財稅法視角下的環(huán)境污染治理路徑探究

王 鵬 程

(安徽審計職業(yè)學(xué)院 經(jīng)濟管理系，安徽 合肥 230601)

20世紀(jì)90年代初，美國經(jīng)濟學(xué)家發(fā)現(xiàn)部分環(huán)境污染物(如顆粒物、二氧化硫等)的排放總量與經(jīng)濟增長的長期關(guān)系呈現(xiàn)倒U形曲線，當(dāng)一個國家經(jīng)濟發(fā)展水平較低的時候，環(huán)境污染的程度較輕，但是隨著人均收入的增加，環(huán)境污染由低趨高，環(huán)境惡化程度隨經(jīng)濟的增長而加劇；當(dāng)經(jīng)濟發(fā)展達到一定水平后，也就是說，到達某個臨界點或稱“拐點”以后，隨著人均收入的進一步增加，環(huán)境污染又由高趨低，其環(huán)境污染的程度逐漸減緩，環(huán)境質(zhì)量逐漸得到改善，這種現(xiàn)象被稱為環(huán)境庫茲涅茨曲線。中國目前正處在庫茨涅茨倒U曲線的谷底爬升期，環(huán)境污染和資源消耗巨大。大氣污染、水污染、霧霾等環(huán)境問題日益嚴峻；水土流失、植被退化、有害物超標(biāo)、汽車尾氣排放陡增等經(jīng)濟發(fā)展過程中伴生的環(huán)境負效應(yīng)有增無減，在城市環(huán)境污染加重的同時，又有向鄉(xiāng)鎮(zhèn)蔓延的趨勢。

環(huán)境污染既涉及經(jīng)濟問題也涉及法律問題，國務(wù)院在節(jié)能減排綜合性工作方案中提出環(huán)境稅費改革，擬在時機成熟時開征環(huán)境保護稅，這引起各界關(guān)注。財稅法不僅是經(jīng)濟調(diào)控手段，更應(yīng)發(fā)揮其在資源利用和環(huán)境污染治理中的積極作用，以經(jīng)濟刺激的方式發(fā)揮財稅法在遏制環(huán)境污染中的作用。因此，從財稅法角度研究環(huán)境污染治理有現(xiàn)實意義和學(xué)術(shù)價值。

一、學(xué)界從財稅法角度對該問題的研究

對環(huán)境污染的研究，學(xué)界已有不少研究成果。如：中南財經(jīng)政法大學(xué)張乃琦的《環(huán)境稅“雙贏”效應(yīng)及其對我國稅制改革的啟示——一個基于OECD國家視角的研究》、廣西財經(jīng)學(xué)院吳能寬的《我國稅制變遷綠色路徑選擇的必要性及面臨的困境和對策分析》、財政部財政科學(xué)研究所陳新平的《我國稅制“低碳化”的改革措施》以及北京大學(xué)財稅法研究中心劉劍文的《財稅法的破局與立勢——一種以關(guān)系平衡為核心的治國之路》，都從不同角度對環(huán)境污染的治理進行了探討。但從提高財稅立法權(quán)威、厘清財稅預(yù)算與政府責(zé)任劃分、擴大公眾監(jiān)督與參與、發(fā)揮環(huán)境維權(quán)律師作用角度進行論述的尚不多見。

二、當(dāng)前環(huán)境稅收法律制度的不足

中共十八大提出，保護生態(tài)環(huán)境必須依靠制度，建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系、考核辦法和獎懲機制。李克強總理在十二屆人大二次會議政府工作報告中指出：“一些地區(qū)大氣、水、土壤等污染嚴重，節(jié)能減排任務(wù)艱巨”，與此同時中國的環(huán)境保護稅收法律制度也存在不足。

(一)單純一部環(huán)保法不足以有效遏制環(huán)境污染

1989年中國頒布環(huán)保法，但時至今日環(huán)保法治理環(huán)境污染的效果與公眾對環(huán)境保護的要求尚有很大距離?！碍h(huán)境優(yōu)先發(fā)展”的理念尚未能充分貫徹，“先污染后治理”、“邊污染邊治理”的思想根深蒂固。環(huán)保法處罰懲治力度小、環(huán)保治理空白地帶多、輕程序重實體、輕事先預(yù)防重事后治理、單項立法多綜合性立法少的現(xiàn)象沒有根本改變。在環(huán)境污染的嚴峻形勢下，單純依靠一部環(huán)境保護法來治理環(huán)境污染，其局限性愈發(fā)凸顯。

(二)可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境稅收機制尚未建立

稅收機制的一個重要作用就是調(diào)節(jié)和優(yōu)化資源配置，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。分稅制改革以來中國基本建成了與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的稅收體系。環(huán)保稅在國際上成為阻遏環(huán)境污染的重要稅種，美國有二氧化硫稅、日本和丹麥有二氧化碳稅、德國有廢水稅和費油稅，荷蘭作為OECD國家中環(huán)境稅開征較早的國家有噪音稅和垃圾稅等。但時至今日中國依然缺乏有關(guān)環(huán)保的主體稅種，只是在資源稅、車船稅、消費稅等稅種中附帶體現(xiàn)節(jié)約資源思想，但這些都無法對大氣污染、水污染、垃圾、噪音等以及高污染、高損耗或嚴重污染環(huán)境的行為發(fā)揮稅法的激勵規(guī)制作用，一個可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境稅收機制尚未建立。

(三)環(huán)保治理的政府責(zé)任劃分機制需要厘清

環(huán)境污染具有可轉(zhuǎn)嫁性，政府環(huán)保責(zé)任劃分機制不厘清，會導(dǎo)致治理效果整體下降。環(huán)保法規(guī)定地方各級人民政府對本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負責(zé)，但環(huán)境污染的治理是一個配套工程，其中涉及預(yù)算法、稅法、環(huán)境保護法、公務(wù)員法等法律整合。其中，中央與地方稅收征收權(quán)限劃分不明確、環(huán)境責(zé)任追究機制不完善尤為突出。1994年分稅制改革以來，明確劃分了中央與地方在征稅權(quán)上的界限。國稅系統(tǒng)負責(zé)征收中央稅和中央與地方共享稅，與其相關(guān)的立法權(quán)、解釋權(quán)、稅率稅目調(diào)整權(quán)和減免權(quán)等集中在中央；地稅系統(tǒng)負責(zé)征收除國稅系統(tǒng)征收范圍外的規(guī)模小、資源零星分散的小稅種，相比之下，地方稅的來源與征收渠道相對狹窄，地方財政用于環(huán)境污染治理的資金有限，制約了地方政府治理污染的積極性和主動性，降低了污染的治理效果。

(四)環(huán)境保護監(jiān)督參與機制不健全

中國循環(huán)經(jīng)濟促進法規(guī)定公民有權(quán)舉報浪費資源、破壞環(huán)境的行為，但環(huán)境保護僅僅通過公民的舉報是遠遠不夠的?！皳?jù)公眾與環(huán)境研究中心的研究統(tǒng)計，在全國113個重點城市中，環(huán)境信息公開的平均分在2009-2010年度才達到36分，達到及格60分分數(shù)線的只有11個城市，分數(shù)最高的城市也只有82.1分，最差的城市只有14分。25個省會城市中，有5個城市的得分在20分左右?！盵1]中國青年報2013年“你最希望兩會討論加強哪方面的污染治理？”問卷中，大氣、飲用水、江河水分別占據(jù)76%、75.2%和55%。環(huán)境影響評價法規(guī)定的公眾在專項規(guī)劃環(huán)境影響評價與建設(shè)項目環(huán)境影響評價中以“論證會、聽證會”和“其他形式”參與環(huán)境監(jiān)督的方式有待拓寬。公眾對環(huán)境保護的參與和監(jiān)督渠道狹窄、政府環(huán)境信息公開不充分的現(xiàn)象依然存在。

三、完善財稅法在環(huán)境污染治理中的路徑選擇

財稅法曾歸入行政法范疇，繼而又歸入經(jīng)濟法范疇，具有交叉綜合的學(xué)科特性。環(huán)境污染治理作為一個配套工程，希望通過某一部法律或者某一個部門能徹底治理好是不現(xiàn)實的。應(yīng)該在綜合治理中發(fā)揮環(huán)保法律的直接規(guī)制作用和財稅法的經(jīng)濟刺激作用，“我們不應(yīng)只局限于財稅立法的行政管理功能，不應(yīng)將其視為政府宏觀調(diào)控的便利工具，而應(yīng)把它視為社會財富公正分配的利器、納稅人權(quán)利保護體系的一個組成部分”[2]，應(yīng)充分發(fā)揮納稅人在環(huán)境污染治理中的積極性和主動性。因此，在環(huán)境污染治理中要充分保障納稅人的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，保障納稅人了解、參與、評價政府對環(huán)境的污染治理效果，發(fā)揮財稅法在環(huán)境污染治理中的激勵導(dǎo)向，使環(huán)境污染治理走綜合治理之路。

(一)提高環(huán)境稅收的立法權(quán)威

長期以來，中國財稅法律少、授權(quán)行政法規(guī)多，稅收法律大多以暫行條例的形式出現(xiàn)并被執(zhí)行。目前，除企業(yè)所得稅法、個人所得稅法以及稅收征收管理法等少數(shù)以稅收法律的形式體現(xiàn)外，大部分現(xiàn)行稅法以稅收暫行條例的形式出現(xiàn)，如增值稅暫行條例、營業(yè)稅暫行條例、消費稅暫行條例等。稅收部門法以法律形式出現(xiàn)得少，以暫行條例的形式多，雖然此舉有利于行政機關(guān)執(zhí)行和操作，但降低了稅收法律制度的權(quán)威。作為下位法的稅收行政法規(guī)多、作為上位法的稅收法律欠缺，不利于“稅收法定”原則的貫徹，也不利于納稅人對財政預(yù)算的監(jiān)督。

環(huán)境保護涉及千家萬戶和眾多單位利益，環(huán)境保護稅的開設(shè)應(yīng)由全國人大統(tǒng)一規(guī)劃，充分聽取社會各界對環(huán)境污染治理的民意，提高環(huán)境保護稅的法律權(quán)威和納稅人遵從度。人大稅收立法權(quán)在環(huán)境稅收方面的行使可以矯正環(huán)境保護行政管理的局限，提高環(huán)境保護稅的權(quán)威，兼顧行政法規(guī)的細化作用，從經(jīng)濟角度改變環(huán)境保護重行政處罰和刑事處罰的做法，以財稅法律的形式對環(huán)境污染進行綜合治理。通過提高人大對環(huán)境稅的立法權(quán)威，強化人大對財政預(yù)算與決算資金的審議，側(cè)重稅法的經(jīng)濟調(diào)控和引導(dǎo)資源要素配置作用，是治理環(huán)境污染的有效路徑選擇。

(二)構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境稅收機制

“立法的歷史教訓(xùn)說明沒有環(huán)境優(yōu)先就等于沒有環(huán)境保護法。”[3]財稅法在環(huán)境污染治理中要體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展理念，對節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)與高污染行業(yè)區(qū)別對待，對環(huán)境污染從財稅角度進行宏觀調(diào)控，達到環(huán)境保護與經(jīng)濟增長持續(xù)科學(xué)發(fā)展。在稅基和征收范圍上應(yīng)從減輕稅賦、針對環(huán)境污染程度采取財稅刺激方面區(qū)別對待，充分發(fā)揮財稅法的經(jīng)濟調(diào)整手段。在具體使用上應(yīng)強化人大對預(yù)算資金的管理，把資金使用與治理效果對應(yīng)起來，促使地方政府在地方財政稅收收入來源上與環(huán)境污染整治上權(quán)衡利弊，通盤考慮。

保護碧水藍天是納稅人的責(zé)任和義務(wù)。在構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展的稅收機制上應(yīng)當(dāng)分清輕重緩急。首先，將大氣污染、水污染等嚴重影響生態(tài)環(huán)境的污染行為納入環(huán)境稅，如征收二氧化硫稅和二氧化碳稅，切實將生態(tài)保護納入財稅法統(tǒng)一規(guī)劃，在稅率設(shè)置上宜從高征收。這既是財稅法從經(jīng)濟角度遏制環(huán)境污染的需要，又是確保環(huán)境保護稅作為主體稅種征收的可行性與經(jīng)濟性的需要。其次，要將噪聲污染、固體廢物污染、生活垃圾污染、機動車尾氣污染等與納稅人日常生活密切的行為納入環(huán)境稅的征收范圍，在稅率設(shè)置上宜低稅率廣覆蓋，重在提高納稅人的環(huán)境保護意識。特別是垃圾稅對于提高普通公眾對環(huán)境稅的認識及環(huán)境保護的意識具有積極的正面導(dǎo)向作用。在治理效果上，瑞典在開征二氧化硫稅后，二氧化硫的排放量比上年減少了16%；加拿大維多利亞市通過開征垃圾稅，使家庭垃圾產(chǎn)量1年內(nèi)減少18%。在征收模式上可以考慮環(huán)保部門認定、稅務(wù)機關(guān)征收，可以考慮環(huán)境稅的收入由中央在確保地方環(huán)境治理需要的前提下統(tǒng)一支配，或?qū)h(huán)境保護稅保留一定比例固定留給地方政府專項使用，這既明確了環(huán)境污染治理的責(zé)任主要在地方政府，也落實了地方政府環(huán)境污染治理的權(quán)責(zé)一致性。

(三)厘清政府環(huán)境污染治理的責(zé)任機制

切實厘清政府在環(huán)境保護上的責(zé)任，建立預(yù)算法、稅法、環(huán)境保護法、公務(wù)員法等配套法律。預(yù)算法應(yīng)建立合理的支付轉(zhuǎn)移機制，地方政府的環(huán)境責(zé)任與政府財政收入并不是絕對呈正比例關(guān)系的，有的地方環(huán)境污染嚴重，但政府財政預(yù)算用于環(huán)境污染治理的支出安排少；有的地方環(huán)境污染相對較輕，政府用于環(huán)境污染治理的財政預(yù)算卻偏多。應(yīng)當(dāng)恰當(dāng)安排環(huán)境污染治理支出在地方財政預(yù)算的比例，特別是合理調(diào)整中央預(yù)算轉(zhuǎn)移支付用于地方環(huán)境污染治理的比例。在稅法上明確環(huán)境稅在中央與地方的分成，合理調(diào)動地方治理環(huán)境污染的積極性，使稅法可持續(xù)發(fā)展機制與環(huán)境保護生態(tài)可利用機制相得益彰，協(xié)調(diào)共進。在環(huán)境保護法上，應(yīng)當(dāng)進一步明確地方政府的“守土”責(zé)任，同時強化環(huán)境保護全國“一盤棋”的思想，細化環(huán)境保護的責(zé)任追究，要明確到人。公務(wù)員法應(yīng)明確地方政府負責(zé)人必須承擔(dān)環(huán)保責(zé)任，地方發(fā)生重大環(huán)境污染事件要主動辭職和責(zé)令辭職，并及時接受社會公眾監(jiān)督。

實施最嚴格的環(huán)境政策，需要加強政府執(zhí)法力度，把環(huán)境污染治理責(zé)任落到實處。地方政府守土有責(zé)，在環(huán)境污染民事賠償上，地方政府可以適當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。當(dāng)前環(huán)境訴訟中，侵權(quán)方和受害方力量懸殊較大，受害方對環(huán)境訴訟法律掌握少，受經(jīng)濟與時間等因素的制約較大，而行政機關(guān)也缺乏從事公益環(huán)境訴訟的便利條件。按照嚴格責(zé)任原則和因果關(guān)系推定制度，環(huán)境污染由污染者承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任，但許多環(huán)境污染侵權(quán)主體無力賠償，在民事賠償機制無法充分發(fā)揮作用的情況下，政府應(yīng)承擔(dān)環(huán)境污染治理責(zé)任。在中國，從法學(xué)理論上政府作為主體承擔(dān)賠償責(zé)任尚缺乏依據(jù)，但歐盟環(huán)境民事責(zé)任白皮書確立了國家首先負責(zé)的賠償規(guī)則，這為中國環(huán)境保護的政府責(zé)任機制提供了啟示。政府承擔(dān)環(huán)境污染賠償責(zé)任，可以使地方政府更加注重環(huán)境污染的治理和生態(tài)環(huán)境的保護，建立可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟社會發(fā)展理念，避免了單純從地方經(jīng)濟收入的角度出發(fā)，以犧牲環(huán)境謀發(fā)展，有利于構(gòu)建環(huán)境保護、經(jīng)濟發(fā)展和政府責(zé)任三位一體協(xié)調(diào)發(fā)展的良性互動局面。

(四)構(gòu)建公眾監(jiān)督和環(huán)保志愿律師參與機制

保障公眾對環(huán)境的知情權(quán)是環(huán)境保護取得納稅人認同和支持的重要基礎(chǔ)，發(fā)揮民間力量的重要作用與落實政府在環(huán)境污染治理上的責(zé)任不可偏廢。公眾的知情權(quán)與參與權(quán)是依法行使監(jiān)督權(quán)的基礎(chǔ)。環(huán)境污染的治理離不開公眾的監(jiān)督，從豬漫黃浦江到賀江水污染事件，從“牛奶河”到“霧霾口罩”，公眾的環(huán)境危機意識空前高漲。“人民群眾信仰法律，相信法律公平公正，只有通過親身參與司法活動，才能更深刻、更直接?！盵4]環(huán)境污染治理首先應(yīng)當(dāng)確保政府信息的公開暢通，在此基礎(chǔ)上保障公眾的監(jiān)督權(quán)。通過說明會、見面會、咨詢會、質(zhì)詢會、民意調(diào)查、群眾表決、媒體見證和網(wǎng)絡(luò)微信等方式擴大公眾的參與渠道。

環(huán)境涉及公眾的切實利益，法律應(yīng)鼓勵和支持人們從事公益活動，鼓勵民間環(huán)保公益組織參與訴訟，特別是律師組成的環(huán)保公益組織作為訴訟主體參與訴訟。

“組織引導(dǎo)廣大律師將個人的執(zhí)業(yè)活動和成長進步，與國家和民族的前途命運，與經(jīng)濟社會發(fā)展緊緊聯(lián)系在一起，立足本職，發(fā)揮優(yōu)勢，在服務(wù)經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展，保障和改善民生，維護社會和諧穩(wěn)定中建功立業(yè)?！盵5]鼓勵環(huán)保志愿律師、兼職律師等環(huán)保志愿人士積極參與環(huán)境保護的立法與司法活動，在環(huán)境維護活動中承擔(dān)社會責(zé)任，發(fā)揮律師行業(yè)正能量。同時，應(yīng)積極探索財稅法對從事環(huán)境公益活動的社會組織及志愿律師在稅收方面的優(yōu)惠，以最大限度地壯大社會公益的力量，探索構(gòu)建工商登記、環(huán)保審批、財稅調(diào)控與民間環(huán)保維權(quán)組織有機結(jié)合的良性互動機制。

環(huán)境污染是過度追求經(jīng)濟利益的負面結(jié)果，從財稅法角度探討環(huán)境污染治理，目的是不斷探索多種機制共同作用，重視預(yù)算法和稅法的經(jīng)濟杠桿作用，在利益平衡中發(fā)揮環(huán)保律師及志愿者的推動作用，實現(xiàn)環(huán)境污染治理的多元路徑選擇。

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