新常態(tài)下國有培訓機構(gòu)轉(zhuǎn)型研究

陸小成

(北京市社會科學院 市情調(diào)查研究中心，北京 100101)

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新常態(tài)下國有培訓機構(gòu)轉(zhuǎn)型研究

陸小成

(北京市社會科學院 市情調(diào)查研究中心，北京 100101)

摘要：當前我國培訓市場不斷擴大，但國有培訓機構(gòu)在發(fā)展中卻面臨強大挑戰(zhàn)。國有培訓機構(gòu)存在的主要問題包括：政企不分或政事不分現(xiàn)象嚴重、部分政府所屬的各培訓機構(gòu)成為干部腐敗的溫床、培訓內(nèi)容陳舊或部分培訓硬件設施落后、財務管理不規(guī)范、人事管理機制不夠靈活等，因此，新常態(tài)下需要加強國有培訓機構(gòu)轉(zhuǎn)型發(fā)展，應轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新體制機制，加強法制監(jiān)管，整合培訓資源，走品牌化道路。

關鍵詞：新常態(tài)；國有培訓機構(gòu)；轉(zhuǎn)型發(fā)展

黨的十八大以來，加強反腐廉政和嚴抓作風建設永遠在路上，成為新常態(tài)，國有培訓機構(gòu)的整改與轉(zhuǎn)型需適應新常態(tài)。干部素質(zhì)的高低與好壞，事關黨和國家事業(yè)的興衰成敗，加強黨員干部尤其是領導干部培訓，對于國家經(jīng)濟社會發(fā)展具有戰(zhàn)略意義。干部培訓需要加強培訓中心等機構(gòu)建設。隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展進入新常態(tài)，我國在世界各領域的地位升高，進入知識經(jīng)濟時代，一方面對培訓需求越來越大，另一方面對培訓機構(gòu)的要求也越來越高，主要表現(xiàn)在培訓項目的細分、培訓內(nèi)容的專業(yè)化和前沿性、技能的更新、培訓服務的檔次以及行業(yè)內(nèi)的競爭等。但由于部分黨政機關、國有企業(yè)自建的培訓中心選址在海濱、湖邊或山腳下等風景名勝之地，功能集餐飲、住宿、娛樂、休閑與培訓為一體，近期以來引發(fā)輿論的廣泛關注。本文主要探討新常態(tài)下國有培訓機構(gòu)發(fā)展的現(xiàn)狀和存在的主要問題，并提出加快轉(zhuǎn)型發(fā)展的對策建議。

一、新常態(tài)下國有培訓機構(gòu)發(fā)展的需求分析

(一)國有培訓機構(gòu)存在的三大需求

本文所研究的國有培訓機構(gòu)主要是指官辦或國有企業(yè)投資建立的各級各類培訓機構(gòu)，或稱之為培訓中心。從學術的角度進行考察，國有培訓機構(gòu)主要滿足三個層面的需求，這些需求在未來國家發(fā)展中還仍長期存在。一是政治需求。黨的大政方針及特殊時期重大政治任務的貫徹實施需要國有培訓機構(gòu)的廣泛動員和集中培訓，以形成統(tǒng)一思想和統(tǒng)一行動，來維護國家政治穩(wěn)定和政令暢通。這種需要在革命和建國初期尤為強烈。在改革開放或者當前政治相對和平、經(jīng)濟快速發(fā)展期，國有培訓機構(gòu)隨時響應黨的號召完成各種政治培訓業(yè)務也是不能忽視的。這是國有培訓機構(gòu)的政治任務。二是行業(yè)或部門需求。主要是滿足行業(yè)或部門的業(yè)務培訓、政府職能部門的行政管理培訓需求。各機關部門、企事業(yè)單位根據(jù)本部門、行業(yè)需求建立國有培訓機構(gòu)，目的在于加強本行業(yè)部門的業(yè)務培訓和工作學習，這是國有培訓機構(gòu)的核心任務或行政任務。三是社會發(fā)展的需求。隨著社會發(fā)展、知識更新、技術進步，社會出現(xiàn)許多新的服務需求和培訓需求，需要國有培訓機構(gòu)滿足。這是國有培訓機構(gòu)的社會任務。基于這三大需求，國有培訓機構(gòu)的存在是黨和國家事業(yè)發(fā)展不可或缺的。

(二)國有培訓機構(gòu)的發(fā)展現(xiàn)狀

20世紀80年代末90年代初，全國各地黨政機關紛紛興建了許多國有培訓機構(gòu)。經(jīng)過近30年的發(fā)展，國有培訓機構(gòu)在人才隊伍、設施建設、機構(gòu)數(shù)量、產(chǎn)業(yè)規(guī)模等方面有了較大的提升，國家也通過多種渠道完成了一定規(guī)模的人力、物力和財力的投入與積累。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前我國已有十萬多家培訓機構(gòu)，培訓行業(yè)朝著規(guī)?；?、規(guī)范化、品牌化的趨勢發(fā)展。

我國的培訓市場發(fā)展迅速，市場規(guī)模不斷擴大，培訓收入逐年增長，培訓機構(gòu)增長態(tài)勢良好，培訓服務供需有效對接。各級政府及其職能部門建立了各種形式的國有培訓機構(gòu)。行業(yè)組織等中介機構(gòu)紛紛成立培訓部門，許多企業(yè)和社會組織建立了多種形式的國有培訓機構(gòu)。民營培訓機構(gòu)數(shù)量增長迅速。國外培訓機構(gòu)進入中國市場，通過與國內(nèi)其他機構(gòu)合作或建立分支機構(gòu)等方式加入該行業(yè)。

新形勢下國有培訓機構(gòu)的發(fā)展面臨挑戰(zhàn)。一是培訓人才競爭加劇。培訓市場不僅存在業(yè)務競爭，還存在培訓人才的競爭。特別是國外培訓機構(gòu)進入我國，因其具有現(xiàn)代化的管理手段、成功的管理機制和模式搶占國內(nèi)市場，對國有培訓機構(gòu)的業(yè)務和人才構(gòu)成挑戰(zhàn)。二是培訓行業(yè)競爭激烈。隨著各類培訓機構(gòu)數(shù)量迅速增加，培訓生源的爭奪方面表現(xiàn)得更加激烈。三是國有培訓機構(gòu)不再增設，轉(zhuǎn)制成為必然。據(jù)中央紀委監(jiān)察部網(wǎng)站消息，北京市編辦發(fā)布消息稱，2015年年底前，北京市144家事業(yè)單位性質(zhì)的培訓中心將全部整改完畢，截至目前，已撤銷43家，摘牌20家，調(diào)整職責58家，保留1家，還有22家正在整改中，今后類似的官辦培訓中心將不再批設[1]。從這一政策導向來看，國有培訓機構(gòu)發(fā)展遇到強大挑戰(zhàn)，不僅數(shù)量上不可能再增加，而且整改、轉(zhuǎn)制、升級任務十分緊迫。

二、國有培訓機構(gòu)發(fā)展存在的主要問題

從全國范圍來看，國有培訓機構(gòu)盡管經(jīng)過一定時期的演變有了發(fā)展的基礎，也獲得了一定的規(guī)模，但仍存在體制、機制等多方面的問題。這些問題在國內(nèi)中西部不發(fā)達地區(qū)尤為嚴重，北京作為經(jīng)濟發(fā)達、會展活動集聚的城市，這些問題還不很嚴重，國有培訓機構(gòu)大體上運行較好。不過，群眾反映的部分高級國有培訓機構(gòu)存在過于豪華、干部腐敗等現(xiàn)象不可小覷。總體上看，主要存在以下幾個方面的問題。

(一)國有培訓機構(gòu)政企不分或政事不分現(xiàn)象嚴重，存在體制機制障礙

由于許多國有培訓機構(gòu)主要由政府創(chuàng)辦，屬于政府機構(gòu)的事業(yè)單位或者國有企業(yè)，其資金投入主要來自于國家財政和政府撥款，存在政企不分或政事不分現(xiàn)象，其管理體制存在嚴重問題，如財務管理存在漏洞，使得國有培訓機構(gòu)往往存在“小金庫”等管理死角。國有培訓機構(gòu)設置培訓項目需要主管部門批準，或靠政府指定和指令性下達培訓指標，不注重發(fā)揮市場的作用，難以適應市場決定培訓業(yè)務的新趨勢。而且，國有培訓機構(gòu)缺乏發(fā)展戰(zhàn)略和明晰的發(fā)展方向，對自身的優(yōu)勢、劣勢、機會和威脅及其市場定位分析不夠深入，對將來的發(fā)展前景、發(fā)展方向缺乏科學準確的預判，戰(zhàn)略含糊不清、不符合實際情況。多數(shù)國有培訓機構(gòu)管理機制僵化，沒有激勵機制，特別是薪酬待遇不像私有企業(yè)或外資企業(yè)靈活而具有競爭力，導致國有培訓機構(gòu)工作人員積極性和創(chuàng)造性不夠。

(二)部分國有培訓機構(gòu)成為干部腐敗的溫床，引起社會公眾不滿

國有培訓機構(gòu)大多數(shù)是事業(yè)單位，可獲得所屬機關一定程度上的保護，難以得到有關部門和社會的監(jiān)管，由此一些國有培訓機構(gòu)被淪為少數(shù)領導干部的“后花園”甚至“腐敗基地”，其功能已發(fā)生嚴重異化，變相成為相關部門和機關的創(chuàng)收工具、“權力尋租”的黑洞。多年整治之所以沒能見到根本成效，很大程度上在于不少國有培訓機構(gòu)“穿官衣”“吃官餉”。每年只承擔非常有限的培訓業(yè)務職能，又使國有培訓機構(gòu)可以在市場營收和內(nèi)部培訓中間左右逢源，逐步演變?yōu)轭I導干部奢靡享樂的窩點。也因為一些國有培訓機構(gòu)屬于政府的附屬事業(yè)單位或服務機構(gòu)，所以部分干部利用自身權力為本部門國有培訓機構(gòu)提供資金和政策，爭取更多的財政經(jīng)費，獲取不正當利益，將公共資源轉(zhuǎn)變?yōu)楸緳C關掌控的部門資源。而且由于國有培訓機構(gòu)是集體資產(chǎn)，經(jīng)營不善等問題個人不需要對此直接負責，因此造成有些國有培訓機構(gòu)的主管經(jīng)營部門每年上繳的財務報表總是虧損的，需要財政或者預算外資金補貼，這些國有培訓機構(gòu)成為年年虧空的無底洞，給政府帶來很大的財政負擔。另外，超標準的國有培訓機構(gòu)，建造較多的豪華樓堂館所，其住宿設施和康體娛樂設施遠遠超過干部或員工培訓的需求標準，滋生許多腐敗現(xiàn)象，引起社會公眾的不滿，需要高度警惕。

(三)培訓內(nèi)容陳舊，培訓硬件設施落后，難以適應市場的需求

國有培訓機構(gòu)主要是滿足政府主管部門的培訓需求，培訓內(nèi)容比較單一，沒有與市場緊密結(jié)合，有些培訓機構(gòu)奉行“拿來主義”，培訓課程照搬照抄，本土案例少，缺乏針對性和系統(tǒng)性。這種運行機制，無法從根本上解決企事業(yè)單位面向市場自主培訓的機制問題，不利于激發(fā)培訓機構(gòu)的活力。各級政府雖對培訓的投入有所增加，但根據(jù)市場發(fā)展需求存在部分國有培訓機構(gòu)運轉(zhuǎn)資金不足的現(xiàn)象。有的國有培訓機構(gòu)設施設備落后，難以滿足培訓多元化的市場需求，業(yè)務出現(xiàn)萎縮；有的甚至停業(yè)，剩下一個空架子。有資料表明，由于國有培訓機構(gòu)重點是對內(nèi)服務，因此常處于半經(jīng)營狀態(tài)，許多設施長年閑置，利用率不高，造成公共資源的浪費。

(四)財務管理不規(guī)范，政府財政不堪重負

豪華國有培訓機構(gòu)腐敗浪費的背后，是財務管理的漏洞、是政企不分的病灶、是計劃經(jīng)濟的殘留[2]。當前國有培訓機構(gòu)普遍存在資產(chǎn)賬外管理、資產(chǎn)出租收入難以收回、財政資金挪用、違規(guī)占地、未經(jīng)審批擅自搞基本建設等問題。財務管理不規(guī)范，不僅是制度缺失，還體現(xiàn)為領導不重視。一些領導隨意搞招待、搞浪費、搞腐敗等，這不但增加了財政的負擔，并且影響了政府對公共事業(yè)的投入[3]。由于國有培訓機構(gòu)自身定位的模糊和政企不分，內(nèi)部財務管理不規(guī)范，導致培訓機構(gòu)管理績效難以提升，既影響其應有培訓職能的發(fā)揮，也影響培訓機構(gòu)的持續(xù)發(fā)展。

(五)人事管理機制不夠靈活，人才流動困難

國有培訓機構(gòu)人事管理機制不夠靈活，經(jīng)營者往往文化水平不高，缺乏現(xiàn)代經(jīng)營理念和管理方法。一方面，國有培訓機構(gòu)的專業(yè)人員很少受過系統(tǒng)培訓，而普通員工更是存在培訓不足、服務技能差、操作不規(guī)范、服務質(zhì)量低等諸多問題。另一方面，國有培訓機構(gòu)由于實行事業(yè)編制管理，編制內(nèi)的員工具有一定的穩(wěn)定性，人員流動困難，從而導致部分人才閑置，人才浪費情況嚴重。多數(shù)國有培訓機構(gòu)沒有人事權，機構(gòu)負責人由主管部門委任，內(nèi)部人員不能流動，人員結(jié)構(gòu)也不合理，沒有形成人才梯隊[4]。優(yōu)秀人才進不來，不適合的人員流不出，嚴重制約了國有培訓機構(gòu)的健康發(fā)展、持續(xù)發(fā)展。在干部選拔任命上，有些培訓機構(gòu)缺乏科學的干部選拔機制，存在比較明顯的論資排輩傾向，忽視培養(yǎng)年輕人成長、鍛煉的環(huán)境；有些則在干部選拔和任命上不夠嚴肅，對中層干部頻繁輪崗甚至撤換。而且，許多培訓機構(gòu)缺乏科學的職稱評審制度，或者基本沒有完善的職稱評定制度，指標很少，論資排輩嚴重，獎金分配存在“大鍋飯”現(xiàn)象[5]。

三、新常態(tài)背景下國有培訓機構(gòu)轉(zhuǎn)型的對策選擇

黨的十八大報告、十八屆三中全會提出要全面深化改革，發(fā)揮市場機制在資源配置中的決定性作用。對于國有培訓機構(gòu)的發(fā)展而言，要發(fā)揮市場機制在培訓市場資源配置中的決定性作用，加快轉(zhuǎn)型發(fā)展應該成為新常態(tài)。經(jīng)濟轉(zhuǎn)型主要是經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，而國有培訓機構(gòu)則存在發(fā)展機制、發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型問題。國有培訓機構(gòu)的轉(zhuǎn)型應該以混合所有制為方向，加強面向市場需求的企業(yè)化、社會化改革。面對當?shù)鼐频陿I(yè)發(fā)展不足或養(yǎng)老服務床位不足，有的國有培訓機構(gòu)利用已有條件發(fā)展酒店業(yè)務或養(yǎng)老服務業(yè)務，可以說是重要的轉(zhuǎn)型內(nèi)容，也是符合國家經(jīng)濟社會發(fā)展需求的。國家提出要擴大內(nèi)需，很大程度上是服務供給不足。一方面，旅游配套設施、酒店住宿、餐飲等服務嚴重不足，制約了城市旅游產(chǎn)業(yè)、酒店業(yè)等服務業(yè)的持續(xù)發(fā)展。另一方面中國老齡化到來，養(yǎng)老服務床位嚴重不足是很大的問題。因此加強向這些方面的轉(zhuǎn)型發(fā)展意義重大。通過轉(zhuǎn)型發(fā)展，一是盤活了國有資產(chǎn)存量，促進國有資產(chǎn)保值增值；二是在置換國有資產(chǎn)的同時，吸納了大量民間投資和社會投資，使社會資本大幅度增加；三是可以滿足社會需求，擴大內(nèi)需，也激活了國有培訓機構(gòu)的運行機制，釋放人的發(fā)展?jié)撃?。具體而言，應采取以下對策措施。

(一)轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新體制機制

根據(jù)十八屆三中全會提出的全面深化改革的基本精神，國有培訓機構(gòu)改革的目的是進一步通過創(chuàng)新改革，搞活國有培訓機構(gòu)，形成國有培訓機構(gòu)發(fā)展的新動力、新機制、新活力，而不是簡單的取締。簡單化的取締會導致很多的后患問題，如人員安置和社會穩(wěn)定問題，現(xiàn)有國有資產(chǎn)的處置問題，國有資產(chǎn)的閑置和浪費問題。只有深化體制機制改革，才能形成國有培訓機構(gòu)發(fā)展的正能量和良好態(tài)勢，既解決問題，也促進創(chuàng)新發(fā)展。加快政府職能轉(zhuǎn)變，改變傳統(tǒng)政府包辦代替的做法，積極創(chuàng)造條件，提供必要的扶持政策，推進國有培訓機構(gòu)的產(chǎn)業(yè)化、市場化、社會化的體制機制改革。創(chuàng)新國有培訓機構(gòu)管理的體制機制，是培訓行業(yè)健康發(fā)展的基本要求和制度保障。國家或當?shù)卣畱訌娖鋰匈Y產(chǎn)的監(jiān)督與管理，采取股權化進行企業(yè)轉(zhuǎn)制，使國有培訓機構(gòu)真正成為面向培訓市場的競爭主體。如北京控股集團有限公司通過對北京市內(nèi)多家國有培訓機構(gòu)、賓館、酒店進行兼并、重組或者資源整合，為北京市國有培訓機構(gòu)的轉(zhuǎn)型發(fā)展提供了很好的案例，也是國有培訓機構(gòu)重要的體制機制創(chuàng)新。另外，應將部分政府所屬的國有培訓機構(gòu)進行改制轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)國有資產(chǎn)為重要組成的混合所有制，同時吸引社會資本，進行集團化發(fā)展。鼓勵國有培訓機構(gòu)依據(jù)法律規(guī)定進行股權融資，在實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值的基礎上，進一步創(chuàng)新培訓的管理機制，提高服務效益，建立發(fā)展壯大的長效機制。

(二)優(yōu)化內(nèi)部管理，促進提質(zhì)增效

加強國有培訓機構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，要以優(yōu)化內(nèi)部管理、促進提質(zhì)增效為抓手，著重提高培訓機構(gòu)的核心競爭能力。加強培訓機構(gòu)的核心競爭能力建設是適應新時期干部隊伍建設以及培訓工作新形勢、新任務的需要，也是培訓機構(gòu)自身發(fā)展的必然要求[6]。一是要對國有培訓機構(gòu)進行資本重組和市場化運作、企業(yè)化管理，減少和消解政府過多的干預和包辦代替，實現(xiàn)培訓機構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)扁平化發(fā)展，去除多余的組織階層，使國有培訓機構(gòu)不再是政府的附屬行政機構(gòu)，而是滿足政府和社會需求的培訓機構(gòu)?，F(xiàn)代國有培訓機構(gòu)去行政化，減少官僚作風，可促進各業(yè)務部門的合作和信息交流，提高國有培訓機構(gòu)的服務意識和服務質(zhì)量。二是實現(xiàn)內(nèi)部人員的合理配置，完善教師培訓制度，優(yōu)化國有培訓機構(gòu)人員結(jié)構(gòu)，提高培訓隊伍素質(zhì)。要完善培訓機構(gòu)教師的培訓制度，加強培訓教師職業(yè)生涯的規(guī)劃，保證教師定期到科研院所培訓進修，不斷更新自己的專業(yè)知識，豐富實踐經(jīng)驗，提高實際工作能力，學習先進培訓方法，提高培訓水平[7]。三是實施崗位人員聘任制、績效工資制。國有培訓機構(gòu)需要建立完善的現(xiàn)代企業(yè)管理機制，人才引進和流動要面向市場需求，實行崗位人員聘任制，按需設崗，因事?lián)袢耍坎攀褂?。要實行績效評估和激勵機制，部門和個人的業(yè)績與薪酬需有效結(jié)合，每個項目部門的收入與其承擔培訓業(yè)務的規(guī)模、質(zhì)量和效益直接掛鉤，而且針對不同職務層次設計分類考核體系，建立職稱評價機制，實現(xiàn)職稱評聘分離制度和社會化評定制度。

(三)強化法制監(jiān)管，促進規(guī)范運行

對國有培訓機構(gòu)應加強規(guī)范化、制度化的管理，確保其健康、安全、穩(wěn)定發(fā)展。要研究制定《國有培訓機構(gòu)管理辦法》，加強國有培訓機構(gòu)的法制監(jiān)管，確保國有培訓機構(gòu)按國家法律法規(guī)運行，防止國有資產(chǎn)流失，防止國有培訓機構(gòu)成為干部腐敗的溫床。如2014年，北京市紀委出臺《關于認真開展國有培訓機構(gòu)腐敗浪費行為、基層黨員干部不正之風和違法違紀行為等“四風”突出問題專項整治的通知》，將嚴查超標準安排培訓教育活動、安排與培訓教育無關的宴請、借培訓教育之名興建樓堂館所等行為[8]。要建立依靠規(guī)章制度和社會群眾監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)管的長效機制，減少或避免單一的政治任務式、政治運動式的檢查方式，加強信息公開、財務公開、運行公開。要建立便于法制監(jiān)督的信息公開機制。現(xiàn)階段堅決清理整治超標的國有培訓機構(gòu)是非常必要的，但只能治標，深入推動國有培訓機構(gòu)市場化改革和相關信息公開才是治本之策。建立信息公開機制，實現(xiàn)國有培訓機構(gòu)的陽光運行和企業(yè)化運行，增強社會誠信度。從落實“三公”經(jīng)費等政府信息公開的角度，對政府公共服務的培訓費用進行嚴格、科學的審核，將參與培訓的人數(shù)、開支等關鍵信息向社會公開，接受監(jiān)督。

(四)加強資源整合，促進品牌發(fā)展

就政府而言，要把促進國有培訓機構(gòu)持續(xù)發(fā)展作為國有資產(chǎn)保值增值的重要手段，在防止資產(chǎn)流失的基礎上進一步盤活國有資產(chǎn)，并建立優(yōu)勝劣汰機制，不斷改革，整合資源，促進國有培訓機構(gòu)持續(xù)發(fā)展。就國有培訓機構(gòu)自身而言，改制后應該按照市場化、企業(yè)化、社會化的原則進行運營管理，依靠市場競爭機制，激活自我造血功能，不斷提高管理水平和服務標準，促進星級發(fā)展，打造自己的特色和品牌。堅持以市場的需求為出發(fā)點和落腳點，開放各類培訓資源，實現(xiàn)資源的整合、共享、合作和交流。而且，面對旅游市場、社會養(yǎng)老服務、社會培訓服務等需求存在嚴重供給不足問題，應緊抓市場發(fā)展和擴大內(nèi)需的良好機遇，加強相關服務供給和配套設施建設，促進自身的轉(zhuǎn)型發(fā)展。

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(責任編校：李秀榮)

中圖分類號：C975

文獻標志碼：A

文章編號：1672-349X(2016)04-0096-05

DOI：10.16160/j.cnki.tsxyxb.2016.04.018

A Research on the Transformation of the State-owned Training Institutions in the New Normal State

LU Xiao-cheng

(City Investigation and Research Center， Beijing Academy of Social Sciences， Beijing 100101， China)

Abstract：At present， the training market in China has been expanding rapidly， but the state-owned training institutions are facing a great challenge in their development. The main problems include：no clear line between the functions of the government and enterprises， corruption among officials in some state-owned training institutions， obsolete training contents， backward facilities，unsound financial management， and inflexible personnel management mechanism. Therefore， under the new normal，it is necessary to strengthen the restructuring and development of state-owned training institutions，change the government functions， innovative in institutional mechanisms， improve legal supervision， integrate training resources， and strive to distinguish themselves.Key Words： new normal state； state-owned training institution； transformation