日本公立圖書館“指定管理者制度”的實(shí)施現(xiàn)狀及其啟示

吳維麗 張成樑

（浙江外國(guó)語學(xué)院圖書館 浙江杭州 310012）

日本公立圖書館“指定管理者制度”的實(shí)施現(xiàn)狀及其啟示

吳維麗 張成樑

（浙江外國(guó)語學(xué)院圖書館 浙江杭州 310012）

自2003年日本引入指定管理者制度以來，實(shí)施該制度的公立圖書館逐年增加，出現(xiàn)了像武雄市立圖書館這樣運(yùn)營(yíng)比較成功的案例，但也暴露諸多問題，如2015年的“蔦屋圖書館”事件。近年我國(guó)出現(xiàn)了“全流程服務(wù)外包模式”試點(diǎn)公共圖書館，在運(yùn)營(yíng)中，得不到可借鑒的國(guó)內(nèi)經(jīng)驗(yàn)。日本指定管理者制度十幾年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。

指定管理者制度；公立圖書館；“蔦屋圖書館”事件；全流程服務(wù)外包模式

1 指定管理者制度

1.1 引入指定管理者制度

2003年6月，日本國(guó)會(huì)修改了《地方自治法》，引入指定管理者制度。所謂指定管理者制度，是通過日本地方公共自治團(tuán)體的指定，將公共設(shè)施的管理權(quán)限委托給指定團(tuán)體（公司）的制度［1］。日本政府推介該制度的目的是為了提高公共服務(wù)設(shè)施的效益和降低運(yùn)營(yíng)成本。該制度放寬了在公共服務(wù)設(shè)施中民營(yíng)資本介入的范圍和規(guī)模，公共服務(wù)設(shè)施可以由純粹的私營(yíng)企業(yè)進(jìn)行運(yùn)營(yíng)管理。

2003年12月1日，日本文部科學(xué)省根據(jù)修改后的《地方自治法》，在中央教育審議會(huì)生涯學(xué)習(xí)會(huì)上正式?jīng)Q定，把公立圖書館納為實(shí)施對(duì)象。翌年，日本公立圖書館陸續(xù)開始實(shí)施該制度。

1.2 指定管理者制度的實(shí)施現(xiàn)狀

據(jù)日本圖書館協(xié)會(huì)“引入指定管理者制度2015年調(diào)查報(bào)告”［2］，截至2014年，日本國(guó)內(nèi)共有186個(gè)自治體、426家公立圖書館引入該制度。自新《地方自治法》實(shí)施以來，引入該制度的公立圖書館逐年增加，但較該制度在其它公立社會(huì)教育設(shè)施的實(shí)施情況，其實(shí)施率不高。據(jù)日本文部科學(xué)省“平成23年度社會(huì)教育調(diào)查”統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2011年10月，公立圖書館的實(shí)施率是10.6%，博物館的實(shí)施率是21.1%，青少年設(shè)施的實(shí)施率是37.5%，體育設(shè)施的實(shí)施率是35.4%，文化會(huì)館的實(shí)施率是50.1%［3］。

2“指定管理者制度”的利弊之爭(zhēng)

指定管理者制度實(shí)施已有十幾年，日本國(guó)內(nèi)圍繞該制度的爭(zhēng)執(zhí)廣泛存在。譬如，日本圖書館協(xié)會(huì)對(duì)該制度一直持否定態(tài)度。2008年12月，日本圖書館協(xié)會(huì)發(fā)表《有

關(guān)公立圖書館的指定管理者制度》一文，明確表明“該制度不適合公立圖書館”的觀點(diǎn)［4］。2008年6月3日，參議院文教科學(xué)委員會(huì)《圖書館法修正》答辯上，當(dāng)時(shí)文部科學(xué)省渡海大臣在答辯中認(rèn)為，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，公立圖書館引入該制度是不適當(dāng)?shù)模?］。反對(duì)呼聲影響了各自治體實(shí)施該制度的積極性，這也是公立圖書館實(shí)施率偏低的一個(gè)重要原因。

2.1 成功實(shí)例：新武雄市立圖書館

雖然反對(duì)呼聲廣泛存在，但并不說明指定管理者制度沒有可取之處，在十幾年的實(shí)踐中，其也取得了實(shí)際成效。20世紀(jì)90年代以來，日本經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期蕭條，各級(jí)政府財(cái)政赤字嚴(yán)重。1998年，日本政府廢止了文部科學(xué)省公立圖書館建設(shè)補(bǔ)助金，各地政府不斷削減對(duì)于圖書館的財(cái)政支出。2005年單館資料經(jīng)費(fèi)下降到1985年的水平。在嚴(yán)峻的財(cái)政環(huán)境下，如何維持圖書館運(yùn)營(yíng)成為日本公立圖書館面臨的難題。指定管理者制度是小泉純一郎內(nèi)閣經(jīng)濟(jì)民營(yíng)化策略的重要一環(huán)，在指定管理者制度下，可以全面調(diào)動(dòng)民間資本、技術(shù)、人才等資源。

2013年改建后投入運(yùn)營(yíng)的佐賀縣新武雄市立圖書館由CCC控股集團(tuán)負(fù)責(zé)，得到日本媒體廣泛

關(guān)注。新武雄市立圖書館全年無休，每天9點(diǎn)開館，開館12小時(shí)，這為廣大讀者提供了很大便利。新館不僅覆蓋了原有公立圖書館的功能，還包含了蔦屋書店和星巴克咖啡店、DVD出租店等商業(yè)設(shè)施。新武雄市立圖書館運(yùn)營(yíng)成效顯著，到館人數(shù)和圖書出借率增加。據(jù)武雄市政府統(tǒng)計(jì)，2013年圖書館使用量達(dá)到了92萬人次，是2011年使用人次的3.6倍，這給武雄市帶來了近20億日元的經(jīng)濟(jì)效益。同時(shí)，CCC控股集團(tuán)利用商業(yè)設(shè)施帶來的經(jīng)濟(jì)收益對(duì)圖書館進(jìn)行補(bǔ)貼，這為市政府每年省下近1億日元的運(yùn)營(yíng)費(fèi)。這種“蔦屋圖書館”運(yùn)營(yíng)模式，實(shí)現(xiàn)了公立圖書館、企業(yè)和讀者的三贏，被譽(yù)為“民營(yíng)機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)公立圖書館的典范”。從實(shí)踐效果來看，據(jù)引入指定管理者制度的公立圖書館的反饋，開館時(shí)間延長(zhǎng)了，運(yùn)營(yíng)成本有所降低，服務(wù)質(zhì)量有所提升，運(yùn)營(yíng)效率也提高了。

2.2 指定管理者制度的現(xiàn)實(shí)弊端

實(shí)施該制度的公立圖書館逐年增加，出現(xiàn)了像武雄市立圖書館運(yùn)營(yíng)比較成功的圖書館，但也暴露了諸多問題，出現(xiàn)了實(shí)施該制度后又回歸自治體直營(yíng)的圖書館。較其他公共設(shè)施，公立圖書館有其特殊性，它既是一種公共設(shè)施，也是一種教育機(jī)構(gòu)，是屬于非營(yíng)利性質(zhì)的，而指定管理者制度是屬于盈利性質(zhì)的。營(yíng)利性的民營(yíng)企業(yè)作為承包者負(fù)責(zé)整個(gè)公立圖書館的運(yùn)作包括職工的人事權(quán)，勢(shì)必會(huì)產(chǎn)生諸多矛盾。圖書館員工的專業(yè)性問題、圖書館業(yè)務(wù)的持續(xù)性問題、館際合作開展起來較困難等問題日益顯現(xiàn)。

2.3 “蔦屋圖書館”事件

“蔦屋圖書館”運(yùn)營(yíng)模式在2015年出現(xiàn)大波折。2015年，CCC控股集團(tuán)接管了神奈川縣海老名市中央圖書館的運(yùn)營(yíng)，新海老名市中央圖書館成為了第二家“蔦屋圖書館”。2015年10月1日開館后，有讀者發(fā)現(xiàn)，在館藏圖書中，有提供泰國(guó)曼谷市色情按摩指南的圖書。圖書內(nèi)容問題成為了“蔦屋圖書館”事件的導(dǎo)火索，之后種種問題被讀者和媒體扒出。新海老名市中央圖書館超過一半空間被蔦屋書店和星巴克咖啡館占據(jù)，與舊圖書館相比，圖書館的使用空間并沒擴(kuò)大；新武雄市立圖書館書架的占用面積明顯縮減，其高度被增加到接近天花板，對(duì)到館讀者來說，非常不方便。

成為導(dǎo)火索的圖書內(nèi)容問題，其原因在于CCC控股集團(tuán)的選書模式。改造前的舊武雄市立圖書館致力于為本地讀者服務(wù)的原則進(jìn)行選書，會(huì)采購武雄市鄉(xiāng)土、歷史相

關(guān)的圖書。而新武雄市圖書館的選書由CCC控股集團(tuán)負(fù)責(zé)，CCC控股集團(tuán)不再考慮地方性原則，而從集團(tuán)內(nèi)部的數(shù)據(jù)庫來選書，包括其集團(tuán)旗下的二手書公司數(shù)據(jù)庫。當(dāng)營(yíng)利性的企業(yè)負(fù)責(zé)非營(yíng)利性的公立圖書館的運(yùn)營(yíng)時(shí)，勢(shì)必會(huì)出現(xiàn)企業(yè)私利和圖書館公利互斥的這一矛盾。

3 我國(guó)“全流程服務(wù)外包模式”及日本啟示

19世紀(jì)80年代初，日本圖書館界引入業(yè)務(wù)外包管理方法，外包模式經(jīng)歷了從保守到開放的過程。20世紀(jì)90年代后期，我國(guó)圖書館界引入業(yè)務(wù)外包管理方法，外包模式也正經(jīng)歷著從保守到開放的這一過程。近年國(guó)內(nèi)出現(xiàn)了“全流程服務(wù)外包模式”試點(diǎn)公共圖書館。

3.1 “全流程服務(wù)外包模式”試點(diǎn)的出現(xiàn)

“全流程服務(wù)外包模式”是我國(guó)圖書館界近年出現(xiàn)的新型運(yùn)營(yíng)模式，國(guó)內(nèi)已有幾個(gè)試點(diǎn)。但在試點(diǎn)公共圖書館實(shí)施該運(yùn)營(yíng)模式時(shí)，得不到可借鑒的國(guó)內(nèi)經(jīng)驗(yàn)。日本指定管理者制度十幾年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。

安徽省蕪湖市、合肥市，江蘇省無錫市政府改革創(chuàng)新圖書館運(yùn)營(yíng)模式，設(shè)立改革試點(diǎn)，引進(jìn)“全流程服務(wù)外包模式”，成效顯著。例如，2014年建成的蕪湖市鏡湖區(qū)圖書館的運(yùn)營(yíng)管理，經(jīng)公開招標(biāo)，由安徽儒林圖書館咨詢服務(wù)有限責(zé)任公司接管。安徽省合肥市濱湖世紀(jì)社區(qū)圖書館也引進(jìn)了“全流程服務(wù)外包模式”，由安徽儒林圖書館咨詢服務(wù)有限責(zé)任公司接管。2010年，經(jīng)公開招標(biāo)，艾迪訊電子科技有限公司接管了無錫新區(qū)公共圖書館的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。

以上試點(diǎn)的公共圖書館，改變了以往全部依賴政府扶持的運(yùn)營(yíng)模式，提高了圖書館的工作效率、服務(wù)質(zhì)量，同時(shí)也提高了財(cái)政資金的使用效率。在國(guó)內(nèi)圖書館界，“全流程服務(wù)外包模式”尚處于起步階段，但公私合作（PublicPrivatePartnership，簡(jiǎn)稱PPP），是圖書館界發(fā)展的大趨勢(shì)，該模式將會(huì)越來越普及。在“全流程服務(wù)外包模式”下，外包企業(yè)給圖書館界輸入了新鮮血液，也帶來了企業(yè)私利和圖書館公利互斥的這一矛盾。公共圖書館為了降低運(yùn)營(yíng)成本，提高服務(wù)質(zhì)量，把圖書館運(yùn)營(yíng)外包給企業(yè)；外包企業(yè)為了獲得利潤(rùn)承包圖書館運(yùn)營(yíng)。公共圖書館和外包企業(yè)經(jīng)營(yíng)目的的不同，增加了外包風(fēng)險(xiǎn)。這也是日本公立圖書館在實(shí)施指定管理者制度時(shí)碰到的問題，隨著該模式在國(guó)內(nèi)公共圖書館界的普及，這一矛盾也將逐漸顯現(xiàn)。

3.2 日本“指定管理者制度”對(duì)我國(guó)的啟示

矛盾的緩和需要政府和企業(yè)的共同努力。日本公立圖書館在實(shí)施指定管理制度時(shí)有《地方自治法》作為法律后盾，而國(guó)內(nèi)試點(diǎn)公共圖書館在實(shí)施“全流程服務(wù)外包模式”時(shí)，沒有相

關(guān)法律做后盾。相

關(guān)法律的缺失，不僅影響了該運(yùn)營(yíng)模式的普及，也增加了外包風(fēng)險(xiǎn)。政府要加強(qiáng)立法，建立健全相

關(guān)法律制度，同時(shí)也要對(duì)外包企業(yè)進(jìn)行有效的監(jiān)管。日本“蔦屋圖書館”事件的發(fā)生不是偶然的，外包企業(yè)為了追求利潤(rùn)最大化，可能會(huì)通過降低服務(wù)質(zhì)量以降低成本。例如，在后期的書刊采購業(yè)務(wù)過程中，外包企業(yè)為了降低自身的成本，很有可能將舊書或者積壓庫存的圖書交予圖書館［6］。政府和圖書館如果做“甩手掌柜”疏于監(jiān)督，類似日本“蔦屋圖書館”事件也有可能在國(guó)內(nèi)發(fā)生。企業(yè)要本著為讀者服務(wù)的原則，堅(jiān)守好自己的底線，認(rèn)真履行自己的義務(wù)，在認(rèn)真履行義務(wù)的前提下實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化。只有在政府和企業(yè)的共同努力下，“圖書館全流程服務(wù)外包”模式才能實(shí)現(xiàn)公共圖書館、企業(yè)、讀者的三贏，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

［1］沈麗云.日本圖書館概論［M］.上海:上?？茖W(xué)技術(shù)文獻(xiàn)出版社,2010:71.

［2］日本図書館協(xié)會(huì)の取組み指定管理者制度［EB/OL］.［2016-06-20］.http://www.jla.or.jp/library/tabid/311/Default.aspx.

［3］桑原芳哉.公立図書館における指定管理者制度導(dǎo)入の実態(tài)［J］.尚絅大學(xué)研究紀(jì)要(人文·社會(huì)科學(xué)編),2015(47):21.

［4］日本図書館協(xié)會(huì).公立図書館の指定管理者制度について［EB/OL］.［2016-06-20］.http://www.jla.or.jp/Portals/0/html/kenka i/200812.pdf.

［5］鑓水三千男.図書館と法［M］.新訂版.東京:日本図書館協(xié)會(huì),2009:83.

［6］廖珊珊.我國(guó)圖書館全流程服務(wù)外包的研究［D］.合肥:安徽大學(xué),2015:30.

Implementation of the Designated Manager Systemin Japanese Public Libraries and Revelations

Since introduction of the designated manager system in Japan in 2003,the number of public libraries which have carried out this system has increased by years.There are successful examples like the Takeo library, but problems are also exposed like the Ysutaya library event in 2015.In recent years,China has tried pilot public libraries in the model of whole service outsourcing,the operation of which can hardly learn from domestic experiences.Therefore,experiences and practices of the Japanese designated manager system for decades is a good alternative.

designated manager system;public library;Ysutaya library event;model of whole service outsourcing

G259.313

A

吳維麗（1986—）,女，浙江外國(guó)語學(xué)院圖書館館員；張成樑（1966—）,男，浙江外國(guó)語學(xué)院圖書館副研究館員。

2016-07-25