìn)行了解讀。已有研究主要考察了改革開放的政策導(dǎo)向、主政者的接續(xù)推動、民眾參與、市場機(jī)制等因素在“廣東模式”生成與演化中的作用；①政府的超強(qiáng)干預(yù)、產(chǎn)權(quán)制度、歷史傳統(tǒng)、區(qū)域內(nèi)部積累等因素在“蘇南模式”塑造中發(fā)揮的作用。②而在對“浙江模式”這一中層治理的典型范例進(jìn)行解讀時，學(xué)者多偏向考察鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、個體私營經(jīng)濟(jì)等民間力量以及塊狀經(jīng)濟(jì)特征、誘致性制度變遷、地方政府的有限干預(yù)、人文精神等因素的作用。③但在我國“政黨造國家，國家造社會”的政治結(jié)構(gòu)下，市場與社會內(nèi)源性力量的發(fā)展壯大需要強(qiáng)有力的黨政力量的保護(hù)和支持。即使在以“小企業(yè)”、“大市場”、“大參與”、“小政府”為特征的“浙江模式”中，依然不能忽視黨政力量在治理改革中所發(fā)揮的戰(zhàn)略作用。目前，已有學(xué)者關(guān)注到縣、市級的地方政府所扮演的角色及其行為邏輯，*何顯明：《市場化進(jìn)程中的地方政府角色及其行為邏輯——基于地方政府的自主性》，《浙江大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》，2007年第6期。而較少把關(guān)注點(diǎn)放在省一級的黨委和政府上。因此，本文試圖把“省級政府”*在我國“政黨—國家”這一特殊的雙軌結(jié)構(gòu)下，中國共產(chǎn)黨的省級委員會是省級政府的領(lǐng)導(dǎo)核心，負(fù)責(zé)貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策和國家法律、法規(guī)，并對本地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會發(fā)展等各方面的工作實(shí)行全面領(lǐng)導(dǎo)。因此，本文將同時在廣義和狹義上使用“政府”的概念，將中層黨組織，尤其是省委包括在其中。及其自主性行為納入學(xué)術(shù)研究的視野，考察這一變量在“浙江模式”形成過程中的作用，以進(jìn)一步透視我國國家治理的內(nèi)在機(jī)理。

一、省級政府自主性的來源與演化

我國是中央集權(quán)的單一制國家，省級政府是中央政府的“代理人”，是中央決策的具體組織和實(shí)施者。但在現(xiàn)實(shí)政治生活中，省級政府擁有一個充滿彈性的自主性空間。*相關(guān)研究可參見Goodman，David S.G.(ed): Groups and Politics in the people’s Republic of China.University College Cardiff Press，1984; Lieberthal，Kenneth G.&David M.Lampton (eds.): Bureaucracy，Politics，and Decision Making in Post-Mao China .Berkeley，CA.: University of California Press，1992; Montinola.G.，Qian Yingyi，Weingast.B.R.Federalism，Chinese Style: The Political Basis for Economic Success in China.World Politics，1995，48(01); 鄭永年：《中國的“行為聯(lián)邦制”：中央-地方關(guān)系的變革與動力》，東方出版社2013年版?！笆〖壵灾餍浴笔枪P者受“地方政府自主性”*何顯明：《市場化進(jìn)程中的地方政府角色及其行為邏輯——基于地方政府的自主性》，《浙江大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》，2007年第6期。的啟發(fā)并將其具體化而得出的概念。從廣義上講，它指的是省級政府超越上級政府和下級政府以及各種市場、社會力量的制約，按照自己的意志實(shí)現(xiàn)效用目標(biāo)的可能性以及由此表現(xiàn)出來的獨(dú)特的行為邏輯。但本文僅從狹義上討論省級政府的自主性，將它定義為擁有相對獨(dú)立利益結(jié)構(gòu)的省級政府超越中央政府的制約，按照自己的意志實(shí)現(xiàn)其效用目標(biāo)的可能性以及由此表現(xiàn)出來的獨(dú)特的行為邏輯。這種自主性主要表現(xiàn)在兩個方面：一是普遍的自主性，即“在貫徹中央總體方針政策的過程中，各省級地方可以根據(jù)自己的特點(diǎn)，變通地執(zhí)行中央的方針政策并制定具體的實(shí)施措施?！倍翘厥獾淖灾餍?，即“在中央的支持和默許下，個別享有特殊待遇的省級地方可以自主地進(jìn)行政策創(chuàng)新，探索新的方針政策，并為中央的政策變化提供新思路?！?儲建國、欒欣超：《中層設(shè)計與中國的改革》，載黃衛(wèi)平，汪永成：《當(dāng)代中國政治研究報告》(第12輯)，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2014年版，第54-55頁。

(一) 中央的縱向授權(quán)是省級政府普遍自主性的來源

改革開放后，為扭轉(zhuǎn)計劃經(jīng)濟(jì)體制下經(jīng)濟(jì)效率低下的狀況，中央開始逐步推行放權(quán)讓利的改革以帶動地方經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，激發(fā)社會的活力。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，中央領(lǐng)導(dǎo)人在總結(jié)歷史經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，試圖延續(xù)“充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性”的歷史傳統(tǒng)，有計劃、分步驟地向地方放權(quán)，為地方政府發(fā)揮自主性提供一個更加制度化的彈性空間。而省級政府所獲得的自主權(quán)具體體現(xiàn)在以下幾個方面：①相對獨(dú)立的財政權(quán)。自1980年始，中央開始實(shí)行與省級政府“劃分收支、分級包干”的財政管理體制，以明確中央與地方的收支范圍。省級政府在財政上日趨獨(dú)立，享有在轄區(qū)內(nèi)征稅的自主權(quán)。“地方所屬企業(yè)的收入、鹽稅、農(nóng)牧業(yè)稅、工商所得稅、地方稅和地方其他收入，歸地方財政。上劃給中央部門直接管理的企業(yè)，其收入作為固定比例分成收入，80%歸中央財政，20%歸地方財政。”*《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行“劃分收支，分級包干”財政管理體制的通知》，國務(wù)院法制辦公室，http://fgk.chinalaw.gov.cn/article/xzfg/198002/19800200268001.shtml.此后，這一財政管理體制在1985年和1988年進(jìn)行了兩次改革，大多數(shù)省份的留成比例在這兩個階段逐漸增加。與此同時，省級政府對于留成部分的支出具有自主決策權(quán)。②地方立法權(quán)。改革開放之前，立法權(quán)完全集中在全國人大，地方政府不享有立法權(quán)。1979年，全國人大二次會議通過的《地方組織法》規(guī)定了省級人大及其常委會制定地方性法規(guī)的權(quán)力，并于1982年寫入憲法。隨后，根據(jù)1982年《憲法》重新修訂的《地方組織法》又規(guī)定了省、自治區(qū)、直轄市的人民政府可以根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)制定規(guī)章。兩次《地方組織法》的修改擴(kuò)大了省級政府的立法權(quán)限，并為省級政府自主性的擴(kuò)張?zhí)峁┝酥匾姆梢罁?jù)。③其他轄區(qū)治理方面的自主權(quán)。1984年中央進(jìn)行計劃體制改革，將一大批國有企業(yè)和事權(quán)下放給地方政府，并將地方的改革合法化。省級政府獲得了地方計劃管理權(quán)、固定資產(chǎn)投資的審批權(quán)、一定限度的技術(shù)改造權(quán)和城鄉(xiāng)建設(shè)權(quán)、對外貿(mào)易和外匯管理權(quán)、減免稅收權(quán)、定價權(quán)、工資管理權(quán)、旅游事務(wù)的外聯(lián)和簽證通知權(quán)、物價管理權(quán)、物資分配權(quán)等多項經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)管理方面的自主權(quán)。*楊小云：《新中國中央與地方關(guān)系沿革》，世界知識出版社2011年版，第105頁。同時省級政府還可以根據(jù)法律規(guī)定任免、考核下一級的干部。然而，最主要的是對轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)進(jìn)行投資、經(jīng)營、管理的自主權(quán)，這是省級政府發(fā)揮自主性的重要權(quán)力基礎(chǔ)，并且這種行政性放權(quán)模糊了中央與省級政府的權(quán)力和責(zé)任邊界，為省級政府自主性的擴(kuò)張?zhí)峁┝艘粋€彈性的空間。

(二)獨(dú)立的利益結(jié)構(gòu)與分殊化的責(zé)任目標(biāo)是省級政府特殊自主性的來源

首先，省級政府的特殊自主性來源于本省相對獨(dú)立的利益結(jié)構(gòu)。新中國成立之后，《五四憲法》雖然明確規(guī)定我國是中央集權(quán)的單一制國家，但國家的法令、政策在推行的過程中會受到地方的抵制。尤其是位于我國邊緣地帶，遠(yuǎn)離權(quán)力中心控制的省份往往難以融入到國家的正式制度結(jié)構(gòu)中去，在轄區(qū)治理上表現(xiàn)出相當(dāng)大的自主性。例如，1949年中央發(fā)起的“農(nóng)業(yè)合作化”運(yùn)動，在浙江省就受到很多個體戶的抵制。“到1955年，浙江省只有30%的家庭加入農(nóng)業(yè)合作社?！?鄭永年：《中國的“行為聯(lián)邦制”中央-地方關(guān)系的變革與動力》，東方出版社2013年版，第161頁。一方面，浙江省政府使用強(qiáng)制手段來實(shí)施中央的政策；另一方面，面對強(qiáng)有力的抵制，省政府也做出了許多讓步。中央嚴(yán)厲批評了浙江省政府的不配合行為，并建議對合作化實(shí)施更激進(jìn)的政策。*何理：《中華人民共和國史》，國防大學(xué)出版社1989年版，第100-101頁。省政府面對基層日益高漲的抵制，依然選擇支持一些農(nóng)業(yè)合作社搞“專管制”和“包產(chǎn)到戶”，并將永嘉縣的經(jīng)驗報告《“專管制”及“包產(chǎn)到戶”是解決社內(nèi)主要矛盾的好辦法》*《“專管制”及“包產(chǎn)到戶”是解決社內(nèi)主要矛盾的好辦法》，《浙江日報》，1957年1月27日。公開發(fā)表在《浙江日報》上，供其它地方參考借鑒。但浙江省政府也面臨很大的政治風(fēng)險，在政治高壓下，1957年實(shí)行的“包產(chǎn)到戶”被中央強(qiáng)制叫停，支持這一制度的領(lǐng)導(dǎo)人也遭受了嚴(yán)厲的攻擊。因此，在計劃經(jīng)濟(jì)時期，省級政府雖然有相對獨(dú)立的利益結(jié)構(gòu)，但是在高度集權(quán)的體制下，省級政府對中央政府具有極大的縱向依賴性，其追求自身利益的行為也面臨巨大的政治風(fēng)險。

其次，省級政府的自主性還受到中央分殊化的責(zé)任目標(biāo)的影響。雖然改革開放以來中央的縱向放權(quán)使省級政府開始獲得相對獨(dú)立的財政權(quán)和經(jīng)濟(jì)社會管理方面的自主權(quán)，中央出于實(shí)現(xiàn)總體性戰(zhàn)略目標(biāo)的考慮也對省級政府的特殊自主性行為保持了較大的寬容度，但在財政包干體制下，中央為財政相對富裕的浙江省設(shè)定了較高的責(zé)任目標(biāo)?！?965年，浙江省上繳了其預(yù)算總收入的63.3%給中央政府，浙江省保留了36.7%。到1980年為止，浙江省持續(xù)向中央上繳了自己收入的大約一半。”*浙江省社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所：《浙江近十年(1979~1988)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的系統(tǒng)分析》，《浙江學(xué)刊》，1990年第4期。面對上述經(jīng)濟(jì)壓力，浙江省開始主動轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略?？紤]到本省資源匱乏，重工業(yè)基礎(chǔ)薄弱的狀況，在第六個“五年計劃”時期，省政府將更多的投資引入能在短期內(nèi)獲益的非國營部門以及原材料、能源生產(chǎn)領(lǐng)域，以實(shí)現(xiàn)本省經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。但國家預(yù)算往往沒有覆蓋非國營部門，因此需要省級政府自籌資金。而位于東部沿海地區(qū)的浙江省稅收留成比例卻低于中西部地區(qū)，在這種情況下，浙江省政府充分利用了中央在十個省市開展的“共享計劃外收入”的試驗，*這個試驗的內(nèi)容是：在三年以內(nèi)，各試驗省市保留固定的留成比率：福建、陜西為75%；浙江、湖南55%；甘肅、江西、吉林為70%；山東、北京40%；黑龍江45%。以尋求計劃外收入，支持非國營部門的發(fā)展，表現(xiàn)出極大的自主性。

(三)中央的選擇性集權(quán)與省級政府自主性的演化

改革開放以來中央向地方下放的大部分權(quán)力尚未法定化，依然有重新集權(quán)的可能。因此，省級政府的自主性行為受中央總體性目標(biāo)和政治風(fēng)險的影響，在不同的歷史階段有不同的適用領(lǐng)域和表現(xiàn)形態(tài)。受80年代末政治風(fēng)波以及90年代初地方主義的影響，90年代中期以后，中央政府開始有選擇地將對國家至關(guān)重要的權(quán)力重新集中以強(qiáng)化中央的宏觀調(diào)控能力。1994年，中央在財政領(lǐng)域確立了分稅制，大大提高了中央財政占總財政收入的比重，縮小了省級政府在預(yù)算財政體制內(nèi)的自主性空間，且與財政權(quán)力上收相伴隨的是事權(quán)和責(zé)任的下沉。

但值得注意的是，中央在提高財政汲取能力的同時，也通過充實(shí)地方稅稅種的方式來增加地方的稅收收入。例如，中央開始推行以增值稅為主體的稅收流轉(zhuǎn)制度，取消對一部分商品征收消費(fèi)稅，對非商品經(jīng)營則征收營業(yè)稅。這就導(dǎo)致增值稅對地方財政收益貢獻(xiàn)日漸式微的同時，省級政府可以從原來藏富于企業(yè)改為通過土地征收、土地出讓來提高地方稅收，以及通過發(fā)展建筑業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)來提高營業(yè)稅在稅收收入中所占的比重。更為重要的是，這一時期中央政府不再為省政府提供具體的發(fā)展政策，只提出總體上的責(zé)任目標(biāo)，省級政府可以自主地制定本省具體的發(fā)展政策，這就為省級政府的自主性擴(kuò)張?zhí)峁┝烁鼮閺V闊的空間。

二、省級政府自主性變革的浙江考察

改革開放后，中央的縱向放權(quán)使省級政府獲得了相對制度化的自主權(quán)，可以在遵循中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下充分發(fā)揮地方的主動性、積極性，相對獨(dú)立地做出決策，管理轄區(qū)經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)。至此，省級政府不再是一個縱向上依附于中央的行政組織，因而其行為模式也隨之轉(zhuǎn)變。

(一)省級政府為民營化、市場化改革辯護(hù)與“小企業(yè)”“大市場”的形成

結(jié)合中央的責(zé)任目標(biāo)和官員考核激勵，拉動地方GDP的增長成為省級政府競相追逐的首要目標(biāo)。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，浙江省政府不僅主動承擔(dān)起基本的經(jīng)濟(jì)職能，而且還不斷擴(kuò)張其自主性空間，強(qiáng)勢介入微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，支持并保護(hù)民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，引導(dǎo)、規(guī)范市場的運(yùn)作，塑造了以“小企業(yè)、大市場”為特征的“浙江模式”。具體來看，“浙江模式”中所體現(xiàn)出來的省級政府自主性主要有以下幾個方面：

首先是轉(zhuǎn)變?nèi)珖槐P棋的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略。建國以來，我國實(shí)行的是優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的戰(zhàn)略，但浙江省由于資源匱乏，長期以來形成了以輕型加工業(yè)為主的初始結(jié)構(gòu)，并以小組為單位進(jìn)行生產(chǎn)。因此，在國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的指導(dǎo)下，浙江省的經(jīng)濟(jì)增長一直低于全國平均水平?！皬?953年到1976年，浙江的工業(yè)年增長率是9.43%，低于全國平均水平11.12%。”*朱家良：《高速增長的機(jī)遇、成因和變化趨勢——浙江工業(yè)十年增長的回顧和反思》，《浙江學(xué)刊》，1990年第2期。改革開放之后，中央發(fā)出在農(nóng)村地區(qū)推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的改革信號，同時制定了一些鼓勵輕工業(yè)發(fā)展的政策?；诒臼〉馁Y源稟賦和獨(dú)立利益結(jié)構(gòu)以及自上而下的稅收壓力，浙江省委省政府將發(fā)展重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到短期內(nèi)可以獲益的輕工業(yè)上，并利用國家鼓勵輕工業(yè)的政策，允許省內(nèi)集體所有制和個體、私營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但當(dāng)時并沒有得到中央的支持。1982年初，中央下發(fā)了打擊經(jīng)濟(jì)犯罪活動的緊急通知，以“投機(jī)倒把罪”抓了一批走在市場經(jīng)濟(jì)“風(fēng)口浪尖”上的人。20世紀(jì)80年代中期，中央為防止經(jīng)濟(jì)過熱導(dǎo)致通貨膨脹，又呼吁暫緩鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，要求省政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)實(shí)施四項主要政策，包括控制發(fā)展的速度，減少銀行貸款，控制建設(shè)規(guī)模，以及限制消費(fèi)資金的規(guī)模。浙江省政府一方面要貫徹中央的政策，另一方面也采取了靈活變通的措施來促進(jìn)民營企業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。1981年浙江省政府發(fā)出《關(guān)于經(jīng)濟(jì)形勢和經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題的報告》，將投資引向非國營部門，以推動民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。“國有企業(yè)的固定資產(chǎn)投資從1978年占總量的52.8%，減少到1988年的34%，同一時期里，在民營企業(yè)里的固定資產(chǎn)投資則從10.62%增加到了42.74%?！?浙江省社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所：《浙江近十年(1979-1988)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的系統(tǒng)分析》，《浙江學(xué)刊》，1990年第4期。同時，省級政府還采取傾斜性的金融政策，引導(dǎo)銀行貸款流向省內(nèi)的輕工業(yè)和農(nóng)業(yè)原材料領(lǐng)域，并給予個體企業(yè)低息貸款，鼓勵非國營金融組織的建立，為民營企業(yè)的發(fā)展籌集資金。

其次是積極組織和培育國內(nèi)外市場，從體制外獲取原材料以滿足發(fā)展民營經(jīng)濟(jì)的需要。由于浙江省資源匱乏，而民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要的原材料又無法從國家計劃內(nèi)獲取，因此，浙江省政府借新時期中央允許對經(jīng)濟(jì)管理體制進(jìn)行試驗性改革的政策，在省內(nèi)開展改革試驗，以釋放區(qū)域內(nèi)的市場要素，促進(jìn)區(qū)域市場體系的發(fā)育，使民營企業(yè)可以從市場上獲得工業(yè)發(fā)展所需要的原材料。同時，浙江省政府還努力與外省開展橫向的經(jīng)濟(jì)合作。1979年，省政府專門設(shè)立浙江省經(jīng)濟(jì)協(xié)作領(lǐng)導(dǎo)小組和浙江省經(jīng)濟(jì)協(xié)作領(lǐng)導(dǎo)辦公室，主動與山西、河南、安徽等省份建立經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，緩解了省內(nèi)原材料供應(yīng)緊張的矛盾，并為本省的產(chǎn)品開辟了更大的市場。為了培育本土市場，浙江省政府還實(shí)行了三個“放開”：一是放開價格，由市場來定價；二是放開流通，讓個體、集體、國家共同參與，公平競爭；三是把權(quán)力下放給企業(yè)。80年代中期，國內(nèi)工業(yè)快速發(fā)展，而浙江省的加工工業(yè)在國內(nèi)市場上缺乏競爭力。浙江省轉(zhuǎn)而提出“出口導(dǎo)向型戰(zhàn)略”，試圖打開國際市場，一方面擴(kuò)大了原材料進(jìn)口的渠道，另一方面也為本省的產(chǎn)品打開了一個更為廣闊的市場。省政府還主動承擔(dān)起和中央政府談判的責(zé)任，爭取在對外貿(mào)易上獲得更大的自主權(quán)。1988年浙江省經(jīng)過與中央的反復(fù)博弈，國務(wù)院同意浙江省政府的建議，在沿海地區(qū)開放了37個城市和縣。自此，浙江省全境44%的地區(qū)成為了開放區(qū)。*中國共產(chǎn)黨浙江省委員會政策研究室：《浙江經(jīng)濟(jì)年鑒(1988)》，浙江人民出版社1989年版，第285頁。

此外，省級政府還積極為個體、私營企業(yè)正名，使之不偏離社會主義的發(fā)展方向。在省級政府的大力推動下，從20世紀(jì)80年代中期開始，浙江省的個體、私營企業(yè)發(fā)展勢頭強(qiáng)勁。1985年5月12日，“溫州模式”公開出現(xiàn)在《解放日報》上，它是通過發(fā)展民營經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)富民強(qiáng)市的一種經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，但也受到許多外省市領(lǐng)導(dǎo)的質(zhì)疑，他們擔(dān)心這樣的做法偏離社會主義的方向，也擔(dān)心這種做法的影響和后果。1986年浙江省委為支持溫州的改革試驗，專門組織了調(diào)查組赴溫州考察，將溫州的做法如實(shí)上報中央，以爭取改革試驗區(qū)的試點(diǎn)；*朱丹、古迎春：《中國式博弈——溫州社會變革見證錄》，浙江工商大學(xué)出版社2008年版，第9頁。同時，省委書記還努力為溫州模式正名、鼓勁、撐腰。經(jīng)過與中央的反復(fù)溝通與協(xié)商，1987年，中央批準(zhǔn)溫州建立農(nóng)村改革試驗區(qū)，允許其在必要的時候，突破某些現(xiàn)行的體制和政策。省政府也建立起試驗區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組以指導(dǎo)農(nóng)村的改革試驗，利用“允許突破”這一條基本政策，改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)制度，頒布實(shí)施了一系列暫行規(guī)定，如《溫州市掛戶經(jīng)營管理暫行規(guī)定》、《溫州市私營企業(yè)管理暫行辦法》、《關(guān)于農(nóng)村股份合作企業(yè)若干問題的暫行規(guī)定》，鼓勵發(fā)展個體、私營、和股份合作制經(jīng)濟(jì)。1989年，政治風(fēng)波之后，有人致信中央批評“溫州模式”。為此，國務(wù)院研究室三下溫州，調(diào)查姓“資”姓“社”的問題，浙江省的個體經(jīng)濟(jì)、私營經(jīng)濟(jì)、股份合作經(jīng)濟(jì)備受爭議。在這種情況下，省政府還是同意個體、私營企業(yè)“掛戶經(jīng)營”*掛戶經(jīng)營是指從事工業(yè)、商業(yè)的家庭和聯(lián)戶，與具有法人地位的企業(yè)掛鉤，接受企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)和管理，使用企業(yè)的介紹信、工作證、銀行賬號所進(jìn)行的生產(chǎn)或經(jīng)營活動。(掛集體招牌)，給股份合作企業(yè)發(fā)“集體所有制”(合作經(jīng)營)營業(yè)執(zhí)照。

在省級政府的大力推動下，浙江省的許多城鎮(zhèn)興辦起了集體企業(yè)，浙北的農(nóng)村開始大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，浙南地區(qū)涌現(xiàn)出一大批個體、私營企業(yè)。“省委還要求對發(fā)展個體私營經(jīng)濟(jì)做到‘四個不限’：不限發(fā)展比例，不限發(fā)展速度，不限經(jīng)營方式，不限經(jīng)營規(guī)模?！?余瀟楓、陳勁：《浙江模式與地方政府創(chuàng)新》，浙江大學(xué)出版社2007年版，第24頁。這些企業(yè)大多都是從生產(chǎn)小商品的家庭式作坊起步的，尚未發(fā)展成規(guī)模經(jīng)濟(jì)。因此，數(shù)量龐大的私營企業(yè)主階層共同建立起一批專業(yè)小商品市場和專業(yè)市場*“專業(yè)市場”是一種為眾多企業(yè)特別是尚未建立起自身銷售網(wǎng)絡(luò)的中小企業(yè)提供共享式銷售網(wǎng)絡(luò)的傳統(tǒng)市場制度安排。參見余瀟楓，陳勁：《浙江模式與地方政府創(chuàng)新》，浙江大學(xué)出版社2007年版，第11頁。，以節(jié)約交易成本、促進(jìn)社會的分工合作。同時，“眾多的專業(yè)市場和一支遍布全國的數(shù)量龐大的商人隊伍，共同編制起了一個巨大無比的浙貨銷售網(wǎng)絡(luò)，使浙江產(chǎn)品一生產(chǎn)出來就通過這一銷售網(wǎng)絡(luò)直接面向全國統(tǒng)一大市場?！?鄭能軍：《解讀“市場大省”——浙江專業(yè)市場現(xiàn)象研究》，浙江大學(xué)出版社2003年版，第35頁。至此，“小企業(yè)，大市場”的浙江經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式初步形成。這很大程度上是省級政府充分發(fā)揮自主性的結(jié)果：通過利用浙江經(jīng)濟(jì)的比較優(yōu)勢，旗幟鮮明地保護(hù)民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；并通過用活政策，打破了結(jié)構(gòu)上的限制，解決了民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中資源短缺、資金不足的問題。同時，積極組織、培育市場，為本省經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造了良好的市場環(huán)境，最終找到了促進(jìn)本省經(jīng)濟(jì)快速增長的途徑。

(二)省級政府重新分配公共行政權(quán)力與“大參與”“小政府”的形成

20世紀(jì)90年代中期以來，隨著中央放權(quán)的逐步推進(jìn)以及與此相伴生的地方主義傾向，中央的總體性目標(biāo)開始向“加強(qiáng)宏觀調(diào)控”的方向轉(zhuǎn)化。一方面，省級政府出于政治風(fēng)險的考慮積極響應(yīng)中央的號召，開始轉(zhuǎn)變政府職能，從強(qiáng)制介入微觀經(jīng)濟(jì)活動轉(zhuǎn)向宏觀調(diào)控上來。凡是該由企業(yè)、市場能辦到的，政府不再越位代勞。“浙江省各級政府對建設(shè)工程承包、經(jīng)營性土地使用權(quán)出讓、國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易、政府采購、醫(yī)藥采購等配置稀缺資源的行為，絕大多數(shù)實(shí)行了公開招標(biāo)，還權(quán)力于市場?！?余瀟楓、陳勁：《浙江模式與地方政府創(chuàng)新》，浙江大學(xué)出版社2007年版，第24頁。另一方面，省級政府出于實(shí)現(xiàn)效用目標(biāo)的考慮，重新分配了公共行政權(quán)力，把對社會生活的管理權(quán)下放給企業(yè)和社會，弱化其自身在社會治理方面的職能。當(dāng)時中央并沒有計劃將權(quán)力下放給社會，民眾的政治參與還受到一定限制。但從浙江的治理改革中，我們卻發(fā)現(xiàn)：浙江省政府應(yīng)市場化、城市化發(fā)展的內(nèi)在需求，主動從社會領(lǐng)域退出，不斷向企業(yè)和社會放權(quán)，為企業(yè)、社會組織、公民等市場主體的發(fā)育成熟及其治理創(chuàng)新試驗提供了前所未有的空間：企業(yè)在有關(guān)利潤分配、機(jī)構(gòu)設(shè)立、勞動力雇傭、退休等問題上，享有很大的自主權(quán)；社會組織大量興起，“民間組織在浙江大量涌現(xiàn)和社會的自組織化程度的提高，使其在社會經(jīng)濟(jì)中的作用日益彰顯，并以其獨(dú)特的組織優(yōu)勢公開地介入社會公共事務(wù)的治理之中，成為不同于國家力量的一種自下而上的組織力量，對地方社會經(jīng)濟(jì)、對政府的決策和目標(biāo)都產(chǎn)生了重要的影響，有效地促進(jìn)了浙江地方治理的轉(zhuǎn)型”；而商會、行業(yè)協(xié)會、非營利性組織則在信息共享、規(guī)范市場行為、化解貿(mào)易爭端、推進(jìn)公益事業(yè)等社會經(jīng)濟(jì)治理方面發(fā)揮著舉足輕重的作用；溫嶺的“民主懇談會”和“參與式預(yù)算”、杭州的“開放式?jīng)Q策”、“重大工程”建設(shè)民主參與機(jī)制，則是公民參與式治理的實(shí)踐?？傊鞣N市場主體作為一種自下而上的力量共同促進(jìn)了浙江省的治理格局由政府主導(dǎo)向多主體良性互動的參與式治理轉(zhuǎn)型。另外，與民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展相伴生的許多民間組織和特殊市場，如“銀會”、“錢莊”等民間金融機(jī)構(gòu)，包括當(dāng)時市場經(jīng)濟(jì)體制確立之前的勞動力市場，都和當(dāng)時中央的政策法規(guī)相沖突，但它們在浙江省“大市場”的形成過程中發(fā)揮著重要的作用，省政府還是給予了默許性的支持。因此，浙江省多元治理主體的成長，以及參與式治理模式的形成也離不開省級政府的自主性行為。

浙江省政府不僅向市場與社會放權(quán)，而且還進(jìn)一步將權(quán)力下放至縣。當(dāng)時中央在全國范圍內(nèi)推廣市管縣體制，但浙江省政府并沒有進(jìn)行相應(yīng)的行政體制改革，反而在全國率先將市級經(jīng)濟(jì)管理權(quán)下放至縣，先后進(jìn)行了“省管縣”的財政、人事體制改革以及“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”、“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”改革，從而塑造了浙江模式的“小政府”*“小政府”意味著政府要逐漸放棄對絕大多數(shù)社會資源的支配權(quán)，政府不再成為“運(yùn)動員”，在微觀經(jīng)濟(jì)活動中不再進(jìn)行直接組織、親自參與和處處干預(yù)。參見余瀟楓、陳勁：《浙江模式與地方政府創(chuàng)新》，浙江大學(xué)出版社，2007年版，第22頁。特征。基于此，不少學(xué)者將浙江省的政府治理模式概括為“無為而治”，但“‘無為’只是表明地方政府對其所‘為’的內(nèi)容及方式做出了不同于當(dāng)時大部分省級政府的選擇。在特定的政治背景下，‘無為’亦‘有為’，同樣需要冒相當(dāng)大的政治風(fēng)險。”*何顯明：《順勢而為：浙江地方政府創(chuàng)新實(shí)踐的演進(jìn)邏輯》，浙江大學(xué)出版社2008年版，第66頁。尤其是在90年代后中央集權(quán)化時期，省級政府要推行放權(quán)改革更需要與中央保持很好的溝通、協(xié)商，并且盡量使自己的自主性行為在中央看來是正當(dāng)?shù)?。如果雙方?jīng)]有取得有效的溝通，省級政府的改革往往容易被中途叫停。浙江省所推行的包括“省管縣”改革在內(nèi)的一系列放權(quán)改革之所以都取得了成功，一方面是因為省級政府掌握了財政和人事這兩大宏觀調(diào)控的要害，與中央的總體性目標(biāo)保持了一致性；另一方面，浙江省由點(diǎn)到面地推行“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革，并及時上報中央，積極爭取中央有關(guān)部委辦的授權(quán)同意；同時采取省、市政府委托、授權(quán)、機(jī)構(gòu)延伸等變通方式將市級的經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限下放給縣，使放權(quán)改革行走在體制的邊緣上。由于省級政府的縱向放權(quán)，縣級政府在轄區(qū)治理上被賦予了很大的自主權(quán)，這充分調(diào)動了及縣、鄉(xiāng)兩級政府在推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的積極性和創(chuàng)造性，為中央實(shí)現(xiàn)“城鄉(xiāng)一體化”的目標(biāo)以及全國的行政體制改革提供了新思路。最終，浙江省的“省管縣”改革以及“強(qiáng)項擴(kuò)權(quán)”和“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”改革作為中層改革的典范在全國范圍內(nèi)推廣開來。可見，浙江治理模式的形成恰恰是省級政府適時調(diào)整角色并充分發(fā)揮自主性的結(jié)果。

三、省級政府自主性變革的治理意義

綜上所述，雖然我國是單一制的中央集權(quán)國家，但考慮到各省在資源稟賦、歷史傳統(tǒng)、優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)等方面的重大差異，中央仍然賦予了地方政府在轄區(qū)治理上一定的自主權(quán)。尤其是在改革開放之后，伴隨著中央的放權(quán)讓利，省級政府在經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)管理方面擁有了很大的自由裁量權(quán)，成為了具有自主性意識的利益主體。各省在不偏離中央總體性目標(biāo)的前提下可以充分發(fā)揮其自主性，創(chuàng)造出適合本省發(fā)展的治理模式。以“小企業(yè)、大市場”和“小政府、大社會”為主要特征的“浙江模式”在很大程度上也是省級政府充分發(fā)揮自主性，積極為本省民營化、市場化改革辯護(hù)，并重新分配公共行政權(quán)力，不斷向基層政府和社會賦權(quán)的結(jié)果?；谑∏榈闹袑痈母镌囼?，也使浙江省在經(jīng)濟(jì)績效和政治績效上取得了令人矚目的成就。浙江省經(jīng)濟(jì)迅速增長的同時，政治績效方面也表現(xiàn)優(yōu)異，地方政府的財政汲取能力不斷增強(qiáng)，2014年全省財政收入達(dá)7522億元，位列全國第4位，增長速度僅次于廣東省。*根據(jù)2014年浙江省國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報整理。http://www.zj.stats.gov.cn/tjgb/gmjjshfzgb/201502/t20150227_153394.html.同時行政權(quán)力通過再分配的方式不斷融入社會，涌現(xiàn)出如溫嶺的“民主懇談會”、“參與式預(yù)算”，杭州的“開放式?jīng)Q策”等治理創(chuàng)新模式。放眼整個中國，“蘇南模式”、“廣東模式”也都是中層治理改革的典范，為我國全局性的改革提供了可資借鑒的經(jīng)驗。

十八大后，為全面推進(jìn)改革，實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，中央進(jìn)一步明確了各級政府的權(quán)限范圍，從而保證了省級政府的自主性得到更好的發(fā)揮。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出要“適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任，國防、外交、國家安全、關(guān)系全國統(tǒng)一市場規(guī)則和管理等作為中央事權(quán)；部分社會保障、跨區(qū)域重大項目建設(shè)維護(hù)等作為中央和地方共同事權(quán)，逐步理順事權(quán)關(guān)系；區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)。中央和地方按照事權(quán)劃分相應(yīng)承擔(dān)支出責(zé)任。中央可通過安排轉(zhuǎn)移支付將部分事權(quán)支出責(zé)任委托地方承擔(dān)。對于跨區(qū)域且對其他地區(qū)影響較大的公共服務(wù)，中央通過轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)一部分地方事權(quán)支出責(zé)任。”這一表述明確了按照事務(wù)的性質(zhì)劃分中央與地方權(quán)限的標(biāo)準(zhǔn)，有助于突破中央和省級地方之間權(quán)限劃分不明確的結(jié)構(gòu)性困境，同時也相應(yīng)減輕了省一級地方政府的事權(quán)責(zé)任，而免于壓力型體制以及責(zé)任下沉所導(dǎo)致的自主性行為異化，使各級地方政府在地方治理中能更好地發(fā)揮自主性和創(chuàng)造性。值得注意的是，中央在國防、外交、國家安全等方面的集權(quán)縮小了中層政府在穩(wěn)定、安全、公共利益等需要國家保護(hù)的領(lǐng)域的權(quán)限和發(fā)揮自主性的空間，以避免統(tǒng)治風(fēng)險的發(fā)生以及地方政府的自主性行為對公共利益的損害。而在以經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)一步發(fā)展為目標(biāo)導(dǎo)向的縱向權(quán)力配置上，中央則繼續(xù)推行向地方放權(quán)的政策，以行政審批權(quán)的進(jìn)一步下放為標(biāo)志?！爸醒胝畬⒆畲笙薅葴p少對微觀事務(wù)的管理，市場機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動，一律取消審批……由地方管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會事項，一律下放地方和基層管理?！?《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，新華網(wǎng)，http://www.sn.xinhuanet.com/2013-11/16/c_118166672.htm.這就加強(qiáng)了省(市)一級的中層政府發(fā)揮普遍自主性以推行治理改革和創(chuàng)新試驗的權(quán)力基礎(chǔ)。因此，省級政府如果能夠根據(jù)當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展需求酌情適用中央規(guī)則而不與“頂層設(shè)計”相沖突，審慎選擇改革的領(lǐng)域進(jìn)行試點(diǎn)，將會為全面深化改革提供重要參照。□

(責(zé)任編輯：熊覺)

中圖分類號：D630

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1007-9092(2016)01-0074-007

基金項目：2013年教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項目《當(dāng)代中國政治制度的實(shí)踐發(fā)展與理論創(chuàng)新研究》(編號：13JZD022)。

作者簡介：朱成燕，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士研究生，主要研究方向為中外政治制度。

收稿日期：2015-10-30