工傷認定制度中的問題探析及相關對策研究

李睿韜 黃 欣

（上海市人力資源和社會保障局 上海 200125）

工傷認定制度中的問題探析及相關對策研究

李睿韜 黃 欣

（上海市人力資源和社會保障局 上海 200125）

工傷認定是工傷職工享受工傷待遇的前置程序。工傷認定的正確高效是法律和社會對社會保險行政部門的基本要求,也是公平正義理念在保障職工權益中的具體體現。提高工傷認定部門的行政效能，降低行政風險，既需要對相關法律制度的立法本意有更清晰的認識，也需要在依法行政過程中對工傷認定條款有更準確的把握。

工傷認定；要件；原則

1工傷認定制度的理論基礎

從世界各國來看，對工傷的定義大體相同，略有差異。從《工傷保險條例》（下稱《條例》）中的表述來看，我國的工傷是指勞動者因工作遭受的事故傷害或因工作罹患的職業(yè)病。而工傷認定是社會保險行政部門依據《條例》的規(guī)定，基于勞動者遭受事故傷害經過調查、事故發(fā)生原因分析以及勞動者與用人單位之間是否存在勞動關系判斷等因素綜合考量后，對職工所受傷害是否屬于工傷或視同工傷給予定性的行政確認行為。

1.1工傷的構成要件

首先，存在勞動關系是工傷性質判斷的基礎。發(fā)生工傷的主體只能是勞動關系(包括事實勞動關系)中被用人單位使用的一方當事人，也就是說工傷是勞動者發(fā)生在勞動法律關系范疇內的人身傷害,其區(qū)別于民事法律關系中的一般人身傷害。其次，勞動者受到事故傷害或罹患職業(yè)病是工傷性質判斷的客觀要件。工傷得以確立的外在表現，是勞動者因履行工作職責或在履行工作職責過程中受到來自工作和環(huán)境因素所導致的人身傷害。第三，勞動者履行工作職責的目的性是工傷性質判斷的主觀要件。從社會保險的角度出發(fā)，勞動者因在勞動中受到人身傷害，通過工傷保險獲得保障待遇，是工傷保險的立法所在。第四，依法提出工傷認定申請是工傷性質判斷的程序要件。工傷認定是依當事人申請而依法作出的具體行政行為，當事人依據《條例》的規(guī)定提出工傷認定申請，是工傷認定行政程序的起點。

1.2工傷認定的基本原則

首先是無過失補償原則。即勞動者在勞動生產過程中一旦發(fā)生事故，不論事故是由勞動者過失、還是用人單位過失引起的，勞動者均可獲得相應經濟補償。工傷認定具體實踐中，并不因為勞動者對工傷的發(fā)生存在過錯就不予認定為工傷。其次是傾斜保護勞動者原則。對勞動者進行傾斜性保護是社會法調整社會關系的重要體現。工傷認定具體實踐中，在確認事實勞動關系、舉證責任分配、工傷認定條款適用等環(huán)節(jié)，都應該給予勞動者以傾斜保護。三是工傷認定法定原則。主要包括工傷認定權法定和工傷認定標準法定，即工傷認定的行政權專屬于行政機關以及法律法規(guī)授權的組織，可以認定為工傷或視同工傷的情形根據《條例》依法確定。

2工傷認定實踐中存在的問題

客觀地說，絕大多數的工傷案件，依據《條例》的規(guī)定和現行工傷認定程序是能順利得到確認的。然而，筆者也發(fā)現近年來在工傷救濟領域出現了“兩增”現象，即因工傷認定引起的行政復議和行政訴訟案件逐步增多，社會保險行政部門的工傷認定決定書被人民法院撤銷的案件逐步增多。究其原因，主要有兩個方面的問題：

2.1對于事實勞動關系的判斷標準存在分歧

工傷認定的前提條件是勞動法律關系存在，既包括合同勞動關系，也包括事實勞動關系，其中難點是事實勞動關系的認定。在立法層面，目前關于事實勞動關系的判定依據主要是原勞動保障部《關于確立勞動關系有關事項的通知》中規(guī)定的三個要件，法律位階較低。在執(zhí)法層面，主要依靠行政部門、仲裁機構和司法機構的自由裁量。尤其是隨著市場經濟的不斷發(fā)展,新型的勞動用工方式層出不窮，社會保險行政部門、勞動爭議仲裁部門與司法部門在處理諸如超出法定退休年齡人員、多重勞動關系、掛靠、非法轉包等特殊情形時，對事實勞動關系的存在與否存在較大分歧。

比如工傷認定實踐中經常遇到的超出法定退休年齡人員的勞動關系判定問題，相關法律與司法解釋就存在較大分歧?！秳趧雍贤ā芬?guī)定，“勞動者開始依法享受基本養(yǎng)老保險待遇的，勞動合同終止”；而《勞動合同法實施條例》規(guī)定，“勞動者達到法定退休年齡的，勞動合同終止”。顯而易見，兩者存在了一定差別，即勞動者達到法定退休年齡但未達依法享受基本養(yǎng)老待遇條件時，勞動合同是否終止？此后如果勞動者繼續(xù)為用人單位工作，與用人單位之間是勞動關系還是勞務關系？為了指導司法實踐，最高院民庭《關于審理勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋（三）》規(guī)定，“用人單位與其招用的已經依法享受養(yǎng)老保險待遇或領取退休金的人員發(fā)生用工爭議，向人民法院提起訴訟的，人民法院應當按勞務關系處理”。但是，最高院行政庭在答復地方法院的復函中也明確“用人單位聘用的超過法定退休年齡的務工農民，在工作時間內、因工作原因傷亡的，應當適用《工傷保險條例》的有關規(guī)定進行工傷認定”。也就是說，行政部門據此復函在受理超過法定退休年齡的務工農民的工傷認定申請時，不需考慮勞動者是否領取養(yǎng)老待遇。針對同樣的問題，法律法規(guī)和司法解釋存在不同理解，究竟如何把握超出法定退休年齡人員的勞動關系問題，這已經成為工傷認定部門在實踐中亟需研究解決的問題。

再比如多重勞動關系的判定問題，法律條款與實踐也存在較大分歧。2014年最高院《關于審理工傷保險行政案件若干問題的規(guī)定》明確，“職工與兩個或兩個以上用人單位建立勞動關系，工傷事故發(fā)生時，職工為之工作的單位為承擔工傷保險責任的單位”?！秾嵤粗腥A人民共和國社會保險法〉若干規(guī)定》也明確，“職工（包括非全日制從業(yè)人員）在兩個或者兩個以上用人單位同時就業(yè)的，各用人單位應當分別為職工繳納工傷保險費。職工發(fā)生工傷，由職工受到傷害時工作的單位承擔工傷保險責任”。應該講，法律法規(guī)對多重勞動關系的規(guī)定是清晰的，但在具體實踐中，不同省市的勞動爭議仲裁部門、社保經辦部門對此類人員的勞動關系和參保繳費問題均存在不同理解，這就導致工傷認定部門在面對此類工傷認定案件時，面臨較大風險。

2.2對認定條款的理解把握尺度不一

《工傷保險條例》第14、15條列舉了十種可認定為工傷或視同工傷的情形，并在第16條列舉了三種不能認定為工傷的排除情形。一般而言，這三款條文的規(guī)定能夠涵蓋大多數的工傷或非工傷的情形。但在工作實踐中同樣也存在兩個方面的突出問題，一是現行工傷認定的政策條款過于原則與工傷事故情形復雜多樣的矛盾；二是概念內涵與外延界定模糊的問題。就工傷保險這一專業(yè)色彩較為濃厚的行政領域而言，諸如“工作原因”、“工作場所”、“工作時間”、“上下班途中”、“履行工作職責”等概念對不同的群體、不同的案件難以簡單對號入座，這樣就使得案件的處理有較大的靈活性和自由裁量的空間，行政法規(guī)范的抽象性與社會生活復雜性之間的矛盾較為突出。

比如關于“上下班途中”的理解就存在較大的分歧。一般來講，上下班途中主要是指勞動者經常居住地和用人單位之間的合理路線途中。但在實踐中，勞動者先從經常居住地到其他場所處理私人事務后，再到用人單位上班的途中發(fā)生交通事故的情形時有發(fā)生。在此情形下，職工從其他場所到用人單位的途中是否可以考慮為上下班途中？“合理時間、合理路線”具體如何把握？在具體的認定過程中常常會因不同部門理解把握的角度不同而產生工傷認定的行政風險。

再比如關于“因履行工作職責受到暴力傷害”的理解問題。在現實中，勞動者受到暴力侵害不一定必然由履行工作職責引發(fā)，但往往卻與工作原因有關。勞動者因工作原因引起口角、糾紛，再遭受暴力傷害時是按工傷處理，還是按民事糾紛處理，在工傷認定實踐中分歧較大。

3完善工傷認定制度的相關建議

3.1從社會法的角度準確理解工傷認定的基本原則

從實踐來看，我國工傷認定的情形呈現不斷擴大的趨勢。由于工傷的情形處于動態(tài)變化中，所以相關法律法規(guī)不可避免地存在一定的滯后性?？梢哉f，目前工傷認定中的諸多問題與法律制度不完善和行政司法對于法律條款理解執(zhí)行的不統(tǒng)一有關。筆者認為，只有從社會法的角度來準確理解工傷認定的無過錯補償原則和傾斜保護勞動者原則，立足于保障工傷職工的生存權利，才能保證在實踐中客觀、公正地解決工傷認定中的復雜問題。

3.2按照事實勞動關系構成的要件，將非標準勞動關系下的勞動者納入工傷認定范圍

按照事實勞動關系構成的要件，把非標準勞動關系下的勞動者納入到工傷認定中來，符合現代意義上的工傷補償制度。社會保險行政部門或者相關司法解釋可以對現行工傷認定中“勞動關系”的范疇做出統(tǒng)一規(guī)定或詳細解釋，并在此基礎上指導行政、仲裁、司法和社保經辦的具體實踐。比如把是否享受基本養(yǎng)老保險待遇，作為判斷超出法定退休年齡人員與用人單位之間是否存在勞動關系的重要前提，同時結合事實勞動關系的其他要件進行綜合判斷。再比如，在社保經辦層面打通多重勞動關系下的勞動者參加工傷保險的參保繳費渠道，理順此類人員在不同用人單位參保繳費、勞動關系判定、工傷保險責任承擔和待遇享受之間的關系。

3.3從依法行政的角度合理把握工傷認定的具體情形

首先，針對“上下班途中”，從目的、時間和路線三個要素來進一步厘清可以認定為工傷的具體情形。筆者認為，此類情形主要包括兩類：一是以上下班為目的，在合理時間內往返于工作地和住所地、經常居住地、單位提供的居住地或者配偶父母子女居住地的合理路線的途中；二是在上下班途中從事屬于日常工作生活所必須的活動，且在合理時間內未改變以上下班為目的的合理路線的途中。其次，針對“因履行工作職責受到暴力傷害”，主要從工作原因、是否存在明顯過當行為和時間地點三個因素來具體把握。一是勞動者受到暴力侵害是否由工作原因引起；二是勞動者在事發(fā)過程中是否存在明顯導致事件升級的過錯行為；三是暴力侵害發(fā)生在工作時間和工作場所內。

針對認定工傷、視同工傷以及排除條款的不同情形，社會保險行政部門和司法部門可以按照不同的原則把握：一是在把握《條例》第14條規(guī)定的工傷情形時，以保障受傷職工切身權益為工傷認定的出發(fā)點，把“工作原因”作為工傷認定的核心，只要沒有證據否定其是工傷，在排除其他非工傷的情形下，就應認定為工傷；二是在把握《條例》第15條規(guī)定的視同工傷的情形時，應準確理解現行法律規(guī)定，不可隨意擴大適用范圍，加重用人單位和工傷保險基金的負擔；三是在把握《條例》第16規(guī)定的排除工傷的情形時，應在適當考慮事故傷害后果與排除情形因果關系的前提下，嚴格執(zhí)行該規(guī)定的排除條款。

[1]鄭尚元.勞動和社會保障法學[M]. 北京師范大學出版社, 2010.

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[3]謝少清.關于審理工傷認定行政案件若干問題的思考[J]. 行政法學研究, 2005,2.

[4]王建軍.工傷認定:行政與司法的沖突及消除[J].社會科學研究, 2007,2.

Study on the Issues in Identifying Industrial Injury Cases and Countermeasures

Li Ruitao, Huang Xin (Human Resource and Social Security Bureau of Shanghai, Shanghai, 200125)

Identifying industrial injury cases is a premise for an injured employee to enjoy the treatment of work-related injuries, while the righteous and eff ciency is a basic requirement of law and society on social insurance administrative departments, and an expression of fairness and justice in protecting the right of the employees. To increase the administrative efficiency of the departments which identify industrial injury, and to reduce the administrative risk, it is needed to understand clearly the aims to establish related legal system, and should correctly use the related legal provisions when conducting industrial injury identif cation.

identifying industrial injury, important clues, principle

F840.684 C913.7

A

1674-3830（2016）4-58-3

10.369/j.issn.1674-3830.2016.4.016

2016-3-24

李睿韜，上海市人力資源和社會保障局工傷福利保險處主任科員，主要研究方向：工傷保險。