以系統(tǒng)化的頂層設(shè)計破解部門利益梗阻

以系統(tǒng)化的頂層設(shè)計破解部門利益梗阻

□唐亞林

摘要：破除“中南海政策出不了中南?！钡摹安块T利益梗阻現(xiàn)象”，需要重新回到注重改革的系統(tǒng)性、整體性與協(xié)同性的方法論上來。在全面深化改革的時代，破解部門利益梗阻，從系統(tǒng)化的頂層設(shè)計視角，理應(yīng)建構(gòu)包括有權(quán)威有使命感有擔(dān)當(dāng)?shù)捻攲釉O(shè)計師隊伍、有戰(zhàn)略有目標(biāo)有績效的頂層設(shè)計制度安排、有試點有配套有時間節(jié)點的頂層設(shè)計路線圖、有公開有參與有監(jiān)督的頂層設(shè)計參與文化四大發(fā)展方略。在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)從制度體系與方法論上直面當(dāng)代中國全面深化改革三大元問題的挑戰(zhàn)與應(yīng)對。

關(guān)鍵詞：部門利益梗阻；頂層設(shè)計；系統(tǒng)化；發(fā)展方略；制度體系；全面深化改革；制度安排；改革路線圖；參與文化

關(guān)于改革開放以來當(dāng)代中國日益形成的“部門利益梗阻”之頑疾，最形象的說法莫過“中南海的政策出不了中南?！?。它既說明了中央政府公共政策在出臺后遭遇到了集權(quán)體制下“層級遞減式”執(zhí)行難的困境，又說明了公共政策的制定與社會的現(xiàn)實需求之間彼此脫節(jié)，沒有“接地氣”，基層政府更因事權(quán)、財權(quán)與責(zé)任的不對稱而失去對自治權(quán)的主導(dǎo)。

導(dǎo)致“中南海政策出不了中南?！保浔硐笤蛟谟诠矙?quán)力被政府部門、公務(wù)員掌握行使后，產(chǎn)生了“政府權(quán)力部門化、部門權(quán)力個人化、個人權(quán)力利益化、個人利益政策化”的“中國式權(quán)力異化現(xiàn)象”；其深層次原因在于長期實行的高度集中統(tǒng)一的全能主義模式，導(dǎo)致“政治機構(gòu)的權(quán)力可以隨時地、無限制地侵入和控制社會每一個階層和每一個領(lǐng)域”①鄒讜：《二十世紀(jì)中國政治——從宏觀歷史與微觀行動角度看》，牛津大學(xué)出版社1994版，第69頁。，公共權(quán)力對整個社會資源的超大規(guī)模調(diào)配到了無節(jié)度的任性境地；其根本原因在于公共權(quán)力一直沒有被有效地關(guān)進“制度的籠子”，在現(xiàn)實生活中缺乏公開監(jiān)督，更沒有與權(quán)力合法性的來源——人民的授予、參與和監(jiān)督有機對接。

面對此種情況，中共十八屆三中全會作出的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，一方面將全面深化改革的總目標(biāo)定位在完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，另一方面強調(diào)更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，加快發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟、民主政治、先進文化、和諧社會、生態(tài)文明五大建設(shè)。注重改革的系統(tǒng)性、整體性與協(xié)同性，無疑具有方法論價值，更是針對性地破解“部門利益梗阻現(xiàn)象”的題中之義。

在全面深化改革的時代，破解部門利益梗阻，從系統(tǒng)化的頂層設(shè)計視角，理應(yīng)建構(gòu)包括有權(quán)威有使命感有擔(dān)當(dāng)?shù)捻攲釉O(shè)計師隊伍、有戰(zhàn)略有目標(biāo)有績效的頂層設(shè)計制度安排、有試點有配套有時間節(jié)點的頂層設(shè)計路線圖、有公開有參與有監(jiān)督的頂層設(shè)計參與文化四大發(fā)展方略。

一、建構(gòu)有權(quán)威有使命感有擔(dān)當(dāng)?shù)捻攲釉O(shè)計師隊伍

習(xí)近平同志在《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大決定〉的說明》里，對改革的性質(zhì)做了一個定位，即“改革是由問題倒逼而產(chǎn)生，又在不斷解決問題中得以深化”。*《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大決定〉的說明》，《人民日報》2013年11月16日，第1版。也就是說，改革的動力機制是由問題倒逼而塑造的，不像三十多年前的改革是由貧窮而催生的。要推進改革、深化改革，在改革的方法論上還只能堅持用改革的方法來推進問題的解決，并在解決問題的過程中不斷深化改革的任務(wù)和目標(biāo)。尤其是不能脫離發(fā)展這一事關(guān)當(dāng)代中國根本命運與未來走向的總目標(biāo)來談?wù)摳母锖屯七M改革，否則的話，就會讓改革誤入歧途或步入險境。有鑒于此，建構(gòu)有權(quán)威有使命感有擔(dān)當(dāng)?shù)捻攲釉O(shè)計師隊伍，既包括建構(gòu)有權(quán)威的頂層設(shè)計執(zhí)政團隊，又包括建構(gòu)肩負(fù)總體設(shè)計使命的頂層設(shè)計領(lǐng)導(dǎo)小組，還包括建構(gòu)帶有理論探索和實踐經(jīng)驗總結(jié)的專業(yè)化理論家隊伍。

(一)建構(gòu)有權(quán)威的頂層設(shè)計執(zhí)政團隊

問題倒逼呼喚有權(quán)威有使命感有擔(dān)當(dāng)?shù)膱?zhí)政團隊的橫空出世！2012年11月中共十八大后，在以習(xí)近平為總書記的新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體的領(lǐng)導(dǎo)下，執(zhí)政黨從改進工作作風(fēng)入手，以雷霆萬鈞之勢，嚴(yán)禁吃喝玩樂等享樂之風(fēng)與奢靡之風(fēng)，大興密切聯(lián)系群眾的優(yōu)良傳統(tǒng)，認(rèn)真開展群眾路線教育實踐活動，切實貫徹“老虎”“蒼蠅”一起打的巡視制度，贏得了廣泛的贊譽，也為系統(tǒng)性的全面改革贏得了堅實的社會民意和政治文化心理基礎(chǔ)。

中國是一個有著長達兩千多年皇權(quán)專制主義傳統(tǒng)的國家。每到改朝換代時，人心思變，民眾總是期待有一個能夠體察民間疾苦，嚴(yán)懲貪官污吏，實行休養(yǎng)生息，安撫凝聚人心的明君，帶領(lǐng)大家一起重新開創(chuàng)一個政治清明、經(jīng)濟繁榮、民風(fēng)淳樸的新朝代！一部中國古代歷史，就是這種治亂循環(huán)的歷史寫照。如今，當(dāng)代中國步入了現(xiàn)代化的歷史新時期，但由集權(quán)體制孕育的朝野對“新官上任三把火”的政治文化心理期待，并沒有隨之得到改變，反而因為“三千年未有的大變局”而催生的不確定性問題，讓這種焦慮和期盼兼具的政治文化心理籠上一層面紗——如何在不危及政治穩(wěn)定和公共秩序的條件下，建構(gòu)有權(quán)威的頂層設(shè)計執(zhí)政團隊成為整個國家和社會共同關(guān)注的問題。*這種不確定性問題，其意思指對未來缺乏預(yù)期、對前景不明的疑慮與擔(dān)憂等，內(nèi)涵包括多方面，既包括對轉(zhuǎn)型方向、轉(zhuǎn)型道路的前景疑慮與擔(dān)憂問題，又包括對政治制度改革、經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型、意識形態(tài)走向的未來疑慮與擔(dān)憂問題，還包括高風(fēng)險社會引發(fā)的復(fù)雜性疊加問題，以及因為治理失敗引發(fā)的各類累積問題，甚至包括對未來人生的希望喪失等問題。正如約翰·肯尼思·加爾布雷思所言，“19世紀(jì)，資產(chǎn)階級確信資本主義的成功，社會主義者確信社會主義的成功，帝國主義者確信殖民主義的成功，統(tǒng)治階級認(rèn)為他們注定要統(tǒng)治?，F(xiàn)在這些確定性幾乎都不存在了，考慮到人類今天面臨的令人沮喪的復(fù)雜問題，如果它們還存在的話也應(yīng)該是支離破碎的了?！?約翰·肯尼思·加爾布雷思：《不確定的時代》，劉穎等譯，江蘇人民出版社2009年版，第2頁。)

鄧小平同志對此有深刻認(rèn)識：一方面，他強調(diào)“中央要有權(quán)威”，“改革要成功，就必須有領(lǐng)導(dǎo)有秩序地進行。沒有這一條，就是亂哄哄，各行其是，怎么行呢？不能搞‘你有政策我有對策’，不能搞違背中央政策的‘對策’?！薄包h中央、國務(wù)院沒有權(quán)威，局勢就控制不住。”*《中央要有權(quán)威(一九八八年九月十二日)》，《鄧小平文選》(第3卷)，人民出版社1993年版，第277頁。另一方面，他始終堅持改革開放的既定方針，要求“新的中央領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)要使人民感到面貌一新，感到是一個實行改革的有希望的領(lǐng)導(dǎo)班子”，因為取信于民有兩條，“一個是組成具有改革開放形象的中央領(lǐng)導(dǎo)班子，使人民放心，這是取信于民的第一條。第二條是真正干出幾個實績，來取信于民。要懲治腐敗，并體現(xiàn)我們不但不會改變改革開放的政策，而且要繼續(xù)深化改革、擴大開放。”*《組成一個實行改革的有希望的領(lǐng)導(dǎo)集體(一九八九年五月三十一日)》，《鄧小平文選》(第3卷)，人民出版社1993年版，第296—298頁。政治學(xué)家亨廷頓也認(rèn)為，對于處在轉(zhuǎn)型中的發(fā)展中國家來說，“首要的問題不是自由，而是創(chuàng)造一個合法的公共秩序。很顯然，人類可以無自由而有秩序，但不能無秩序而有自由。必須先有權(quán)威，然后才能對它加以限制?！?亨廷頓：《變革社會中的政治秩序》，李盛平等譯，華夏出版社1988年版，第8頁。

以習(xí)近平為總書記的新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體自中共十八大以來近三年所做的系統(tǒng)部署和積極作為，已經(jīng)證明了這是一個有權(quán)威有使命感有擔(dān)當(dāng)?shù)捻攲釉O(shè)計執(zhí)政團隊。

(二)建構(gòu)肩負(fù)總體設(shè)計使命的頂層設(shè)計領(lǐng)導(dǎo)小組

當(dāng)代中國的集權(quán)體制并非“鐵板一塊”“上下一籠統(tǒng)”，尤其是在經(jīng)過長達三十余年的放權(quán)、分權(quán)、保權(quán)、截權(quán)、爭權(quán)的非制度化與制度化混合式博弈過程，使得部門主義、地方主義、本位主義甚囂塵上，碎片化、封閉化、非公平化的部門與地區(qū)狹隘利益訴求，日益沖擊“全國一盤棋”的整體發(fā)展格局，讓國家與社會整體利益受損。有鑒于此，加大對涉及全局性、長遠性、根本性戰(zhàn)略問題的頂層設(shè)計與統(tǒng)籌推進力度，便成為轉(zhuǎn)型中國的必然選擇。

中共十八大以來，在中央層面先后成立了中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組(2013年)、中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組(2014年)、中央國家安全委員會(2014年)、中央統(tǒng)一戰(zhàn)線工作領(lǐng)導(dǎo)小組(2015年)等肩負(fù)總體設(shè)計使命的頂層設(shè)計領(lǐng)導(dǎo)小組，且主要由中共中央總書記習(xí)近平等政治局常委擔(dān)任，而且自上至下地在各省市自治區(qū)層面也成立了由省(市、區(qū))委書記掛帥的全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組。這充分說明了中央認(rèn)識到在轉(zhuǎn)型時代必須成立各種頂層設(shè)計領(lǐng)導(dǎo)小組的必要性和重要性，以徹底打破長期以來形成的利益堅冰以及堅定推進改革的決心。

在關(guān)于中央成立全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組的說明中，習(xí)近平強調(diào)了成立領(lǐng)導(dǎo)小組的緣由：“全面深化改革是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，單靠某一個或某幾個部門往往力不從心，這就需要建立更髙層面的領(lǐng)導(dǎo)機制”，其根本出發(fā)點在于“為了更好發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，保證改革順利推進和各項改革任務(wù)落實”，其主要職責(zé)在于“負(fù)責(zé)總體設(shè)計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進、督促落實”，即“統(tǒng)一部署全國性重大改革，統(tǒng)籌推進各領(lǐng)域改革，協(xié)調(diào)各方力量形成推進改革合力，加強督促檢查，推動全面落實改革目標(biāo)任務(wù)”。

“全面深化改革需要加強頂層設(shè)計和整體謀劃，加強各項改革的關(guān)聯(lián)性、系統(tǒng)性、可行性研究。我們講膽子要大、步子要穩(wěn)，其中步子要穩(wěn)就是要統(tǒng)籌考慮、全面論證、科學(xué)決策。經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明各領(lǐng)域改革和黨的建設(shè)改革緊密聯(lián)系、相互交融，任何一個領(lǐng)域的改革都會牽動其他領(lǐng)域，同時也需要其他領(lǐng)域改革密切配合。如果各領(lǐng)域改革不配套，各方面改革措施相互牽扯，全面深化改革就很難推進下去，即使勉強推進，效果也會大打折扣?！?《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大決定〉的說明(2013年11月9日)》，《習(xí)近平談治國理政》，外文出版社2014年版，第86-88頁。

簡言之，這種肩負(fù)總體設(shè)計使命的頂層設(shè)計領(lǐng)導(dǎo)小組的設(shè)立出發(fā)點，在于以特定任務(wù)、政策設(shè)計或問題處置為導(dǎo)向，由某一或幾個負(fù)主責(zé)的單位牽頭，由最高層領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)綱任組長，多部門配合與協(xié)調(diào)，以常設(shè)性機構(gòu)(小組)為運作形式，其功能定位在于形勢研判、政策制定、制度設(shè)計，以及統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、協(xié)同執(zhí)行、督促落實等方面。這種由執(zhí)政黨的最高層(政治局常委與政治局委員)領(lǐng)銜、參與設(shè)計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與督促落實的黨和國家事務(wù)改革與發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組模式，是一種改革路徑上的“小組治國”戰(zhàn)略。它是集權(quán)體制下一種具有中國特色的政治領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)行方式，與集權(quán)制國家資源的配置模式、決策的制定與執(zhí)行模式都有密切的關(guān)系。

由于當(dāng)代中國正處于深度轉(zhuǎn)型時期，多年的各種流弊積重難返，導(dǎo)致我們必須在頂層設(shè)計與整體推進的改革路徑方面，采取通過權(quán)力集中方式，依循“小組治國”戰(zhàn)略的歷史承繼性、現(xiàn)實合理性與績效合法性等特征，開創(chuàng)集權(quán)制國家改革開放的新局面。當(dāng)然，這種在既有歷史與現(xiàn)實雙重約束條件下不得不采取的改革路徑，需要思考兩大“困境”問題：一是肩負(fù)總體設(shè)計使命的頂層設(shè)計領(lǐng)導(dǎo)小組如何不超越“總體設(shè)計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進、督促落實”的既定功能定位，防止日益固化后并越位成為干擾既有制度與機構(gòu)體系的正常運作，導(dǎo)致權(quán)力又重新集中到黨委書記“一把手”手中，乃至最終演化為阻礙黨和國家制度的正常化與法治化建設(shè)的不利因素之集權(quán)體制下 “中國式小組治國路徑依賴?yán)Ь场?；二是肩?fù)總體設(shè)計使命的頂層設(shè)計領(lǐng)導(dǎo)小組正副組長等主要領(lǐng)導(dǎo)，如何通過自己長期的、周密的、深入的調(diào)研、座談、學(xué)習(xí)、交流、研討、分析，在重大事項決策與執(zhí)行上敢于碰硬、敢于拍板、敢于實施，真正成為掌控全局、把握實情、謀劃長遠、應(yīng)對現(xiàn)實的總體設(shè)計“行家里手”，防止不經(jīng)分析、消化、吸收、轉(zhuǎn)化，不經(jīng)集體智慧、集體討論、集體研究、集體決策，就簡單地將秘書的觀點、參謀的觀點、部門的觀點、層層上報的觀點與輿情、各部門拼湊的“政策拼盤”變成領(lǐng)導(dǎo)的觀點、小組的觀點，乃至變成黨和國家的大政方針、治國理政的法律政策這一“中國式秘書參謀決策路徑依賴?yán)Ь场薄?/p>

(三)建構(gòu)帶有理論探索和實踐經(jīng)驗總結(jié)的專業(yè)化理論家隊伍

“思想的重要性不僅在于理論本身，而且在于對社會行為的解釋和分析。一個時代的主導(dǎo)思想是指那些能夠引導(dǎo)人民和政府的思想?！?約翰·肯尼思·加爾布雷思：《不確定的時代》，劉穎等譯，江蘇人民出版社2009年版，第2頁。中國共產(chǎn)黨在從革命黨到執(zhí)政黨的歷史進程中所開創(chuàng)的中國特色社會主義現(xiàn)代化發(fā)展道路，屬于帶有高風(fēng)險的探索性事業(yè)。在以毛澤東、鄧小平為代表的中國共產(chǎn)黨人的領(lǐng)導(dǎo)下，初步回答了“什么是社會主義，怎樣建設(shè)社會主義”以及“建設(shè)一個什么樣的黨，怎樣建設(shè)黨”兩大核心理論與實踐命題，但對于全球化時代實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興戰(zhàn)略目標(biāo)下，“建設(shè)一個什么樣的負(fù)責(zé)任國家，怎樣建設(shè)負(fù)責(zé)任國家”這一核心理論與實踐命題，依然在探索過程中；而且在建設(shè)負(fù)責(zé)任大國的過程中，如何讓中國人真正過上“學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、力有所用、心有所安”的“七有”尊嚴(yán)生活，更有待在實踐中給予更為有力的回答。

因此，不僅在思想意識形態(tài)方面，而且在治國理政、安定民心方面，我們需要回答“中國從何處來，又將向何處去”這一根本性問題。從其內(nèi)涵上去分析，需要我們回答的基礎(chǔ)性理論問題，主要有“中國是一個什么樣的國家”，“中華民族是一個什么樣的民族”，“中國共產(chǎn)黨是一個什么樣的政黨”，“中國的民主法治建設(shè)是一個什么樣的制度形態(tài)(中國是如何把權(quán)力關(guān)進制度籠子)”這四大核心命題。

為此，我們需要重新高舉“百花齊放、百家爭鳴”的旗幟，創(chuàng)造理論流派紛呈、政策措施落地、社會理性和諧的新局面，我們需要一批專門從事帶有理論探索與實踐經(jīng)驗總結(jié)的職業(yè)化專業(yè)化思想家理論家的涌現(xiàn)，這包括來自執(zhí)政黨在長期的建設(shè)實踐中逐步涌現(xiàn)的既有高度理論素養(yǎng)又有堅實管理實踐的職業(yè)化高級領(lǐng)導(dǎo)干部，來自專職從事理論研究和生產(chǎn)的學(xué)者群體，來自專職從事政策研究的各類黨政事業(yè)機構(gòu)研究人員，來自各類民間思想與政策庫的研究人員。*唐亞林：《中國式民主的內(nèi)涵重構(gòu)、話語敘事與發(fā)展方略》，《探索與爭鳴》，2014年第6期。

二、建構(gòu)有戰(zhàn)略有目標(biāo)有績效的頂層設(shè)計制度安排

為推動國家經(jīng)濟與社會發(fā)展，當(dāng)代中國自1955年第一屆全國人民代表大會第二次會議正式開始實施國民經(jīng)濟第一個五年計劃(后更名為國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃)，如今已施行到第十二個五年規(guī)劃(第十三個五年規(guī)劃即將制定)，相應(yīng)地各省市自治區(qū)及以下各級政府、部門、單位也實施了五年規(guī)劃。熟悉中國官場潛規(guī)則的人，都知道一句關(guān)于五年規(guī)劃的民間“順口溜”：“規(guī)劃規(guī)劃，紙上畫畫，墻上掛掛，如果不實行，就是騙人的鬼話?！币?guī)劃之所以成為雞肋式做法，究其原因，一方面在于規(guī)劃嚴(yán)重脫離實際，缺乏民眾的有效參與，另一方面更為重要的原因在于對規(guī)劃的制定、執(zhí)行和監(jiān)督，缺乏一套明確有效的包括戰(zhàn)略規(guī)劃目標(biāo)、年度績效計劃和年度績效報告在內(nèi)的相互銜接、彼此配套的績效評價體系。

一般來說，戰(zhàn)略規(guī)劃是起點和基礎(chǔ)，一個多年的戰(zhàn)略規(guī)劃將詳細(xì)說明一個組織的基本任務(wù)，布置完成該任務(wù)的長期基本目標(biāo)，并安排完成這些目標(biāo)所需要的資源。這些明確的目標(biāo)將有助于機構(gòu)有效地保持正確的方向，即使是負(fù)責(zé)人更換也不會有太大影響。年度績效計劃提供了機構(gòu)長期目標(biāo)和管理者及職員日常工作之間的聯(lián)系。這些計劃往往按等級排列，表明了按照順序哪些年度績效目標(biāo)必須完成，以確保完成下一級別目標(biāo)。年度績效報告則是對管理者、決策者和公眾的一種反饋，報告所花費資源和取得的成果，即如何完成原始目標(biāo)的，*財政部財政科學(xué)研究所《績效預(yù)算》課題組：《美國政府績效評價體系》，經(jīng)濟管理出版社2004年版，第35-38頁。其目的在于給公眾以基本的信息公開、合理的理由解釋并利于監(jiān)督和今后的進一步改進。

因此，事關(guān)全面深化改革的頂層設(shè)計制度安排，一方面在于對制度體系的重點領(lǐng)域和主要內(nèi)容進行創(chuàng)新，這個問題我們以往關(guān)注得較多；另一方面在于對制度體系的戰(zhàn)略重點、主要任務(wù)、評價標(biāo)準(zhǔn)進行系統(tǒng)安排，并轉(zhuǎn)化為包括中長期戰(zhàn)略規(guī)劃目標(biāo)、年度績效計劃與年度績效報告三項任務(wù)環(huán)環(huán)相扣的績效評價體系，而不能再停留在原則、目標(biāo)等寬泛并缺乏操作性的層次上，恰恰這個問題在實踐中往往被我們嚴(yán)重忽視，值得引起高度重視。

至于事關(guān)全面深化改革的頂層設(shè)計制度安排的重點領(lǐng)域與主要內(nèi)容，從當(dāng)下中國的實際來說，最為核心的有四大模塊：一是公共權(quán)力的有效制約與協(xié)調(diào)促進之道，最為核心的制度安排是黨政關(guān)系問題。尤其是要重新思考中國共產(chǎn)黨是事實上掌握公共權(quán)力、帶有強烈使命感的執(zhí)政黨，在全面依法治國條件下黨要管黨、從嚴(yán)治黨靠什么，黨紀(jì)(黨內(nèi)監(jiān)督制度)和國法(國家法律制度)的區(qū)別是什么？*王岐山：《立足當(dāng)前，謀劃長遠，與時俱進推動制度創(chuàng)新》，《人民日報》2015年8月1日，第3版。如何創(chuàng)造性地走出一條“以黨領(lǐng)政”的治國理政新路來？二是經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)生動力塑造，最為核心的制度安排是政府和市場關(guān)系問題。三是中國人安身立命的價值觀支撐，最為核心的制度安排是權(quán)利與義務(wù)關(guān)系問題。四是中國作為世界公民參與全球治理進程，最為核心的制度安排是安全與合作關(guān)系問題。

三、建構(gòu)有試點有配套有時間節(jié)點的頂層設(shè)計路線圖

我們以往在談?wù)摳母锏臅r候，要么沒有時間表、路線圖和可檢驗的成果形式，要么僅僅將重點放在政治體制改革時間表與路線圖的設(shè)計之上，而不是全面性整體性綜合性改革方案的設(shè)計與推進,甚至只是簡單依據(jù)西方發(fā)達國家民主政治建設(shè)的成熟經(jīng)驗照本宣科、按圖索驥，其結(jié)果必然是不得改革之要領(lǐng)，最終落得“畫虎不成反類犬”、始終在改革門口徘徊而不得入之局面。

在當(dāng)下中國經(jīng)濟態(tài)勢走向穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、抓改革、促創(chuàng)新的“經(jīng)濟新常態(tài)”，政治態(tài)勢走向反腐敗、講規(guī)矩、履責(zé)任、重法治的“政治新格局”的情勢下，為當(dāng)代中國的可持續(xù)發(fā)展塑造新型活力與動力機制，仍然是當(dāng)前和今后很長一段時期的中心任務(wù)。也就是說，在中國長期處于社會主義初級階段這個最大實際沒有變化，在發(fā)展仍是解決中國所有問題的關(guān)鍵這個重大戰(zhàn)略沒有變化的情況下，以經(jīng)濟建設(shè)為中心，仍將是全黨和全國的工作重心。

雖然當(dāng)代中國的經(jīng)濟總量已躍升為世界第二大經(jīng)濟體，但人均所得的世界排名仍然很落后，處在國際公認(rèn)貧困線掙扎的人口數(shù)高達近億，未來十年里每年需要從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出來的勞動力高達一千萬，近幾年乃至未來很長一段時間每年的高校畢業(yè)生人數(shù)都超過七百萬，如果我們沒有一個相對穩(wěn)定的經(jīng)濟增長預(yù)期，推進當(dāng)代中國的改革與發(fā)展只能淪為空談。故此，習(xí)近平同志反復(fù)強調(diào)，“經(jīng)濟體制改革對其他方面改革具有重要影響和傳導(dǎo)作用，重大經(jīng)濟體制改革的進度決定著其他方面很多體制改革的進度，具有牽一發(fā)而動全身的作用。”“在全面深化改革中，我們要堅持以經(jīng)濟體制改革為主軸，努力在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)上取得新突破，以此牽引和帶動其他領(lǐng)域改革，使各方面改革協(xié)同推進、形成合力，而不是各自為政、分散用力?！?《切實把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會精神上來(2013年11月12日)》，《習(xí)近平談治國理政》，外文出版社2014年版，第94頁。

治國理政之道，不是如在紙上運算加減乘除、在沙盤上推演那般簡單輕松，而是根據(jù)執(zhí)政黨的中長期戰(zhàn)略規(guī)劃，通盤考慮、整體設(shè)計、重點突破、分步實施，同時伴有高度的使命感、前瞻的膽識、無以推卸的責(zé)任，以及利弊權(quán)衡之下的果敢、行動、調(diào)整，乃至各種方案、措施、策略的優(yōu)先次序的比較、選擇與優(yōu)化，甚至在重大關(guān)頭對重大問題的勇于拍板、生死抉擇。其原因在于“在中國這樣一個擁有13億多人口的國家深化改革，絕非易事。中國改革經(jīng)過30多年，已進入深水區(qū)，可以說，容易的、皆大歡喜的改革已經(jīng)完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是難啃的硬骨頭” 。*《改革再難也要向前推進(2014年2月7日)》，《習(xí)近平談治國理政》，外文出版社2014年版，第101頁。

有鑒于此，全面深化改革，一方面需要有戰(zhàn)略有目標(biāo)有績效的頂層設(shè)計制度安排做引領(lǐng)，一方面需要有整體設(shè)計、有重點突破、有優(yōu)先選擇的包括經(jīng)濟體制改革、政治體制改革、社會體制改革、文化體制改革在內(nèi)的頂層設(shè)計內(nèi)容圖做基礎(chǔ)，再一方面需要有試點有配套有時間節(jié)點的頂層設(shè)計路線圖做保障。

對于頂層設(shè)計路線圖，在社會發(fā)展目標(biāo)的時間表上，中共十八大承接20世紀(jì)80年代執(zhí)政黨關(guān)于中國社會現(xiàn)代化建設(shè)“三步走”發(fā)展戰(zhàn)略的“第三步”目標(biāo)——到21世紀(jì)中葉人均國民生產(chǎn)總值達到中等發(fā)達國家水平，基本實現(xiàn)現(xiàn)代化——進一步提出了兩個“百年奮斗目標(biāo)”——“在中國共產(chǎn)黨成立一百年時(2020年)全面建成小康社會，在新中國成立一百年(2048年)時建成富強民主文明和諧的社會主義現(xiàn)代化國家?！痹诎ㄖ贫冉ㄔO(shè)為核心的戰(zhàn)略重點的時間表上，中共十八屆三中全會部署了著力攻堅15個重點領(lǐng)域、330多項較大的改革措施，涉及經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等方面，提出“到2020年，在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果，完成改革任務(wù)，形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型”。在推進改革的方法論上，強調(diào)加強頂層設(shè)計和摸著石頭過河相結(jié)合，整體推進和重點突破相促進，注重改革的關(guān)聯(lián)性、系統(tǒng)性、可行性研究，尤其通過關(guān)聯(lián)性與配套性的重大改革成果的取得，為深化改革保駕護航，并為深化改革拓展新的發(fā)展空間，爭取更大的時間回旋余地。在推進改革的保障上，既強調(diào)加強和改善中共的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，又強調(diào)根據(jù)各地實際，鼓勵地方、基層和群眾解放思想、大膽探索，發(fā)揮主動性和積極性，實行區(qū)域差別化試點，及時總結(jié)經(jīng)驗，適時大范圍推廣，寬容改革失誤，營造寬松的改革氛圍。

一般來說，市場經(jīng)濟制度從提出到正式成熟，需要經(jīng)過整個國家和社會四十年至五十年的長時期努力，要經(jīng)過五六代乃至十幾代人的接力棒式奮斗。以此推算，從1992年中共十四大正式確立社會主義市場經(jīng)濟體制戰(zhàn)略目標(biāo)算起，要在當(dāng)代中國建立一個比較完善的、成熟的市場經(jīng)濟制度，還需要我們繼續(xù)奮斗二十年至三十年，時間節(jié)點大致為2032年至2042年，與我們實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化國家戰(zhàn)略目標(biāo)基本吻合。因此，面對經(jīng)濟體制與社會體制雙重深度轉(zhuǎn)型，全面深化改革的目標(biāo)高、任務(wù)重、時間緊、國情雜、世情亂、人心異、問題多等復(fù)雜情形的疊加，需要我們大膽地試點，不斷地總結(jié)，經(jīng)常性地評估，動態(tài)性地調(diào)整改革任務(wù)、改革舉措和改革方案，用可檢驗的改革成果回應(yīng)社會、民眾和世界的各種關(guān)切，讓全面深化改革在可預(yù)期的環(huán)境中順利推進。

四、建構(gòu)有公開有參與有監(jiān)督的頂層設(shè)計參與文化

一個不容回避的改革心理與改革文化問題，擺在致力于全面深化改革的執(zhí)政黨面前：因問題倒逼而推進的全面深化改革，與三十多年前由貧窮而催生的改革的最大區(qū)別，在于三十多年前的改革因為改革成果的豐碩性、可預(yù)期性與民眾直接受惠性而贏得了社會各界的廣泛支持，并形成了一種良性的參與型政治文化；如今的全面深化改革則因步入深水區(qū)，各方面的利益掣肘和利益博弈空前激烈，對改革的疑慮與觀望態(tài)度無法消除，對改革方向與路徑的質(zhì)疑和批評始終存在，對改革的勇氣和責(zé)任缺少主動擔(dān)當(dāng)，對改革的支持和參與缺少全情投入，對改革的成果缺乏可資參照的評估標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)一性公平分配，甚至產(chǎn)生了一種回避矛盾、置身事外、旁觀“看戲”的冷漠型政治文化。

全面深化改革要重新凝聚民心、匯集民智、回應(yīng)民意、實現(xiàn)民愿，從頂層設(shè)計視角塑造改革的強大合法性基礎(chǔ)，首先需要在現(xiàn)代政治框架下按照政治制度的一般原理，完善并切實落實權(quán)力來源的人民主權(quán)原理、權(quán)力行使的代議制原理、權(quán)力監(jiān)督的分權(quán)制衡原理與權(quán)力運行的法治原理四大原理；其次，需要按照現(xiàn)代政府運作體制的一般原理，著力建構(gòu)對現(xiàn)代政府機構(gòu)及其工作人員(包括事實上掌握了公共權(quán)力的執(zhí)政黨機構(gòu)及其工作人員)進行問責(zé)的責(zé)任制原理，將現(xiàn)代政府運作的信息、程序與流程乃至領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員的財產(chǎn)收入向全社會公開的透明性原理，推動民眾廣泛參與現(xiàn)代政府決策、執(zhí)行與監(jiān)督全過程的參與性原理，貫徹結(jié)果導(dǎo)向和民眾導(dǎo)向原則，推行對現(xiàn)代政府投入與產(chǎn)出進行評估的績效性原理，加強政府內(nèi)外部相互合作的協(xié)作性原理五大原理；第三，需要借助于現(xiàn)代信息通訊技術(shù)(Information Communication Technology，ICT)的最新形態(tài)與成果，以及創(chuàng)新各類座談會、咨詢會、聽證會、議事會、協(xié)商會等參與形式，創(chuàng)設(shè)民眾廣泛參與和監(jiān)督公共事務(wù)的公共平臺，問計于民；第四，需要強化“關(guān)鍵在人”的現(xiàn)代治理理念，通過開展“關(guān)鍵在少數(shù)、關(guān)鍵在能力、關(guān)鍵在信念”的團隊執(zhí)行力建設(shè)活動，推動大大小小的地區(qū)與部門行政文化生態(tài)再造工作；最后，需要通過推動政社合作、部門協(xié)同、官民互動、多元參與的方式，建設(shè)平等的、理性的、自主的、負(fù)責(zé)任的新型改革參與文化。

結(jié)語

部門利益梗阻愈演愈烈，更多的是因為人為利益分割制度導(dǎo)致而產(chǎn)生的，從系統(tǒng)化頂層設(shè)計視角來進行制度體系和方法論的再造工作，還需要直面當(dāng)代中國全面深化改革三大元問題的挑戰(zhàn)與應(yīng)對：一是公共權(quán)力的有效制約與協(xié)調(diào)促進之道，核心命題包括黨政關(guān)系的法治化、政府與市場關(guān)系的制度化；二是改革方案的整體設(shè)計與權(quán)威推動之道，核心命題包括領(lǐng)導(dǎo)小組制度的統(tǒng)籌化、改革績效的評估化；三是改革藝術(shù)的治理思維與技術(shù)路徑之道，核心命題包括治理體系與治理能力的現(xiàn)代化、公共參與的技術(shù)平臺化。□

(責(zé)任編輯：石洪斌)

編者按：中國共產(chǎn)黨是有組織的統(tǒng)一整體，黨的中央組織是黨的首腦和核心，黨的地方組織是連接中央和基層的中間環(huán)節(jié)，而黨的基層組織是黨的細(xì)胞，是黨在社會基層組織中的戰(zhàn)斗堡壘，是黨的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)。因此，加強和創(chuàng)新基層黨建是中國共產(chǎn)黨長期執(zhí)政的根本要求。作為執(zhí)政黨，中共一直具有“基礎(chǔ)不牢，地動山搖”的危機意識，也一直高度重視基層黨建工作。盡管如此，基層黨建的現(xiàn)實情況卻不容樂觀，需要從理論和實踐兩個層面協(xié)同推進。本期基層黨建專題文章在剖析當(dāng)前基層黨建理論與實踐創(chuàng)新亟需認(rèn)清和探討的四個問題基礎(chǔ)上，對基層黨組織與基層社會脫節(jié)問題和農(nóng)民黨員的角色沖突和角色履行難題進行了針對性的論述和分析，希望能引起相關(guān)研究者對基層黨建領(lǐng)域的關(guān)注和深入探討。

中圖分類號：D630

文獻標(biāo)志碼：A

文章編號：1007-9092(2016)01-0029-007

作者簡介：唐亞林，復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，2012年國家社科基金重大項目(編號：12&ZD021)首席專家，研究方向為中國政府與政治、地方政府與地方治理、區(qū)域發(fā)展與公共政策。

收稿日期：2015-11-30