基于項目的土地增值收益分配關系研究
——以北京市14個土地儲備項目為實證

■ 謝保鵬/朱道林/晏學麗

（1.中國農(nóng)業(yè)大學資源與環(huán)境學院 北京 100193；2.中國土地政策與法律研究中心 北京 100193）

基于項目的土地增值收益分配關系研究
——以北京市14個土地儲備項目為實證

■ 謝保鵬1,2/朱道林1,2/晏學麗1

（1.中國農(nóng)業(yè)大學資源與環(huán)境學院 北京 100193；2.中國土地政策與法律研究中心 北京 100193）

文章分三個環(huán)節(jié)構(gòu)建了土地增值收益的測算公式，并以北京市14個土地儲備項目為研究對象，實證測算了土地征購—一級開發(fā)—土地出讓—房地產(chǎn)開發(fā)過程土地增值收益在不同主體之間的分配比例。研究發(fā)現(xiàn)：(1)在土地增值收益分配中原住民所得比例最低，原住民、政府、開發(fā)商的平均分配比例分別為24%、31%、45%；(2)不同項目土地增值收益在三方主體中的分配比例無明顯規(guī)律；(3)在區(qū)域分配格局上呈現(xiàn)“經(jīng)濟發(fā)展水平越高，土地增值則越高”特點。三個環(huán)節(jié)土地增值收益獲得主體所得收益差距較大，反映不同環(huán)節(jié)分配機制的差異；土地增值收益分配缺乏固定機制，受多種因素影響，當前制度安排和銜接中暗含“爭搶”機制。

土地經(jīng)濟；土地收益分配；土地增值；北京

0 引言

土地增值收益在當前經(jīng)濟發(fā)展水平下已成為客觀存在的普遍現(xiàn)象，在一級開發(fā)（城市改造）和二級開發(fā)兩個階段，已經(jīng)初步有了體現(xiàn)，但在土地的一級開發(fā)環(huán)節(jié)（城市改造過程），由于增值收益的形成較為隱諱、復雜，導致客觀經(jīng)濟規(guī)律不易發(fā)揮作用，并出現(xiàn)一些假象，制約著城市的有效改造和土地的優(yōu)化利用。同時，對實體經(jīng)濟的運行發(fā)展形成了一定的價格“壁壘”，影響了城市效率的提升和交易成本的下降，抵損了城市的規(guī)模效益。總之，自發(fā)的增值收益形成和分配機制已經(jīng)較大地影響了一級城市改造、二級城市開發(fā)，以及房地產(chǎn)產(chǎn)品建成后對實體經(jīng)濟的有效承載作用[1-3]。如何從理論上梳理土地增值收益分配的規(guī)則，并通過實踐深入考察土地增值產(chǎn)生的過程及其分配關系，是亟待研究的課題。

學界對土地增值及其收益分配的關注已久并形成了大量的研究成果，如在土地增值收益分配的理論依據(jù)、額度的確定與分類、分配方式以及分配現(xiàn)狀研究等方面。沈飛等測算了我國35個大城市土地征收—出讓過程中政府和農(nóng)村集體的土地收益比例約為17∶1，在落后地區(qū)，農(nóng)民利益集團得到33%的收入，縣級以上政府利益集團得到15%的收入，而縣級政府利益集團得到52%的收入[4]。諸培新等以江蘇N市為實證區(qū)，測算了農(nóng)地非農(nóng)化配置中土地收益分配比例，研究結(jié)果是農(nóng)民收益為26.41%，集體為14.35%，各級政府為59.23%，其中市級政府為56.33%[5]；之后又通過對江蘇省蘇南、蘇中、蘇北地區(qū)樣本縣市2006—2011年間農(nóng)地征收與出讓中的土地收益分配格局抽樣調(diào)查與分析發(fā)現(xiàn)，農(nóng)地非農(nóng)化征收與出讓過程中農(nóng)民的土地收益占土地出讓收益比例偏低，約在3%～16%之間，而地方政府的收益份額在75%以上[6]。林瑞瑞等測算了我國省級層面及城市層面的土地收益分配比例，集體（農(nóng)民）、政府和開發(fā)商所得增值平均比例分別為3.70∶22.32∶73.98和4.21∶26.01∶69.78，認為三者差異懸殊[7]。

分析已有研究成果發(fā)現(xiàn)，對農(nóng)地非農(nóng)化過程中土地增值收益分配關系研究較多，而對存量建設用地改造及城市邊緣區(qū)范圍（復雜的二元系統(tǒng)）土地增值收益分配現(xiàn)狀的探討和分析較少；同時，已有研究多以某一區(qū)域平均征地價格及土地出讓價格等宏觀數(shù)據(jù)進行概算，雖然分析了土地增值收益在不同主體間的基本分配關系與格局，但缺乏從項目這一微觀層面的分析和研究?；诖?，本文重點以城市改造拆遷過程中土地增值收益分配關系為研究對象，選取北京市14個土地儲備項目（63宗地），以具體的單個項目為數(shù)據(jù)來源和研究單元，分析不同項目在不同環(huán)節(jié)的土地增值收益及分配現(xiàn)狀，進而分析區(qū)域差別。

1 土地增值收益產(chǎn)生的主要環(huán)節(jié)

依據(jù)土地開發(fā)利用過程的土地利用形態(tài)、參與主體的經(jīng)濟關系以及土地增值收益獲得主體的不同，將土地增值收益的產(chǎn)生和分配劃分為3個主要環(huán)節(jié)，分別為土地征收、拆遷、收購環(huán)節(jié)，土地出讓環(huán)節(jié)和二級開發(fā)-房產(chǎn)銷售環(huán)節(jié)[7，8]。

1.1 土地征收、拆遷、收購環(huán)節(jié)

該環(huán)節(jié)的土地收益主要表現(xiàn)為政府給予農(nóng)民（或被拆遷戶）的征地補償（或拆遷補償）。征地過程中一般以征地補償款為經(jīng)濟表現(xiàn)形式，而在拆遷環(huán)節(jié)一般有以市場價補償安置和異地產(chǎn)權(quán)房安置兩種方式。地方政府通過支付征地補償款（拆遷款）獲得土地所有權(quán)，而農(nóng)民/集體（被拆遷戶）獲得經(jīng)濟補償而失去土地所有權(quán)（使用權(quán)）。土地增值是相對于原農(nóng)用地價格（或被拆房屋客觀市場價格、被收購土地評估價格）而言，即征地補償（拆遷補助）扣除原農(nóng)用地價格（被拆房屋客觀市場價格、被收購土地評估價格）形成該環(huán)節(jié)的增值收益。該增值收益獲得主體為被征地農(nóng)民（被拆遷戶），簡稱土地增值Ⅰ。其計算公式如下：

征收情況：土地增值Ⅰ=實際支付的征地補償－農(nóng)用地價格

拆遷情況：土地增值Ⅰ=拆遷補償－被拆遷房屋客觀市場價格

1.2 土地出讓環(huán)節(jié)

政府通過征地、拆遷收購轉(zhuǎn)變土地權(quán)屬性質(zhì)而獲得土地使用權(quán)之后，在轉(zhuǎn)變土地用途的基礎上通過實施一級開發(fā)完善基礎設施，使原土地因外部投資得以增值。同時，在我國現(xiàn)有城鄉(xiāng)二元土地制度安排和土地儲備制度基礎上，政府壟斷土地一級市場，可根據(jù)市場情況擇機入市，再加之我國的土地招拍掛制度，使得土地產(chǎn)生了最大可能的增值。土地受讓者通過支付土地出讓價款獲得土地使用權(quán)而使得土地增值收益得以實現(xiàn)，而其增值額是相對于政府前期土地開發(fā)成本（包括征地拆遷補償款，一級開發(fā)成本（市政建設）及利潤）和其他必要投入而言。其增值收益額簡稱土地增值Ⅱ，該增值獲得主體為政府。其計算公式如下：

土地增值Ⅱ=土地出讓成交價款－征地補償成本-基礎設施建設成本-其他成本

1.3 二級開發(fā)—房產(chǎn)銷售環(huán)節(jié)

該環(huán)節(jié)的土地收益主要表現(xiàn)在開發(fā)商取得土地之后，通過建設房屋、賣出房屋等所獲得的全部賣方收益。這一過程中土地收益形態(tài)表現(xiàn)為開發(fā)商所得的房地產(chǎn)價格中的土地部分。其增值是相對于開發(fā)商前期投入而言，即：土地增值表現(xiàn)為房地產(chǎn)價格扣除土地取得成本和開發(fā)過程中的主要費用及成本，以及房地產(chǎn)企業(yè)所應得到的社會平均利潤。該增值簡稱土地增值Ⅲ，其獲得主體為開發(fā)商，其中開發(fā)過程中的主要費用包括土地取得成本、建筑安裝成本、基礎設施建設費用、資金利息及社會平均利潤等。其計算公式如下：

土地增值Ⅲ=房地產(chǎn)銷售價款－土地取得成本－建筑安裝成本－相關稅費－企業(yè)正常利潤－財務成本

2 實證分析

2.1 數(shù)據(jù)來源及處理

本文選取北京市14個土地儲備項目，并收集了通過政府核定的土地開發(fā)成本數(shù)據(jù)1政府核定的土地開發(fā)成本主要包括前期費用，征地補償與拆遷費用，市政基礎建設費用、其他費用，財務費用，管理費，審計費、委托入市交易費、地價評估費等費用。。項目分布于包括朝陽區(qū)、豐臺區(qū)、海淀區(qū)、石景山區(qū)和通州區(qū)，開發(fā)類型包含了商業(yè)、金融、住宅、舊村改造等不同類別。

本文將征地補償款、拆遷補償款之和作為征地拆遷補償款，一般情況下，拆遷補償采取貨幣補償和房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換兩種方式，“拆一補一”，在獲取經(jīng)濟補償?shù)耐瑫r可以獲得回遷安置房，被拆遷戶居住條件基本沒變，因此本文中，粗略地將原有房屋價格等同于回遷房價格處理。繼而可以認為拆遷中被拆戶所獲得土地增值收益即為其所得經(jīng)濟補償，所獲得拆遷補償款為土地增值收益。因此，土地增值Ⅰ約等于征地拆遷補償款。本文將征地拆遷補償款平攤至每個項目規(guī)劃建筑總規(guī)模，即樓面征地拆遷補償款，以便于同后兩個環(huán)節(jié)做對比分析。

在實際開發(fā)中，一個土地儲備項目往往會以若干宗地不同批次出讓，因此需要掌握與土地儲備項目相對應的宗地出讓信息。根據(jù)土地儲備項目名稱，筆者在中國土地市場網(wǎng)（http：//www.landchina.com）搜集了不同項目的成交信息，共63宗地塊。獲取了各宗地包括成交時間、成交價款、開發(fā)主體（土地獲得者）、土地取得成本、規(guī)劃用途等在內(nèi)的相關信息，明確了宗地成交價款、基礎設施建設成本。

因大部分宗地均屬近期成交，尚未完成相應的房產(chǎn)開發(fā)，因此沒有與具體地塊相對照的樓盤信息和房產(chǎn)銷售價格。筆者搜集了與成交地塊相近、用途一致的樓盤的近期銷售平均價格作為房產(chǎn)銷售價格，建筑安裝成本按照平均水平3000元/m2進行測算；相關稅費按房產(chǎn)銷售價格的15%進行測算；根據(jù)《2013中國房地產(chǎn)上市公司TOP10研究報告》，大陸在港上市房地產(chǎn)公司2009—2013平均凈利潤可達21.93%，據(jù)此，房地產(chǎn)開發(fā)商社會平均利潤按照前期成本的20%進行測算；財務費用以拿地成本、建安成本、建設相關稅費之和為基數(shù)，按照70%的自有資金，利率為土地出讓當年基準利率上浮10%，貸款期限5年計算。

2.2 結(jié)果分析

根據(jù)搜集數(shù)據(jù)及不同環(huán)節(jié)土地增值收益的測算公式進行了測算，結(jié)果分析如下：

(1)第一環(huán)節(jié)，原住民獲得單位面積平均拆遷補償款為7868元/m2，即視為原住民所得土地增值收益；第二環(huán)節(jié)，政府獲得平均土地出讓價款為19862.82元/ m2，一級開發(fā)平均成本為10345.66元/m2，其中征地拆遷補償成本占76.05%，政府所獲平均增值收益為9481.16元/m2；第三環(huán)節(jié)，開發(fā)商獲得總銷售額平均為55440.64元/m2，開發(fā)商總成本為35906.78元/m2，其中，土地取得成本為18606.35元/m2，建安成本為3000元/m2，平均相關稅費為8316.07元/m2，正常經(jīng)濟利潤為5984.5元/m2，開發(fā)商獲得平均增值收益為19533.79元/m2。

(2)在原住民（第一環(huán)節(jié)增值收益獲得主體）、政府（第二環(huán)節(jié)增值獲得收益主體）和開發(fā)商（第三環(huán)節(jié)增值獲得收益主體）三者當中，原住民所獲土地增值收益比例相對總體較低，而開發(fā)商所獲增值收益比例最高，分配比例關系整體呈現(xiàn)原住民、政府、開發(fā)商遞增的特征，三者平均分配比例約為24%、31%、45%。同時，原住民所獲土地增值收益表現(xiàn)出較大的區(qū)域差異，豐臺區(qū)最低，海淀區(qū)最高。分配格局呈現(xiàn)出“經(jīng)濟發(fā)展水平越高，土地增值則越高”的區(qū)域性特點。

(3)北京市不同區(qū)域土地增值收益在原住民、政府和開發(fā)商之間的分配關系區(qū)域差異明顯，海淀區(qū)分別為41%、12%、47%，朝陽區(qū)分別為23%、18%、59%；豐臺區(qū)分別為14%、51%、35%；石景山區(qū)分別為53%、41%、5%；通州區(qū)分別為15%、30%、55%（參見圖1、表1）。表明土地增值收益分配機制缺乏固定機制，當前制度安排和銜接中暗含一種“爭搶”機制。不同的利益主體在增值收益分配過程中“各顯神通”，捕獲土地增值收益。可見，土地增值收益分配不僅在不同區(qū)域分配不均，不同利益主體間分配也存在不均現(xiàn)象。

3 土地增值收益分配現(xiàn)狀格局的解釋

市場是土地增值收益產(chǎn)生的載體，在增值產(chǎn)生和分配的三個環(huán)節(jié)中，每個增值環(huán)節(jié)是在不同的市場環(huán)境下實現(xiàn)的，分別通過土地征購市場、城市土地一級市場和房地產(chǎn)市場實現(xiàn)，不同土地市場體系使得土地增值的市場載體不同。

3.1 土地征購市場的政府壟斷

在我國當前土地制度背景下，土地征購環(huán)節(jié)土地增值收益的分配更多體現(xiàn)了政府行為，其運行機制的基本特征是行政壟斷，農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的排他性和可交易性得不到完全體現(xiàn)，從而使其土地收益受到很大的限制，導致原住民收益受損，出現(xiàn)原住民所得土地增值平均收益最低的基本分配格局。但是，隨著利益博弈和土地矛盾的加劇以及經(jīng)濟社會的發(fā)展，近年來征地拆遷補償大幅度提高[9]。一方面為了追求資金效益和項目進度，使拆遷工作順利進行，不少拆遷方（政府）主動提高補償標準；另一方面，部分原住民也開始自發(fā)核算因容積率提升、房價上漲等因素給當前土地帶來的巨大增值，并通過“算倒賬”的方式向拆遷方要求自己應得的分成，否則拒絕搬遷。尤其是在房價、地價持續(xù)走高的情況下，原住民與拆遷方（政府）之間的博弈更加激烈。拆遷方（政府）往往會從維護社會穩(wěn)定方面考慮接受原住民較高的拆遷補償要求。部分項目、部分區(qū)域征地拆遷補償標準不斷攀升而出現(xiàn)原住民所得土地增值收益接近于甚至高于政府所得。

圖1 土地增值收益在不同主體間分配關系比例示意圖

3.2 政府對土地一級市場的寡頭壟斷

土地出讓環(huán)節(jié)體現(xiàn)了政府壟斷下的市場行為，政府作為土地一級市場的壟斷者，擔負著穩(wěn)定土地市場和國有土地保值增值的職責，控制著土地供應規(guī)模和供應節(jié)奏，以及供應土地類型。在地方政府財政收支壓力越來越大的情況下，面臨著極強的經(jīng)濟激勵，有著獲取土地財政的沖動，同時地方政府要履行維護土地資產(chǎn)保值增值的義務，連同其在土地征購市場以及土地一級市場中的特殊角色和地位使其獲取更多的土地增值收益成為可能[10]。

表1 土地增值收益測算結(jié)果表 單位：元/m2

3.3 城市土地二級市場為完全競爭市場

與城市一級市場有本質(zhì)不同，房地產(chǎn)開發(fā)和銷售環(huán)節(jié)則屬于競爭較為完全的市場，是一個供求機制和競爭機制能夠充分發(fā)揮作用的市場。只要房價可以承受，開發(fā)商所得土地增值都是市場交易的結(jié)果，其本身逐利的特點決定了其追求高額土地溢價（土地增值）。雖然開發(fā)商利潤空間受到以供求關系為主的復雜影響，但在土地供給壟斷、房地產(chǎn)開發(fā)的區(qū)域性、房屋預售制度和住房剛性需求背景下，開發(fā)商一般都可以獲得高額的壟斷利潤。如果這種鏈式壟斷的市場結(jié)構(gòu)不改變，我國房地產(chǎn)開發(fā)商獲得壟斷利潤的局面就不會改變[11]。同時，開發(fā)商所有前期投入成本均會轉(zhuǎn)嫁到房價當中，不論前兩個環(huán)節(jié)主體獲得相對較高的土地增值收益高低，只要市場可以接受房價，開發(fā)商就會獲得土地增值收益。

4 結(jié)論與討論

通過論證分析得出如下三個結(jié)論：

(1)在目前土地增值收益制度和體制安排下，在土地增值收益分配的總體比例中原住民所得比例最低，原住民、政府、開發(fā)商三者的平均分配比例分別為24%、31%、45%；不同項目類型的土地增值收益在三方主體中的分配比例無明顯規(guī)律；在區(qū)域上，表現(xiàn)出“經(jīng)濟發(fā)展水平越高，土地增值則越高”的分配格局特點。

(2)三個環(huán)節(jié)土地增值收益獲得主體所得收益規(guī)模差距較大，反映不同環(huán)節(jié)土地增值收益分配機制的差異；不同環(huán)節(jié)的土地增值收益是在不同的市場環(huán)境下所產(chǎn)生的，而且受多種因素影響。同時，土地增值收益分配的現(xiàn)有格局體現(xiàn)了當前制度安排和銜接中暗含的“爭搶”機制。

(3)我國在設計土地增值收益分配機制時應綜合考慮地拆遷補償政策的制定、政府土地收益增值幅度的控制及二級開發(fā)環(huán)節(jié)中增值收益分配的調(diào)節(jié)，聯(lián)動研究，理順分配導向。在措施上采取一次分配與二次分配區(qū)別對待，一次分配遵循市場規(guī)則，二次分配采取稅收規(guī)則，這樣既發(fā)揮了市場配置資源的作用，又有利于實現(xiàn)社會公平，既能夠?qū)崿F(xiàn)土地增值收益合理分配，又有利于合理引導房地產(chǎn)價格的回歸。

土地增值收益的實現(xiàn)并不僅僅局限于上述三個環(huán)節(jié)。在土地未征購前，土地房屋權(quán)利人的轉(zhuǎn)讓過程以及上述三次實現(xiàn)后房屋產(chǎn)品的轉(zhuǎn)讓過程中，同樣存在土地增值的現(xiàn)象，但不作為本文研究的重點。本文將原住民所獲得實物補償（回遷商品房）按照等同于原有房屋價格進行處理，而在實際操作中，回遷房價格遠遠高于原房屋價格，而且一般情況下是按照面積進行核算，出現(xiàn)補償多套房產(chǎn)的情況。因此，本文測算的原住民所獲土地增值收益相對實際獲得要低；另外，本文因未能將稅收納入到政府所得土地增值收益，故測算政府所得土地增值收益要低于實際收益。以上問題有待進一步研究和梳理。

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[2]尹東.從要素論和機制體制角度剖析當前國民經(jīng)濟與房地產(chǎn)業(yè)癥結(jié)的策論(上)[J].北京規(guī)劃建設,2013(5):100-107.

[3]尹東.從要素論和機制體制角度剖析當前國民經(jīng)濟與房地產(chǎn)業(yè)癥結(jié)的策論(下)[J].北京規(guī)劃建設,2013(6):95-98.

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Research on allocation of land value-added benefts based on projects: A Case study of 14 land reserve projects in Beijing

XIE Baopeng1,2, ZHU Daolin1,2, YAN Xueli1
( 1.College of Resources and Environmental Sciences, China Agricultural University, Beijing 100193; 2. Center for Land Policy and Law, Beijing 100193, China)

This paper built formulas of three stages to calculate the land value-added benefts in land acquisition - primary land development - land grant - Real Estate Development and estimate the distribution ratios among different interest subjects, and then applied it to 14 land reserve projects in Beijing. The study found: (1) the aboriginal got the lowest proportion of land value-added benefts, while the benefts that aboriginal, government and developers gained accounted for 24%, 31% and 45% averagely; (2) the distribution ratios of land value-added benefts among three subjects were not obviously regular; (3) the regional distribution pattern present a feature as "the higher the level of economic development is, the more the land value adds". The land value-added benefts that the subjects gained in three stages differ a lot, which refected the different allocation mechanisms in different stages. As the lack of constant distribution institution, the current institution implied "scramble" mechanism affected by many factors.

land economy; land income distribution; land appreciation; Beijing

F062.1；F301.0

A

1672-6995（2016）09-0065-05

2016-06-18；

2016-07-14

國土資源部外協(xié)項目“新增建設用地土地增值收益分配實證研究”；國家發(fā)改委項目“土地增值收益的構(gòu)成因素及創(chuàng)新分配機制研究”

謝保鵬（1988-），男，甘肅省甘谷縣人，中國農(nóng)業(yè)大學資源與環(huán)境學院博士研究生，主要研究方向為土地經(jīng)濟與農(nóng)村土地制度。