現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系立法構(gòu)建與運(yùn)行機(jī)制研究——《江蘇省公共文化服務(wù)促進(jìn)條例》解讀

徐 路朱志偉李 楠

（1.南京圖書館 南京 210018；2.南京師范大學(xué)公共管理學(xué)院 南京 210097）

現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系立法構(gòu)建與運(yùn)行機(jī)制研究——《江蘇省公共文化服務(wù)促進(jìn)條例》解讀

徐 路1朱志偉1李 楠2

（1.南京圖書館 南京 210018；2.南京師范大學(xué)公共管理學(xué)院 南京 210097）

2015年12月4日，《江蘇省公共文化服務(wù)促進(jìn)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）由江蘇省十二屆人大常委會(huì)第十九次會(huì)議審議通過(guò)，成為十八大之后第一部關(guān)于公共文化服務(wù)體系建設(shè)的省級(jí)地方性法規(guī)?！稐l例》對(duì)公共文化的服務(wù)供給、設(shè)施建設(shè)、社會(huì)參與、政策保障、法律責(zé)任等方面進(jìn)行了規(guī)定和細(xì)化。文章通過(guò)對(duì)《條例》內(nèi)容的解讀，結(jié)合當(dāng)前我省公共文化服務(wù)體系的現(xiàn)狀和問(wèn)題，對(duì)完善現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的運(yùn)行機(jī)制提出可行性建議。

現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系 立法構(gòu)建 運(yùn)行機(jī)制 分析與解讀

〔引用本文格式〕徐路，朱志偉，李楠.現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系立法構(gòu)建與運(yùn)行機(jī)制研究 ——《江蘇省公共文化服務(wù)促進(jìn)條例》解讀[J].圖書館，2016（11）：75-79

1 立法背景

黨的十八大以來(lái)，江蘇省以“文化強(qiáng)省”為目標(biāo)，加大公共文化建設(shè)組織推進(jìn)和政策扶持力度，在文化建設(shè)工程中注重深化和拓展公益性文化事業(yè)發(fā)展提升行動(dòng),連續(xù)多年將公共文化服務(wù)相關(guān)工作列入年度百項(xiàng)考核指標(biāo)以及保障和改善民生十件實(shí)事，不斷加大對(duì)重大公共文化項(xiàng)目、產(chǎn)品及活動(dòng)的投入，公共文化服務(wù)連續(xù)多年保持全國(guó)領(lǐng)先水準(zhǔn)，并實(shí)現(xiàn)了多項(xiàng)創(chuàng)新舉措。但是，與基本建成現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的目標(biāo)要求相比，在立法和制度層面仍然存在一定差距。2015年江蘇省十二屆人大常委會(huì)第十九次會(huì)議審議通過(guò)的《江蘇省公共文化服務(wù)促進(jìn)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），是在嚴(yán)格貫徹黨中央《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見(jiàn)》[1]的基礎(chǔ)上，對(duì)江蘇省《關(guān)于推進(jìn)現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》[2]進(jìn)行的配套制度設(shè)計(jì)，也是十八屆四中全會(huì)和《立法法》修改之后，第一部關(guān)于公共文化服務(wù)體系建設(shè)的省級(jí)地方性法規(guī)?！稐l例》的出臺(tái)，是全面推進(jìn)依法治國(guó)在文化領(lǐng)域內(nèi)的最新詮釋，對(duì)于推動(dòng)公共文化體制改革于法有據(jù)、公共文化治理有法可依具有重要影響。

2 立法意義

立法即法的創(chuàng)制、創(chuàng)造，是具有立法權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)依照法定職權(quán)和法定程序制定、修改和廢止法律規(guī)范的活動(dòng)。公共文化服務(wù)立法是國(guó)家文化立法的重要內(nèi)容之一，是以調(diào)整公共文化服務(wù)領(lǐng)域社會(huì)關(guān)系為目的創(chuàng)設(shè)相關(guān)法律規(guī)范的活動(dòng)。公共文化服務(wù)立法具有行政立法的天然屬性，本質(zhì)上是行政機(jī)關(guān)“負(fù)擔(dān)性”與公民“受益性”的結(jié)合，更加注重保障私權(quán)，明確政府責(zé)任。在當(dāng)前以人為本、強(qiáng)調(diào)公民意識(shí)的立法趨勢(shì)下，加強(qiáng)公共文化服務(wù)立法已經(jīng)成為政府和社會(huì)各界的共識(shí),也是全面推進(jìn)依法治國(guó)的現(xiàn)實(shí)需要。

一是完善公共文化服務(wù)立法體系的必然要求。目前我國(guó)與公共文化服務(wù)有關(guān)的立法內(nèi)容，大多散見(jiàn)于一些單項(xiàng)的法律、法規(guī)、規(guī)章中，尚未形成完整的立法體系。比如，國(guó)家層面上的《文物保護(hù)法》、《公共文化體育設(shè)施條例》，省內(nèi)制定有《江蘇省文化娛樂(lè)市場(chǎng)管理?xiàng)l例》、《江蘇省農(nóng)村公共文化服務(wù)管理辦法》等單一規(guī)范性文件，這些有限的法律法規(guī)內(nèi)容相對(duì)零散，只涉及公共文化服務(wù)的單一領(lǐng)域，不能顧及整體，同時(shí)更新較慢，部分內(nèi)容已顯滯后，與當(dāng)前人民群眾對(duì)文化服務(wù)的新需求和新期待有較大差距。本次立法正是在總結(jié)梳理既往立法體例的基礎(chǔ)上，著眼于當(dāng)前我省公共文化服務(wù)體系建設(shè)的現(xiàn)實(shí)情況，力求形成一部較為完善的并具有江蘇文化品牌特色的地方性法規(guī)。

二是提高政府文化治理能力的必要前提。在當(dāng)前“文化強(qiáng)省”的戰(zhàn)略視野下，提高文化治理能力，構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系，是政府和行政管理層面必須完成的改革路徑。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)文化法治建設(shè)相對(duì)滯后，政府對(duì)文化的建設(shè)和管理主要依賴行政手段，過(guò)多側(cè)重于“管理”，服務(wù)職能相對(duì)薄弱，衍伸而來(lái)的公共文化設(shè)施綜合利用效率不高、文化產(chǎn)品供給不足，以及與群眾需求對(duì)接渠道不通暢、城鄉(xiāng)區(qū)域文化發(fā)展不平衡、社會(huì)力量作用發(fā)揮不明顯等問(wèn)題凸顯。此次立法，通過(guò)頂層設(shè)計(jì)，能夠進(jìn)一步對(duì)政府部門在公共文化中的“服務(wù)角色”進(jìn)行清晰界定，促進(jìn)“文化管理”向“文化治理”轉(zhuǎn)變，為公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、均等化提供更強(qiáng)有力的法治保障。

三是推動(dòng)文化行政體制改革的實(shí)踐需要。十八屆四中全會(huì)提出全面推進(jìn)依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，對(duì)政府文化管理領(lǐng)域的法治建設(shè)提出了更高要求?；竟参幕?wù)是政府基本公共服務(wù)的重要內(nèi)容。公共文化服務(wù)的立法立規(guī)能夠強(qiáng)化政府公共文化服務(wù)供給責(zé)任，推動(dòng)各級(jí)政府將公共文化服務(wù)作為建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府的重點(diǎn)工作來(lái)抓，促進(jìn)各級(jí)政府和公共文化機(jī)構(gòu)科學(xué)、規(guī)范地開(kāi)展公共文化服務(wù)，在法治軌道上推進(jìn)文化治理能力現(xiàn)代化。同時(shí)，可以引導(dǎo)政府引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，發(fā)揮財(cái)政資金杠桿作用，讓有形之手強(qiáng)化管理，讓無(wú)形之手優(yōu)化資源配置，形成公共文化服務(wù)市場(chǎng)化、多元化、社會(huì)化供給格局，推動(dòng)文化體制改革在法律框架內(nèi)規(guī)范化、程序化運(yùn)行。

四是深化拓展民生幸福工程、做好文化民生工作的有力保證。江蘇正處在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、向中高收入階段邁進(jìn)的關(guān)鍵時(shí)期，公共文化服務(wù)更多要以改善民生、發(fā)展民生為重點(diǎn)。在五大發(fā)展理念指引下，協(xié)調(diào)發(fā)展成為城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)發(fā)展的主題，滿足城鄉(xiāng)居民對(duì)公共文化服務(wù)的多層次需求，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、區(qū)域文化發(fā)展的關(guān)鍵。加快公共文化服務(wù)立法，可以法律的強(qiáng)制力為后盾，明確各相關(guān)部門職能，轉(zhuǎn)變服務(wù)方式，強(qiáng)化民生意識(shí)，一方面堅(jiān)持公共文化建設(shè)的“自上而下”，明確文化民生的“責(zé)任清單”，另一方面重視效能評(píng)價(jià)的“自下而上”，以群眾需求為導(dǎo)向推進(jìn)公共文化建設(shè)，保障廣大人民群眾的文化權(quán)益[3]。

3 《條例》分析與解讀

《條例》共有六十條，具體包括總則、服務(wù)提供、設(shè)施建設(shè)、社會(huì)參與、保障措施、法律責(zé)任和附則等七章。《條例》圍繞保障人民群眾基本文化權(quán)益這一根本目標(biāo)，主要明確了公共文化服務(wù)原則、責(zé)任主體、服務(wù)提供與管理、設(shè)施建設(shè)與利用、鼓勵(lì)社會(huì)參與的途徑與方式、保障機(jī)制與措施、法律責(zé)任等具體內(nèi)容?！稐l例》直面我省公共文化服務(wù)工作中的難點(diǎn)和盲點(diǎn)，通過(guò)調(diào)研、論證、民主討論等多個(gè)環(huán)節(jié)，增加條文的民主性和可操作性，對(duì)公共文化服務(wù)產(chǎn)品的供給側(cè)改革，提升公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、均等化水平，推進(jìn)全省公共文化服務(wù)向更高層次發(fā)展，具有重要的宣示和督促作用。同時(shí)，也為有望于今年出臺(tái)的《公共文化服務(wù)保障法》提供了有益探索與借鑒。總體來(lái)說(shuō)，《條例》是理論研討與經(jīng)驗(yàn)總結(jié)相結(jié)合的產(chǎn)物，定位準(zhǔn)確，特色鮮明，具有較強(qiáng)的針對(duì)性和可操作性[4]。

3.1 公共文化服務(wù)的政府主導(dǎo)化

《條例》注重強(qiáng)化政府主導(dǎo)作用，特別是在制定規(guī)劃、資源整合、編制目錄、人員配備、財(cái)政保障、政府考核等若干主要環(huán)節(jié)，明確并落實(shí)各級(jí)政府的責(zé)任主體地位，并要求地方各級(jí)政府把這項(xiàng)工作擺上更加突出的位置，賦予組織領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的角色定位。其中第六條規(guī)定“地方政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)本轄區(qū)的公共文化服務(wù)工作”，明確了責(zé)任主體地位；第十一條規(guī)定“地方政府要制定并定期公布免費(fèi)服務(wù)計(jì)劃和目錄”，就是要讓被服務(wù)對(duì)象更加清楚知道自身可以享受到哪些免費(fèi)或優(yōu)惠服務(wù)項(xiàng)目。第十七條要求“地方政府加大對(duì)村、公共文化服務(wù)的供給，提供必要的支持”，有利于保障農(nóng)村居民、居民這些最基層民眾的文化權(quán)益，增加基層群眾在公共文化服務(wù)方面的獲得感。第二十條強(qiáng)調(diào)“地方政府要加強(qiáng)公共文化服務(wù)資源整合、互聯(lián)互通”，目的是有效解決一方面供給不足、一方面存在資源浪費(fèi)的現(xiàn)狀。第五十條規(guī)定“地方政府配備好鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、村、綜合文化中心的工作人員”，旨在解決最基層公共文化服務(wù)人力不足的老問(wèn)題。第五十三條明確“地方政府要將公共文化服務(wù)納入政府考核內(nèi)容”，以加大政府層面的推進(jìn)力度。第五十四條則明確了“地方政府未履行上述法定職責(zé)，要承擔(dān)的相應(yīng)法律責(zé)任”[5]，體現(xiàn)了行政法的權(quán)責(zé)一致原則，與當(dāng)前依法治國(guó)、依法行政的要求相適應(yīng)。

3.2 公共文化服務(wù)基本目標(biāo)的精細(xì)化

《條例》加大了文化資源配置向農(nóng)村、基層及特定地域、特殊群體的傾斜。均等化的主要內(nèi)容，涵蓋城鄉(xiāng)均等、區(qū)域均等和群體均等。2011年廣東省出臺(tái)的《廣東省公共文化服務(wù)促進(jìn)條例》明確提出針對(duì)特定地區(qū)、群體提供公共文化服務(wù)，提供了較好的借鑒。《條例》第十六條規(guī)定“為未成年人、老年人、殘疾人、外來(lái)務(wù)工人員等特殊群體提供有針對(duì)性的公共文化服務(wù)”；第十九條規(guī)定“縣一級(jí)的公共圖書館、博物館、文化館、美術(shù)館加強(qiáng)對(duì)基層（也就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、村、）公共文化服務(wù)工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)”，同時(shí)還提到了推進(jìn)縣級(jí)公共圖書館通借通還、推進(jìn)流動(dòng)文化服務(wù)等方面舉措，旨在通過(guò)加大政策扶持和業(yè)務(wù)幫助力度，激發(fā)基層公共文化活力，縮小城鄉(xiāng)差距。第四十條明確要“引導(dǎo)、扶持、規(guī)范民間文藝團(tuán)隊(duì)健康發(fā)展”，對(duì)于保護(hù)優(yōu)秀民間文化，傳承優(yōu)良民俗傳統(tǒng)具有積極的感召作用。

3.3 公共文化服務(wù)社會(huì)參與的多元化

在“社會(huì)參與”這一章中，《條例》對(duì)社會(huì)資本參與公共文化服務(wù)進(jìn)行了細(xì)致規(guī)定，明確政府作為社會(huì)參與的責(zé)任主體，社會(huì)參與涵蓋了各類文化企業(yè)、各類文化團(tuán)體和文化行業(yè)相關(guān)組織等。一方面將江蘇省在實(shí)踐中總結(jié)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)做法（如志愿者制度、現(xiàn)代法人治理結(jié)構(gòu)制度）等上升為法律規(guī)定，進(jìn)一步提升法律效力和實(shí)施效果，另一方面將社會(huì)參與的的方法、政府引導(dǎo)支持規(guī)定更為細(xì)化和可操作，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)參與的積極性?！稐l例》在第三十四條提出政府購(gòu)買服務(wù)、活動(dòng)項(xiàng)目補(bǔ)助、定向資金補(bǔ)助、貸款貼息支持等社會(huì)參與的方式。第三十五條提出地方政府應(yīng)制定通過(guò)社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)指導(dǎo)目錄或者詳細(xì)購(gòu)買目錄，促進(jìn)社會(huì)力量參與服務(wù)提供。第三十九條鼓勵(lì)社會(huì)各領(lǐng)域積極開(kāi)展文化、校園文化、企業(yè)文化、鄉(xiāng)土文化等各類文化活動(dòng)。第四十三條提出積極探索以理事會(huì)重點(diǎn)的法人治理制度，廣泛吸納各方面代表人士、專業(yè)人員和社會(huì)各界積極參與公共文化的各項(xiàng)管理[6]。

3.4 公共文化產(chǎn)品供給的優(yōu)質(zhì)化

公共文化產(chǎn)品是政府公共文化服務(wù)的“最終形態(tài)”，直接體現(xiàn)了政府的服務(wù)水平和供給能力。提升公共文化產(chǎn)出效能，提高文化產(chǎn)品的質(zhì)量和群眾滿意度，是公共文化服務(wù)的基本價(jià)值所在。針對(duì)當(dāng)前公共文化產(chǎn)品供不應(yīng)求和供需不對(duì)稱的主要矛盾，需要在問(wèn)計(jì)于民、開(kāi)門決策的基礎(chǔ)上，提供更加“適銷對(duì)路”的公共文化產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)文化產(chǎn)品供給側(cè)的優(yōu)化和創(chuàng)新。《條例》針對(duì)公共文化產(chǎn)品的“提質(zhì)增效”也做了相應(yīng)規(guī)定，其中第十條規(guī)定“增加公共文化服務(wù)總量，提高公共文化服務(wù)質(zhì)量是地方政府的應(yīng)有職能”，基本要求是要與本地地域文化特色、人口狀況、公眾文化需求和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r相匹配。第十三條規(guī)定了公益性文化單位完善服務(wù)的項(xiàng)目和內(nèi)容，并賦予了其為公眾開(kāi)展文化活動(dòng)提供支持和幫助的責(zé)任。第八條提出“推動(dòng)文化與科技、互聯(lián)網(wǎng)融合”，第十八條規(guī)定“地方政府加強(qiáng)公共數(shù)字文化建設(shè)，運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)和現(xiàn)代科技手段，提升、擴(kuò)大和延伸公共文化服務(wù)，提高公共文化服務(wù)水平和服務(wù)效率”,以實(shí)現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+公共文化服務(wù)”的深度融合和全覆蓋。

3.5 公共文化服務(wù)保障的立體化

現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系需要形成科學(xué)有效的保障機(jī)制?！稐l例》將保障措施部分單列在第五章，從加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)（第四十五條），加強(qiáng)政策扶持（第四十六條、第四十七條、第四十八條、第四十九條），加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)（第五十條、第五十一條、第五十二條）三大方面做了規(guī)定。條文通過(guò)細(xì)化基本公共文化服務(wù)的保障標(biāo)準(zhǔn)和協(xié)調(diào)機(jī)制，提高實(shí)際工作中的可操作性。對(duì)公共文化政策、標(biāo)準(zhǔn)的制定、實(shí)施和考核進(jìn)行了程序性規(guī)定。建立了“公共文化服務(wù)資金審計(jì)監(jiān)督和統(tǒng)計(jì)公告制度”，提升資金的利用率；將公共文化設(shè)施、公共文化產(chǎn)品、公共文化活動(dòng)、公共文化項(xiàng)目等所需經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，加大對(duì)經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度；鼓勵(lì)社會(huì)力量支持，并給予相應(yīng)的財(cái)稅優(yōu)惠政策?！稐l例》還對(duì)人員隊(duì)伍建設(shè)做了規(guī)定，包括合理配備公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)從業(yè)人員的基本標(biāo)準(zhǔn)，從業(yè)人員的崗位培訓(xùn)，建立和完善公共文化人才引進(jìn)、培育和激勵(lì)機(jī)制等，對(duì)于提高公共文化服務(wù)隊(duì)伍整體職業(yè)素養(yǎng)和服務(wù)能力具有重要指導(dǎo)作用。

4 現(xiàn)有成績(jī)和存在問(wèn)題

實(shí)踐中，近年來(lái)江蘇省對(duì)于公共文化服務(wù)建設(shè)的人、財(cái)、物投入呈上升趨勢(shì)，公共文化服務(wù)的質(zhì)量和效益得到顯著提高。2015年,江蘇在全國(guó)率先建成從省到村的五級(jí)公共文化設(shè)施網(wǎng)絡(luò)體系，設(shè)施覆蓋率達(dá)到95%?？偼顿Y逾10億元的南京博物院一、二期改擴(kuò)建工程等一批重大文化設(shè)施建成開(kāi)放，江蘇大劇院建設(shè)加快推進(jìn)，全省國(guó)家一級(jí)圖書館、文化館、博物館的總數(shù)居全國(guó)前列，全省萬(wàn)人擁有公共文化設(shè)施面積由2010年的601平方米增加到1490平方米。公共文化服務(wù)體系示范區(qū)創(chuàng)建工作走在全國(guó)前列，蘇州市、連云港市“文化中心標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)”，無(wú)錫市、南京市“文化惠民百千萬(wàn)工程”、常州市“電視圖書館”進(jìn)入第二批創(chuàng)建名單并通過(guò)中期督查，4個(gè)省轄市、22個(gè)縣（市、區(qū)）和210個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）被命名為省級(jí)示范區(qū)[7]。

江蘇文化的發(fā)展具有優(yōu)秀的傳統(tǒng)和歷史，并一直處于全國(guó)領(lǐng)先水準(zhǔn)，但歷史遺留問(wèn)題和制約因素仍長(zhǎng)期存在，如蘇南、蘇北、蘇中各區(qū)域文化的城鄉(xiāng)差距，文化產(chǎn)品供需不對(duì)等，從業(yè)隊(duì)伍層次不齊、專業(yè)知識(shí)人員缺失等。整體來(lái)看，全省公共文化服務(wù)整體水平與基本建成現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的目標(biāo)要求相比，仍有較大差距。究其原因，根本問(wèn)題在于現(xiàn)有立法和制度體系不健全，立法盲點(diǎn)多，法規(guī)數(shù)量少，公共文化服務(wù)諸多領(lǐng)域仍存在缺失；配套制度不完善，導(dǎo)致法的實(shí)效性和規(guī)則運(yùn)行的穩(wěn)定性不強(qiáng)；現(xiàn)有制度內(nèi)容過(guò)于零散且存在片面性，強(qiáng)調(diào)政府的管理權(quán)力過(guò)多，對(duì)公民文化權(quán)益的保障和救濟(jì)較少等。

5 完善公共文化服務(wù)體系運(yùn)行機(jī)制的具體措施

立法的實(shí)踐意義在于法的實(shí)施、適用和遵守。公共文化服務(wù)體系的運(yùn)行機(jī)制應(yīng)當(dāng)是圍繞核心制度而建立起來(lái)的配套措施，是公共文化服務(wù)立法在具體實(shí)施層面的可操作性安排。當(dāng)前應(yīng)以《條例》的出臺(tái)為新起點(diǎn)，在理論研究、制度保障、決策制定、監(jiān)督與救濟(jì)、隊(duì)伍建設(shè)等配套制度層面進(jìn)行優(yōu)化和改革，從而形成與《條例》相匹配的運(yùn)行機(jī)制，提高《條例》的社會(huì)作用和實(shí)踐價(jià)值。

5.1 加強(qiáng)對(duì)公共文化法治理論的研究

良法是善治的前提，公共文化服務(wù)是公共文化治理的重要一環(huán)。我國(guó)的文化管理活動(dòng)是一個(gè)具有多維度的復(fù)雜進(jìn)程，公共文化服務(wù)是在國(guó)家宏觀治理結(jié)構(gòu)中的文化治理視野中實(shí)踐環(huán)節(jié)，“國(guó)家治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整與文化治理模式的轉(zhuǎn)變構(gòu)成了公共文化服務(wù)的基本情境”[8]。因此，要善于總結(jié)理論界和實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)對(duì)公共文化發(fā)展規(guī)律的研究和領(lǐng)悟，更好地把握公共文化服務(wù)過(guò)程中的公眾情緒，從而對(duì)公共文化法律體系進(jìn)行科學(xué)合理的設(shè)計(jì)；要完善文化法律法規(guī)體系建設(shè)的長(zhǎng)期規(guī)劃，緊跟中央立法規(guī)劃步伐，拓展文化立法的角度和層次，提高文化立法的數(shù)量和質(zhì)量。公共文化治理的根本目標(biāo)在于挖掘不同社會(huì)群體對(duì)公共文化的“潛能”，更有效地整合各種社會(huì)資源，滿足不同群體對(duì)基本文化權(quán)益的訴求。這就要求政府必須回歸服務(wù)本位，突出服務(wù)職能，尊重文化市場(chǎng)規(guī)律，制定符合時(shí)代主題的文化發(fā)展策略，強(qiáng)化對(duì)公共文化服務(wù)的公平性、公益性、民本性等基本價(jià)值的探究，真正實(shí)現(xiàn)依法而治、善治而為。

5.2 提高公共文化決策的民主化程度

文化是民意的感性表達(dá)，民生是文化的活力之源。2015年10月出臺(tái)的《蘇州市公共文化服務(wù)辦法》提出建立公共文化服務(wù)的公眾評(píng)價(jià)和反饋機(jī)制，推動(dòng)公共文化服務(wù)“供需”對(duì)接，從而把公共文化服務(wù)的選擇權(quán)和評(píng)價(jià)權(quán)交給群眾。開(kāi)門立法、民主立法是當(dāng)前立法制度改革的重要舉措，文化立法由于其“民本性”的特征更需要群眾的參與。具體而言，在法規(guī)和政策出臺(tái)前，可通過(guò)在政府門戶網(wǎng)站發(fā)布征求意見(jiàn)稿，征詢意見(jiàn)；通過(guò)召開(kāi)民主座談會(huì)、專家論證會(huì)，提高決策科學(xué)化程度；加強(qiáng)公共文化服務(wù)的試點(diǎn)和嘗試，通過(guò)及時(shí)有效的信息反饋，讓公共文化服務(wù)舉措更富人性化。目前，江蘇省在南京圖書館等單位開(kāi)展試點(diǎn)，探索構(gòu)建法人治理結(jié)構(gòu)，建立由多方參與的理事會(huì)，其中包括社會(huì)代表、專業(yè)人士、各界群眾等，形成公共文化多元治理的體制。同時(shí)，探索形成公共文化服務(wù)的復(fù)合供給機(jī)制，通過(guò)暢通訴求表達(dá)渠道，征詢各類異質(zhì)性、個(gè)性化的文化需求，在基本供給充分的前提下，針對(duì)性提供非規(guī)?；姆?wù)措施，提高公共文化服務(wù)供給的精準(zhǔn)化程度[9]。

5.3 建構(gòu)公共文化服務(wù)監(jiān)督與救濟(jì)法律制度

公共文化服務(wù)的監(jiān)督評(píng)估，是保障公民文化權(quán)利的先決條件。建立第三方評(píng)估機(jī)制，將評(píng)估工作委托給相關(guān)院?；蚩蒲袡C(jī)構(gòu)，或由幾個(gè)專業(yè)單位聯(lián)合開(kāi)展評(píng)估工作，并出具獨(dú)立的評(píng)估報(bào)告，能夠有效減少評(píng)估過(guò)程中的干擾因素，提高評(píng)估結(jié)果的公平性和科學(xué)性，確保文化政策實(shí)施的投入比率和社會(huì)效果能夠得到科學(xué)、公正的體現(xiàn)。行政問(wèn)責(zé)制是行政管理中的重要制度，構(gòu)建公共文化服務(wù)問(wèn)責(zé)制，對(duì)政府的決策制定、政策實(shí)施及工作人員的履職盡職具有重要的監(jiān)督反饋?zhàn)饔肹10]。問(wèn)責(zé)制目前已普遍運(yùn)用于關(guān)乎公民生命財(cái)產(chǎn)安全的行政管理中，但是在文化教育等公共服務(wù)領(lǐng)域方面，長(zhǎng)期處于缺失狀態(tài)，公眾公共文化權(quán)利的救濟(jì)也多為空白。“有權(quán)利必有救濟(jì)”，公共文化服務(wù)中，政府與群眾是服務(wù)提供者與服務(wù)享有者的關(guān)系，這與傳統(tǒng)意義上的管理關(guān)系存在區(qū)別。在一般行政管理關(guān)系中，行政相對(duì)人對(duì)于行政主體違法實(shí)施且造成自身合法權(quán)益受侵害的行政行為可提出行政復(fù)議、行政訴訟和行政賠償，而在公共文化服務(wù)層面，如果行政機(jī)關(guān)沒(méi)有依法提供合法合理的公共文化服務(wù)，群眾當(dāng)然可以行使一般行政法意義上的行政救濟(jì)途徑維護(hù)自身的文化權(quán)益，這一點(diǎn)迫切需要從未來(lái)立法規(guī)劃中予以體現(xiàn)[11]。

5.4 加強(qiáng)公共文化服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)和法治宣傳

建立專業(yè)化、職業(yè)化的公共文化服務(wù)隊(duì)伍，是提高公共文化服務(wù)質(zhì)量的基本保障。針對(duì)基層文化服務(wù)隊(duì)伍編制不足、人員緊缺的問(wèn)題，要加快制定公共文化機(jī)構(gòu)人員編制標(biāo)準(zhǔn)，從機(jī)構(gòu)和崗位設(shè)置、人員配備等方面，加大對(duì)基層文化服務(wù)隊(duì)伍的政策傾斜和扶持。完善人才培養(yǎng)和激勵(lì)機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)從業(yè)人員的法治教育、專業(yè)技能培訓(xùn)和職業(yè)道德培養(yǎng)，合理提升基層文化服務(wù)人員待遇，改善基層文化陣地、文化站等一線工作環(huán)境，提高從業(yè)人員的職業(yè)歸屬感和獲得感。加強(qiáng)文化志愿服務(wù)隊(duì)伍建設(shè),構(gòu)建來(lái)源廣泛、形式多樣、內(nèi)容豐富的文化志愿服務(wù)體系[12]。加強(qiáng)文化普法宣傳教育，通過(guò)人民群眾喜聞樂(lè)見(jiàn)的形式，把文化法律、法規(guī)和政策與民間文藝、文化活動(dòng)相結(jié)合，讓群眾真正了解自己應(yīng)當(dāng)享有的文化權(quán)益和遵循的法定義務(wù)，培養(yǎng)積極向上、健康和諧的文化生活習(xí)慣，自覺(jué)抵制不良文化的侵蝕，同時(shí)學(xué)會(huì)用法律武器維護(hù)自己的文化權(quán)益。

6 結(jié)語(yǔ)

下一步，江蘇省將以《條例》的頒布實(shí)施為契機(jī)，全面貫徹《條例》的內(nèi)容和精神，注重實(shí)施過(guò)程中的問(wèn)題反饋和社會(huì)效果評(píng)價(jià)，必要時(shí)制定實(shí)施細(xì)則和補(bǔ)充規(guī)定，提高立法工作的實(shí)踐效果。同時(shí)將以《條例》為藍(lán)本，以“文化暢通工程”的全面推進(jìn)為契機(jī)，把“精準(zhǔn)惠民”理念作為公共文化服務(wù)的價(jià)值導(dǎo)航，創(chuàng)新運(yùn)行機(jī)制，激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力，加快現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)步伐，保障好、維護(hù)好、發(fā)展好人民群眾的基本文化權(quán)益。根據(jù)《江蘇省文化廳“十三五”文化發(fā)展規(guī)劃》，到2020年基本建成覆蓋城鄉(xiāng)、便捷高效、?；尽⒋俟降默F(xiàn)代公共文化服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)全省公共文化設(shè)施網(wǎng)絡(luò)全覆蓋，萬(wàn)人擁有公共文化設(shè)施面積達(dá)到1600平方米以上，基層綜合性文化服務(wù)中心覆蓋率達(dá)到98%以上，公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、均等化程度達(dá)到85%以上，公共文化資源利用效率和綜合效益達(dá)到90%以上，繼而為推動(dòng)全省文化建設(shè)邁上新臺(tái)階、建設(shè)“強(qiáng)富美高”的新江蘇作出新的更大貢獻(xiàn)。

(來(lái)稿時(shí)間：2016年6月）

1.中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見(jiàn)》[EB/OL].[2015-01-14]. http://www. gov.cn/xinwen/2015/01/14/content_2804250.htm

2.省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》[EB/OL].[2015-11-27]. http:// www.njwgx.gov.cn/xb/whjs/ggwh/zcwj/201511/t20151127_3682056. html

3.江蘇省公共文化服務(wù)促進(jìn)條例[N].新華日?qǐng)?bào)，2015-12-31（21）

4.張仁漢.以標(biāo)準(zhǔn)化手段推進(jìn)浙江基本公共文化服務(wù)建設(shè)[J].浙江社會(huì)科學(xué)，2015（5）：11-13

5.朱兵.加強(qiáng)立法,建立健全我國(guó)公共圖書館法律制度[J].圖書館建設(shè)，2016（1）：10-17

6.肖希明,田蓉.國(guó)外公共數(shù)字文化資源整合的現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢(shì)[J].國(guó)家圖書館學(xué)刊，2014（5）：48-56

7.江蘇省文化廳“十三五”文化發(fā)展規(guī)劃.[EB/OL].[2016 -05-26]. http://www.jscnt.gov.cn/xxgk/xxkml/201605/t20160526 _39514.htm

8.李國(guó)新.強(qiáng)化公共文化服務(wù)政府責(zé)任的思考[J].圖書館雜志，2016（4）：4-8

9.巫志南,馮佳.現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系中的公共圖書館[J].中國(guó)圖書館學(xué)報(bào)，2015（3）：34-41

10.徐益波.新形勢(shì)下的現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)與公共圖書館——基于《意見(jiàn)》和《標(biāo)準(zhǔn)》的文本分析[J].圖書與情報(bào)，2015（1）：131-133

11.柯平，宮平，魏艷霞.我國(guó)基本公共文化服務(wù)研究評(píng)述[J].國(guó)家圖書館學(xué)刊，2015（2）：11-17

12.李國(guó)新.現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)與公共圖書館發(fā)展——《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見(jiàn)》解析[J].中國(guó)圖書館學(xué)報(bào)，2015（3）：4-12

Research on the Legislation Construction and Operating Mechanism of Modern Public Cultural Service System——An Interpretation of Promoting Regulations of Jiangsu Public Cultural Service

Xu Lu Zhu Zhiwei Li Nan
( 1.Nanjing Library; 2. Nanjing Normal University )

On December 4, 2015, the 19th meeting of the Standing Committee of the 12th Jiangsu People’s Congress deliberated and passed Promoting Regulations of Jiangsu Public Cultural Service (hereinafter referred to as Regulations), which has becomes the first provincial regulations on the construction of public cultural service system since the 18th meeting of National People’s Congress. Regulations established the guiding ideology and basic principles for Jiangsu modern public cultural service system and regulated the service providing, infrastructure construction, social participation, safeguard measures, legal responsibilities etc.. Through the interpreting Regulations, this thesis analyzes the current situations and problems in Jiangsu public cultural service system and puts forwards suggestions for improving the operating mechanism.

Modern public cultural service system Legislation construction Operating mechanism Analysis and interpretation

G250

徐路（1984-），男，碩士，南京圖書館高級(jí)工程師，研究方向：立法決策咨詢；朱志偉（1964-），男，本科，南京圖書館副研究館員、讀者服務(wù)部主任，研究方向：公共圖書館管理；李楠（1985-），男，南京師范大學(xué)公共管理學(xué)院碩士生，研究方向：政府公共管理。