淡馬錫模式對(duì)我國(guó)公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)借鑒作用研究*

范興坤（廣東藥科大學(xué)圖書館 廣東 廣州 510006）

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淡馬錫模式對(duì)我國(guó)公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)借鑒作用研究*

范興坤（廣東藥科大學(xué)圖書館 廣東 廣州 510006）

[摘 要]1990年以來(lái)，新加坡的國(guó)家治理經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)改革開放各領(lǐng)域政策的制定發(fā)揮了重大影響，新加坡淡馬錫公司高效的法人治理制度對(duì)我國(guó)正處于起步階段的公共圖書館理事會(huì)制度具有很強(qiáng)的啟示作用，包括確立政府對(duì)公共圖書館的價(jià)值引導(dǎo)作用，繼續(xù)探索以購(gòu)買公共服務(wù)方式滿足圖書館需求，完善理事會(huì)制度和總分館制，明確館長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，并建立有效的內(nèi)外約束機(jī)制，以保證公共圖書館的健康發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]淡馬錫模式 公共圖書館 法人治理結(jié)構(gòu)

公共圖書館是政府為了保障公民的知識(shí)權(quán)利而選擇的一種制度安排[1]。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，黨的大眾文化建設(shè)和公共服務(wù)體系建設(shè)政策把公共圖書館建設(shè)推進(jìn)到一個(gè)新的發(fā)展階段，圖書館事業(yè)建設(shè)的中心目標(biāo)轉(zhuǎn)向追求核心價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，圖書館服務(wù)理念涵蓋了“開放、平等、包容、隱私、服務(wù)、閱讀、管理、合作”等方面，并逐步探索在管理制度和服務(wù)體系內(nèi)實(shí)現(xiàn)理論現(xiàn)實(shí)化、理念實(shí)踐化。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，基于國(guó)家簡(jiǎn)政放權(quán)、政事分離、管辦分離的文化體制改革要求，法人治理結(jié)構(gòu)這一公司治理模式被引入公共圖書館的管理活動(dòng)中，以建立圖書館理事會(huì)為標(biāo)識(shí)的法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)也迅速開展。在這一過(guò)程中，新加坡淡馬錫控股（私人）有限公司（以下簡(jiǎn)稱淡馬錫）管理模式對(duì)我國(guó)公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)具有一定的參考和借鑒價(jià)值。

1　當(dāng)前我國(guó)公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)概況

1.1 政策環(huán)境

改革開放以來(lái)我國(guó)公共圖書館事業(yè)發(fā)展所面臨的主要問(wèn)題是服務(wù)需求和供給的差距只是在一定程度上有所縮小，但總體上依然存在供給不足、城鄉(xiāng)差別明顯、地區(qū)不平衡的矛盾。2005年，黨的十六屆五中全會(huì)提出了“逐步形成覆蓋全社會(huì)的比較完備的公共文化服務(wù)體系”，標(biāo)志著國(guó)家開始大力推動(dòng)“公共文化服務(wù)體系”建設(shè)；2005年12月23日中共中央和國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深化文化體制改革的若干意見》提出圖書館在內(nèi)的公益性文化事業(yè)單位“增加投入、轉(zhuǎn)換機(jī)制、增強(qiáng)活力、改善服務(wù)”的16字發(fā)展方針，“重新調(diào)整政府與社會(huì)、政府與圖書館的關(guān)系，本著‘政社分開’、‘政事分開’的理念，清晰界定政府、行業(yè)協(xié)會(huì)、法人等各自的角色地位，充分保障圖書館自主權(quán)，建立起政府主導(dǎo)、行業(yè)自律、公共圖書館法人治理的管理體制”[2]。在這一思想指導(dǎo)下，我國(guó)圖書館界開始積極探索管理主體的理事會(huì)建設(shè)。

法人治理結(jié)構(gòu)即公司治理（Corporate Governance)，是實(shí)現(xiàn)“責(zé)、權(quán)、利”清晰區(qū)分的現(xiàn)代企業(yè)制度。1986年制定的《中華人民共和國(guó)民法通則》將“法人”分為機(jī)關(guān)法人、事業(yè)法人、企業(yè)法人和社團(tuán)法人，作為“事業(yè)單位”的公共圖書館具有事業(yè)法人資格。2011年，國(guó)家先后出臺(tái)了《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》（中發(fā)[2011]5號(hào)）、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)分類推進(jìn)事業(yè)單位改革配套文件的通知》（國(guó)辦發(fā)[2011]37號(hào)）及《關(guān)于建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的意見》等配套文件，圖書館界隨之加快了法人治理結(jié)構(gòu)的研究和實(shí)施，以期建立一整套政府負(fù)責(zé)政策制訂和經(jīng)費(fèi)提供、圖書館以法人主體行使充分的運(yùn)作決策權(quán)和事務(wù)管理權(quán)、圖書館用戶充分發(fā)揮監(jiān)督權(quán)，輔之以圖書館行業(yè)學(xué)會(huì)（協(xié)會(huì)）的協(xié)作組織和第三方機(jī)構(gòu)評(píng)估的制度化體系，實(shí)現(xiàn)“民主、法治、透明、高效”的圖書館事業(yè)管理，實(shí)現(xiàn)“政事分開、管辦分離、保證效率、效益至上”的目標(biāo)。目前，我國(guó)已有無(wú)錫圖書館、深圳圖書館、廣州圖書館、深圳寶安區(qū)圖書館、成都市成華區(qū)圖書館等開始實(shí)施法人治理結(jié)構(gòu)。

理事會(huì)制度是圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵和根本標(biāo)志，在社會(huì)外部環(huán)境、機(jī)構(gòu)內(nèi)部環(huán)境和評(píng)價(jià)機(jī)制都繼續(xù)行進(jìn)在傳統(tǒng)軌道上的情況下，這項(xiàng)改革也“面臨政事不分的體制障礙難以祛除、公共圖書館改革內(nèi)在動(dòng)力不足、治理文化與社會(huì)榮譽(yù)機(jī)制缺失等阻力”[3]。政策設(shè)計(jì)要轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)、少數(shù)圖書館的試行要轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)內(nèi)的普遍推廣，還有較長(zhǎng)的路要走。

1.2 發(fā)展特點(diǎn)

2009年，無(wú)錫市圖書館理事會(huì)的成立標(biāo)志著我國(guó)公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)開始實(shí)施。2011 年，中共中央、國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》及《關(guān)于建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的意見》，特別是2015年初中辦國(guó)辦印發(fā)了《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見》后，推動(dòng)了公共圖書館理事會(huì)建設(shè)的快速發(fā)展。目前，我國(guó)公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：①成立理事會(huì)的公共圖書館數(shù)量迅速增多，這從百度搜索“圖書館+理事會(huì)+成立”時(shí)返回的大量公共圖書館成立理事會(huì)的相關(guān)新聞報(bào)道，可窺豹之一斑；②成立理事會(huì)的公共圖書館涵蓋了省級(jí)圖書館（如南京圖書館、湖南圖書館等）到縣區(qū)圖書館，在地區(qū)分布上以大中城市和中東部圖書館事業(yè)發(fā)展較快的地區(qū)為主；③成立的圖書館理事會(huì)有決策型、咨詢型、決策監(jiān)督型、議事與決策型等幾種模式；④少數(shù)大型圖書館（如南京圖書館）同時(shí)成立了理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)，多數(shù)中小規(guī)模圖書館只成立了理事會(huì)；⑤理事會(huì)成員以政府主管部門相關(guān)分管領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)、圖書館管理人員、社會(huì)人士及讀者代表等為主體，新誕生的理事會(huì)更大程度上是一個(gè)實(shí)現(xiàn)政府+社會(huì)人士+圖書館人+讀者進(jìn)行協(xié)商的平臺(tái)；⑥推出相關(guān)行政法規(guī)對(duì)理事會(huì)制度進(jìn)行規(guī)定，較具代表性的如《廣州市公共圖書館條例》，而更多的圖書館是以章程制度為實(shí)施依據(jù)，較具代表性的如深圳市圖書館，先后制定了《深圳圖書館理事會(huì)章程》《深圳圖書館理事會(huì)決策失誤追究制度》《深圳圖書館審計(jì)和績(jī)效評(píng)估制度》《深圳圖書館年度報(bào)告制度》《深圳圖書館信息公開制度》等配套制度；⑦圖書館理事會(huì)開始設(shè)置下級(jí)專業(yè)委員會(huì)，如深圳市福田區(qū)公共圖書館理事會(huì)文獻(xiàn)資源建設(shè)委員會(huì)、閱讀推廣指導(dǎo)委員會(huì)、績(jī)效評(píng)估考核委員會(huì)成立，標(biāo)志著公共圖書館理事會(huì)的體制化建設(shè)開始由成長(zhǎng)階段走向成熟階段。

2　淡馬錫模式及其治理方略

2.1 淡馬錫模式

淡馬錫成立于1974年，是一家由新加坡財(cái)政部全資投資、監(jiān)管、以私人名義注冊(cè)的一家控股公司，它作為企業(yè)的責(zé)任是“通過(guò)有效的監(jiān)督和商業(yè)性戰(zhàn)略投資來(lái)培育世界級(jí)公司，從而為新加坡的經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出貢獻(xiàn)”[4]。依靠完善的企業(yè)機(jī)制和高效管理，淡馬錫成立以來(lái)獲得了巨大的成功，截止到2014年3月31日，公司以控股方式管理著23家國(guó)聯(lián)企業(yè)（子公司），下屬各類大小企業(yè)約2 000多家，總資產(chǎn)超過(guò)420億美元，占全國(guó)GDP的8%左右，成為新加坡最大的企業(yè)，規(guī)模與美國(guó)通用電氣、德國(guó)西門子公司相當(dāng)[4]。自2004年以來(lái)，每年都獲得世界評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)穆迪和標(biāo)準(zhǔn)普爾所授予的AAA整體企業(yè)最高信用評(píng)級(jí)。淡馬錫不凡的運(yùn)行效率和極高的利益回報(bào)，打破了世界各國(guó)公有企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益低和反市場(chǎng)化壟斷的兩大通病，因此為各國(guó)企業(yè)界密切關(guān)注，也成為管理學(xué)研究的對(duì)象。

淡馬錫以客戶為導(dǎo)向進(jìn)行投資運(yùn)作，在管理過(guò)程中，財(cái)政部代表國(guó)家進(jìn)行資本管控，淡馬錫以企業(yè)法人資格獨(dú)立經(jīng)營(yíng)，對(duì)股東（財(cái)政部）負(fù)責(zé)，通過(guò)政府（股東）—淡馬錫（國(guó)資平臺(tái)）—企業(yè)的三級(jí)監(jiān)管體制，達(dá)到淡馬錫對(duì)國(guó)家資產(chǎn)負(fù)責(zé)、企業(yè)微觀運(yùn)營(yíng)由職業(yè)經(jīng)理人負(fù)責(zé)、所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)清晰分離的目的。淡馬錫的這種運(yùn)作模式被稱為“淡馬錫模式”，該模式的核心是公司董事會(huì)制度，新加坡財(cái)政部雖擁有對(duì)淡馬錫100%的所有權(quán)，但對(duì)公司治理的直接干預(yù)非常有限和形式化，在公司運(yùn)營(yíng)中發(fā)揮關(guān)鍵作用的是公司董事會(huì)構(gòu)成機(jī)制、分層遞進(jìn)的控制方式和有效的約束機(jī)制。董事會(huì)作為淡馬錫的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)管控公司運(yùn)營(yíng)，同時(shí)按照嚴(yán)格的管理制度和法律實(shí)現(xiàn)自身構(gòu)建。

政府（財(cái)政部）擁有的所有權(quán)與企業(yè)董事會(huì)擁有的決策權(quán)的分離，是淡馬錫模式的精髓所在，這一模式所體現(xiàn)的政企分開、決策層同經(jīng)理層分離、經(jīng)理層權(quán)-責(zé)關(guān)聯(lián)、董事會(huì)自身建設(shè)等管理要素雖然在西方普通股份制公司中都有體現(xiàn)，然而淡馬錫的政府背景和“儒家文化圈”的社會(huì)環(huán)境，卻使它對(duì)我國(guó)國(guó)有企業(yè)改制和公共事業(yè)管理體制改革具有更強(qiáng)的示范作用。

2.2 治理方略

對(duì)應(yīng)于公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)原則的實(shí)踐層面，淡馬錫模式具有如下主要治理方略：①價(jià)值明確：政府（投資者）以投資回報(bào)和國(guó)家利益確立對(duì)企業(yè)的價(jià)值引導(dǎo)，淡馬錫對(duì)其直屬子公司和分公司也是通過(guò)商業(yè)化運(yùn)作和價(jià)值化管理兩大標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行控制[5]；②董事會(huì)建設(shè)：董事會(huì)是決策機(jī)構(gòu)，在企業(yè)的早期，董事會(huì)有較多數(shù)量的政府官員，以體現(xiàn)投資人對(duì)企業(yè)的人事控制。但隨著企業(yè)的發(fā)展，政府官員的數(shù)量越來(lái)越少，民營(yíng)企業(yè)家身份的獨(dú)立董事越來(lái)越多，利于決策過(guò)程充分吸納各方面意見；③政企分離：董事會(huì)獨(dú)立進(jìn)行決策和管理，政府作為投資人對(duì)董事會(huì)進(jìn)行全面監(jiān)管，但僅在一些需要由政府認(rèn)可的事項(xiàng)上發(fā)揮一些形式上的作用；④層級(jí)管理：淡馬錫對(duì)直屬子公司直接擁有股權(quán)，子公司又分別通過(guò)產(chǎn)權(quán)控股分公司，形成一個(gè)“政府（投資者）—母公司（淡馬錫）—直屬子公司—分公司”的多層級(jí)、寶塔式、逐層控制的企業(yè)集團(tuán)，政府獲得投資收益，母公司控制整個(gè)企業(yè)集團(tuán)的正常運(yùn)營(yíng)，子公司依照市場(chǎng)規(guī)則獨(dú)立經(jīng)營(yíng)；⑤市場(chǎng)化：作為企業(yè)法人，淡馬錫與其他私有企業(yè)享有同樣的市場(chǎng)地位，不因國(guó)資背景擁有任何優(yōu)先權(quán)；⑥約束機(jī)制：企業(yè)建設(shè)有完善的所有權(quán)約束、內(nèi)部監(jiān)督約束、外部監(jiān)督約束機(jī)制，完善的約束機(jī)制保證了公司依法經(jīng)營(yíng)，公司可通過(guò)規(guī)范的市場(chǎng)活動(dòng)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)效益的最大化；⑦決策層同經(jīng)理層分離：董事會(huì)決策企業(yè)重大事宜，企業(yè)的日常管理經(jīng)營(yíng)由經(jīng)理人負(fù)責(zé)實(shí)施，經(jīng)理人選聘自全球經(jīng)理人市場(chǎng)，擁有專業(yè)企業(yè)管理知識(shí)和豐富的管理經(jīng)驗(yàn)，在管理過(guò)程中執(zhí)行董事會(huì)決策，處理具體企業(yè)事務(wù)，最大程度實(shí)現(xiàn)企業(yè)目標(biāo)，按聘任合同考核管理業(yè)績(jī)從而獲得報(bào)酬。

淡馬錫作為一個(gè)國(guó)有企業(yè)的成功典范，其管理經(jīng)營(yíng)模式中的基本原則和規(guī)范已為我國(guó)企業(yè)界和管理界廣泛關(guān)注，我國(guó)當(dāng)前公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)本身就是對(duì)現(xiàn)代企業(yè)制度中董事會(huì)制度的學(xué)習(xí)借鑒，將淡馬錫模式作為一個(gè)示例，其治理原則具有較大的學(xué)習(xí)和借鑒價(jià)值。

3　啟　示

3.1 確立價(jià)值的引導(dǎo)作用

淡馬錫模式的成功，是作為投資人的新加坡政府對(duì)淡馬錫在戰(zhàn)略上實(shí)施了正確的價(jià)值導(dǎo)向和目標(biāo)要求的結(jié)果。淡馬錫具有準(zhǔn)公共投資性質(zhì)，政府充分尊重企業(yè)的自主性，不干預(yù)企業(yè)業(yè)務(wù)運(yùn)作，只從淡馬錫的經(jīng)營(yíng)和發(fā)展中獲得穩(wěn)定的利潤(rùn)回報(bào)。淡馬錫自身也有明確的價(jià)值定位，在2009年“淡馬錫憲章”中，特別表明“淡馬錫是一家根據(jù)商業(yè)原則運(yùn)作的投資公司，致力于為股東創(chuàng)造長(zhǎng)期穩(wěn)定回報(bào)”，淡馬錫的職責(zé)定位是履行“商業(yè)公司的所有者責(zé)任”，是“政企分開”[6]的。淡馬錫也不參與其子公司和分公司的商業(yè)決策或運(yùn)營(yíng)，而只是在既定的公司章程原則下考察其投資回報(bào)。

我國(guó)當(dāng)前圖書館事業(yè)建設(shè)的理念是“普遍開放、平等服務(wù)、以人為本”，這也是圖書館的核心價(jià)值。政府作為圖書館的投資者，需要從理念和法規(guī)制度上規(guī)范圖書館的任務(wù)，明確圖書館的公益性。2002年，黨的十六大報(bào)告明確區(qū)分了“文化事業(yè)”和“文化產(chǎn)業(yè)”，規(guī)定了“公益性文化事業(yè)單位要深化勞動(dòng)人事、收入分配和社會(huì)保障制度改革，加大國(guó)家投入，增強(qiáng)活力，改善服務(wù)”[7]的任務(wù)，以后的免費(fèi)服務(wù)、向大眾充分開放、在圖書館管理中引入社會(huì)監(jiān)督都體現(xiàn)了這種原則。只有在形成準(zhǔn)確、穩(wěn)定的“價(jià)值取向”和“回報(bào)要求”后，才能給圖書館事業(yè)發(fā)展創(chuàng)造寬松、穩(wěn)定的政策環(huán)境。因此，黨和政府對(duì)圖書館事業(yè)的管理，應(yīng)是價(jià)值的管理，即把實(shí)現(xiàn)黨的十八屆三中全會(huì)提出的“構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系”，“統(tǒng)籌服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，促進(jìn)基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、均等化”[8]作為目標(biāo)，保證實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的過(guò)程中堅(jiān)持圖書館的核心價(jià)值觀，避免過(guò)多技術(shù)層面的管理與干涉。

3.2 探索購(gòu)買公共服務(wù)的制度化

我國(guó)現(xiàn)有的圖書館服務(wù)系統(tǒng)是一種基于單位制度的蘇聯(lián)模式和陜甘寧模式的混合體，但這種系統(tǒng)本身頗似一種提供文獻(xiàn)信息服務(wù)的“官僚機(jī)構(gòu)”：行政級(jí)別、干部任用、官僚層級(jí)、長(zhǎng)官任命都類似于黨政部門，資源消耗高但又低效。如果放棄這種模式，按照淡馬錫模式的做法，則政府需要做的就是從公共財(cái)政資金中支付一部分預(yù)算，向包括現(xiàn)有圖書館在內(nèi)的社會(huì)文獻(xiàn)信息服務(wù)機(jī)構(gòu)購(gòu)買“文獻(xiàn)信息公共服務(wù)”。在這個(gè)體系中，政府是出資者，通過(guò)合同方式規(guī)范采購(gòu)方式，采購(gòu)行為中甲乙雙方的關(guān)系通過(guò)法律和合同來(lái)規(guī)范與約束。

為滿足社會(huì)公共需要，政府以公共財(cái)政投入圖書館建設(shè)是為法律所支持的，如《廣州市公共圖書館條例》第51條規(guī)定：“公共圖書館可以向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)，吸納社會(huì)組織參與公共圖書館的運(yùn)營(yíng)與管理?！盵9]雖然購(gòu)買圖書館服務(wù)與購(gòu)買其他普通商品差別較大，但其實(shí)現(xiàn)的過(guò)程并沒有超出現(xiàn)行商業(yè)規(guī)則和法律的范圍。如前述商業(yè)性企業(yè)負(fù)責(zé)實(shí)現(xiàn)圖書館管理的例子：現(xiàn)有的圖書館館舍、文獻(xiàn)、館員、裝備等構(gòu)成基本的政府靜態(tài)投入，政府可以通過(guò)合同招標(biāo)方式將圖書館的經(jīng)營(yíng)管理交給企業(yè)，明確在每年度一定數(shù)量的動(dòng)態(tài)投入下，以約定的考核機(jī)制，實(shí)現(xiàn)圖書館某種標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù)時(shí)間、服務(wù)質(zhì)量、文獻(xiàn)增長(zhǎng)，并保證靜態(tài)投入折舊的控制。在圖書館經(jīng)營(yíng)的過(guò)程中，政府只按照法律和合同做相應(yīng)的監(jiān)督，不干涉圖書館的日常運(yùn)營(yíng)。這樣的服務(wù)效果最終由讀者說(shuō)了算，具有清晰易行的可評(píng)估特征，便于進(jìn)行質(zhì)量控制。

3.3 完善圖書館理事會(huì)制度

淡馬錫控股在公司治理層面以“積極股東”身份與其控股或持股公司之間聯(lián)系，這種身份作用的發(fā)揮主要是在影響企業(yè)價(jià)值觀的建立、企業(yè)重點(diǎn)業(yè)務(wù)的實(shí)施、員工教育的開展以及戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)和企業(yè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)等宏觀工作上。淡馬錫通過(guò)市場(chǎng)化股權(quán)操作體現(xiàn)其經(jīng)營(yíng)方向，作為股東積極參與其全資、控股企業(yè)的治理，派高管人員參與關(guān)聯(lián)公司的董事會(huì)戰(zhàn)略決策，但盡量避免參與各個(gè)公司的日常經(jīng)營(yíng)和具體商業(yè)決策，保證旗下企業(yè)的經(jīng)營(yíng)自主性，從而形成對(duì)上確保股東利益的實(shí)現(xiàn)和擴(kuò)大、對(duì)下實(shí)現(xiàn)關(guān)聯(lián)公司按市場(chǎng)規(guī)則自主經(jīng)營(yíng)的局面。

圖書館理事會(huì)在特征上對(duì)應(yīng)于企業(yè)的董事會(huì)，圖書館通過(guò)建立理事會(huì)，形成一個(gè)對(duì)社會(huì)和政府負(fù)責(zé)、同時(shí)又對(duì)讀者和自身發(fā)展負(fù)責(zé)的組織，成為聯(lián)結(jié)圖書館各利益相關(guān)方，實(shí)現(xiàn)對(duì)圖書館整體化系統(tǒng)管理的穩(wěn)定機(jī)構(gòu)。這樣一個(gè)相當(dāng)于“代理人”機(jī)構(gòu)的組成必須具有廣泛代表性，并且要通過(guò)制度的形式固定下來(lái)，如2015年制定并實(shí)施的《廣州市公共圖書館條例》第8條規(guī)定，“市、區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)推動(dòng)公共圖書館建立和運(yùn)行法人治理機(jī)制，建立和完善理事會(huì)等法人治理機(jī)構(gòu)。理事會(huì)由文化行政主管部門、有關(guān)行政管理部門、公共圖書館、專業(yè)人士、市民等有關(guān)方面代表組成。”[9]按照這種方式形成的理事會(huì)應(yīng)依法開展活動(dòng)，對(duì)圖書館的業(yè)務(wù)及服務(wù)工作的開展進(jìn)行有效管控，并實(shí)現(xiàn)自身的健康發(fā)展。

3.4 完善總分館體系建設(shè)

圖書館事業(yè)管理中的總分館制對(duì)應(yīng)于企業(yè)的“多層級(jí)”機(jī)構(gòu)體系，“總分館制體現(xiàn)了城鄉(xiāng)文化發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃中圖書館服務(wù)的引導(dǎo)功能、協(xié)調(diào)功能和配置功能，體現(xiàn)了普遍均等、惠及全民的服務(wù)原則和服務(wù)目標(biāo)”[10]。以東莞圖書館的26所分館為例，比較公共圖書館在各自為政和按總分館管理兩種服務(wù)體系狀態(tài)下的成本差異，后者所需成本不足前者的1/3[11]。2007年國(guó)家出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)公共文化服務(wù)體系建設(shè)的若干意見》肯定了總分館制的改革方向，在2008年5月22—24日上海圖書館舉辦的“城市中心圖書館建設(shè)工作經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)”上，來(lái)自全國(guó)25個(gè)城市的80家圖書館共同簽署了《把公共圖書館建成城市教室和市民客廳——中國(guó)城市圖書館的未來(lái)發(fā)展愿景》，提出了城市圖書館應(yīng)當(dāng)建立覆蓋全城市郊的公共文化服務(wù)體系和總分館體系的理念[12]。

“總分館體系”可以有多種模式。在公共圖書館總分館體制建設(shè)較為成功的蘇州市，蘇州圖書館作為總館，蘇州市屬區(qū)、街道、社區(qū)、鎮(zhèn)、學(xué)校、青少年活動(dòng)中心、少年宮及市政府機(jī)關(guān)所屬圖書館（室）作為分館，“分館在行政上隸屬于總館，在業(yè)務(wù)上接受總館管理”，總分館之間“統(tǒng)一規(guī)劃業(yè)務(wù)活動(dòng)，統(tǒng)一制定規(guī)章制度，統(tǒng)一人財(cái)物管理，統(tǒng)一開展圖書館評(píng)估；使用統(tǒng)一的管理系統(tǒng)和讀者證，實(shí)施通借通還”[13]，顯現(xiàn)出了較好的管理與服務(wù)效益。蘇州圖書館總分館體系屬于典型的“科層制”直管模式，對(duì)應(yīng)淡馬錫以“商業(yè)化運(yùn)作和價(jià)值化管理”控股下屬企業(yè)的模式和理念，在保證圖書館服務(wù)體系“管理運(yùn)行效率”和“社會(huì)服務(wù)效益”的前提下，以“價(jià)值”和“服務(wù)”引導(dǎo)與協(xié)調(diào)總分館體系各服務(wù)主體，可以創(chuàng)新“總分館體系”形式，豐富“總分館體系”管理內(nèi)容，推動(dòng)不同地區(qū)不同館情環(huán)境下的總分館體系建設(shè)。

3.5 完善圖書館館長(zhǎng)負(fù)責(zé)制和選任制度

在淡馬錫模式中，股東會(huì)、董事會(huì)、經(jīng)理人的基本架構(gòu)形成了“上級(jí)對(duì)下級(jí)經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略負(fù)責(zé)、下級(jí)對(duì)上級(jí)目標(biāo)完成負(fù)責(zé)”的體制，健全的經(jīng)理人市場(chǎng)可以實(shí)現(xiàn)優(yōu)秀的經(jīng)理人以公開競(jìng)聘、招募、獵頭制度的方式與企業(yè)合作，保證和激勵(lì)企業(yè)經(jīng)理人努力在活躍的市場(chǎng)上捕捉可能出現(xiàn)的財(cái)富機(jī)會(huì)，為股東創(chuàng)造價(jià)值。仿照現(xiàn)代企業(yè)制度建立的圖書館法人治理結(jié)構(gòu)體系由股東（政府）—董事會(huì)（圖書館理事會(huì)）—經(jīng)理人（館長(zhǎng)）—監(jiān)督者（讀者、第三方社會(huì)機(jī)構(gòu)）構(gòu)成，其中館長(zhǎng)負(fù)責(zé)實(shí)施圖書館的日常業(yè)務(wù)管理?，F(xiàn)代信息環(huán)境中的圖書館具有高度的專業(yè)性，要求館長(zhǎng)要具備相應(yīng)的專業(yè)知識(shí)和技能。館長(zhǎng)是管理班子的首腦，“館長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”是實(shí)現(xiàn)有效管理的前提，如《廣州市公共圖書館條例》第24條規(guī)定的“公共圖書館實(shí)行館長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”[9]，就是以法規(guī)的形式對(duì)這種管理要求的確認(rèn)。

目前，我國(guó)絕大多數(shù)公共圖書館的館長(zhǎng)是由政府通過(guò)組織程序選拔和任命的，屬于政府系統(tǒng)的行政官員，對(duì)于多數(shù)官員來(lái)說(shuō)，職位升黜才是頭等大事，一些公共圖書館館長(zhǎng)的優(yōu)秀表現(xiàn)并不能掩蓋館長(zhǎng)群體的沉悶。這樣的館長(zhǎng)任用制明顯地與文化體制改革“政事分開”的要求不一致，也與圖書館管理的專業(yè)化要求相背離。我國(guó)近年來(lái)有較多高校圖書館公開招聘和選拔館長(zhǎng)，也有一些公共圖書館的館長(zhǎng)采用了這種公開選拔方式，如上海市徐匯區(qū)圖書館1990年就公開招聘館長(zhǎng)，國(guó)內(nèi)第一家兼具高校和公共雙重功能的深圳大學(xué)城圖書館（深圳市科技圖書館）也在2008年面向全國(guó)公開招聘副館長(zhǎng)。隨著文化體制改革的深入和我國(guó)人才市場(chǎng)的逐漸成熟，參照企業(yè)經(jīng)理人選任的公開競(jìng)聘、招募、獵頭制度，以公開化、社會(huì)化、聘任化、職業(yè)化、專業(yè)化的方式實(shí)現(xiàn)公共圖書館館長(zhǎng)的選任，會(huì)更有利于公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)的推進(jìn)和事業(yè)的發(fā)展。

3.6 建立有效的內(nèi)外約束機(jī)制

企業(yè)的內(nèi)部約束來(lái)自于股東和董事會(huì)，外部約束來(lái)自于法規(guī)和市場(chǎng)，淡馬錫模式約束的有效性來(lái)自于約束主體的權(quán)威性，新加坡完善的法制建設(shè)和市場(chǎng)機(jī)制提供了這種保障。

我國(guó)圖書館建設(shè)法人治理結(jié)構(gòu)體制的內(nèi)部約束來(lái)自于政府和理事會(huì)，外部約束來(lái)自于法規(guī)制度和讀者。來(lái)自讀者的外部約束對(duì)圖書館發(fā)展和服務(wù)質(zhì)量提升的重大意義在理論上不存在認(rèn)可難度，困難的是在多大程度上認(rèn)可讀者的監(jiān)督、允許讀者以什么方式監(jiān)督。

在我國(guó)圖書館事業(yè)制度化建設(shè)中，對(duì)讀者監(jiān)督作用的認(rèn)識(shí)有一個(gè)提升的過(guò)程，如2002年制定的《北京市圖書館條例》規(guī)定了市、區(qū)、縣文化行政部門對(duì)所屬區(qū)域的公共圖書館的統(tǒng)一管理，指導(dǎo)、協(xié)調(diào)責(zé)任，但僅僅明確了讀者有“向圖書館或者其主管部門提出建議和意見”[14]的權(quán)利;在配套的《實(shí)施辦法》中，對(duì)各級(jí)文化主管部門的圖書館管理、檢查、監(jiān)督職責(zé)進(jìn)行了細(xì)化，但對(duì)讀者的監(jiān)督作用沒有更多的明確[15]。隨著對(duì)讀者監(jiān)督重要性認(rèn)識(shí)的上升，2013年黨的十八屆三中全會(huì)文件論述“構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系”時(shí)，明確要求要同時(shí)“建立群眾評(píng)價(jià)和反饋機(jī)制”[8]。在《廣州市公共圖書館條例》第44條第3則中，明確讀者的權(quán)利為“向公共圖書館或者文化行政主管部門提出建議和意見，并及時(shí)獲得回復(fù)”；第52條規(guī)定“公共圖書館應(yīng)當(dāng)在館舍顯著位置設(shè)立用戶意見箱（簿），公開監(jiān)督電話，開設(shè)網(wǎng)上投訴通道，組建社會(huì)監(jiān)督員隊(duì)伍，定期召開用戶座談會(huì)。公共圖書館應(yīng)當(dāng)自收到意見或者投訴之日起五個(gè)工作日內(nèi)將答復(fù)意見或者處理情況向提出意見的人員或者投訴人反饋”[9]。

此外，讀者也有權(quán)以法律工具來(lái)監(jiān)督、約束圖書館，如巢湖市民楊俊認(rèn)為巢湖市圖書館獲評(píng)國(guó)家“一級(jí)圖書館”名不副實(shí)，于是向文化部申請(qǐng)公開該館獲評(píng)的依據(jù)和評(píng)分細(xì)節(jié)。因在規(guī)定時(shí)間內(nèi)未收到回復(fù)，2015年6月他將文化部告上法庭，9月法院做出判決，楊俊勝訴[16]。楊俊訴巢湖市圖書館案表明公民自覺的監(jiān)督意識(shí)的增強(qiáng)，無(wú)疑將對(duì)圖書館公共服務(wù)的開展和建設(shè)起到更有效的鞭策、激勵(lì)作用。

由于有較為相近的文化背景和政府管理理念，我國(guó)在改革開放的許多領(lǐng)域都引進(jìn)和學(xué)習(xí)了新加坡經(jīng)驗(yàn)并取得了較好的效果，那么在我國(guó)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域廣泛關(guān)注淡馬錫模式的同時(shí)，在文化事業(yè)領(lǐng)域?qū)W習(xí)借鑒淡馬錫的經(jīng)驗(yàn)，同樣能有所裨益。我國(guó)和新加坡有不同的國(guó)情，但特殊情況并不能排斥共同價(jià)值觀的存在，在以公共財(cái)政支持的公共文化服務(wù)上，不同國(guó)家的公民應(yīng)該享有同樣的權(quán)利。圖書館事業(yè)的發(fā)展要實(shí)現(xiàn)“讀者第一、服務(wù)第一”的目標(biāo)，在處理政府、圖書館、圖書館行業(yè)協(xié)會(huì)、讀者之間的關(guān)系上，可充分借鑒現(xiàn)代企業(yè)管理理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，因?yàn)樵诒ＷC圖書館公共性、公益性、開放性、服務(wù)性、社會(huì)性、群眾性等方面，在保障公民的權(quán)利上，它們之間具有理論上的一致性。

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[中圖分類號(hào)]G251

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

*本文系教育部人文社會(huì)科學(xué)項(xiàng)目“改革開放以來(lái)我國(guó)圖書館事業(yè)政策特征及未來(lái)發(fā)展研究”的成果之一，項(xiàng)目編號(hào):10YJA870005。

[作者簡(jiǎn)介]

范興坤 男，1967年生，博士，廣東藥科大學(xué)圖書館研究館員，河南大學(xué)文獻(xiàn)信息研究所研究員，研究方向?yàn)閳D書館學(xué)理論、中國(guó)圖書館事業(yè)，已出版專著1部，發(fā)表論文40余篇。

[收稿日期：2015-12-23]

Study on the Tamasek Mode Reference to the Corporate Governance Structure of Public Library in China

[Abstract]Singapore's national governance experience played a major role in the reform and opening-up policies fomulation in China since 1990, the efficient corporate governance of Singapore Temasek also has a strong inspiration to the board of trustees of public library system in Chian which is in the initial stage, such as establishing government's guiding role in public library value, continuing to explore purchasing public services to achieve social demands of the library, improving the board of trustees system and the centralbranch library system, specifying the director responsibility system, establishing effective internal and external constraint mechanism, so as to ensure the healthy development of the public library.

[Key words]Tamasek mode; Public library; Corporate governance structure