地方政府舉債動(dòng)機(jī)與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范研究——基于分級(jí)分稅預(yù)算管理體制的考察

羅鳴令　王慕林　胡　婷（.安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)，安徽蚌埠3304；.銅陵市大通中心學(xué)校，安徽銅陵44000）

地方政府舉債動(dòng)機(jī)與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范研究——基于分級(jí)分稅預(yù)算管理體制的考察

羅鳴令1王慕林1胡婷2
（1.安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)，安徽蚌埠233041；2.銅陵市大通中心學(xué)校，安徽銅陵244000）

從地方政府舉債形式和規(guī)模來(lái)看，地方政府舉債動(dòng)機(jī)大多表現(xiàn)為：解決地方收支失衡囧面、籌集資金支持本轄區(qū)內(nèi)重大項(xiàng)目建設(shè)、地方套取上級(jí)財(cái)政資金、地方政府投資沖動(dòng)與投資饑渴、違背上級(jí)政府的財(cái)政行為規(guī)制等。分級(jí)分稅預(yù)算管理體制能從制度層面對(duì)地方政府的上述舉債沖動(dòng)進(jìn)行適當(dāng)?shù)囊种?。鑒于此，有必要從明確地方政府性債務(wù)內(nèi)涵、明確地方政府支出結(jié)構(gòu)與規(guī)模、明確地方政府收入來(lái)源與有效處理地方政府存量債務(wù)等角度進(jìn)一步完善分級(jí)分稅預(yù)算管理體制，從而有效規(guī)制地方政府舉債行為，降低地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

地方政府舉債動(dòng)機(jī)；債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；分級(jí)分稅預(yù)算管理體制

地方政府舉債的動(dòng)機(jī)何在？出于彌補(bǔ)財(cái)政收支缺口，還是籌集財(cái)政資金用于公益性支出或者資本性投資？這是長(zhǎng)期以來(lái)理論研究者研究地方性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的一個(gè)重要切入點(diǎn)?；诓煌芯恳暯牵芯拷Y(jié)論呈現(xiàn)較大差異，對(duì)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控帶來(lái)不確定性。作為財(cái)政治理機(jī)制重要組成部分的分級(jí)分稅預(yù)算管理體制，對(duì)強(qiáng)化政府收支監(jiān)管，提高財(cái)政資金使用效率、增強(qiáng)國(guó)家財(cái)政調(diào)控能力等方面有著內(nèi)在制度保障和行為約束機(jī)制?？梢?jiàn)，基于分級(jí)分稅預(yù)算管理體制角度考察地方政府舉債動(dòng)機(jī)，從財(cái)稅管理層面對(duì)地方政府的舉債動(dòng)機(jī)進(jìn)行深入剖析，沿著動(dòng)機(jī)產(chǎn)生本源路徑進(jìn)行深層次探索，將有助于地方政府性債務(wù)規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)的防控。

一、地方政府舉債動(dòng)機(jī)

地方政府緣何舉債？這是我們?cè)谟懻摰胤秸詡鶆?wù)規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)時(shí)必須思考的問(wèn)題。從地方政府舉債形式和規(guī)模來(lái)看，地方政府舉債動(dòng)機(jī)大多內(nèi)置以下幾個(gè)因素：解決地方收支失衡局面、籌集資金支持本轄區(qū)內(nèi)重大項(xiàng)目建設(shè)、地方套取上級(jí)財(cái)政資金、地方政府投資沖動(dòng)與投資饑渴、反對(duì)上級(jí)政府的財(cái)政行為規(guī)制等。

就解決地方收支失衡局面而言，受限于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政管理體制改革滯后的現(xiàn)實(shí)，地方政府收入增長(zhǎng)速度相對(duì)較慢；與此相對(duì)應(yīng)的地方政府財(cái)政支出水平卻因地方基礎(chǔ)建設(shè)、教育支出、社會(huì)保障等因素影響長(zhǎng)期保持高速增長(zhǎng)，地方政府賬面收支缺口事實(shí)存在。同時(shí)，分稅制改革之后所形成的財(cái)權(quán)與事責(zé)非對(duì)稱性發(fā)展、營(yíng)改增所導(dǎo)致的地方主體稅種缺失、稅源涵養(yǎng)能力較差等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題和制度障礙，直接助推了地方政府財(cái)政收支失衡局面產(chǎn)生。加之地方財(cái)力枯竭、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入實(shí)際繳納比例相對(duì)較低、結(jié)構(gòu)性減稅政策等多重因素疊加，進(jìn)一步加劇了地方政府收支失衡局面。在財(cái)力增長(zhǎng)乏力、支出剛性特征顯著背景下，如何破解收支失衡局面，地方政府在沒(méi)有其他有效手段時(shí)，必然會(huì)在第一時(shí)間選擇舉借地方債來(lái)謀求出路。

就籌集資金支持本轄區(qū)重大項(xiàng)目建設(shè)而言，地方政府舉債動(dòng)機(jī)可以沿此路徑展開(kāi)分析：重大項(xiàng)目正外部性特征（支出安排必要）→地方政府內(nèi)置民生事業(yè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展訴求（支出安排充分）→地方政府財(cái)力有限→多方位考察建設(shè)資金籌措模式→舉債成本相對(duì)較低、資金籌集能力相對(duì)較強(qiáng)→舉債建設(shè)重大項(xiàng)目。簡(jiǎn)單的說(shuō)，地方政府舉債支持本轄區(qū)內(nèi)的重大項(xiàng)目建設(shè)，本質(zhì)上是基于重大項(xiàng)目對(duì)就業(yè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境改善、經(jīng)濟(jì)輻射等方面有顯著推動(dòng)作用角度考慮的。此動(dòng)機(jī)形成機(jī)理與彌補(bǔ)地方政府財(cái)政收支缺口存在一定差異，籌集資金支持本轄區(qū)重大項(xiàng)目建設(shè)，舉債動(dòng)力源十分明確；彌補(bǔ)財(cái)政收支缺口，其動(dòng)力源不確定，并呈現(xiàn)單一性、復(fù)合性特征。

就地方政府套取上級(jí)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金而言，因上級(jí)政府的資金撥付使用導(dǎo)向和相關(guān)資金配套政策限制，地方政府如果沒(méi)有確實(shí)充分的配套資金，將可能失去上級(jí)財(cái)政支持的項(xiàng)目，對(duì)地方政府不可避免地帶來(lái)施政壓力?？梢?jiàn)，地方政府因套取上次財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金而舉債，帶有一定被動(dòng)性質(zhì)，并不是地方政府主動(dòng)欠債，基于此動(dòng)機(jī)的地方政府舉債規(guī)模與政策導(dǎo)向呈現(xiàn)顯著正相關(guān)關(guān)系。

就地方政府投資沖動(dòng)與投資饑渴而言，伴隨著政府職能轉(zhuǎn)變和簡(jiǎn)政放權(quán)行動(dòng)的加快，地方政府審核權(quán)進(jìn)一步擴(kuò)大，地方政府往往通過(guò)透支地方財(cái)力的方式，加強(qiáng)對(duì)GDP增長(zhǎng)貢獻(xiàn)較大或行政績(jī)效較為顯著的形象工程或政績(jī)工程的投資力度，引致地方政府新一輪投資沖動(dòng)，無(wú)形中加劇地方政府間的惡性投資競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)，為縮小區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距，地方政府尚未真正擺脫對(duì)數(shù)量型高增長(zhǎng)的依賴，“穩(wěn)重求竟”勢(shì)頭“有增無(wú)減”，地方政府的“投資饑渴癥”越發(fā)顯著。要維持“投資饑渴癥”繼續(xù)存在，舉債無(wú)疑是最后、也是最有效的資金籌集模式——既能實(shí)現(xiàn)投資和資金籌措目標(biāo)、也能有效地將資金使用成本轉(zhuǎn)移給下屆政府。長(zhǎng)此以往，“投資饑渴癥”越顯著地區(qū)，地方政府性債務(wù)規(guī)模越大，地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)越發(fā)不可控。

就上級(jí)政府的財(cái)政行為規(guī)制而言，在新《預(yù)算法》沒(méi)有頒布實(shí)施前，地方政府預(yù)算必須實(shí)行賬面平衡政策，但在實(shí)際預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，往往出現(xiàn)收不抵支局面，事實(shí)上的財(cái)政赤字現(xiàn)象非常嚴(yán)重?？紤]到地方政府彌補(bǔ)財(cái)政赤字的方法不及中央政府多、有效，地方政府為了規(guī)避事實(shí)上的財(cái)政赤字，往往采取舉債的方式籌集資金，安排財(cái)政支出項(xiàng)目。

總的來(lái)看，地方政府舉債沖動(dòng)，既有本級(jí)政府追求短期政績(jī)效應(yīng)的成分，也有營(yíng)造外部經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的想法，更有突破現(xiàn)有財(cái)政管理制度限制的臆想。但從地方政府舉債動(dòng)機(jī)產(chǎn)生本源來(lái)看，地方政府舉債主要原因還是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較低引致的財(cái)政收入能力偏低以及財(cái)政體制改革相對(duì)滯后。

二、分級(jí)分稅預(yù)算管理體制能否抑制地方政府舉債沖動(dòng)

作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家普遍采用的預(yù)算管理制度，分級(jí)分稅預(yù)算管理體制在推動(dòng)財(cái)政國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中發(fā)揮著重要作用，對(duì)明確各級(jí)政府支出責(zé)任、有效劃分各級(jí)政府收入、規(guī)范政府行為等方面具有顯著的內(nèi)在約束力。基于這種經(jīng)驗(yàn)判斷和事實(shí)依據(jù)，分級(jí)分稅預(yù)算管理體制能否對(duì)我國(guó)地方政府舉債行為形成一定的抑制作用？抑制作用形成機(jī)理是什么？這些問(wèn)題在現(xiàn)階段剖析地方政府舉債動(dòng)機(jī)和規(guī)制地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)有要義。

眾所周知，分級(jí)分稅預(yù)算管理體制的一個(gè)核心要件是“一級(jí)政權(quán)，一級(jí)預(yù)算主體，各級(jí)預(yù)算相對(duì)獨(dú)立”。此處的“相對(duì)獨(dú)立”，可對(duì)各個(gè)地區(qū)償債主體的收入和支出規(guī)模進(jìn)行完全確認(rèn)，進(jìn)而明晰各級(jí)政府的支出規(guī)模和職能邊界，尤其是對(duì)地方政府的支出規(guī)模和使用方向上進(jìn)行明確限制，使各個(gè)地方的財(cái)政資金籌集與使用信息公開(kāi)化，各級(jí)政府間的債務(wù)償還責(zé)任十分明確。一般而言，在地方政府財(cái)政收入規(guī)模相對(duì)固定的情況下，如若地方政府患上“投資饑渴癥”，必然會(huì)打破已有的財(cái)政收支平衡狀態(tài)，在財(cái)政收入潛力已窮盡的基礎(chǔ)之上，考慮到財(cái)政收支缺口和財(cái)政赤字事實(shí)存在，此時(shí)地方政府必然會(huì)選擇通過(guò)平臺(tái)公司、直接舉債、發(fā)行債券等方式舉借債務(wù)，進(jìn)而形成事實(shí)上的地方政府性債務(wù)?？梢?jiàn)，地方政府一旦患上“投資饑渴癥”，就有內(nèi)在可能去沖破上級(jí)政府戴在地方政府身上的“枷鎖”，使自己的財(cái)政收入突破制度限制，并通過(guò)各種平臺(tái)籌措資金，使財(cái)政支出規(guī)模迅速增加，進(jìn)而擺脫《預(yù)算法》對(duì)地方政府收支行為的有效約束，終將違法違規(guī)行為事實(shí)化、模式化?？梢?jiàn)，盡管立法機(jī)關(guān)制定了《預(yù)算法》，從法理上對(duì)地方政府收支行為進(jìn)行必要限制和約束，但在《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》尚未出臺(tái)之前，我國(guó)政府對(duì)地方政府舉債行為并未出臺(tái)有效規(guī)制措施，導(dǎo)致地方政府性債務(wù)規(guī)模膨脹、形式多樣、風(fēng)險(xiǎn)陡增。分級(jí)分稅預(yù)算管理體制，從理論上和制度上確定了地方政府的收入籌集體制和支出安排措施，劃定了事實(shí)上的政策“紅線”，促使地方政府回到法律法規(guī)政策范圍內(nèi)行事，杜絕地方政府通過(guò)各種違法違規(guī)形式舉借債務(wù)，摒棄以往籌集債務(wù)過(guò)程中所出現(xiàn)的不知法、不懂法、不執(zhí)法局面?？梢?jiàn)，分級(jí)分稅預(yù)算管理體制對(duì)我國(guó)地方政府舉債行為形成一定的抑制作用。

就分級(jí)分稅預(yù)算管理體制抑制地方政府舉債沖動(dòng)的形成機(jī)理而言，分級(jí)分稅預(yù)算管理體制抑制地方政府舉債沖動(dòng)的邏輯起點(diǎn)是地方政府財(cái)政收支計(jì)劃的完全明晰。嚴(yán)格意義上的分級(jí)分稅預(yù)算管理體制，要求地方政府明確各項(xiàng)收入來(lái)源結(jié)構(gòu)、稅收收入與非稅收入比重、非稅收入管理等制度性規(guī)定，同時(shí)要求對(duì)地方政府的各項(xiàng)支出嚴(yán)格按照類(lèi)款項(xiàng)目級(jí)別完全細(xì)化，收支總量有效匹配。完全明晰的地方政府收支計(jì)劃，使納稅人有較多機(jī)會(huì)直接監(jiān)督政府收支行為?？梢?jiàn)，分級(jí)分稅預(yù)算管理體制對(duì)地方政府舉債沖動(dòng)的規(guī)制效果是非常顯著的。基于邏輯起點(diǎn)的認(rèn)識(shí)，我們可以從中推導(dǎo)出分級(jí)分稅預(yù)算管理體制抑制地方政府舉債沖動(dòng)的作用路徑：建立有效的分級(jí)分稅預(yù)算管理體制→明晰政府財(cái)政支出范圍→明確政府財(cái)政收入規(guī)模和結(jié)構(gòu)→明確舉債用途和合規(guī)性→倒逼地方政府舉債制度改革→地方政府舉債行為理性化。

三、地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范策略

已有文獻(xiàn)資料研究地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范，主要從財(cái)政支出安排、財(cái)政收入籌集、國(guó)有資產(chǎn)處置、預(yù)算口徑改革、債務(wù)分類(lèi)管理等角度來(lái)展開(kāi)，基于分級(jí)分稅預(yù)算管理體制角度則相對(duì)較少。如上所述，分級(jí)分稅預(yù)算管理體制對(duì)抑制地方政府舉債沖動(dòng)有顯著正向約束，從提高地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范效率角度考察，有必要從分級(jí)分稅預(yù)算管理體制角度提出地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范策略。

一是明確地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的基本內(nèi)涵。地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是地方政府性債務(wù)喪失償債能力的可能性。這種可能性一則體現(xiàn)為地方政府在既定時(shí)間內(nèi)無(wú)法償還到期債務(wù)，致使地方政府“失信”于債權(quán)人。二則體現(xiàn)為地方政府性債務(wù)在一定時(shí)間段內(nèi)存在償還風(fēng)險(xiǎn)，即是說(shuō)一定時(shí)期內(nèi)的財(cái)政收入可能不足以償還債務(wù)。三則體現(xiàn)為地方經(jīng)濟(jì)的相對(duì)脆弱導(dǎo)致財(cái)力不可持續(xù)，而同期財(cái)政支出又具備剛性特征，一旦存在外部沖擊，即便不存在前面兩種情況的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，也可能導(dǎo)致地方政府失信或破產(chǎn)。第一種風(fēng)險(xiǎn)體現(xiàn)為靜態(tài)風(fēng)險(xiǎn)，第二種風(fēng)險(xiǎn)體現(xiàn)為動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)，第三種風(fēng)險(xiǎn)體現(xiàn)為體制風(fēng)險(xiǎn)。

二是地方政府財(cái)政支出規(guī)模與結(jié)構(gòu)的基本確定。依據(jù)分級(jí)分稅預(yù)算管理體制的基本要義，在確定地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)基本內(nèi)涵基礎(chǔ)之上，有必要首先厘清地方政府財(cái)政支出規(guī)模。根據(jù)地方政府公共產(chǎn)品或公共服務(wù)供給范圍，以及上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的基本行為約束，基本確定地方政府財(cái)政支出范圍。當(dāng)然，考慮到中國(guó)現(xiàn)階段地方政府性債務(wù)的償債主體普遍存在于市縣鄉(xiāng)各級(jí)政府間，在明確地方政府支出規(guī)模時(shí)，必須考慮到各級(jí)政府間的事責(zé)交叉現(xiàn)象，而這往往是地方政府支出責(zé)任劃分的難點(diǎn)和重點(diǎn)。

三是明晰地方政府財(cái)政收入規(guī)模，有效調(diào)整收入預(yù)期。長(zhǎng)期以來(lái)，受我國(guó)分稅制管理體制改革滯后的影響，省及其以下政府并沒(méi)有按照1994年稅制改革路徑積極推進(jìn)分稅制改革，使得地方政府出現(xiàn)“財(cái)權(quán)層層上移、事責(zé)層層下移”之困境。鑒于此，明晰地方政府財(cái)政收入結(jié)構(gòu)與規(guī)模，其重要性在某種程度上更高于支出規(guī)模與結(jié)構(gòu)確定?？紤]到財(cái)政收入影響因素，我們可以引用地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)等要素作為核心指標(biāo)，判斷地方政府財(cái)政收入的可持續(xù)發(fā)展水平。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)低下、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)不明確等背景下，地方政府財(cái)政收入規(guī)模增長(zhǎng)壓力較大、增長(zhǎng)質(zhì)量相對(duì)較低，制約財(cái)政收入的可持續(xù)發(fā)展，在存量債務(wù)規(guī)模不變的前提下，沖擊地方政府的債務(wù)償還能力，影響到期債務(wù)的自然償還，有演變成債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的可能。鑒于此，地方政府在明晰財(cái)政收入規(guī)模時(shí)，必須特別關(guān)注收入來(lái)源的有效性和可持續(xù)性，有效調(diào)整財(cái)政收入預(yù)期，防止財(cái)政收入受外部沖擊呈現(xiàn)大起大落之勢(shì)。

四是規(guī)范處理存量債務(wù)。按照《預(yù)算法》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》、《關(guān)于對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理的實(shí)施意見(jiàn)》等法律法規(guī)，存量債務(wù)一則通過(guò)直接償還方式予以適當(dāng)解決、二則通過(guò)債務(wù)置換的方式延期償還。無(wú)論采取何種償債方法，都會(huì)給地方財(cái)政支出帶來(lái)一定償債壓力，如何將壓力變最小、對(duì)地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)沖擊最小，才是目前地方政府性債務(wù)處置過(guò)程中的一個(gè)難點(diǎn)。考慮到現(xiàn)階段省級(jí)政府所發(fā)行的地方政府債券規(guī)模由中央政府嚴(yán)格約束，所以現(xiàn)階段地方政府債務(wù)處置的重點(diǎn)還體現(xiàn)為地方政府的存量債務(wù)。

地方政府舉債動(dòng)機(jī)，關(guān)乎地方政府的償債壓力和財(cái)政收支平衡狀態(tài)的基本保持?；诜旨?jí)分稅預(yù)算管理體制角度審視地方政府性債務(wù)管理，無(wú)異于從強(qiáng)化制度剛性角度入手約束地方政府收支行為，對(duì)現(xiàn)階段有效管理地方政府性債務(wù)、降低地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有著積極的前瞻性影響。

［1］趙全厚.我國(guó)地方政府性債務(wù)問(wèn)題研究［J］.經(jīng)濟(jì)研究參考，2011（57）：2-19.

［2］蔡玉.地方政府性債務(wù)現(xiàn)狀、成因及對(duì)策［J］.財(cái)政研究，2011（9）：5-7.

The Research on Motivation of the LocalGovernmentsDebtand Taking Precautions Against and Reduce Debt Risks

Luo Ming-ling1，Wang Mu-lin1，Hu Ting2
（1.AnhuiUniversity of Finance and Econmics，Bengbu Anhui233041，China；2.Datong CentralSchoolof Tongling，Tongling Anhui244000，China）

According to the form and scale of the localgovernmentsdebt，themotivation of the localgovernments debt in China has four points：solve the fiscaldeficit；raise funds to support the construction of the local infrastructure；extract fiscal capital from the superior governments；investment impulsion and investmenthanger of the localgovernments；oppose the fiscal restrain of the superior governments；hierarchical budget tax；management system and so on.Based on the analysis，we shou ld explicitof the boundary of the fiscal expenditure and revenue in allkindsofgovernments，specify the action ofcontracta loan to localgovernments.

themotivation of the localgovernments debt；debt risk；hierarchicalbudget taxmanagementsystem

F810

A

1672-0547（2016）03-0028-03

2016-03-29

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“我國(guó)地方政府性債務(wù)的規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與防控研究”（14CJY059）；安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)2016年校級(jí)重大科研項(xiàng)目“地方政府性債務(wù)規(guī)模信息挖掘與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警研究”（ACKY1601ZDA）

羅鳴令（1981-），男，安徽蚌埠人，安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院副教授，博士，研究方向：宏觀財(cái)稅理論；王慕林（1990-），女，安徽淮南人，安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向：宏觀財(cái)稅理論；胡婷（1983-），女，安徽樅陽(yáng)人，銅陵市大通中心學(xué)校教師，研究方向：宏觀財(cái)稅理論。