法律監(jiān)督調(diào)查、審查、處分工作機(jī)制的構(gòu)建

●李思陽(yáng)/文

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法律監(jiān)督調(diào)查、審查、處分工作機(jī)制的構(gòu)建

●李思陽(yáng)*/文

內(nèi)容摘要：我國(guó)現(xiàn)行的法律監(jiān)督制度不能滿足現(xiàn)實(shí)需要，法律監(jiān)督的事后性、法律監(jiān)督手段的滯而使法律監(jiān)督在社會(huì)關(guān)系損害、社會(huì)財(cái)富浪費(fèi)、行政成本增加后顯得成效受損?？梢哉f(shuō)，現(xiàn)行法律監(jiān)督是對(duì)結(jié)果的監(jiān)督，而不是過(guò)程的監(jiān)督。因此，在現(xiàn)有法律賦予的檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)框架下構(gòu)建法律監(jiān)督調(diào)查、審查、處分工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)履行職能過(guò)程的監(jiān)督，這樣才能使檢察機(jī)關(guān)面對(duì)人民的新要求新期待而不斷發(fā)展和完善法律監(jiān)督職能，更好地服務(wù)大局、化解社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

關(guān)鍵詞：法律監(jiān)督調(diào)查審查處分

*海南省?？谑腥嗣駲z察院檢察長(zhǎng)［570100］

我國(guó)現(xiàn)行的法律監(jiān)督制度并不完善,法律監(jiān)督機(jī)制存在缺陷，致使法律監(jiān)督并不能滿足現(xiàn)實(shí)需要，法律監(jiān)督的事后性、法律監(jiān)督手段的滯后而使法律監(jiān)督在社會(huì)關(guān)系損害、社會(huì)財(cái)富浪費(fèi)、行政成本增加后顯得成效受損。在原有法律監(jiān)督體制下，如何立足完善法律監(jiān)督職能實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)？結(jié)合我國(guó)現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為構(gòu)建法律監(jiān)督調(diào)查、審查、處分工作機(jī)制應(yīng)當(dāng)是目前完善檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)的可探討方法。

一、構(gòu)建法律監(jiān)督調(diào)查、審查、處分工作機(jī)制的意義

法律監(jiān)督調(diào)查從屬于檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督職能，是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的自然延伸，是依照法定程序?qū)λ痉C(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力的過(guò)程、程序或某一行業(yè)、某一領(lǐng)域存在的問(wèn)題的發(fā)現(xiàn)、核實(shí)、糾正或保護(hù)的工作機(jī)制。法律監(jiān)督審查，是指檢察機(jī)關(guān)通過(guò)對(duì)涉及民生的重大項(xiàng)目領(lǐng)域、公共機(jī)構(gòu)等部門(mén)的工作制度和程序進(jìn)行檢查、分析、核對(duì)，提出意見(jiàn)和建議并監(jiān)督這些制度和程序運(yùn)行的工作機(jī)制。法律監(jiān)督處分，是指檢察機(jī)關(guān)在履行法律監(jiān)督職能過(guò)程中所擁有的對(duì)經(jīng)調(diào)查、審查后的整個(gè)行為進(jìn)行處理的權(quán)力，也就是經(jīng)調(diào)查、審查后行使法律監(jiān)督職能的工作機(jī)制。

從上述法律監(jiān)督調(diào)查、審查、處分的概念來(lái)看，法律監(jiān)督調(diào)查、審查、處分工作機(jī)制不是檢察機(jī)關(guān)自行設(shè)置的一項(xiàng)新職權(quán)，而是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的重要組成部分。作為一種工作方法，它是檢察機(jī)關(guān)加大監(jiān)督力度的重要手段，將憲法和法律規(guī)定的抽象的、原則的法律監(jiān)督權(quán)轉(zhuǎn)化為具體的、可操作的制度和規(guī)范，通過(guò)發(fā)現(xiàn)、核實(shí)、糾正訴訟和行政活動(dòng)中的違法行為，促進(jìn)公正廉潔執(zhí)法，維護(hù)社會(huì)公平正義。“法律監(jiān)督調(diào)查是檢察室開(kāi)展工作的有益探索，向地方黨委寫(xiě)出調(diào)研報(bào)告，向相關(guān)職能部門(mén)特別是負(fù)有社會(huì)管理和化解矛盾糾紛、平衡利益關(guān)系的職能部門(mén)提出檢察建議，這是法律監(jiān)督促進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新，督促職能部門(mén)勤政廉政，解決基層突出矛盾的一個(gè)行之有效的方法。調(diào)查權(quán)本身就是法律監(jiān)督的重要組成部分，沒(méi)有調(diào)查就沒(méi)有發(fā)言權(quán)，監(jiān)督要有針對(duì)性，要有的放矢，要把問(wèn)題找準(zhǔn)，提出中肯的、有建設(shè)性的建議，推動(dòng)矛盾糾紛的化解，推動(dòng)治安環(huán)境的整治，推動(dòng)社會(huì)管理創(chuàng)新。”［1］

二、法律監(jiān)督調(diào)查、審查、處分權(quán)的性質(zhì)與特征

（一）法律監(jiān)督調(diào)查、審查、處分權(quán)的性質(zhì)

法律監(jiān)督調(diào)查、審查、處分權(quán)的性質(zhì)應(yīng)界定為監(jiān)督權(quán)，而非偵查權(quán)。偵查權(quán)行使的對(duì)象是犯罪行為，而調(diào)查、審查、處分權(quán)行使的對(duì)象是違法行為或者性質(zhì)不明的行為，其目的是通過(guò)調(diào)查、收集證據(jù)以明確調(diào)查對(duì)象的定性問(wèn)題，為行使糾正權(quán)、建議權(quán)等監(jiān)督權(quán)提供充分的依據(jù)。因此調(diào)查、審查、處分權(quán)是真正實(shí)現(xiàn)監(jiān)督權(quán)的必然前提，監(jiān)督權(quán)是調(diào)查、審查、處分權(quán)的必然歸宿，沒(méi)有監(jiān)督權(quán)，行使調(diào)查、審查、處分權(quán)就是無(wú)的放矢，而不行使調(diào)查、審查、處分權(quán)，監(jiān)督權(quán)也無(wú)從談起。調(diào)查、審查、處分權(quán)是監(jiān)督權(quán)的形式和表現(xiàn)，兩者是手段和目的、形式和內(nèi)容的關(guān)系。

（二）法律監(jiān)督調(diào)查、審查、處分權(quán)的特征

法律監(jiān)督調(diào)查、審查、處分權(quán)有六個(gè)特征：一是預(yù)防性，調(diào)查、審查、處分是對(duì)過(guò)程的監(jiān)督，而不是對(duì)結(jié)果的監(jiān)督，也正因?yàn)檫@種前置性監(jiān)督從而使其具備了預(yù)防作用，克服了法律監(jiān)督的事后性、法律監(jiān)督手段的滯后，也使法律監(jiān)督在產(chǎn)生嚴(yán)重后果前就發(fā)揮作用，避免社會(huì)關(guān)系損害、社會(huì)財(cái)富的浪費(fèi)、行政成本的增加；二是參與性，如前所述，調(diào)查、審查、處分是對(duì)過(guò)程的監(jiān)督，而不是對(duì)結(jié)果的監(jiān)督，在整個(gè)執(zhí)法活動(dòng)或行使公職活動(dòng)中行使該權(quán)力，其監(jiān)督權(quán)得以充分發(fā)揮，公職行為依法充分進(jìn)行；三是適度性，調(diào)查、審查、處分是柔性而不是剛性的，要立足于檢察職能，而不能超越檢察職能變成強(qiáng)行干預(yù)；四是保護(hù)性，對(duì)整個(gè)社會(huì)關(guān)系而言，調(diào)查、審查、處分的預(yù)防作用也使其起到保護(hù)社會(huì)關(guān)系不致被破壞的作用；五是程序性，調(diào)查、審查、處分權(quán)的行使必須遵循一定的程序，依法進(jìn)行；六是制度性，要有很嚴(yán)密完善的制度，每一個(gè)程序都要有保障和監(jiān)督。

三、法律監(jiān)督調(diào)查、審查、處分工作機(jī)制應(yīng)遵循的原則和程序

（一）法律監(jiān)督調(diào)查、審查、處分工作機(jī)制應(yīng)遵循的原則

1.客觀中立原則。即檢察機(jī)關(guān)在行使監(jiān)督權(quán)時(shí)，其角色應(yīng)是中立者，因此對(duì)于所調(diào)查、審查、處分行為應(yīng)奉行客觀中立的原則予以監(jiān)督。

2.及時(shí)原則。即法律監(jiān)督調(diào)查應(yīng)該及時(shí)進(jìn)行，過(guò)度的拖延將有可能使嚴(yán)重的程序違法導(dǎo)致行為無(wú)效甚至被撤消的嚴(yán)重后果。

3.適當(dāng)性原則。指在行使法律監(jiān)督調(diào)查權(quán)的過(guò)程中應(yīng)嚴(yán)格控制調(diào)查手段，防止將調(diào)查與偵查混同，嚴(yán)禁采取人身強(qiáng)制措施。

（二）法律監(jiān)督調(diào)查、審查、處分工作機(jī)制應(yīng)遵循的程序

1.調(diào)查應(yīng)遵循的程序。檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督調(diào)查權(quán)的啟動(dòng)可依職權(quán)啟動(dòng)，也可依當(dāng)事人的申請(qǐng)啟動(dòng)。調(diào)查要針對(duì)群眾反映突出的普遍性問(wèn)題、涉及民生的重要政策的執(zhí)行過(guò)程、行政機(jī)關(guān)履行公務(wù)的過(guò)程。檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)的事由的出現(xiàn)，即可視為調(diào)查權(quán)啟動(dòng)的時(shí)間條件已經(jīng)具備；檢察機(jī)關(guān)應(yīng)首先對(duì)法定事由進(jìn)行書(shū)面審查，判斷其是否達(dá)到啟動(dòng)調(diào)查權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)，而后才可啟動(dòng)調(diào)查權(quán)，通過(guò)調(diào)查加深或抵消書(shū)面審查所形成的判斷，從而進(jìn)行或不進(jìn)行法律監(jiān)督。調(diào)查權(quán)的啟動(dòng)應(yīng)遵循快速、便捷的原則，這是其監(jiān)督權(quán)的性質(zhì)所要求的，經(jīng)過(guò)檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)后登記即可。

關(guān)于檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督調(diào)查權(quán)的啟動(dòng)線索來(lái)源，筆者認(rèn)為可以借鑒香港廉政公署的做法，設(shè)一個(gè)舉報(bào)熱線，24小時(shí)專人值班，要求對(duì)打進(jìn)來(lái)的電話全部進(jìn)行錄音并記錄，不允許有任何漏記。每天把前一天的舉報(bào)逐個(gè)分析，看提供的材料充不充足，投訴的行為是否屬于檢察院職責(zé)范圍等來(lái)確定是否需要調(diào)查。［2］

另外，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于程序性事實(shí)的調(diào)查應(yīng)采取詢問(wèn)、調(diào)閱案卷、要求匯報(bào)的方式進(jìn)行。調(diào)查不同于偵查，不是國(guó)家追究犯罪的行為，因此不能啟用偵查手段和人身強(qiáng)制措施。調(diào)查的對(duì)象是程序違法行為，這類行為往往發(fā)生在履行職務(wù)過(guò)程中，對(duì)其調(diào)查原則上應(yīng)不妨礙正常工作的進(jìn)行。調(diào)查是整個(gè)工作機(jī)制中的基礎(chǔ),是處分的依據(jù)，因此，一定要注意以下幾個(gè)方面：

（1）在調(diào)查工作中，首先要明確調(diào)查的內(nèi)涵、目的和主體，確保調(diào)查工作依法規(guī)范進(jìn)行，其次要明確調(diào)查的對(duì)象、程序、措施和期限，增強(qiáng)調(diào)查的可操作性。

（2）開(kāi)展調(diào)查遵循審批程序，制定調(diào)查方案，收集相關(guān)資料，擬寫(xiě)調(diào)查報(bào)告和運(yùn)用調(diào)查報(bào)告等程序進(jìn)行。在調(diào)查過(guò)程中，可以進(jìn)行詢問(wèn)、查詢、座談、調(diào)取有關(guān)材料，也可以商請(qǐng)有關(guān)部門(mén)進(jìn)行審核、勘驗(yàn)、鑒定。

（3）調(diào)查工作要嚴(yán)格遵守調(diào)查程序和紀(jì)律，不得泄露調(diào)查中知悉的案情或個(gè)人隱私，更不能借調(diào)查手段謀取利益。

（4）要緊緊圍繞黨委政府關(guān)注的反腐敗工作重點(diǎn)，社會(huì)關(guān)注、群眾反映強(qiáng)烈的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，找準(zhǔn)切入點(diǎn)和突破口開(kāi)展調(diào)查審查；結(jié)合查處的系統(tǒng)性、行業(yè)性案件，針對(duì)群眾反映有問(wèn)題的重點(diǎn)部門(mén)、重點(diǎn)崗位和重點(diǎn)人員進(jìn)行調(diào)查；結(jié)合有群眾反映的企業(yè)改制、招商引資、國(guó)有資產(chǎn)處置等重大活動(dòng)以及群眾最關(guān)注、隱患較多的部門(mén)或單位進(jìn)行調(diào)查；針對(duì)當(dāng)前構(gòu)建和諧社會(huì)中各項(xiàng)工作環(huán)節(jié)可能產(chǎn)生職務(wù)犯罪開(kāi)展調(diào)查。

（5）法律監(jiān)督調(diào)查與行使法律監(jiān)督過(guò)程中的調(diào)查是不同的。如前所述，前者具有前置性，后者具有事后性；前者一般應(yīng)在發(fā)現(xiàn)違法問(wèn)題時(shí)啟動(dòng)，后者是依案件需要啟動(dòng)收集證據(jù)。

2.審查應(yīng)遵循的程序。審查并不是調(diào)查的延伸，而是跟調(diào)查平行的另一種機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)的審查是對(duì)工作制度和程序運(yùn)作情況的審查，在預(yù)防當(dāng)中承擔(dān)治本的功能。

（1）法律監(jiān)督審查與法院的司法審查不同。首先，司法審查制度是一種國(guó)家權(quán)力對(duì)另一種國(guó)家權(quán)力的監(jiān)督制約制度，即法院通過(guò)訴訟程序?qū)彶椴⒓m正不法行政行為，以保護(hù)公民和組織的合法權(quán)益免受國(guó)家行政機(jī)關(guān)侵害并維護(hù)其合法權(quán)益的行政行為，支持行政機(jī)關(guān)依法行政。法律監(jiān)督審查則是檢察機(jī)關(guān)對(duì)有關(guān)領(lǐng)域、機(jī)構(gòu)工作制度和程序進(jìn)行的核實(shí)、核對(duì)，是一種程序性工作；其次，法院所享有的司法審查權(quán)是被動(dòng)司法審查權(quán)，而檢察院的法律監(jiān)督審查是主動(dòng)的審查權(quán)；再次，人民法院行使司法審查權(quán)只能在審理行政案件的行政訴訟、行政賠償訴訟過(guò)程中進(jìn)行，而法律監(jiān)督審查并不是訴訟過(guò)程的審查；最后，檢察院的審查，主要立足于預(yù)防職務(wù)犯罪，而法院的司法審查主要立足于支持依法行政。

（2）審查要注意的兩個(gè)問(wèn)題。一是審查人員由檢察人員組成，并專職從事審查工作。二是審查的主動(dòng)性。審查并不一定要依當(dāng)事人或有關(guān)人員的申請(qǐng)或舉報(bào)才能進(jìn)行，而是針對(duì)一些涉及民生領(lǐng)域的重點(diǎn)工程、重點(diǎn)項(xiàng)目、公共機(jī)構(gòu)，檢察機(jī)關(guān)可依職權(quán)對(duì)其工作制度和工作程序主動(dòng)介入進(jìn)行法律監(jiān)督。比如，目前海南省在深入推進(jìn)國(guó)際旅游島的建設(shè)，有許多的工程和項(xiàng)目，涉及征地補(bǔ)償款的發(fā)放等成為貪污和挪用公款罪的高發(fā)段，在這個(gè)時(shí)候，檢察機(jī)關(guān)就可以介入對(duì)其所開(kāi)展工作所依賴的工作制度和程序做以審查，提供如何防止職務(wù)犯罪的意見(jiàn)以及加強(qiáng)管理的相關(guān)措施。三是審查不僅要書(shū)面審查，而且還要進(jìn)行實(shí)地考察或?qū)ο嗲叭藛T進(jìn)行詢問(wèn)。

（3）審查的步驟。一是選定審查的課題。在審查之前，先確定哪些領(lǐng)域和機(jī)構(gòu)、部門(mén)屬于職務(wù)犯罪高發(fā)階段，選定哪些制度和程序需要進(jìn)行研究。確定的途徑可以是檢察機(jī)關(guān)反貪、反瀆部門(mén)的案件，可以是一些公共機(jī)構(gòu)、相關(guān)機(jī)關(guān)主動(dòng)提出要求審查，可以是本部門(mén)經(jīng)常關(guān)注的各種制度和程序可能發(fā)生的變更。二是要針對(duì)所審查的機(jī)關(guān)、內(nèi)容的不同而制訂審查方案。方案包括研究審查的范圍、要點(diǎn)、方法、進(jìn)度以及審查的人員等。三是搜集可作相關(guān)制度、工作程序背景研究的文件、被審查機(jī)關(guān)的相關(guān)工作報(bào)告以及被審查單位相關(guān)人員的意見(jiàn)和建議，如果被審查單位有相對(duì)方，在必要時(shí)還可以向相對(duì)方進(jìn)行詢問(wèn)調(diào)查。四是分析、比對(duì)、研究所搜集的資料，找出可能引發(fā)職務(wù)犯罪的癥結(jié)，由審查人員對(duì)分析結(jié)果進(jìn)行商討，有必要時(shí)可邀請(qǐng)相關(guān)專家、學(xué)者或?qū)嵺`工作者。五是針對(duì)分析結(jié)果，做出客觀詳實(shí)的審查報(bào)告。審查報(bào)告的制作、審批和使用應(yīng)當(dāng)規(guī)范，增強(qiáng)對(duì)策的實(shí)效性和科學(xué)性。

3.處分應(yīng)遵循的程序。調(diào)查或?qū)彶榈慕Y(jié)果都可能引發(fā)處分這一程序。經(jīng)調(diào)查或?qū)彶榘l(fā)現(xiàn)沒(méi)有違法事實(shí)的，終止調(diào)查、審查；經(jīng)調(diào)查確認(rèn)違法，行使法律監(jiān)督職能，在調(diào)查的基礎(chǔ)上，向黨委和上級(jí)機(jī)關(guān)提出“法律監(jiān)督意見(jiàn)書(shū)”；對(duì)于審查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)被審查單位的工作制度和程序有容易引發(fā)職務(wù)犯罪的漏洞或不完善，提出“法律監(jiān)督意見(jiàn)書(shū)”，建議修訂或改良；調(diào)查、審查發(fā)現(xiàn)有涉嫌犯罪嫌疑的，作為線索轉(zhuǎn)交偵查部門(mén)進(jìn)行偵查。此過(guò)程的證明標(biāo)準(zhǔn)只要求主觀上認(rèn)為有犯罪可能即可，不要求有明確的事實(shí)和證據(jù)，否則調(diào)查、審查權(quán)就會(huì)異化為偵查權(quán)。在行使處分權(quán)時(shí)，要注意對(duì)于審查中所發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)后采取向有關(guān)單位發(fā)出“法律監(jiān)督意見(jiàn)書(shū)”的形式。

我們知道，檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能的重要手段和形式是檢察建議書(shū)和糾正違法通知書(shū)。筆者在上文提出的“法律監(jiān)督意見(jiàn)書(shū)”可以做為檢察建議書(shū)和糾正違法通知書(shū)的補(bǔ)充來(lái)完善檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)，即檢察機(jī)關(guān)在履行調(diào)查、審查權(quán)后的一種處分權(quán)。法律監(jiān)督意見(jiàn)書(shū)，是指人民檢察院在履行法律監(jiān)督職責(zé)中，在經(jīng)過(guò)調(diào)查或?qū)彶楹筢槍?duì)一般違法行為或有關(guān)工作制度和程序的漏洞、違法或不完善而依法向有關(guān)機(jī)關(guān)提出糾正其違法意見(jiàn)時(shí)而制作的非訴訟法律文書(shū)。在行使處分權(quán)時(shí)要重視落實(shí)法律監(jiān)督意見(jiàn)書(shū)，即每件通過(guò)法律監(jiān)督意見(jiàn)書(shū)來(lái)化解社會(huì)矛盾的案件辦結(jié)后，都要督促意見(jiàn)的落實(shí)，鞏固取得的成果。

注釋：

［1］海南省人民檢察院：《馬勇霞檢察長(zhǎng)在三亞調(diào)研時(shí)講話整理稿》，載《海南省人民檢察院辦公室通報(bào)》2011年第12期。

［2］參見(jiàn)樂(lè)欣：《制度、觀念與反貪污》，來(lái)源于濟(jì)南市職務(wù)犯罪預(yù)防網(wǎng)，訪問(wèn)日期：2014年11月24日。