國土資源行政非訴案件申請法院強(qiáng)制執(zhí)行需要提交社會穩(wěn)定風(fēng)險評估報告嗎？

浙江省國土資源廳政策法規(guī)處 章淇華

國土資源行政非訴案件申請法院強(qiáng)制執(zhí)行需要提交社會穩(wěn)定風(fēng)險評估報告嗎？

浙江省國土資源廳政策法規(guī)處 章淇華

眾所周知，根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定，國土資源行政主管部門對自身作出的行政決定沒有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，只能依法向人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行。那么，申請法院強(qiáng)制執(zhí)行時，是否需要開展社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作，或者說提交社會穩(wěn)定風(fēng)險評估報告呢？

一、當(dāng)前相關(guān)政策法規(guī)規(guī)定

1.國家和省相關(guān)政策層面的規(guī)定

建立健全重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制是黨中央、國務(wù)院和省委、省政府實行科學(xué)決策、民主決策、依法決策的重要舉措，對預(yù)防和化解社會矛盾，維護(hù)社會和諧穩(wěn)定，具有重要意義。2012年1月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了有關(guān)建立健全重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制的指導(dǎo)意見；隨后，省委辦公廳和省政府辦公廳向全省印發(fā)了浙江省重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估實施辦法（試行），明確將有關(guān)資源開發(fā)利用、環(huán)境保護(hù)、城鄉(xiāng)發(fā)展等重點項目和工程建設(shè)，以及征地拆遷、居民安置等方面的重大決策列入社會穩(wěn)定風(fēng)險評估范圍。2014年4月，省廳為貫徹落實中央和省有關(guān)工作要求，結(jié)合全省國土資源工作實際，下發(fā)了《關(guān)于推行國土資源系統(tǒng)重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作的意見》（浙土資發(fā)〔2014〕15號），將涉及廣大群眾切身利益的征地拆遷、礦產(chǎn)資源開發(fā)、地質(zhì)災(zāi)害防治、重大違法案件查處等國土資源管理重大決策、重要政策、重大改革等事項納入評估范圍，同時，對評估原則、評估內(nèi)容、評估主體、評估程序等作了明確規(guī)定。換言之，省廳對國土資源重大違法案件查處開展社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作已提出明確要求。

2.法律法規(guī)和司法文件的規(guī)定

2011年1月21日公布施行的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，率先將社會穩(wěn)定風(fēng)險評估作為作出國有土地上房屋征收決定的前置程序，該《條例》第十二條規(guī)定“市、縣級人民政府作出房屋征收決定前，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估；房屋征收決定涉及被征收人數(shù)量較多的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)政府常務(wù)會議討論決定”。2012年1月1日，《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》施行。該法第五十五條第一款規(guī)定，行政機(jī)關(guān)向人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行，應(yīng)當(dāng)提供的材料包括：強(qiáng)制執(zhí)行申請書；行政決定書及作出決定的事實、理由和依據(jù)；當(dāng)事人的意見及行政機(jī)關(guān)催告情況；申請強(qiáng)制執(zhí)行標(biāo)的情況；法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他材料。同年3月26日，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于辦理申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行國有土地上房屋征收補(bǔ)償決定案件若干問題的規(guī)定》（法釋〔2012〕4號），為保障國有土地上房屋所有權(quán)人的合法權(quán)益，對申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行國有土地上房屋征收決定的案件，要求申請機(jī)關(guān)除提供《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二十八條規(guī)定的強(qiáng)制執(zhí)行申請書及附具材料外，還應(yīng)當(dāng)提供社會穩(wěn)定風(fēng)險評估材料。如果材料不全或者逾期無正當(dāng)理由不補(bǔ)正材料的，人民法院應(yīng)當(dāng)裁定不予受理。據(jù)此，法律法規(guī)和有關(guān)司法文件已經(jīng)明確，強(qiáng)制國有土地上的房屋被征收人搬遷的，申請人必須依法開展社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作，并提交包括評估報告等材料；開展社會穩(wěn)定風(fēng)險評估已成為申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行前的法定程序。

二、全省國土資源系統(tǒng)實際工作情況

1.關(guān)于國有土地上房屋征收補(bǔ)償決定的申請強(qiáng)制執(zhí)行工作

筆者了解到，杭州、寧波兩市中級人民法院在最高人民法院發(fā)布法釋〔2012〕4號文件前，均已對國有土地上房屋征收補(bǔ)償決定的申請強(qiáng)制執(zhí)行工作，提出建立社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制的要求。特別是寧波市，不僅要求申請人提交風(fēng)險評估報告，還要求申請人作出維穩(wěn)承諾，若不提供，視為放棄強(qiáng)制執(zhí)行。從全省國有土地上房屋征收補(bǔ)償工作職責(zé)分工看，部分國土資源行政主管部門承擔(dān)著市、縣級人民政府作出房屋征收補(bǔ)償決定的具體工作。也就是說，申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行國有土地上房屋征收補(bǔ)償決定的具體工作，實際由國土資源行政主管部門負(fù)責(zé)，并按法釋〔2012〕4號文件規(guī)定，開展社會穩(wěn)定風(fēng)險評估等相關(guān)工作。

2.關(guān)于征收集體土地房屋補(bǔ)償決定（裁決）的申請強(qiáng)制執(zhí)行工作

根據(jù)杭州、寧波兩市有關(guān)征收集體土地房屋補(bǔ)償?shù)牡胤叫苑ㄒ?guī)規(guī)定，杭州市國土資源行政主管部門有權(quán)按照征地房屋補(bǔ)償實施方案直接作出補(bǔ)償決定，并申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行；寧波市由各縣（市）、區(qū)人民政府作出裁決，并由裁決機(jī)關(guān)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行（具體工作亦由國土資源行政主管部門承擔(dān)）。按照《中華人民共和國立法法》修改前的規(guī)定，除杭州、寧波兩市，其他各市沒有地方性法規(guī)立法權(quán)。從溫州、紹興、金華等市實際工作情況看，對征收集體土地上房屋補(bǔ)償不能達(dá)成協(xié)議或者雖已簽訂協(xié)議、但拒不交地的行為，大多由國土資源行政主管部門依照《中華人民共和國土地管理法實施條例》第四十五條的規(guī)定，以違反土地管理法律、法規(guī)規(guī)定，阻撓國家建設(shè)征收土地，作出責(zé)令交出土地的決定；拒不交出土地的，申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。在向法院申請強(qiáng)制執(zhí)行過程中，受理相關(guān)申請的基層人民法院雖未明確要求提交社會穩(wěn)定風(fēng)險評估報告，但市、縣級人民政府在協(xié)調(diào)此類案件執(zhí)行工作時，一般都作出工作部署，強(qiáng)調(diào)由案涉地塊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處以及政法工作部門等負(fù)責(zé)社會穩(wěn)定風(fēng)險的防控，同時，做好應(yīng)急預(yù)案。

3.其他重大國土資源行政處罰決定的申請強(qiáng)制執(zhí)行工作

從總體上說，全省各級國土資源行政主管部門申請基層人民法院強(qiáng)制執(zhí)行行政處罰決定時，基層人民法院尚未對相關(guān)社會穩(wěn)定風(fēng)險評估報告作為制度性的必備要件，但部分法院在受理申請時，視案件具體情況提出開展社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的為數(shù)不少。尤其是法院出具準(zhǔn)予執(zhí)行裁定，由包括基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或者街道辦事處、行政執(zhí)法部門、國土資源部門等相關(guān)行政機(jī)關(guān)組織實施時，針對個案的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估、化解、防控、應(yīng)急等工作已成為這些部門的自覺行動。

三、對下一步工作的建議

國土資源行政主管部門各類行政非訴案件，除當(dāng)事人自覺履行的外，都需依法向人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行。如若一味要求對各類行政非訴案件均需開展社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作，數(shù)量較多，程序較為復(fù)雜，工作量較大，也不利于提高行政執(zhí)法效率。對此，筆者根據(jù)上述政策法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合全省工作實際，提出以下建議供參考。

1.區(qū)別案件類型開展工作

承擔(dān)國有土地上房屋征收決定的國土資源部門，申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行時，必須提交由市、縣級人民政府名義出具的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估報告；房屋征收決定涉及被征收人數(shù)量較多時，同時提供評估報告已經(jīng)市、縣級政府常務(wù)會議討論決定（即集體決策）的相關(guān)證明材料。征收集體土地拒不交地，國土資源行政主管部門作出責(zé)令交地決定的，往往是應(yīng)地方黨委政府的要求而作出此類行政行為，且有急需施工建設(shè)的項目背景。為確保行為的合法性和正當(dāng)性，促進(jìn)責(zé)令交地決定的順利執(zhí)行，筆者建議相關(guān)國土資源行政主管部門在參加相關(guān)政府組織召開的協(xié)調(diào)會議或者聯(lián)席會議時，要大膽提出開展社會穩(wěn)定風(fēng)險評估、化解、防控和應(yīng)急工作的建議，促使相關(guān)基層政府和部門與被申請人加強(qiáng)對話，促進(jìn)理解溝通，為案件自覺履行創(chuàng)造條件，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定。對其他國土資源行政處罰決定，國土資源行政主管部門要視案件具體情形決定是否開展社會穩(wěn)定風(fēng)險評估。對被申請人對抗情緒較大、同一案件違法主體眾多、案件涉及面較大、決定予以拆除違法建筑等案件，宜開展社會穩(wěn)定風(fēng)險評估；同時，建議采取內(nèi)緊外松的工作方式，在向人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行時，不宜主動出具此類報告，法院審查后提出要求的除外。

2.落實評估主體多元化

根據(jù)規(guī)定，評估主體按照屬地管理和“誰主管、誰負(fù)責(zé)，誰決策、誰評估”的原則確定。國土資源行政非訴案件的申請主體并不等同于評估主體。特別是浙江省國土資源行政非訴案件實行“裁執(zhí)分離”，法院對準(zhǔn)予執(zhí)行的案件，可以分別裁定由案件所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦事處）、（綜合）行政執(zhí)法部門、交通、水利、規(guī)劃、建設(shè)和國土資源行政主管部門等組織實施。直接面臨和應(yīng)對社會穩(wěn)定風(fēng)險的是這些組織實施部門。為此，全省國土資源行政主管部門要努力借助這一機(jī)制，將社會穩(wěn)定風(fēng)險評估主體與案件執(zhí)行申請主體區(qū)分開來，努力把社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作交由案件所在地的基層政府及相關(guān)部門負(fù)責(zé)實施，逐步建立起相互監(jiān)督、相互協(xié)調(diào)、相互配合的工作機(jī)制，確有必要時，將這一做法上升為規(guī)范性文件乃至地方性法規(guī)。同時，對確需國土資源行政主管部門組織實施的執(zhí)行案件，全省各級國土資源行政主管部門要嚴(yán)格按照浙土資發(fā)〔2014〕15號文件的要求，圍繞可能存在的穩(wěn)定風(fēng)險，開展合法性、合理性、可行性、可控性評估工作，認(rèn)真分析研究可能存在的不穩(wěn)定隱患和問題，科學(xué)評判風(fēng)險程度和可控范圍，確保執(zhí)行工作順利有序。

3.妥善把握評估程序

評估程序一般包括確定評估事項、制定評估方案、組織分析評估、確定風(fēng)險等級、編制評估報告、確定實施意見、落實維穩(wěn)措施和全程跟蹤實施八步。評估事項涉及人數(shù)較少，矛盾不激烈，多數(shù)群眾理解支持，社會穩(wěn)定風(fēng)險較小的，可以適當(dāng)簡化程序，采取調(diào)查走訪、查找風(fēng)險點、制定化解措施等舉措，進(jìn)行簡易評估。按照相關(guān)規(guī)定，事關(guān)重大工程項目建設(shè)需要的，一般均由當(dāng)?shù)攸h委、政府指定的部門或者基層人民政府組織實施社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作，國土資源部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)協(xié)作，積極配合。國土資源行政非訴案件執(zhí)行涉及重大工程項目時，不必另行組織評估。