面向新型城鎮(zhèn)化的城市國土空間利用質(zhì)量評析
——城市國土空間利用質(zhì)量內(nèi)涵初探

■ 張玉茜/姜仁榮/杜莖深

（1.深圳市數(shù)字城市工程研究中心，廣東 深圳 518034；2.國土資源部城市土地資源監(jiān)測與仿真重點實驗室，廣東深圳 518034）

面向新型城鎮(zhèn)化的城市國土空間利用質(zhì)量評析
——城市國土空間利用質(zhì)量內(nèi)涵初探

■ 張玉茜/姜仁榮/杜莖深

（1.深圳市數(shù)字城市工程研究中心，廣東 深圳 518034；2.國土資源部城市土地資源監(jiān)測與仿真重點實驗室，廣東深圳 518034）

基于對城市國土空間概念特征的梳理和對國土空間利用、國土空間利用質(zhì)量的剖析，將城市國土空間利用質(zhì)量的內(nèi)涵界定為：城市邊界劃定范圍內(nèi)國土空間的利用過程，以及由此形成的特定利用結(jié)果，包括利用結(jié)構(gòu)、功能、布局、強度等，對城市社會和諧、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)目標(biāo)的支撐能力。新型城鎮(zhèn)化的時代背景下，城市國土空間利用質(zhì)量的評價標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)涵蓋統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、集約高效、生態(tài)文明、安全宜居、傳承共享等五大方面。

城市國土空間；利用質(zhì)量；內(nèi)涵；新型城鎮(zhèn)化

黨的十八大報告指出，國土是生態(tài)文明建設(shè)的空間載體，必須珍惜每一寸國土。要按照人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟(jì)社會生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則，控制開發(fā)強度，調(diào)整空間結(jié)構(gòu)，促進(jìn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀，給自然留下更多修復(fù)空間，給農(nóng)業(yè)留下更多良田，給子孫后代留下天藍(lán)、地綠、水凈的美好家園。此后的一系列文件和報告中，都指出要大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、優(yōu)化國土空間開發(fā)格局。為此，2014年，國土資源部專門設(shè)立了《新型城鎮(zhèn)化的區(qū)域國土空間利用質(zhì)量提升技術(shù)》項目，旨在通過對國土空間利用質(zhì)量的評價，提出國土空間質(zhì)量提升的關(guān)鍵性技術(shù)，實現(xiàn)國土空間高質(zhì)量利用的目標(biāo)。深圳市數(shù)字城市工程研究中心承擔(dān)了該項目中的課題四——《基于城市尺度的國土空間利用質(zhì)量評價與提升關(guān)鍵技術(shù)及示范研究》的研究任務(wù)。其中，面向新型城鎮(zhèn)化的城市國土空間利用質(zhì)量內(nèi)涵是研究工作開展的前提和基點。

目前，學(xué)術(shù)界對城市國土空間利用質(zhì)量內(nèi)涵的界定還沒有明確的說法，本次研究是在新型城鎮(zhèn)化背景下，對城市國土空間利用質(zhì)量內(nèi)涵進(jìn)行探索性研究，為下一步指導(dǎo)評價和提升城市國土空間利用質(zhì)量奠定基礎(chǔ)。

1 城市國土空間的概念和特征

2010年，《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》對國土空間進(jìn)行了明確的界定：“國土空間指國家主權(quán)與主權(quán)權(quán)利管轄下的地域空間，是國民生存的場所與環(huán)境，包括陸地、陸上水域、內(nèi)水、領(lǐng)海、領(lǐng)空等”。從廣度上，國土空間具有政治學(xué)行政界限限定、具有國家主權(quán)概念，包含了國家主權(quán)意義上的領(lǐng)海和領(lǐng)空；從深度上，國土空間具有立體概念，包括地上層、地表層和地下層。從社會的角度，國土空間是人類賴以生存和發(fā)展的家園，是與人類生產(chǎn)、生活密切相關(guān)的空間。從自然屬性上，國土空間具有數(shù)量的有限性和位置的固定性以及區(qū)位的差異性。當(dāng)限定在某個國家范圍內(nèi)時，強調(diào)國家主權(quán)的國土空間意義不大，研究時可從國家的角度分為城市群、市域和城市三個尺度。本文所探討的正是其中的城市尺度。首先要回答什么是城市國土空間，城市國土空間特征是什么？

城市區(qū)別于農(nóng)村，城市國土空間可以簡單地理解是劃定為城市邊界范圍內(nèi)的國土空間。城市邊界的劃分標(biāo)準(zhǔn)可以多樣化，不同城市所采用的劃分標(biāo)準(zhǔn)不同。有的城市轄區(qū)面積較小，建成度較高，全市行政設(shè)區(qū)，其行政邊界即為城市邊界，如深圳市。有的城市轄區(qū)面積較大，且城市擴(kuò)張較快，原有的郊縣全部改制成區(qū)，如果以行政區(qū)界為城市邊界則不能很好地體現(xiàn)城鄉(xiāng)空間邊界，如武漢、廣州等城市，這一類型城市可根據(jù)城市規(guī)劃區(qū)或城市建成區(qū)來界定城市范圍。不管劃分的標(biāo)準(zhǔn)如何，城市卻表現(xiàn)出以下幾個方面的共性特征：

(1)城市是人類創(chuàng)造的，它是一種人工環(huán)境，而鄉(xiāng)村則更多的是一種自然環(huán)境；

(2)城市是人類為滿足自身生存和發(fā)展的需要而創(chuàng)造的，因此城市是具有一定的功能；

(3)城市是人的聚集，人具有社會性，因此城市也具有社會屬性；

(4)城市人口的聚集帶來了大量的經(jīng)濟(jì)活動，表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)上的非農(nóng)業(yè)性。

城市國土空間的主要特征有：

(1)城市國土空間利用方式多樣化。由于城市具有一定的功能，城市國土空間要滿足人類的生產(chǎn)生活及生存舒適的各種需求，因此，城市國土空間的利用方式比農(nóng)村更多樣化，利用類型也更復(fù)雜。

(2)城市國土空間中建設(shè)用地比重大。城市經(jīng)濟(jì)上的非農(nóng)性特征，導(dǎo)致城市國土空間中建設(shè)用地比重較大。具體表現(xiàn)為：①交通用地等基礎(chǔ)設(shè)施用地比例遠(yuǎn)大于農(nóng)村；②工業(yè)用地、商業(yè)用地等生產(chǎn)性用地比例遠(yuǎn)大于農(nóng)村；③居住用地比例遠(yuǎn)大于農(nóng)村。

(3)城市國土空間利用集約利用水平較高。要滿足人口不斷增長的用地需要，必須要對城市土地進(jìn)行節(jié)約集約利用。城市人均占有土地面積比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于農(nóng)村。

(4)城市土地單位面積經(jīng)濟(jì)效益高于農(nóng)村。城市是各種經(jīng)濟(jì)活動在地理上大規(guī)模集中的結(jié)果，其經(jīng)濟(jì)活動比農(nóng)村豐富和頻繁。生產(chǎn)力和生產(chǎn)效率要比農(nóng)村高，因此其單位面積經(jīng)濟(jì)效益要高于農(nóng)村。

(5)城市國土空間立體化利用程度較強。由于城市國土空間集約利用程度較高，土地位置又具有固定性和有限性，因此，城市國土空間利用越來越向著空中和地下發(fā)展，其立體開發(fā)利用程度越來越高。

2 對城市國土空間利用質(zhì)量內(nèi)涵的認(rèn)識

在定義城市國土空間利用質(zhì)量的內(nèi)涵之前，首先要界定什么是國土空間利用？什么是國土空間利用質(zhì)量？

2.1 國土空間利用的內(nèi)涵

目前，國內(nèi)外學(xué)術(shù)界還沒有對國土空間利用的內(nèi)涵和外延進(jìn)行明確的界定，我們可以從以下幾方面對國土空間利用加以理解：第一，涉及到利用都是與人類活動密切相關(guān)的。國土空間利用可以是對國土空間的使用活動，也可以是保護(hù)活動，還可以是改造活動。第二，利用是為了實現(xiàn)人們一定的目的。這就決定了不同的發(fā)展階段，出于不同的目的，國土空間利用的方式也會不同?？梢?，國土空間利用是一個變化的、可調(diào)整的過程。第三，利用需要遵循客觀事物的自然屬性和規(guī)律而開展活動。以土地為例，人們在對土地利用過程中，如果不去遵循土地的自然屬性和規(guī)律而開展活動，極有可能導(dǎo)致嚴(yán)重后果，而且是很難修復(fù)的，甚至是永久性的傷害。第四，國土空間利用最終表現(xiàn)為國土空間結(jié)構(gòu)、功能、強度等方面?？臻g結(jié)構(gòu)是否合理、功能布局是否優(yōu)化、資源開發(fā)強度是否過大，這些都是國土空間利用的表現(xiàn)。綜合以上，可以認(rèn)為國土空間利用的內(nèi)涵為：在一定社會生產(chǎn)方式下，人們?yōu)榱艘欢ǖ哪康模罁?jù)國土空間自然屬性及其規(guī)律，對國土空間進(jìn)行的使用、保護(hù)和改造等活動，主要表現(xiàn)為國土空間結(jié)構(gòu)、功能、布局等方面的結(jié)果。

2.2 國土空間質(zhì)量的內(nèi)涵

國土空間利用質(zhì)量，直觀地說是國土空間利用的好壞程度，其質(zhì)量的好壞表現(xiàn)在利用的過程和結(jié)果當(dāng)中。另外，國土空間利用質(zhì)量還具有客觀性、主觀性和綜合性的特征。其客觀性主要體現(xiàn)國土空間利用必須符合的結(jié)構(gòu)合理性，功能多樣性，布局完善性，強度的適中性等方面客觀要求；其主觀性主要體現(xiàn)在國土空間利用是以滿足和實現(xiàn)人的目的為基礎(chǔ)，隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們對國土空間利用的目的和要求也在不斷發(fā)生變化，則國土空間利用質(zhì)量必然隨著人的主觀性而發(fā)生改變；其綜合性表現(xiàn)為在實現(xiàn)人們目的的同時，還要考慮社會和諧、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)等綜合因素。因此，我們提出，國土空間利用質(zhì)量是指國土空間的利用過程，以及由此形成的特定利用結(jié)果，包括利用結(jié)構(gòu)、功能、布局、強度等，對社會和諧、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)目標(biāo)的支撐能力。

2.3 城市國土空間利用質(zhì)量的內(nèi)涵

綜合以上，我們將城市國土空間利用質(zhì)量定義為：城市邊界劃定范圍內(nèi)國土空間的利用過程，以及由此形成的特定利用結(jié)果，包括利用結(jié)構(gòu)、功能、布局、強度等，對城市社會和諧、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)目標(biāo)的支撐能力。城市國土空間利用質(zhì)量具有重要的戰(zhàn)略意義，它不僅是優(yōu)化城市國土空間開發(fā)格局的前提條件，也是推進(jìn)我國城市生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措，還是促進(jìn)城市社會經(jīng)濟(jì)和諧發(fā)展的重要支撐。

根據(jù)對城市國土空間利用質(zhì)量內(nèi)涵的界定，其基本要求包括：

(1)結(jié)構(gòu)、功能、布局、強度要合理。針對城市國土空間建設(shè)用地增量有限的特征，需要控制開發(fā)強度，調(diào)整空間結(jié)構(gòu)、優(yōu)化空間布局、提升用地功能，實現(xiàn)存量土地再利用，促進(jìn)城市國土空間實現(xiàn)集約高效利用，滿足經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的需要。

(2)要妥善解決在快速城市化過程中形成了眾多的歷史遺留用地和違法用地問題，促進(jìn)城市低效用地的利用，滿足社會和諧發(fā)展的需要。

(3)滿足人們居住環(huán)境改善的需求、生態(tài)環(huán)境迫切要求提升的需求，滿足生態(tài)環(huán)境發(fā)展的需要。

(4)國土空間是我們及子孫后代共同的生存發(fā)展空間，要滿足城市可持續(xù)發(fā)展的需要。

城市國土空間利用質(zhì)量的內(nèi)涵可以從以下幾個方面加以理解：

(1)客觀上講，城市國土空間利用質(zhì)量在某些方面已經(jīng)有了明確的標(biāo)準(zhǔn)。比如國土空間利用過程中，城市產(chǎn)業(yè)用地結(jié)構(gòu)、居住用地結(jié)構(gòu)等標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)較為明確，在人類密集的生態(tài)、生產(chǎn)、生活的過程中需要符合這一標(biāo)準(zhǔn)。

(2)從主觀上講，城市國土空間利用質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)還需認(rèn)真研究探討。城市國土空間的利用與城市社會和諧、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)目標(biāo)的支撐關(guān)系究竟如何，是與人的主觀感受密不可分的，而人的主觀感覺各不相同，這就需要進(jìn)一步加以研究。

(3)城市國土空間利用質(zhì)量同樣具有動態(tài)性和空間差異性。隨著國土空間利用的推進(jìn)，利用結(jié)構(gòu)的調(diào)整，產(chǎn)業(yè)布局的變化，城市國土空間的利用質(zhì)量也會有相應(yīng)的改變。

(4)城市國土空間利用質(zhì)量是對城市資源綜合利用的表現(xiàn)。

3 面向新型城鎮(zhèn)化的城市國土空間利用質(zhì)量

黨的十八大報告中提出：“堅持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路”[1]，新型城鎮(zhèn)化道路是將來城鎮(zhèn)化進(jìn)程中始終要堅持的方向。城市國土空間利用質(zhì)量具有動態(tài)性特征，也表現(xiàn)在適應(yīng)時代的要求方面。那么在新型城鎮(zhèn)化的時代背景下，城市國土空間利用質(zhì)量的要求是什么，評判標(biāo)準(zhǔn)是什么？

對于這一方面的研究，國際上暫時沒有，國內(nèi)的研究主要集中在新型城鎮(zhèn)化下的土地節(jié)約集約利用理論與實踐，包括節(jié)約集約利用的技術(shù)方法、評價指標(biāo)、政策研究、利用模式等方面的探討，研究點主要聚集在節(jié)約集約利用上，但還不能全面地反映城市國土空間利用質(zhì)量的全部內(nèi)容，未來對城市國土空間利用質(zhì)量的研究，還需從評價技術(shù)、提升技術(shù)、示范應(yīng)用等方面加以深入。

新型城鎮(zhèn)化是城鎮(zhèn)化發(fā)展的新階段，是城鎮(zhèn)化的歷史性轉(zhuǎn)折，是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中量變到質(zhì)變的轉(zhuǎn)變過程。與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化相比，新型城鎮(zhèn)化突出表現(xiàn)在：

(1)新型城鎮(zhèn)化的核心是以人為本[2]，更加注重人的城鎮(zhèn)化問題。新型城鎮(zhèn)化不僅只是關(guān)系城鎮(zhèn)化過程中城市土地的擴(kuò)張，而要保護(hù)農(nóng)民利益，將人的城鎮(zhèn)化問題與土地城鎮(zhèn)化問題一并解決，實現(xiàn)“人的無差別發(fā)展”，有效解決農(nóng)村勞動力亟待轉(zhuǎn)移的問題。

(2)新型城鎮(zhèn)化強調(diào)在產(chǎn)業(yè)支撐、人居環(huán)境、社會保障、生活方式等方面實現(xiàn)由“鄉(xiāng)”到“城”的轉(zhuǎn)型，解決城鄉(xiāng)差距大、二元結(jié)構(gòu)矛盾突出的問題，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和可持續(xù)發(fā)展。

(3)新型城鎮(zhèn)化的“新”，是對傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的一場更新變革。不僅要在體制上、技術(shù)上進(jìn)行創(chuàng)新，而且要對人們傳統(tǒng)的觀念上進(jìn)行更新。

新型城鎮(zhèn)化的核心是以人為本，而城市國土空間是城市居民賴以生存和發(fā)展的家園，是與人們生產(chǎn)、生活密切相關(guān)的空間。因此，著眼于城市，新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展必須依賴于國土空間的高質(zhì)量利用，新型城鎮(zhèn)化也必然對城市國土空間利用質(zhì)量提出新的時代要求：

(1)新型城鎮(zhèn)化強調(diào)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，重點關(guān)注城市內(nèi)部的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。如產(chǎn)城融合（工業(yè)園區(qū)布局與城市功能的合理性、工業(yè)園區(qū)功能的多樣化）、城市空間內(nèi)部功能結(jié)構(gòu)的合理性等。

(2)新型城鎮(zhèn)化過程中隨著人口規(guī)模的增加，建設(shè)用地規(guī)模必然也要增加，而城市國土空間又具有明顯的稀缺性特征，這就要求對城市國土空間加以集約高效利用。尤其要重點關(guān)注城市生產(chǎn)、生活用地及其地上地下空間的集約高效利用。如低效用地比率、閑置用地率、房屋空置率、工業(yè)用地產(chǎn)出率等。

(3)新型城鎮(zhèn)化在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、改善居民生活質(zhì)量的同時，必然會增加生態(tài)環(huán)境的負(fù)荷，因此在國土空間利用時，要注重生態(tài)文明的建設(shè)。如城市生態(tài)空間的保護(hù)、生態(tài)產(chǎn)品的可達(dá)性、城市生產(chǎn)生活的節(jié)能減排、低碳綠色等。

(4)新型城鎮(zhèn)化以人為本，還要考慮城市居民的安全宜居性，要重點關(guān)注城市安全性如建筑抗災(zāi)質(zhì)量、避災(zāi)場所的設(shè)置及其服務(wù)范圍、潛在事故災(zāi)害點的空間隔離、應(yīng)急設(shè)施的保障等；宜居性如生活、生產(chǎn)空間的保障程度和各種輔助設(shè)施的完備性，包括城市交通的便利、公共休閑空間的配置等。

(5)新型城鎮(zhèn)化要關(guān)注城市精神的傳承與彰顯，共享城鎮(zhèn)化發(fā)展成果在不同身份、不同收入階層城市居民間的公平分享，同時還有城市文化的傳承共享。

以上，既可以說是新型城鎮(zhèn)化與城市國土空間利用質(zhì)量的關(guān)系，也可以說是新型城鎮(zhèn)化對城市國土空間利用質(zhì)量的要求。綜合起來，新型城鎮(zhèn)化對城市國土空間利用質(zhì)量的要求為：統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、集約高效、生態(tài)文明、安全宜居、傳承共享。這五大要求也是我國面向新型城鎮(zhèn)化的城市國土空間利用質(zhì)量評價標(biāo)準(zhǔn)。

4 結(jié)論

(1)明晰城市國土空間利用質(zhì)量的內(nèi)涵具有十分重要的意義。這也體現(xiàn)了黨的十八大以來，中央系列文件中生態(tài)文明建設(shè)的精神和要求。

(2)在國土空間的定義上，結(jié)合城市的劃分及城市的本質(zhì)，分析了城市國土空間的特征。并分析了國土空間利用和國土空間利用質(zhì)量的內(nèi)涵。兩者相結(jié)合，分析得出了城市國土空間利用質(zhì)量是指：城市邊界劃定范圍內(nèi)國土空間的利用過程，以及由此形成的特定利用結(jié)果，包括利用結(jié)構(gòu)、功能、布局、強度等，對城市社會和諧、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)目標(biāo)的支撐能力。

(3)根據(jù)新型城鎮(zhèn)化的特征和要求，需要從統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、集約高效、生態(tài)文明、安全宜居、傳承共享等五個方面對城市國土空間利用質(zhì)量進(jìn)行綜合評價。并對每個方面主要表現(xiàn)的問題加以剖析，為下一步的評價指標(biāo)體系的建立奠定基礎(chǔ)。

[1]胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進(jìn) 為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會上的報告[R].北京:人民出版社,2012.

[2]向春玲.社會治理創(chuàng)新與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)[M].北京:中國人事出版社,2014.

Quality Assessment of New-Type Urbanization Oriented Urban Land and Space Use—Discussion on the Connotation of the Quality of Urban Land and Space Use

ZHANG Yuqian, JIANG Renrong, DU Jingshen
(1.Shenzhen Research Center of Digital City Engineering, Shenzhen, Guangdong 518034; 2. Key Laboratory of Urban Land Resources Monitoring and Simulation Ministry of Land and Resources of China, Shenzhen, Guangdong 518034)

Through straightening out the concept and features of urban land and space, as well as analyzing both national land space use and utilization quality, the connotation of the quality of urban land and space use is defned as: the supporting capacity that the utilization process of land space within the scope of city boundary delimitation, and its specifc using results including structure, function, layout, intensity has provided for realizing the goal of the city social harmony, economic development and ecological protection. Under the background of newtype urbanization, we should cover the range of overall coordination, intensive and high effciency, ecological civilization, safe and livable urban neighborhoods, inheritance and sharing in setting up the evaluating standard of the quality of urban land and space use.

urban land and space; use quality; connotation; new-type urbanization

F062.1；F061.6

A

1672-6995（2016）09-0061-04

2016-06-03；

2016-07-05

國土資源部公益性行業(yè)科研專項“基于城市尺度的國土空間利用質(zhì)量評價提升技術(shù)研究與示范”（201411014-4）

張玉茜（1978-），女，江西省泰和縣人，深圳市數(shù)字城市工程研究中心高級工程師，地理學(xué)與地理信息系統(tǒng)碩士，主要從事地理信息和土地利用規(guī)劃研究。