從實(shí)踐的角度看土地征收制度的完善與發(fā)展

溫州市國(guó)土資源局 陳矯健

從實(shí)踐的角度看土地征收制度的完善與發(fā)展

溫州市國(guó)土資源局 陳矯健

土地征收是國(guó)家為了公共利益的需要，經(jīng)依法批準(zhǔn)組織實(shí)施的行政行為，但是在實(shí)踐工作中征地卻是從查清土地權(quán)屬等開(kāi)始的，并且在征地報(bào)批前還要先履行聽(tīng)證、告知等程序，很多地方還實(shí)行了“留地政策”。從征地信訪來(lái)看，這些程序的創(chuàng)新設(shè)置不但沒(méi)有減少征地紛爭(zhēng)，反而增加了行政成本產(chǎn)生了社會(huì)矛盾，值得反思。

一、查清土地權(quán)屬之思辨

查清擬征收地塊的權(quán)屬看起來(lái)容易，實(shí)則非常困難。由于我國(guó)的土地登記工作基礎(chǔ)薄弱，土地權(quán)屬爭(zhēng)議時(shí)有發(fā)生，而權(quán)屬爭(zhēng)議的解決并非易事，快則一兩年，慢則幾十年也有，如果擬征收地塊出現(xiàn)權(quán)屬之爭(zhēng)或登記有誤等情況，要查清擬征收土地的權(quán)屬就非常困難了，如果查不清土地的權(quán)屬，也就意味著征地行為無(wú)法報(bào)批，而這樣的行為在實(shí)踐工作中時(shí)有發(fā)生。如：溫州蔣家橋舊村改造項(xiàng)目從2003年發(fā)布征收公告，因征收地塊中的214宗土地出現(xiàn)4宗重復(fù)登記行為和14宗權(quán)屬不清（集體土地登記為國(guó)有），直到2012年該征收和供地行為才得以糾正。再如類似公路、鐵路等國(guó)家重點(diǎn)工程建設(shè)項(xiàng)目需要征收土地的可能涉及多個(gè)省，如果事先要先查清土地權(quán)屬才能報(bào)批征地的話，很不現(xiàn)實(shí)，況且這樣的土地權(quán)屬能查清嗎？如果出現(xiàn)土地權(quán)屬爭(zhēng)議的話，是否還要等待土地權(quán)屬爭(zhēng)議解決之后才能報(bào)征。所以，事先查清擬征收土地的權(quán)屬后才能批準(zhǔn)土地征收不具可操作性。

另外，《土地管理法》并沒(méi)有規(guī)定土地征收先必須要查清擬征收土地的權(quán)屬才能報(bào)批，只是行政機(jī)關(guān)在一些內(nèi)部的通知等有相關(guān)的規(guī)定。所以從政府嚴(yán)格依法行政的角度上看，在土地征收前查清擬征收土地的權(quán)屬等缺少法律依據(jù)。另外，《土地管理法》第四十六條規(guī)定：“國(guó)家征收土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級(jí)以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施。被征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在公告規(guī)定期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書(shū)到當(dāng)?shù)厝嗣裾恋匦姓鞴懿块T(mén)辦理征地補(bǔ)償?shù)怯洝?。辦理征地補(bǔ)償?shù)怯浀闹饕康木褪菫榱苏{(diào)查核實(shí)土地的權(quán)屬及面積等信息，然而現(xiàn)實(shí)的征地補(bǔ)償?shù)怯洺绦虮惶崆皩?shí)施了，程序倒置。綜上，筆者認(rèn)為擬征收土地的權(quán)屬及面積等情況應(yīng)當(dāng)在辦理征地補(bǔ)償?shù)怯洉r(shí)調(diào)查核實(shí)，而不應(yīng)在土地征收?qǐng)?bào)批前完成，法律制度如此安排使得土地征收批準(zhǔn)行為更穩(wěn)定，因?yàn)檎鞯亟M織實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，可以在實(shí)施過(guò)程或行政救濟(jì)中解決，否則擬征收土地的權(quán)屬爭(zhēng)議和“錯(cuò)登”行為將成為土地征收行為的先天性制度缺陷，進(jìn)而嚴(yán)重影響征地行為的嚴(yán)肅性及政府的公信力，并且使得原本復(fù)雜的征地行為更加復(fù)雜化，不利于問(wèn)題的解決。

二、“收歸”“收回”分設(shè)的思考

在實(shí)施土地征收時(shí)，應(yīng)將集體土地征收為國(guó)有和國(guó)有土地收回土地使用權(quán)分別設(shè)立。當(dāng)前土地征收工作是將集體土地征收為國(guó)家所有，不包括擬對(duì)征地塊內(nèi)的國(guó)有土地使用權(quán)同時(shí)收回，這樣的“收歸”“收回”分設(shè)并非法律制度有意安排，2004年《土地管理法》是根據(jù)《憲法修正案》將“征用”修正為“征收和征用”，所以，對(duì)土地征收行為是否同時(shí)包括“收歸”和“收回”尚待法律予以明確，但從現(xiàn)實(shí)和法律的角度看這兩則應(yīng)當(dāng)合為一體，實(shí)施起來(lái)更加合理。

首先，目的相同?！笆諝w”和“收回”從法律上看兩則都是“國(guó)家為了公共利益的需要”而實(shí)施的行為（當(dāng)然“收回”還有其他的法定情形）。其次，權(quán)屬難定。針對(duì)同一個(gè)征地項(xiàng)目而言，用地面積是很容易確定的，但土地的權(quán)屬是很難確定的（同上不再贅述），如果擬征地塊中一旦出現(xiàn)土地權(quán)屬糾紛或土地登記錯(cuò)誤等行為，必定會(huì)影響土地征收行為的合法性；但如果土地征收同時(shí)包括“收歸”和“收回”，把土地的權(quán)屬問(wèn)題留給辦理征地補(bǔ)償?shù)怯洉r(shí)解決，這樣就可以保證征地批準(zhǔn)行為的合法和相對(duì)穩(wěn)定性，既解決了制度上的缺陷，又提高了行政的效率，何樂(lè)而不為。再次，“收回”屬征收的一種情形之一?！皣?guó)家為了公共利益的需要”提前收回土地使用權(quán)具有的強(qiáng)制性符合征收的法律特性（而土地使用年限到期等原因收回土地使用權(quán)的，則屬一般的行政處理范疇，兩則有本質(zhì)上的區(qū)別），針對(duì)相同的不動(dòng)產(chǎn)征收行為，法律沒(méi)有必要分別設(shè)立“收歸”和“收回”，否則查清土地權(quán)屬的問(wèn)題始終將是區(qū)分土地“收歸”和“收回”行為無(wú)法逾越的“鴻溝”。

三、征收土地應(yīng)當(dāng)包括地上建筑物

在實(shí)施土地征收時(shí)，應(yīng)當(dāng)同時(shí)將土地及地上建筑物和其他設(shè)施一并征收為國(guó)有。對(duì)征收土地涉及地上建筑物時(shí)，《土地管理法》第四十七條第三款規(guī)定：“被征收土地上的附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定”。溫州之前的做法是將集體土地先征收為國(guó)有，然后根據(jù)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》對(duì)房屋再進(jìn)行征收、補(bǔ)償和拆遷，《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》施行后仍然按照之前的做法實(shí)施，直到2014年的一個(gè)行政訴訟案件涉及對(duì)集體土地上建筑物的征收，法院認(rèn)為行政機(jī)關(guān)針對(duì)同一不動(dòng)產(chǎn)同時(shí)實(shí)行兩次的征收行為不當(dāng)，故而撤銷(xiāo)了該行政行為。之后，溫州根據(jù)法院的判決，對(duì)集體土地及地上建筑物的征收行為作了相應(yīng)的政策性調(diào)整，即在征收集體土地的同時(shí)將集體土地上的建筑物和其他設(shè)施一并征收，只是對(duì)土地的補(bǔ)償按照現(xiàn)行的土地管理法進(jìn)行，而房屋的補(bǔ)償則參照《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》進(jìn)行補(bǔ)償。土地和地上建筑物是不可分的，所以征收土地的同時(shí)應(yīng)當(dāng)包括對(duì)地上建筑物和其他設(shè)施的征收。

四、行政救濟(jì)的現(xiàn)實(shí)

“無(wú)救濟(jì)就無(wú)行政”。土地征收行為的行政救濟(jì)最為復(fù)雜，具體表現(xiàn)為土地征收行為的某個(gè)程序環(huán)節(jié)都可能通過(guò)行政救濟(jì)方式解決，如：對(duì)征地補(bǔ)償安置方案不服可以向批準(zhǔn)該方案的上一級(jí)人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議。對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的，由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征收土地的人民政府裁決。法院甚至受理履行土地征收公告程序的行政訴訟案件等等。另外，還有大量是通過(guò)信訪反映的事項(xiàng)。如：認(rèn)為政府沒(méi)有履行征地前的告知、確認(rèn)（或村民不同意征收土地）等程序強(qiáng)征土地；出現(xiàn)最多的是反映征地補(bǔ)償費(fèi)沒(méi)有到位等問(wèn)題。

筆者認(rèn)為，土地征收行為從批準(zhǔn)到最后支付補(bǔ)償和交地是一個(gè)完整的行政行為，除了征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在政府行使自由裁量權(quán)，需要通過(guò)行政裁決解決外（執(zhí)行片區(qū)綜合價(jià)后，從理論上看基本上不存在征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)自由裁量權(quán)的行使），上述征地的所有程序環(huán)節(jié)和信訪反映的行為，應(yīng)當(dāng)通過(guò)針對(duì)土地征收行為尋求法定的行政救濟(jì)方式解決。這不僅是權(quán)利人（信訪人）依法解決其信訪問(wèn)題，維護(hù)自身合法權(quán)益的最有效的法定途徑，同時(shí)也是政府依法行政、建設(shè)法治國(guó)家的需要。這里需要指出的是由于當(dāng)前政府是將征地補(bǔ)償費(fèi)（包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)）全部支付給被征收土地的所有權(quán)人，因此，如果被征收土地的使用權(quán)人提出征地補(bǔ)償費(fèi)沒(méi)有給付或給付不足的，應(yīng)當(dāng)將被征收土地的所有權(quán)人列入第三人，參與行政救濟(jì)活動(dòng)就可以解決這類問(wèn)題。所以，土地征收行為沒(méi)有必要在每個(gè)具體程序環(huán)節(jié)上都設(shè)立行政救濟(jì)。另外，為確保行政效率和維護(hù)土地權(quán)利人的合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，建議對(duì)存在土地權(quán)屬爭(zhēng)議的，在法律制度上設(shè)立征收不動(dòng)產(chǎn)權(quán)益提存和證據(jù)保全程序。在不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬不清的情況下，政府將擬征收不動(dòng)產(chǎn)的相關(guān)“權(quán)益”和“證據(jù)”提存或保存在第三方（公正機(jī)構(gòu)）后，就可以行使征收的權(quán)力，用合理的行政程序設(shè)計(jì)，來(lái)解決征收的行政效率和維護(hù)權(quán)利人的合法權(quán)益之間的矛盾問(wèn)題。

五、“公共利益”法律概念的模糊處理

從我們找不出也說(shuō)不出不是為了“公共利益”而實(shí)施的土地征收行為，可以看出“公共利益”有被“濫用”之嫌。筆者認(rèn)為土地征收目的的多重性使得“公共利益”的法律概念只好作技術(shù)上的模糊處理，或者避而不談?！拜p”所有權(quán)，“重”使用權(quán)是土地管理制度的發(fā)展方向。集約節(jié)約用地，做到“物盡其用”這是對(duì)“物”的最大“尊重”，但不管土地管理制度如何發(fā)展，其根本性問(wèn)題在于各方利益的分配問(wèn)題，這是今后土地管理制度改革成敗的關(guān)鍵。在此思想下，土地征收的范圍可能會(huì)被縮小，而“公共利益”的范圍也會(huì)隨之縮小，但“公共利益”的法律概念仍將被模糊化處理，如商業(yè)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目是為了落實(shí)土地利用總體規(guī)劃以及年度計(jì)劃，但是為了實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃而實(shí)施的難道就不是為了“公共利益”了嗎？所以，“公共利益”的法律概念只能是模糊處理。

六、完善征用制度

2004年，《土地管理法》根據(jù)《憲法修正案》將“征用”修正為“征收和征用”后，原來(lái)的“征用”變?yōu)楝F(xiàn)在的“征收”，而法律規(guī)定的“征用”行為基本上就沒(méi)有了，但事實(shí)上土地“征用”行為一直在發(fā)生（如眾多的臨時(shí)用地應(yīng)當(dāng)適用土地征用行為，但是一直沒(méi)有用），這是法律缺失土地征用制度和原來(lái)的臨時(shí)用地許可制度一直在使用造成的，所以應(yīng)當(dāng)盡快完善土地征用的法律制度。

首先，臨時(shí)用地許可制度是建立在臨時(shí)使用地合約之上，難以有效實(shí)現(xiàn)行政管理的目的。如：建設(shè)項(xiàng)目施工和地質(zhì)勘查等必須使用臨時(shí)用地才可以進(jìn)行施工或勘查，然而臨時(shí)用地的使用者與土地權(quán)利人又無(wú)法達(dá)成臨時(shí)使用土地的協(xié)定，這樣行政機(jī)關(guān)就沒(méi)辦法批準(zhǔn)臨時(shí)用地，臨時(shí)用地使用者為了能夠與土地權(quán)利人達(dá)成臨時(shí)使用土地的協(xié)定，只能以犧牲利益為代價(jià)來(lái)?yè)Q取簽訂臨時(shí)使用地合同，這是法律制度原因造成的。但是，如果采用土地征用的方式就不存在上述問(wèn)題了，因?yàn)橥恋卣饔玫难a(bǔ)償是法定的，并且有國(guó)家行政強(qiáng)制力保障其順利實(shí)施。另外，從批后管理來(lái)看，土地征用的補(bǔ)償和恢復(fù)土地原狀等行為應(yīng)當(dāng)由法律設(shè)定，而不是合同約定的，只有這樣才能更好地進(jìn)行有效的土地行政管理。

其次，土地征用的適用范圍。土地征用應(yīng)當(dāng)以公共利益需要或是為了實(shí)現(xiàn)行政管理為目的，并且不以長(zhǎng)期占有為目的的用地行為。土地征用除了適用于現(xiàn)行的臨時(shí)用地外，還應(yīng)當(dāng)將普通建筑沙石開(kāi)采所需要的（施工作業(yè)、堆場(chǎng)，通行道路），以及因自然災(zāi)害、抗災(zāi)搶險(xiǎn)等臨時(shí)所需要的緊急用地納入其中。

最后，從立法的角度看，《土地管理法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對(duì)相同的行政管理事務(wù)同時(shí)設(shè)立兩個(gè)不同的行政許可是沒(méi)有必要的，也不符合現(xiàn)代精簡(jiǎn)的行政理念。所以，建議將《土地管理法》的臨時(shí)用地許可和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的臨時(shí)建設(shè)用地規(guī)劃許可合并設(shè)立為臨時(shí)建設(shè)用地規(guī)劃許可。

七、征地補(bǔ)償要合理

補(bǔ)償是土地征收行為中最核心的問(wèn)題，關(guān)系著政府與土地所有權(quán)人和土地使用權(quán)人等各方利益，已成為土地征收過(guò)程當(dāng)中最突出的問(wèn)題。各地執(zhí)行片區(qū)綜合價(jià)看似公平合理，但在執(zhí)行“留地政策”的地方，征地補(bǔ)償是由“留地政策”決定的，同一個(gè)縣（市、區(qū)）執(zhí)行的留地政策兌現(xiàn)后的差價(jià)高達(dá)幾倍，特別是中心城區(qū)的“留地政策”兌現(xiàn)后是片區(qū)綜合價(jià)的幾十倍。如果將“留地政策”兌現(xiàn)折價(jià)后，溫州大多數(shù)地方的征地補(bǔ)償總費(fèi)用遠(yuǎn)超《土地管理法》第四十七條的規(guī)定的“平均年產(chǎn)值的三十倍的標(biāo)準(zhǔn)”。如此巨大的利益不平衡引發(fā)社會(huì)矛盾再所難免，甚至出現(xiàn)了被征地單位為達(dá)到自己的目的（取得更多的征地補(bǔ)償）而拒領(lǐng)取征地款，政府支付不了征地款的怪事，然而最值得我們反思的是在實(shí)際征地中越是“價(jià)高”的地方，反而越難征地。相反沒(méi)有“留地政策”，也沒(méi)有其它額外補(bǔ)償?shù)牡胤椒炊菀讓?shí)施土地征收行為。

筆者認(rèn)為：征地補(bǔ)償并非越高越好，在相對(duì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)上隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展逐步提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)最為理想。征地補(bǔ)償主要有三方面構(gòu)成，其相對(duì)應(yīng)的主要構(gòu)成因素：一是土地補(bǔ)償相對(duì)應(yīng)的要與當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)；二是征收耕地的安置補(bǔ)償主要考慮農(nóng)民的失業(yè)安置問(wèn)題，這些年的社保很好地解決了該問(wèn)題，其經(jīng)驗(yàn)值得認(rèn)真總結(jié)；三是對(duì)土地上的附著物和青苗的補(bǔ)償可以按照市場(chǎng)價(jià)格計(jì)算。由上可知，征地補(bǔ)償制度設(shè)計(jì)的關(guān)鍵是如何合理制訂土地補(bǔ)償費(fèi)用及以什么方式支付的問(wèn)題。這里需要特別指出的是“留地政策”的本質(zhì)就是土地征收的另一種補(bǔ)償方式，如果算征地費(fèi)用的總成本，政府額外支付土地征收補(bǔ)償費(fèi)用，和政府直接將“留地”給被征地單位，再由被征地單位進(jìn)行交易取得收益，二者實(shí)質(zhì)是一樣的，無(wú)非是多了一個(gè)名義由“明補(bǔ)”為“暗補(bǔ)”而已；另外，如果“留地政策”是為了解決被征地單位發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)所需要使用的土地問(wèn)題，被征地單位完全可以通過(guò)依法申請(qǐng)的方式取得國(guó)有或集體建設(shè)用地用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)；如果是為了提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的話，根據(jù)土地管理法的相關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)由國(guó)務(wù)院作出，所以從依法行政的角度看，當(dāng)?shù)卣疀](méi)有必要也不應(yīng)該設(shè)立法律之外的土地征收補(bǔ)償，也即“留地政策”。綜上，土地征收是國(guó)家為了公共利益的需要，根據(jù)項(xiàng)目批準(zhǔn)后組織實(shí)施的行政行為，土地征收包括對(duì)集體土地的征收和對(duì)國(guó)有土地的收回，在作出土地征收的同時(shí)地上的建筑物和其他設(shè)施也一并征收，土地征收的補(bǔ)償要合理，行政救濟(jì)要充分予以保障，更重要的是政府要嚴(yán)格依法行政，履行土地征收的法定程序，只有這樣才能切實(shí)保護(hù)被征地人的合法權(quán)益。