三網(wǎng)合一背景下農(nóng)田水利工程可持續(xù)運行管理機制研究*

張燕明

(云南農(nóng)業(yè)大學,昆明　650201)

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三網(wǎng)合一背景下農(nóng)田水利工程可持續(xù)運行管理機制研究*

張燕明

(云南農(nóng)業(yè)大學,昆明650201)

2011年中央一號文件針對我國農(nóng)田水利等基礎設施十分薄弱的實際情況，提出了要突出加強農(nóng)田水利等薄弱環(huán)節(jié)建設的重要措施。文章通過采用到有關市(縣)進行實地查勘、問卷調(diào)查、走訪農(nóng)戶、搜集數(shù)據(jù)和邏輯分析等方法，針對農(nóng)田水利工程管理機制與考核歷史沿革、現(xiàn)狀、存在問題及成因進行實地調(diào)研，提出了三網(wǎng)合一背景下農(nóng)田水利工程可持續(xù)運行管理機制主要通過內(nèi)生性，“類生命體”式的方式發(fā)展。

三網(wǎng)合一農(nóng)田水利可持續(xù)類生命體現(xiàn)代水網(wǎng)

0　引言

水是人類生存和發(fā)展的生命線，是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要物質基礎。隨著國民經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展、城市化進程加快和人民生活水平的不斷提高，水資源問題越來越得到了人們的關注，并已在世界范圍內(nèi)引起高度重視。我國洪水、干旱和水資源環(huán)境問題比較突出并日趨嚴重。為了解決面臨的水資源短缺、洪澇災害頻發(fā)、水質環(huán)境惡化等問題，現(xiàn)代水網(wǎng)必須以現(xiàn)代水循環(huán)調(diào)控基礎設施體系與智能管理體系為基礎，構建具有水資源調(diào)配網(wǎng)、防洪調(diào)度網(wǎng)和水系生態(tài)網(wǎng)“三網(wǎng)合一”的現(xiàn)代水網(wǎng)[1]。在這一背景下，以水資源調(diào)配為主的農(nóng)田水利工程可持續(xù)運行管理機制如何調(diào)整成為新的研究課題。事實上只進行水資源調(diào)配的農(nóng)田水利工程可持續(xù)運行管理機制也存在很大的爭議。不同學者對農(nóng)田水利工程建設的資金來源、工程建設、設施維護和產(chǎn)權歸屬都有不同的爭議[2-10]。而三網(wǎng)合一背景下農(nóng)田水利工程可持續(xù)運行管理機制反而可以突破原來的制度缺陷，實現(xiàn)以制度創(chuàng)新為基礎的發(fā)展。

1　三網(wǎng)合一的概念和意義

三網(wǎng)合一是指水資源調(diào)配網(wǎng)、防洪調(diào)度網(wǎng)、水系生態(tài)網(wǎng)“三網(wǎng)合一”的現(xiàn)代水利。2011年中央從戰(zhàn)略全局高度出發(fā)，首次用一號文件安排部署水利工作。水利不僅關系防洪安全、供水安全、糧食安全，而且關系經(jīng)濟安全、生態(tài)安全、國家安全，作為經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護的首要條件、基礎支撐、保障系統(tǒng)，具有很強的公益性、基礎性和戰(zhàn)略性。在這一背景下，山東省成為全國第一個現(xiàn)代水利建設示范省。同年全國水資源專家、中國工程院院士王浩來到泰安，為泰安編制水資源調(diào)配網(wǎng)、防洪調(diào)度網(wǎng)、水系生態(tài)網(wǎng)“三網(wǎng)合一”的泰安現(xiàn)代水網(wǎng)。泰安市現(xiàn)代水網(wǎng)，是以實現(xiàn)防洪安全、水資源可持續(xù)高效利用、河流水系生態(tài)可持續(xù)健康發(fā)展為目標，以自然河湖水系網(wǎng)絡系統(tǒng)為骨架，以人工的調(diào)、配、供、輸、排工程網(wǎng)絡系統(tǒng)為依托，以河流水系生態(tài)建設工程網(wǎng)絡為保證，以科學化、智能化決策與管理的水利信息化工程網(wǎng)絡為基礎，包括“一軸眾支暢通，湖庫閘泵聯(lián)調(diào)，蓄分滯泄并舉，興利除害兼籌”的防洪減災體系，“一湖百庫千塘，一軸四縱十橫，上蓄中引下調(diào)，五水高效統(tǒng)籌”的水資源調(diào)配體系，“三山六片百庫，一河五城五帶，一湖三廊百景，河湖庫渠健康”的水系生態(tài)體系，“站網(wǎng)布局合理，傳輸快捷高效，處理準確迅速，支持保障有力”的水利信息化網(wǎng)絡體系，“體制順暢、機制健全、制度完善、決策科學、調(diào)度有序、管理到位”的水利管理調(diào)度體系等五大體系的綜合水網(wǎng)。以工程為依托的水基網(wǎng)、以信息化為核心的水聯(lián)網(wǎng)、以科學化管理為特征的水調(diào)網(wǎng)三網(wǎng)合一，調(diào)度、指揮、管理、監(jiān)控等職能相互融合，在一張網(wǎng)上實現(xiàn)了防洪除澇減災、城鄉(xiāng)供水保障和水生態(tài)環(huán)境保護等綜合功能。在這一背景下，農(nóng)田水利工程作為現(xiàn)代水網(wǎng)覆蓋面積最廣，受益人數(shù)最多的組成部分，其可持續(xù)運行管理機制是關系整個現(xiàn)代水網(wǎng)成敗的關鍵。

2　農(nóng)田水利工程管理機制現(xiàn)狀、存在問題及成因

2.1農(nóng)田水利工程管理機制現(xiàn)狀

建國初期，我國農(nóng)田水利工程多是由農(nóng)村集體組織負責建設，政府酌情給予補助，工程的使用、維護和管理等也由農(nóng)村集體組織負責。這些主要的農(nóng)業(yè)配水和灌溉設施的產(chǎn)權都屬于共有產(chǎn)權，資產(chǎn)所有權屬于集體而不是個人，沒有人格化的主體對應，是典型的“公共池塘資源”。農(nóng)村實行聯(lián)產(chǎn)承包責任制之后，農(nóng)民原有的組織體系被瓦解，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉為以家庭為單元的獨立經(jīng)營，較大規(guī)模的田間工程建設幾乎停止，只是在灌溉時，農(nóng)民才對一些工程設施進行簡單整修，缺乏處于鄉(xiāng)鎮(zhèn)管水部門和農(nóng)民中間的有效的專業(yè)管水組織，農(nóng)田灌溉工程這種農(nóng)村最主要的公共物品提供和管理處于嚴重短缺狀態(tài)。目前我國的農(nóng)田水利工程管理機制主要有3種：私人治理模式、集權治理模式、參與式治理模式。私人治理的農(nóng)田水利設施大多是分布于田間地頭的微型工程，由私人建造而成。設施的建設和維護投入資金較少，服務范圍小，產(chǎn)權界定清晰，設施給所有者帶來的直接收益接近設施所創(chuàng)造的總收益。集權治理農(nóng)田水利設施主要是計劃經(jīng)濟時期由政府扶持、農(nóng)民出工投勞共同興建。建成的設施歸集體所有，實行集體管理。參與式治理農(nóng)田水利設施是指在政府政策的宏觀調(diào)控和公共財政的扶持下，把原集體經(jīng)濟組織和水利主管部門對設施的經(jīng)營管理權移交給水利工程服務區(qū)域內(nèi)的用水農(nóng)戶，使他們以主人的身份擔負設施的治理責任。實踐中用水戶組織一般不具有設施的所有權，只是參與設施的經(jīng)營和維護。參與式治理模式的實質是把公共事物治理的權利程度不同地自上而下轉移，屬多中心治道的性質。

2.2存在問題

私人治理的農(nóng)田水利設施主要存在的問題是：一是資金投入能力較低。私人治理的農(nóng)田水利設施主要由農(nóng)戶私人提供，其資金來源較少，工程建設質量較低，節(jié)水能力不高，防洪和生態(tài)效益不在其考慮范圍。二是技術投入能力低。私人治理的農(nóng)田水利設施資金投入能力低，高新技術投入能力較低。以溝灌、渠灌較多，噴灌、滴灌等現(xiàn)代化設施較少。集權治理的農(nóng)田水利設施主要存在的問題是：一是高昂的管理成本。無論是設施供給方面，還是設備使用維護方面，決策主體各級行政主管人員的利益和集體利益不一致可能會導致較高的交易成本。例如部分地區(qū)主管為了政績盲目修建的“政績工程”； 部分地區(qū)為了提高收費虛報維護管理成本等。二是高昂的交易成本。部分水利設施使用者貪小便宜，通過各種“偷水”手段侵占公共設施利益。如果置之不理，會將用水成本轉嫁到合法交易的人身上，破壞公平正義，而防止這些手段所需要的人力和物力成本非常之高。參與式治理農(nóng)田水利設施主要存在的問題是：一是利益統(tǒng)一的決策難以形成。由于參與式治理方式是由所有用水戶組成的水戶組織進行管理的，任何一個決策形成往往是經(jīng)過長期的談判和妥協(xié)才能達成，時間成本很高。而決策一直采用多數(shù)法則，必將對少數(shù)水戶形成傷害，從而導致管理層分裂，甚至釀成沖突。二是三網(wǎng)合一的現(xiàn)代化水網(wǎng)建設難以成行。由于水戶組織是根據(jù)自身利益組織成的利益共同體，其在管理決策過程中更注重的是自身的利益，更看重水資源分配網(wǎng)的利益，從而輕視了防洪調(diào)度網(wǎng)和水系生態(tài)網(wǎng)的建設。

2.3成因

私人治理的農(nóng)田水利設施主要是自建自用，未構成商品屬性，無法形成產(chǎn)業(yè)，因此資金、技術投入強度不足。而集權治理的農(nóng)田水利設施責權利不統(tǒng)一，主管和決策者并不需要為自己的錯誤決策付出代價，偷水者沒有收到應有的懲罰，正常用水者并沒有維護自己利益的意識和途徑。參與式治理農(nóng)田水利設施只能在管理決策這唯一的接口與水戶相連接，不能做到在任何一處區(qū)域的任何一滴水都能與水戶自由的連通，無法全方位的調(diào)配水資源。歸根結底，我國農(nóng)田水利建設的管理體制和運行機制在發(fā)展過程中取得了很大的成績，但隨著時間的推移，原有的管理體制已經(jīng)很難適應社會的發(fā)展需求。在新的制度形成之前，相關利益各方政府、用水戶、水利工程管理者、建設者、設備供應商以及非人為的自然生態(tài)系統(tǒng)多方博弈使得農(nóng)田水利工程管理工作十分復雜。博弈本身不是壞事，但博弈的結果是農(nóng)田水利工程建設發(fā)展遲緩，就說明博弈制度并沒有很好地理順。新的管理機制建立應當使博弈各方在充分表達其訴求的同時保障農(nóng)田水利工程建設事業(yè)的發(fā)展。

3　三網(wǎng)合一背景下農(nóng)田水利工程可持續(xù)運行管理機制

3.1農(nóng)田水利工程建設可持續(xù)運行管理目標

農(nóng)田水利工程可持續(xù)運行的基礎就是建立一套持續(xù)進化的管理機制。農(nóng)田水利事業(yè)是隨著自然、社會、科技等因素不斷變化的，任何一種固定的管理制度都不能解決所有問題。楊增文[11]認為，水利現(xiàn)代化是一個不斷進化、發(fā)展的概念，應是適應當代經(jīng)濟社會最先進發(fā)展要求，采用當代最先進的發(fā)展理念和發(fā)展模式，推動水利與時俱進的實踐活動，達到世界最發(fā)達地區(qū)先進水平。內(nèi)生性發(fā)展，“類生命體”的運行管理制度才能保障農(nóng)田水利工程可持續(xù)運行，實現(xiàn)農(nóng)田水利工程的“工業(yè)4.0”，實現(xiàn)現(xiàn)代水網(wǎng)的物聯(lián)網(wǎng)化。農(nóng)田水利工程可持續(xù)運行管理目標是實現(xiàn)農(nóng)田水利工程的內(nèi)生性發(fā)展，類生命體式發(fā)展?！邦惿w”管理運行機制是以水利智庫為頭腦，遠距離水網(wǎng)為循環(huán)系統(tǒng)，小型農(nóng)田水利工程為細胞，水情信息網(wǎng)絡為神經(jīng)系統(tǒng)構建的管理決策系統(tǒng)。這一管理系統(tǒng)要保障5個基本原則不能變，即為保障農(nóng)戶基本飲用水供應； 生態(tài)系統(tǒng)在沒有大的氣候變化條件下維持穩(wěn)定； 一般洪澇災害保障人民生命和財產(chǎn)安全，特大澇災害保障人民生命安全； 無特大自然災害，管理運行期間保持盈利； 堅決反壟斷，避免人民受到利益集團傷害。這一管理系統(tǒng)要實現(xiàn)農(nóng)田水利資源高效調(diào)配與農(nóng)田水利建設事業(yè)不斷發(fā)展的兩個中心發(fā)展方向。

3.2農(nóng)田水利工程建設可持續(xù)運行管理制度

目前我國現(xiàn)代水網(wǎng)建設處于興建期，管理采用“由上而下”的嚴格管控的方式管理。例如泰安市全面啟動了水利綜合執(zhí)法工作。構建了“支隊監(jiān)督管理，大隊統(tǒng)一執(zhí)法，中隊重點配合，鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡查輔助，村級信息通報”全覆蓋、無縫隙的水利綜合執(zhí)法網(wǎng)絡體系，并形成了“一支隊伍執(zhí)法、一個窗口收費”的水利綜合執(zhí)法模式。通過綜合整治，泰安市建立起以“統(tǒng)一規(guī)劃定點，統(tǒng)一出讓發(fā)證，統(tǒng)一稽查票據(jù)，統(tǒng)一稅費征收，統(tǒng)一解繳分成，統(tǒng)一稽查監(jiān)管”和以“六統(tǒng)一”管理為核心，以有償出讓制度、聯(lián)合執(zhí)法制度、禁采制度、稽查制度、稅費征管制度、考核制度等為主要內(nèi)容的長效管理制度。但未來，現(xiàn)代水網(wǎng)建成以后，這種集權治理模式的管理制度必將被“去中心化”的管理模式所取代。這是因為水網(wǎng)管理的復雜性和不確定性是不能通過中心決策實現(xiàn)最優(yōu)管理。市場化、去中心化的管理模式包括獨立性、全功能性和可交流性的小型農(nóng)田水利工程單元，能夠大范圍，長距離的水資源調(diào)配運輸管網(wǎng)，實時監(jiān)測水文情況并完成實時水資源交易的網(wǎng)絡平臺。

3.3農(nóng)田水利工程建設可持續(xù)運行管理要素

3.3.1資金管理

農(nóng)田水利工程建設可持續(xù)運行資金來源主要來自現(xiàn)代水網(wǎng)受益者的利益反饋。其中水資源利用受益者可以通過水費的形式提供； 防洪澇受益者可以通過洪澇災害保險的方式提供； 而水生態(tài)利用的受益者通過不動產(chǎn)稅費等形式由國家和地方政府支付。為了防止水費收取與建設管理不平衡的矛盾，可以通過發(fā)行股票、債券的形式募集資金完成。水費價格根據(jù)水資源供求態(tài)勢，動態(tài)調(diào)整。

3.3.2設施設備管理

農(nóng)田水利工程建設可持續(xù)運行設施設備采用統(tǒng)一、標準化配備，保障設施設備統(tǒng)一。設施設備建設、維修、保養(yǎng)分段公開招標。監(jiān)督管道維護過程中的貪污腐敗問題，保障水網(wǎng)安全和投資人的利益。由于水網(wǎng)所有水資源是相互連通的，水質監(jiān)測不過關的污水進入水網(wǎng)，必將導致水網(wǎng)中的水被大面積污染。因此，防止污水進入水網(wǎng)也是設施設備管理的重要環(huán)節(jié)。

3.3.3人才和科技的管理

現(xiàn)代水資源研究機構將成為現(xiàn)代水網(wǎng)的大腦。專門的水資源智庫可以根據(jù)長期數(shù)據(jù)積累和近期自然、社會、金融、科技等信息進行分析，并對市場提供建議。由于市場調(diào)節(jié)的自發(fā)性、盲目性和滯后性，促使未來現(xiàn)代水網(wǎng)建設要通過理性的“大腦”保障基本水資源的剛性需求，避免市場“過熱”和“過冷”造成損失。同時面對日益變化的社會環(huán)境，不斷提高現(xiàn)代水網(wǎng)的供給能力，降低現(xiàn)代水網(wǎng)的運營成本。在保障運營的前提下，培養(yǎng)農(nóng)田水利方向人才，為科技創(chuàng)新提供科研環(huán)境是保障農(nóng)田水利工程可持續(xù)發(fā)展的必要條件。

3.3.4環(huán)境和市場的管理

自然環(huán)境和市場分別是農(nóng)田水利工程可持續(xù)發(fā)展的自然基礎和人文基礎。自然生態(tài)環(huán)境保護分為水資源合理利用和污水處理兩部分。自然生態(tài)環(huán)境水資源合理利用是指水資源的最大利用量不能侵害生態(tài)環(huán)境的最低需水量。這一數(shù)據(jù)需要對水情嚴格監(jiān)控，并通過專業(yè)計算獲得。污水處理是提高水資源重復利用率的主要手段。目前我國急需發(fā)展的是雨污分流系統(tǒng)，這一系統(tǒng)可以有效提高污水處理效率。未來農(nóng)田面源污染水資源治理也將成為農(nóng)田水利工程可持續(xù)發(fā)展的重要條件。市場管理主要包括市場保護和市場拓展兩部分。市場保護主要是指投資人保護和消費者保護。投資人保護是指通過金融市場保護和金融創(chuàng)新保障投資人在金融市場上的利益，通過調(diào)控水價保護投資人的合理收益，通過管理監(jiān)督防止貪污受賄行為對投資人利益造成侵害。消費者保護是指通過反壟斷保護消費者權益。市場拓展是指開發(fā)天然純凈水和天然礦泉水等相關產(chǎn)品，拓展市場盈利空間，保障農(nóng)田水利工程可持續(xù)發(fā)展。

4　結論與政策建議

綜上所述，三網(wǎng)合一背景下農(nóng)田水利工程可持續(xù)運行管理機制主要通過內(nèi)生性，“類生命體”式的方式發(fā)展。政策建議如下。

一是以南水北調(diào)工程為主干，通過上市融資等方法構建大范圍、遠距離的現(xiàn)代化水網(wǎng)。以山東省為例， 2011～2012年分別完成膠東調(diào)水和南水北調(diào)主體建設任務， 2011年完成70億元的投資任務，同步推進各項配套任務建設，實現(xiàn)長江水、黃河水與當?shù)厮穆?lián)合調(diào)度和優(yōu)化配置。

二是通過引導發(fā)展，實現(xiàn)農(nóng)田水利工程的“工業(yè)4.0”，實現(xiàn)現(xiàn)代水網(wǎng)的物聯(lián)網(wǎng)化。國家各部門要對資金投向進行有效的協(xié)調(diào)和分工，確保各類資金能夠及時提供到位，切實發(fā)揮應有作用。要切實發(fā)揮農(nóng)田水利建設規(guī)劃的作用，做好農(nóng)田水利建設的指導工作，對于農(nóng)田水利建設資金的使用，要按照統(tǒng)一規(guī)劃的內(nèi)容和優(yōu)先次序，由相關政府部門統(tǒng)一組織實施，有效保障各類資金的合理使用。以山東省為例，按照“農(nóng)村供水城市化、城鄉(xiāng)供水一體化”的要求，努力推進城鄉(xiāng)供水同源同網(wǎng)同質。

三是加大農(nóng)業(yè)科技推廣力度。農(nóng)業(yè)科技的發(fā)展是促進農(nóng)田水利事業(yè)發(fā)展的關鍵。大力開展雨洪水資源利用，推廣滴灌、滲灌等先進技術，加快基層水利站的建設與投入，開發(fā)適合當?shù)毓?jié)流灌溉的用水機制與方式。以山東省為例，除黃河外每年出境水量達76億m3，盡可能多地留住并用好這些水，對緩解山東省水資源短缺矛盾作用巨大。

[1]張慶杰， 鞠新瑜，田茂勤.萊蕪市“三網(wǎng)合一”現(xiàn)代水網(wǎng)建設的思考.水利科技與經(jīng)濟， 2011, 17(12): 45～46

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SUSTAINABLE OPERATION MANAGEMENT MECHANISM OF FARMLAND WATER CONSERBANCY UNDER THE BACKGROUND OF THREE NETS*

Zhang Yanming

(Yunnan Agricultural University，Kunming 650201，China)

Aiming at the situation of irrigation and water conservancy and other infrastructure, "No.1 document" of central governmentproposed to highlight the important measures to strengthen the construction of irrigation and water conservancy.Through the adoption of the field survey, questionnaire investigation, visiting farmers, collecting data and logic analysisin the relevant municipal (county),this paper analyzed the historical evolution, current situation, problems and causesof irrigation and water conservancy project management mechanism, and put forward endogenous mechanism of sustainable operation and managementfor the irrigation and water conservancy engineeringunder the background of three-in-one network.

integration of three networks; irrigation and water conservancy; sustainable; lifelike; modern water networks

10.7621/cjarrp.1005-9121.20160534

2015-04-22

張燕明(1985—)，女，云南宣威人，講師。研究方向：農(nóng)業(yè)水土工程。Email： 56557660@ynau.edu.cn

S277.7；F323.213；S274

A

1005-9121[2016]05-0203-05

*資助項目：水利部公益性行業(yè)科研項目(201301033)； 云南省科技廳青年項目“滇中干旱災害風險評價研究”(2015FD021)