去行政化視域中的大學(xué)治理

趙艷琴，王文東

（天水師范學(xué)院政法學(xué)院，甘肅天水741001）

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去行政化視域中的大學(xué)治理

趙艷琴，王文東

（天水師范學(xué)院政法學(xué)院，甘肅天水741001）

與大學(xué)管理不同的是，大學(xué)治理具有主體多元性、制度性、平等性、自由性、自治性等特點(diǎn)。目前我國大學(xué)治理存在著治理的自主性得不到全面落實(shí)，治理的合法性沒有完全建構(gòu)，治理主體相對(duì)缺位，缺失治理的社會(huì)環(huán)境，治理手段單一，權(quán)力劃界不清等問題，要建構(gòu)我國特色的大學(xué)治理體系，必須以“去行政化”為前提，通過加快治理制度體系和加強(qiáng)治理能力建設(shè)，構(gòu)建良序的公民社會(huì)，合理界定權(quán)力邊界等途徑實(shí)現(xiàn)。

去行政化；大學(xué)治理；大學(xué)管理

作為一個(gè)理論研究和反思的問題視域，“大學(xué)治理”的提出來自于大學(xué)自身的理性自覺、問題表征和現(xiàn)實(shí)反思。大學(xué)治理對(duì)應(yīng)的一個(gè)基本活動(dòng)或理論范式就是大學(xué)管理。但在近千年的大學(xué)存續(xù)實(shí)踐中，大學(xué)治理為何姍姍來遲？學(xué)界為何這么熱捧？本文在澄清統(tǒng)治、管理和治理的內(nèi)在邏輯演進(jìn)關(guān)系的基礎(chǔ)上，主要從去行政化的視域下探討大學(xué)治理中存在的問題及實(shí)現(xiàn)大學(xué)治理需解決的關(guān)鍵問題。

一、大學(xué)治理的概念及特征

（一）統(tǒng)治、管理、治理的區(qū)別

從歷史發(fā)生學(xué)的角度講，治理與人類產(chǎn)生的歷史是同步的。在沒有階級(jí)統(tǒng)治和政治權(quán)力，沒有暴力工具和制度壓迫的原始社會(huì)，人們自主地協(xié)調(diào)、溝通氏族內(nèi)部的活動(dòng)，這應(yīng)該屬于典型的治理。后來，隨著長者、氏族首領(lǐng)等從基本的生產(chǎn)勞動(dòng)中解放出來，專門協(xié)調(diào)、組織、監(jiān)督、指揮一個(gè)氏族集體的活動(dòng)時(shí)，管理也就隨之產(chǎn)生。進(jìn)入階級(jí)社會(huì)，經(jīng)濟(jì)上占統(tǒng)治地位的階級(jí)運(yùn)用暴力維護(hù)其利益的“統(tǒng)治”活動(dòng)也就隨之發(fā)生。從最早期無階級(jí)、剝削、壓迫的治理，到后來暴力性的統(tǒng)治，這既是生產(chǎn)力發(fā)展的必然，也是社會(huì)自身發(fā)展過程中的一次自我調(diào)適的否定。從此以后，暴力統(tǒng)治在幾千年的歷史長河中居于主導(dǎo)地位。進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)，由于生產(chǎn)力的發(fā)展，社會(huì)復(fù)雜程度提高，組織體系增多，統(tǒng)治已難以駕馭整個(gè)社會(huì)的方方面面，管理的時(shí)代也隨之而來。隨著信息化社會(huì)的來臨，作為自上而下調(diào)節(jié)行為的管理，其主體單一性的缺陷越來越不適應(yīng)社會(huì)多元主體乃至于泛主體時(shí)代發(fā)展的需要，以多主體自我調(diào)適為本位的治理也必將取代管理時(shí)代（但不意味著管理的終結(jié)，只是不占主導(dǎo)地位）。如果說，18世紀(jì)的泰勒的“科學(xué)管理”標(biāo)示著管理時(shí)代的到來，那么19世紀(jì)90年代以來，新公共管理提倡的“治理理論”正預(yù)示著重心正在從統(tǒng)治（govemment）、管理（management）走向（governanee）治理。［1］縱觀人類組織協(xié)調(diào)事務(wù)的歷史，主要經(jīng)歷了“治理——管理——統(tǒng)治”這樣一個(gè)線性模式，在現(xiàn)代社會(huì)又經(jīng)歷了回歸，即從統(tǒng)治回歸管理和治理。但治理時(shí)代的到來，在一定意義上，是更高一階的上升，是一個(gè)否定之否定過程。

治理與統(tǒng)治最基本的區(qū)別就是，統(tǒng)治的權(quán)威來自于政府這一公共權(quán)力機(jī)構(gòu)，其合法性依據(jù)是權(quán)威或者暴力機(jī)器威懾下的強(qiáng)制性權(quán)力，統(tǒng)治的主體單一，并且體現(xiàn)為垂直、機(jī)械、自上而下、單線、強(qiáng)制的癥候；管理是通過計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制及創(chuàng)新等手段，結(jié)合人力、物力、財(cái)力、信息等資源，以期高效的達(dá)到組織目標(biāo)的過程，它體現(xiàn)了特定組織和特定精英人群的控制職能，管理也帶有單向性、模式化等缺點(diǎn)。與統(tǒng)治和管理不同的是，治理對(duì)權(quán)威的依賴性不是必然的，其合法性更多地是來自于組織體系內(nèi)成員的自覺認(rèn)同，治理往往建立在多元主體自覺自愿基礎(chǔ)上，并呈現(xiàn)扁平化、互動(dòng)性、自我協(xié)調(diào)、自組織循環(huán)等特征。在高度現(xiàn)代性和復(fù)雜性的當(dāng)今社會(huì)，只有多元主體參與的治理社會(huì)，復(fù)雜的組織系統(tǒng)才能高效而有序地運(yùn)行。較之統(tǒng)治和管理，治理體現(xiàn)了社會(huì)各主體的平等、多元身份，體現(xiàn)了多元主體共融性地參與到特定目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的追求當(dāng)中，是自我價(jià)值和目標(biāo)的自覺實(shí)現(xiàn)過程。

作為一個(gè)與管理不同的范式和知識(shí)譜系，治理在不同的學(xué)理語境中，其含義也各不相同。在政治、行政及國家、政府、社會(huì)各組織中，對(duì)治理的理解和表述也各不相同。全球治理委員會(huì)于1995年將治理定義為“是個(gè)人或組織、公共部門或私有部門管理其一般事務(wù)的多種方式的總和，它是一個(gè)使得沖突或多元利益得到妥協(xié)并采取合作行為的持續(xù)過程?！保?］這一定義把治理看作是一種多主體持續(xù)的協(xié)調(diào)互動(dòng)過程，（3）113關(guān)于治理的其他觀點(diǎn)概括起來有管理說、［3］114管理機(jī)制說、［4］233制度安排說［5］等?？傮w來看，治理都是在與統(tǒng)治和管理相對(duì)比的話語范式中加以界定的。與管理相比，治理更加強(qiáng)調(diào)目標(biāo)的總體協(xié)同性，導(dǎo)向的戰(zhàn)略性和趨同性，中心的內(nèi)外兼顧性，主客體的多元性或主體際性，手段的內(nèi)外兼容性，結(jié)構(gòu)內(nèi)外平等性，溝通的雙向性，政府的間接調(diào)控性等。

在大學(xué)產(chǎn)生伊始的中世紀(jì)古典時(shí)期，就有著治理的傳統(tǒng)。但后來隨著現(xiàn)代大學(xué)功能的擴(kuò)張，導(dǎo)致大學(xué)自身變得越來越復(fù)雜，大學(xué)不再是單純的象牙塔，它要與政府、社會(huì)及各種組織發(fā)生千絲萬縷的關(guān)系，就其內(nèi)部來說，大學(xué)內(nèi)部建制功能也復(fù)雜化，圍繞教學(xué)和科研而衍生的各種職能部門也應(yīng)運(yùn)而生，特別是以美國為代表的巨型大學(xué)，走出象牙塔而帶有社會(huì)服務(wù)功能的大學(xué)形成后，大學(xué)內(nèi)部的管理就變得非常重要，大學(xué)管理便應(yīng)運(yùn)而生。大學(xué)管理不是孤立的事件，它是和社會(huì)管理基本同時(shí)發(fā)生的，也是社會(huì)管理在大學(xué)的延伸和體現(xiàn)。隨著大學(xué)辦學(xué)環(huán)境的變化和各種利益主體的介入，大學(xué)自組織內(nèi)部的管理越來越不適應(yīng)復(fù)雜的社會(huì)要求，因此，大學(xué)治理也呼之欲出。大學(xué)治理就是多元利益相關(guān)者為實(shí)現(xiàn)大學(xué)目標(biāo)，共同平等參與處理大學(xué)事務(wù)的一系列活動(dòng)的總稱，它包括治理結(jié)構(gòu)、制度安排、活動(dòng)過程等。

（二）大學(xué)治理的特征

1.主體多元性

與管理相比，治理本身是一個(gè)開放的系統(tǒng)，是內(nèi)外部利益相關(guān)者共同參與形成的一種具有契約關(guān)系的組織活動(dòng)及制度體系。如果說，在管理模式中，大學(xué)的主體主要是政府和校內(nèi)行政組織的話，那么，在治理結(jié)構(gòu)中，高校主體則有高校教育行政主管部門、學(xué)校內(nèi)部的行政管理人員、專任教師、服務(wù)員工及其學(xué)術(shù)組織，還有學(xué)生、家長、校友、退休教職工、相關(guān)專家和政策研究機(jī)構(gòu)等。這些多元主體都圍繞大學(xué)的功能特別是人才培養(yǎng)功能而充分發(fā)揮他們的價(jià)值和權(quán)利，共同參與協(xié)調(diào)解決大學(xué)事務(wù)，形成多元主體矩陣合力治理結(jié)構(gòu)。

2.制度性

大學(xué)治理不是隨意的，也不是各主體想怎么做就怎么做。治理建立在成熟而完備的制度建構(gòu)基礎(chǔ)之上，是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的制度體系構(gòu)成的活動(dòng)機(jī)制。沒有制度基礎(chǔ)上的治理，只能是一盤散沙。在這種意義上，制度是治理的前提。所以，治理大學(xué)的首要任務(wù)是建立一套適合各大學(xué)存續(xù)與發(fā)展的一套規(guī)則和制度，并且制度的建設(shè)要系統(tǒng)完備，切忌頭疼醫(yī)頭腳疼醫(yī)腳，顧此失彼；也要防止各行其是，各自為陣。要特別重視大學(xué)章程建設(shè)，以實(shí)現(xiàn)“學(xué)校自主、教授治學(xué)、校長治校、科學(xué)管理”。

3.平等性

大學(xué)治理的基本精神就是平等，要破除過去行政化、等級(jí)化、官僚化的弊病，還原大學(xué)的本來面目，以學(xué)術(shù)為本位，倡導(dǎo)各主體之間和內(nèi)部職能部門及院系之間的平等關(guān)系。大學(xué)治理要靠各方主體的共同參與，要保障各方主體的權(quán)利，特別是大學(xué)師生員工的權(quán)利，要以保障師生員工的權(quán)利為根本，這就需要平等的態(tài)度對(duì)待各方利益主體。沒有平等精神和倡導(dǎo)平等關(guān)系的大學(xué)，就難以實(shí)現(xiàn)其自治。同樣沒有平等就不會(huì)有自由。正如伯頓·克拉克指出的一樣，“大學(xué)就是在這種分權(quán)的、有社團(tuán)思想的時(shí)代精神影響下發(fā)展起來的”，［6］大學(xué)的平等通過教代會(huì)、學(xué)代會(huì)等組織制度來保障實(shí)施。

4.自由性

治理的自由來自于大學(xué)本身的理念及精神價(jià)值，是大學(xué)的精神象征和思想高地。在中世紀(jì)大學(xué)產(chǎn)生時(shí)，就是學(xué)者為自由探討問題，保護(hù)學(xué)者團(tuán)體利益而組成的自治組織。蔡元培先生也提出“兼容并包”、“思想自由”的辦學(xué)方針。哈佛大學(xué)前校長博克就指出：“當(dāng)大學(xué)履行發(fā)展知識(shí)的義務(wù)時(shí)，學(xué)術(shù)自由是一種基本的價(jià)值前提。”［7］自由就意味著不過多的受行政權(quán)力的干涉和管制，要提倡大學(xué)的獨(dú)立。只有有了自由的保障，人的全面發(fā)展和求真的科學(xué)才得以可能。這就要求大學(xué)在治理的過程中，營造自由的環(huán)境和氛圍，賦予師生自主權(quán)利與自由的話語權(quán)，自由的延續(xù)大學(xué)精神。但現(xiàn)代社會(huì)，由于金錢和權(quán)力對(duì)大學(xué)的凌侵，使得大學(xué)開始出現(xiàn)病態(tài)的“不自由”，當(dāng)紐曼的“大學(xué)的理想”轉(zhuǎn)向克爾的“大學(xué)的用處”時(shí)，金錢和權(quán)力的鐵籠正彌漫式地籠罩著大學(xué)，瓦解著大學(xué)的自由精神，這也是當(dāng)前大學(xué)治理中要加以防范和克制的地方。

5.自治性

大學(xué)在其產(chǎn)生時(shí)就是一個(gè)自治性的組織。自治意味著不受國家權(quán)力及私人利益的左右，意味著有相對(duì)獨(dú)立的精神，意味著始終堅(jiān)守自己的精神高地，如紅衣主教紐曼所指出的，大學(xué)是“一切只是與科學(xué)、事實(shí)與原則、探究與發(fā)現(xiàn)、實(shí)驗(yàn)與思辨的至高保護(hù)力；它劃出才智的領(lǐng)域，使任何一方既不侵犯也不投降?！保?］1“無論如何，人類文明之所以要設(shè)計(jì)和維護(hù)大學(xué)這樣一種形式，畢竟還是因?yàn)槿祟愖陨碛衅渚褡非?，所以說到底，只要大學(xué)還不甘心退化成可有可無的盲腸，那么他與其說在收到叢林原則的無情制約，倒不如說它是在殘酷的叢林中仍然堅(jiān)持維護(hù)著人類的尊嚴(yán)?！保?］序言28“自治意味著不像他治那樣，由外人制定團(tuán)體的章程，而是由團(tuán)體的成員按其本質(zhì)制定章程?！保?］“自治是實(shí)現(xiàn)高等教育機(jī)構(gòu)在質(zhì)量、適切性、效能、透明度和社會(huì)責(zé)任方面使命的一項(xiàng)必要條件。”［10］自治就是要建立政府和高校之間有效的契約關(guān)系，破除人身依附關(guān)系，還教學(xué)科研人員一定的自由度和流動(dòng)性。

二、當(dāng)前我國大學(xué)治理中存在的問題

（一）治理的自主性得不到全面落實(shí)

高等教育法第三十條明確規(guī)定，“高等學(xué)校根據(jù)實(shí)際需要和精簡、效能的原則，自主確定教學(xué)、科學(xué)研究、行政職能部門等內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置和人員配備?！?010年頒布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010～2020年）》，對(duì)落實(shí)和擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)作了進(jìn)一步明確。但深受傳統(tǒng)文化、行政體制的影響，國家統(tǒng)治權(quán)和政府行政權(quán)往往滲透和凌侵到各級(jí)組織。所以現(xiàn)實(shí)中，行政干預(yù)學(xué)術(shù)權(quán)力的現(xiàn)象非常普遍，政府單邊治理、一權(quán)獨(dú)大的現(xiàn)象比較突出，其他的利益相關(guān)者參與度小，重大決策的人為色彩難以根除，導(dǎo)致高校治理能力建設(shè)滯后，辦學(xué)水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家。這正如熊建輝指出的：從國外經(jīng)驗(yàn)來看，“公共權(quán)力機(jī)構(gòu)微觀介入管理較多，自主權(quán)較小的學(xué)校，其辦學(xué)水平通常較低；反之，公共權(quán)力機(jī)構(gòu)不進(jìn)行微觀管理，自主權(quán)較大的高校，其辦學(xué)水平通常較高。”［11］59外部行政權(quán)干預(yù)過細(xì)，權(quán)力過大，致使教學(xué)科研人員的學(xué)術(shù)權(quán)力邊緣化，自主權(quán)很難落實(shí)。

（二）治理的合法性沒有完全建構(gòu)

大學(xué)應(yīng)依法治理。但目前看，治理的合法性體系還沒有完全建立。首先，大學(xué)章程建設(shè)滯后，很多大學(xué)章程的制定是在行政指令下被動(dòng)完成的，沒有自主自覺地去制定，停留在應(yīng)付層面，因而缺乏治理的真正的合法性基礎(chǔ)。其次，依法治校往往因行政權(quán)的干預(yù)而得不到落實(shí)，特別是人事任免、辦學(xué)經(jīng)費(fèi)、工資待遇等方面還受行政的嚴(yán)格控制，重要事項(xiàng)上，人民代表大會(huì)的審議、審批功能沒有得到很好的體現(xiàn)；再次，高校內(nèi)部的行政管理上，書記、校長的人治色彩比較濃，內(nèi)部制度及政策制定往往因人而異，隨意性很大；最后，落實(shí)依法辦學(xué)要求轉(zhuǎn)變政府職能，但計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響還沒有根除。

（三）治理主體相對(duì)缺位

大學(xué)治理需要利益相關(guān)的各方主體平等地參與。但目前治理主體還存在以下問題：政府對(duì)高校的管理過于微觀具體，多頭管理，各上級(jí)部門如組織部門管干部，人事部門管編織和職稱，財(cái)政部門管經(jīng)費(fèi)和工資，教育行政部門管教學(xué)、科研等事項(xiàng)。大學(xué)的經(jīng)費(fèi)來自納稅人的稅收，但立法機(jī)構(gòu)的作用卻沒有充分發(fā)揮，諸如財(cái)務(wù)預(yù)決算的監(jiān)督、審批、否決權(quán)沒有體現(xiàn)，或不作為，處于缺位狀態(tài)；非官方、半官方的諸如高等教育認(rèn)證協(xié)會(huì)、教授協(xié)會(huì)、董事會(huì)等機(jī)構(gòu)和中介組織應(yīng)發(fā)揮資助、評(píng)估、咨詢、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等服務(wù)功能，但現(xiàn)實(shí)是要么缺失，要么沒有發(fā)揮應(yīng)有的功能；社會(huì)和市場力量的參與度低；校外人士和普通教職工參與治理的積極性不高。

（四）缺失治理的社會(huì)環(huán)境

無論是大學(xué)實(shí)現(xiàn)自主辦學(xué)，多元平等主體的形成，還是一套治理規(guī)則的自覺遵守，都需要公民社會(huì)這一環(huán)境的支撐。公民社會(huì)是介于政治國家和個(gè)人之見的社會(huì)組織，是由相對(duì)獨(dú)立而存在的各種組織和團(tuán)體構(gòu)成，是個(gè)人在利益交往中形成的一種自治社會(huì)。公民社會(huì)的發(fā)育和成熟程度是衡量一個(gè)社會(huì)組織化、制度化的基本標(biāo)志，其人格基礎(chǔ)就是自由平等的公民或個(gè)人。西方現(xiàn)代自治權(quán)及其獨(dú)立自主的精神，就是來自于公民社會(huì)的養(yǎng)成。公民社會(huì)可以培育多元化的具有自治精神的主體，譬如各種社團(tuán)和組織，可以培育公民的自主交往能力和獨(dú)立精神，可以打破人對(duì)國家和地獄、身份等的依附關(guān)系，可以培育具有差異化利益的主體性人格。只有成熟而穩(wěn)健發(fā)展的公民社會(huì)，也才能培育出大學(xué)主體的自治精神和自制能力，否則自治也只是“新瓶裝舊酒”的裝飾品而已。大學(xué)治理是一個(gè)漸進(jìn)建構(gòu)的過程，特別依賴于市民社會(huì)的發(fā)育和成熟，所以，我們要理性面對(duì)大學(xué)治理，切忌在擴(kuò)張主義改革的過程中急于求成，拔苗助長，擾亂大學(xué)的改革。

（五）治理手段單一

從高等教育法中提出的自主權(quán)，到十八屆三中全會(huì)提出的推進(jìn)治理能力現(xiàn)代化，治理能力建設(shè)已被國家提到戰(zhàn)略高度來認(rèn)知。就大學(xué)治理而言，我們還還處于自上而下的被動(dòng)推動(dòng)階段，行政指令還是主要的治理手段。由于市民社會(huì)過于依賴于政治國家，治理的權(quán)威色彩濃厚，所以法律手段、評(píng)估手段、問責(zé)機(jī)制等手段未得到充分運(yùn)用。而后者恰恰是治理的核心手段。從制度層面看，治理監(jiān)督體系還沒有得到自覺建構(gòu)，仍然是以前的統(tǒng)治和管理范式下的監(jiān)督機(jī)制。

（六）權(quán)力劃界不清

多方利益主體參與治理的過程，同時(shí)也是利益博弈的過程和權(quán)力劃界的過程。治理涉及內(nèi)部權(quán)力和外部權(quán)力，內(nèi)部有學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力，外部權(quán)力又有國家行政權(quán)力和市民社會(huì)的自治權(quán)力。但在大學(xué)的所有權(quán)歸于政府，運(yùn)營權(quán)屬于高校的情形下，外部行政權(quán)和內(nèi)部行政權(quán)往往高于學(xué)術(shù)權(quán)，外部自治權(quán)和內(nèi)部學(xué)術(shù)權(quán)往往被壓制，權(quán)力劃界不清，導(dǎo)致“強(qiáng)勢的行政權(quán)力腐化了高校的學(xué)術(shù)文化，削弱了教師的學(xué)術(shù)創(chuàng)造激情，致使高校教師所代表的基層學(xué)術(shù)組織智力資源內(nèi)好嚴(yán)重?！保?1］115這就使得高校的自治能力建設(shè)得到很大的限制，搞不好還會(huì)出現(xiàn)“摁下葫蘆又起瓢”的情形。

三、大學(xué)治理的前提是“去行政化”

大學(xué)治理的實(shí)現(xiàn)就是要在“去行政化”的語境下才能展開。這里問題的關(guān)鍵是弄清楚“去”和“化”?！叭ァ钡牟皇切姓旧恚切姓蜻^度行政，確切地說，就是大學(xué)管理（治理）中出現(xiàn)的官僚化、官本位、行政異化、學(xué)術(shù)異化等現(xiàn)象。首先，要不要在大學(xué)中設(shè)立“行政”組織，或大學(xué)的行政有沒有存在的必要，這是我們討論治理問題前必須要明晰的。從國家政治層面講，國家政治意志需要行政去執(zhí)行或?qū)崿F(xiàn)。政治體現(xiàn)國家、統(tǒng)治階級(jí)或民眾的意志，行政體現(xiàn)前者意志的執(zhí)行或?qū)嵤．a(chǎn)生之初，行政主要是處理公務(wù)活動(dòng)的，但后來擴(kuò)展到各級(jí)組織體系中，凡有層級(jí)組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、控制等活動(dòng)的，都稱之為行政或行政管理。行政從屬于一定社會(huì)的政治，服務(wù)于政治，但同時(shí)一定社會(huì)的政治又要靠行政來推行，而且行政在一定條件下對(duì)政治還具有能動(dòng)的反作用，政治的成功依賴于高效的行政。而“任何一個(gè)國家的大學(xué)，無論是公立大學(xué)還是私立大學(xué)都是‘現(xiàn)行體制’的一部分，都絕對(duì)不能損害國家利益”，［12］所以，大學(xué)需要行政。從大學(xué)自身而言，大學(xué)需要行政的保障運(yùn)行。作為科層制的行政被理性地設(shè)計(jì)出來，是為了協(xié)調(diào)眾多個(gè)體活動(dòng)，從而有效地完成大規(guī)模管理工作，以實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)為功能的合理等級(jí)組織。同樣，作為一種重要的社會(huì)組織體系，大學(xué)存在內(nèi)外復(fù)雜的組織關(guān)系構(gòu)架，其內(nèi)部有校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)層、院系領(lǐng)導(dǎo)層、基層的教學(xué)和科研人員、各類專業(yè)委員會(huì)及為正?？蒲信c教學(xué)工作的開展提供支持和服務(wù)的部門等構(gòu)成。［13］這些組織分工決定了各功能模塊在資源配置過程中扮演著不同的角色，并在分工和協(xié)調(diào)中實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)。克拉克·克爾并就大學(xué)行政存在的必要性指出：“不管在什么地方，行政管理已成為大學(xué)的一個(gè)更為顯著的特征，這是普遍的規(guī)律。由于機(jī)構(gòu)變大了，所以行政管理作為一種用特殊的職能變得更加程式化和更為獨(dú)立出來了；由于機(jī)構(gòu)變的更為復(fù)雜，行政管理的作用在使大學(xué)整體化方面變得更加重要了?！保?4］這就是行政在大學(xué)存在的合法性。

其次，大學(xué)的行政管理中存在著過度化或異化問題。高校現(xiàn)行行政管理體制不是大學(xué)自創(chuàng)的，而是來自于政府和企業(yè)。國家政府的管理體制在高校的運(yùn)用，使得政治體制的行政文化也必不可避免地滲透到高校管理中。我國又是一個(gè)“官”本位文化及其濃厚的國家，長期以來形成的“學(xué)而優(yōu)則仕”的官本位文化，使得高校一批優(yōu)秀的知識(shí)分子也渴求“一官半職”，追逐行政層級(jí)的晉升。正如劉東教授指出的：“借助于現(xiàn)代高等教育機(jī)構(gòu)跟整個(gè)社會(huì)權(quán)力結(jié)構(gòu)的共謀關(guān)系，任何一個(gè)躍過龍門的人，都有可能得到一次真正的提拔，從此好官的做，駿馬任騎?！保?］序言1大學(xué)在現(xiàn)行體制下，需要大量經(jīng)費(fèi)和研究課題等資源，而資源又被國家行政部門掌控，這就需要相應(yīng)的人員去爭取利益，學(xué)術(shù)人員無力的情況下，就無形導(dǎo)致資源分配有利于行政管理人員，形成資源分配的利益鏈，也加劇了大學(xué)的過度行政化。對(duì)外與政府及其他社會(huì)組織處理關(guān)系時(shí)，社會(huì)的等級(jí)制也使得大學(xué)以等級(jí)制予以對(duì)應(yīng)。大學(xué)的第一要?jiǎng)?wù)是培養(yǎng)社會(huì)需要的人才，這一職責(zé)決定了大學(xué)的各級(jí)組織都是圍繞人才培養(yǎng)而展開，但在實(shí)際運(yùn)行的過程中，其內(nèi)在的功能單位又會(huì)產(chǎn)生自身的利益目標(biāo)和利益團(tuán)體，從而會(huì)形成行政壓制學(xué)術(shù)，行政權(quán)力高于學(xué)術(shù)權(quán)力的傾向，從而導(dǎo)致大學(xué)的行政異化。

最后，要明確“去”什么的問題。“去”的不是行政本身，而是“去”“行政化”，也就是剔除掉大學(xué)的官僚化、過度行政化和行政管理異化的現(xiàn)象。大學(xué)要實(shí)現(xiàn)其功能，就要圍繞目標(biāo)實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)化配置，這就需要高效的行政管理。在一定意義上說，我們絕大多數(shù)大學(xué)多誕生于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，其人財(cái)物沒有實(shí)現(xiàn)高度市場化的優(yōu)化配置，所以其管理的效率還遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于企業(yè)。其競爭意識(shí)、資源配制意識(shí)、效率觀念等還沒有做到最大化。很多高校并沒有依照市場或社會(huì)需求去辦學(xué)。在這種意義上，我們不能一概而談去掉行政?，F(xiàn)代管理意義上的行政是不能“去”的。我們還需要高效率的行政管理，以應(yīng)對(duì)資源的稀缺性和效率低下的不足，不能因噎廢食。但是我們也不能因此而助長行政高于一切，行政高于學(xué)術(shù)的錯(cuò)誤傾向。的確，正如上文指出的，行政正因?yàn)樵谫Y源配置中發(fā)揮了重要作用，并且實(shí)現(xiàn)組織利益的同時(shí)，也實(shí)現(xiàn)了管理人員利益的最大化，所以助長了高校對(duì)“行政”的頂禮膜拜，員工對(duì)行政的渴求，大學(xué)的理念、目標(biāo)和理想發(fā)生錯(cuò)位，產(chǎn)生行政異化或過度行政化。官本位、官僚化、等級(jí)化，造成大學(xué)缺失自由精神、平等意識(shí)和探求真理的志趣，這正是我們要加以“去除”的。“去”“行政化”之“去”的指向就在這里。

四、大學(xué)治理亟需解決的幾個(gè)關(guān)鍵問題

（一）要加快治理的制度體系建設(shè)

制度是大學(xué)治理的前提和基礎(chǔ)，是學(xué)校一切工作的靈魂?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010～2020年）》明確提出，要“完善中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)”，要“推進(jìn)政校分開、管辦分離”。大學(xué)治理遵循的制度分為四個(gè)層面。一是以《教育法》、《教師法》、《高等教育法》為核心的法律法規(guī)體系；二是作為法律具體化和延伸的大學(xué)章程及法人制度、董事會(huì)制度、教代會(huì)、學(xué)代會(huì)等制度體系；三是圍繞大學(xué)具體治理各環(huán)節(jié)的行政管理、教學(xué)管理、考核評(píng)價(jià)、分配獎(jiǎng)勵(lì)、科研管理、師資隊(duì)伍建設(shè)、學(xué)生管理、財(cái)務(wù)管理、后勤保障等在內(nèi)的整個(gè)管理體系制度。以上制度體系的遵循和完善是治理得以合法合理進(jìn)行的重要依據(jù)。其中大學(xué)章程則是大學(xué)治理的基本遵循。

（二）加強(qiáng)治理能力建設(shè)

能力建設(shè)包括治理的理念、主體、目標(biāo)、方法、路徑等五個(gè)方面。大學(xué)治理不同于傳統(tǒng)的大學(xué)管理，其理念的變革是先導(dǎo)。理念上要求樹立多元主體、平等參與、互動(dòng)合作、以人為本、尊重差異等為基本理念；主體上包括政府組織和非政府組織、團(tuán)體和個(gè)人在內(nèi)的多主體，并積極培育社會(huì)主體參與到大學(xué)治理；目標(biāo)上實(shí)現(xiàn)大學(xué)精神彰顯和大學(xué)的良序發(fā)展；方法上改變習(xí)慣與過去的行政指令和經(jīng)濟(jì)手段，綜合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、行政、技術(shù)等多樣化的方法；路徑上要求各大學(xué)根據(jù)國家有關(guān)精神并結(jié)合各自實(shí)際做好頂層設(shè)計(jì)、分步推進(jìn)，注重治理的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性，形成系統(tǒng)設(shè)計(jì)、整體謀劃、協(xié)同推進(jìn)的大學(xué)治理格局。

（三）從社會(huì)層面積極構(gòu)建良序的公民社會(huì)

公民社會(huì)是資本主義上升時(shí)期，在自由的環(huán)境中形成的公共空間。良好的公民社會(huì)，會(huì)孕育出自由的公民主體人格，會(huì)對(duì)強(qiáng)大的國家形成一種制衡力，防止國家對(duì)社會(huì)權(quán)利主體的侵犯。大學(xué)本身就是公民社會(huì)發(fā)育的直接結(jié)果，即大學(xué)最初是學(xué)者俱樂部，是精神的手工業(yè)者組織起來的一個(gè)社會(huì)團(tuán)體。［15］1998年聯(lián)合國教科文組織在巴黎召開的世界高等教育會(huì)議上指出：“高等教育不僅需要各國政府和高等院校的積極參與，而且需要所有有關(guān)人士，包括大學(xué)生及其家庭、教師、商業(yè)界和企業(yè)界、公共和私營的經(jīng)濟(jì)部門、議會(huì)、傳播媒體、社區(qū)、專業(yè)協(xié)會(huì)和社會(huì)的積極參與。高等教育被要求與社會(huì)、政府、企業(yè)界、學(xué)生等建立廣泛的合作伙伴關(guān)系，這已成為近幾年世界各國和國際組織關(guān)于高等教育的政策性文件的主題詞?！保?6］要使眾多的社會(huì)主體參與大學(xué)的治理，就必須有一個(gè)良好的公民社會(huì)這一深刻的基礎(chǔ)。反之，沒有公民社會(huì)的保障和培育，這些主體不會(huì)形成，或者不會(huì)自覺參與到公共事務(wù)的治理中來。

（四）是轉(zhuǎn)變政府職能，合理界定權(quán)力邊界

從體制角度看，政府首先要改變計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維，不能動(dòng)輒下指令性計(jì)劃，具體事務(wù)大包大攬。政府應(yīng)緊跟市場經(jīng)濟(jì)和管理趨勢發(fā)展的步伐，“角色由管理型向服務(wù)性轉(zhuǎn)變，由政策治校向依法治校轉(zhuǎn)變，由單一治理向多元治理轉(zhuǎn)變，由直接參與向中介參與轉(zhuǎn)變”。［17］政府在大學(xué)治理中的主要職能就是資金資助、保證公平、維護(hù)多元主體利益、監(jiān)督實(shí)施，其目的在于保證大學(xué)的公共性和自治性，所以，政府不能既做運(yùn)動(dòng)員又做裁判，其權(quán)力的界限僅在于公共領(lǐng)域，提供大學(xué)間競爭的游戲規(guī)則，而不能干涉學(xué)術(shù)自由和大學(xué)自治。從主體權(quán)力的角度，要合理區(qū)分和界定黨委與校長、行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力、個(gè)人權(quán)力與集體權(quán)力、內(nèi)部權(quán)力與外部權(quán)力等之間的關(guān)系，只有用權(quán)有度，才能走出官僚主義和過度行政化的泥淖，才能彰顯大學(xué)的權(quán)力主體，營造大學(xué)自由平等的文化氛圍。

推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化需要大學(xué)的引領(lǐng)，因此大學(xué)治理體系的建構(gòu)具有更為特別的意義。但大學(xué)治理體系和治理能力的建構(gòu)是一個(gè)長期的過程，不可能一蹴而就，也不可能達(dá)到理想的狀態(tài)，因此，在建構(gòu)的過程中，要結(jié)合中國特色社會(huì)主義制度體系，中國特色社會(huì)主義發(fā)展道路，特別是中國大學(xué)發(fā)展實(shí)踐去進(jìn)行構(gòu)建。只有這樣，才能走出一條具有中國特色的大學(xué)治理之路。

［1］蔡守秋.第三種調(diào)整機(jī)制——從環(huán)境資源保護(hù)和環(huán)境資源法角度進(jìn)行研究：上［J］.中國發(fā)展，2004，（l）.

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〔責(zé)任編輯艾小剛〕

University Governance in the Field of De-adm inistration

Zhao Yanqin，WangWendong
（School of Political Science and Law，Tianshui Normal University，Tianshui Gansu 741001，China）

Different form university management，the university governance has features as subject being diverse，institutional，equal，liberal and autonomous.At present，the university governance in China is faced with several problems in above aspects.De-administration is the premiss to construct our characteristic university governance，in order to establish well-ordered civil society.

de-administration；university governance；university management

G40-01

A

1671-1351（2016）01-0114-06

2015-12-29

趙艷琴（1982-）女，甘肅武都人，天水師范學(xué)院政法學(xué)院講師，碩士。