公共圖書館依法治館管見

郭　佳（遼寧省圖書館，遼寧沈陽110167）

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公共圖書館依法治館管見

郭佳
（遼寧省圖書館，遼寧沈陽110167）

［摘要］全面依法治國的新形勢，要求公共圖書館的管理要運行在依法治館的軌道上。依法治館是社會轉(zhuǎn)型、多元化社會結(jié)構(gòu)變遷的必然，是圖書館權(quán)利、讀者權(quán)利、公眾權(quán)利進一步落實的客觀要求。其核心理念與主要特征表現(xiàn)為：確立公共圖書館的宗旨使命；明確公共圖書館的秩序是為社會公平、公眾閱讀自由服務(wù)。實現(xiàn)這一目標(biāo)，需要用法治思維、法治方式推進；需要實施制度方案的頂層設(shè)計；需要建立圖書館理事會；要用制度、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)等調(diào)動館員和公眾參與依法治館的熱情。

［關(guān)鍵詞］公共圖書館依法治館法人治理結(jié)構(gòu)圖書館權(quán)利讀者權(quán)利

1　公共圖書館依法治館的必要性

1.1依法治館旨在打造公共圖書館管理的“自動駕駛系統(tǒng)”

依法治館在公共圖書館的管理實踐中曾多次被提起、討論并實施過，取得不少研究成果和管理經(jīng)驗。今日重提這一命題有其時代要求和現(xiàn)實意義。

1.1.1社會的轉(zhuǎn)型以及多元化的社會結(jié)構(gòu)變遷，需要深化落實依法治館。改革開放以來，我們國家的社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大變化，越來越呈現(xiàn)出多元化的發(fā)展趨勢，社會已初步實現(xiàn)了轉(zhuǎn)型。在國家與個人之間，涌現(xiàn)出了大量的社會組織，并活躍在社會各個領(lǐng)域、各個層面，多元化社會結(jié)構(gòu)事實上已經(jīng)形成。它深刻影響到國家的治理。政府的職能已由維護秩序轉(zhuǎn)向服務(wù)民生。政府職能的變化，要求社會立法規(guī)范政府、社會組織、公民三者之間的關(guān)系及行為方式。社會組織、公民及民生成為社會法律關(guān)系和法治秩序的重要角色。公共圖書館作為社會構(gòu)成的細(xì)胞，其所承載的使命是社會民生的一個重要組成部分。公共圖書館事業(yè)作為依法治國體系的一個側(cè)面、一個局部，它與政府、社會及公眾等主體交叉互動，維系著社會的現(xiàn)代化方向發(fā)展。這個變化要求公共圖書館的管理必須適應(yīng)新形勢發(fā)展，基于法律享有相應(yīng)權(quán)利，實行依法治館。

1.1.2公共圖書館依法治館是提升現(xiàn)代化管理能力的需要。規(guī)范的法規(guī)制度是調(diào)節(jié)和處理社會各類復(fù)雜矛盾、關(guān)系的準(zhǔn)則。多元化的社會結(jié)構(gòu)需要提高全體社會公眾的文化素質(zhì)，社會各級各類管理機構(gòu)及管理者尤其需要提高復(fù)雜社會環(huán)境下服務(wù)社會的能力以及正確處理各種各類社會矛盾的能力。依法治館有利于公共圖書館提高管理能力和服務(wù)能力。在依法治館過程中，以正確的方向引導(dǎo)館員的能力、選擇有效的服務(wù)方式、有效地維護公共圖書館的管理與服務(wù)秩序，進而把公共圖書館真正建成豐富、靈活、有張力、有彈性的讀者服務(wù)體系，成為管理現(xiàn)代公共圖書館高速列車的“自動駕駛系統(tǒng)”。

1.1.3依法治館有利于公共圖書館管理制度的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化。實行依法治館就是要以承載公共意志、整體利益的法律來支配公共圖書館與政府、公眾的關(guān)系。法治的根本是平衡權(quán)益，由經(jīng)過實踐積累起來的圖書館管理經(jīng)驗上升為法律、法規(guī)，它有助于滿足不同公眾對于圖書文化的選擇；滿足不同職業(yè)的讀者對知識文化的需求；滿足精神生產(chǎn)者和物質(zhì)生產(chǎn)者對科研問題咨詢的需求。它還能給公共圖書館充分釋放組織活力、依法開展社會服務(wù)、有序參與國家現(xiàn)代化建設(shè)提供切實可行的系統(tǒng)保障，成為管理現(xiàn)代公共圖書館高速列車的“自動駕駛系統(tǒng)”。

1.2實行依法治館是建立法人治理結(jié)構(gòu)的需要

黨的十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“明確不同文化事業(yè)單位功能定位，建立法人治理結(jié)構(gòu)，完善績效考核機制。推動公共圖書館、博物館、文化館、科技館等，組建理事會，吸納有關(guān)方面代表、專業(yè)人士，各界群眾參與管理?！睂@一決定，廣州、深圳兩個城市公共圖書館做了嘗試，先后建立了理事會。但實際運行效果還不甚理想，管理形式有了，但實質(zhì)的運作模式仍然是政府指令，圖書館自己說了算。如何建立和健全公共圖書館的法人治理結(jié)構(gòu)，并在實踐中真正發(fā)揮作用，必須要靠依法治館方能奏效。

1.2.1所謂依法，即是依公共圖書館的法人治理結(jié)構(gòu)組建之法。成立公共圖書館理事會必須要有充分的國內(nèi)外有關(guān)法律調(diào)研，充分論證這些法律在我國特定國情下的適用程度，然后結(jié)合地區(qū)、社會實際和公共圖書館管理的成熟經(jīng)驗，經(jīng)有關(guān)專家、學(xué)者和圖書館管理人員等進行頂層設(shè)計，拿出相關(guān)法律法規(guī)文件草案，分別征求人大、政府、社會和公眾意見，反復(fù)論證，精心修改，交當(dāng)?shù)厝舜笸ㄟ^并頒布，形成具有法律權(quán)威的法律文件。制定這樣一套嚴(yán)密、配套、銜接的關(guān)聯(lián)制度做法治保障，需要依法治館去落實。

1.2.2隨著公共圖書館治理結(jié)構(gòu)、管理方式的改變，作為主管部門的政府的有關(guān)職能需要轉(zhuǎn)變，管理方式需要改變。同時，政府在對圖書館等文化部門的管理體制、人事體制、財務(wù)體制都需要改革。這樣的依法治館，實質(zhì)以法治為依據(jù)的全面深刻的文化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的改革。公共圖書館靠理事會法人治理結(jié)構(gòu)所實行的依法治館管理系統(tǒng)，實際是為公共圖書館的高速列車又安上了一組“自動駕駛系統(tǒng)”。

1.3依法治館是保障圖書館權(quán)利及讀者權(quán)利進一步落實的客觀要求

圖書館的平等權(quán)利和自由權(quán)利以及對全社會普遍開放、平等服務(wù)、為特殊人群的特殊服務(wù)等現(xiàn)代圖書館理念已成為圖書館界的普遍共識。2008年中國圖書館學(xué)會發(fā)布的《圖書館服務(wù)宣言》，把新時期、新形勢下中國圖書館界的“權(quán)利”觀念進行了集中表達。吳建中對它的意義歸納為三點：“一是倡導(dǎo)執(zhí)著的職業(yè)精神，把圖書館工作者從業(yè)的忠誠度提高到理性的高度；二是弘揚自覺的服務(wù)意識，把專業(yè)服務(wù)與社會奉獻緊密地結(jié)合起來；三是追求卓越的核心能力，致力于塑造圖書館員新的社會形象。”在圖書館權(quán)利思潮的作用和影響下，當(dāng)前全國多數(shù)公共圖書館改變了以市場經(jīng)濟為理論支持的有償服務(wù)做法，使公共圖書館事業(yè)重新恢復(fù)了公益的本質(zhì)屬性，回到了“承擔(dān)實現(xiàn)和保障公民文化權(quán)利、縮小社會信息鴻溝”的為民服務(wù)軌道?！盁o障礙、零門檻”“平等服務(wù)”“免費服務(wù)”已經(jīng)成為公共圖書館的發(fā)展潮流，這是中國社會通過改革開放走向法治文明的成就。

雖然公共圖書館在邁向現(xiàn)代化管理方面取得長足進步，但以“全面”的尺度衡量仍還有不小的差距。從圖書館權(quán)利理念的自由權(quán)利來說，至今認(rèn)識還未達成一致。《圖書館服務(wù)宣言》對此處也做了刻意回避。在平等權(quán)利方面，公共財政的分灶吃飯和政府投入的不足，服務(wù)網(wǎng)絡(luò)滯后等制度和實踐問題還比較突出。一些政府和圖書館在貫徹國家關(guān)于文化政策上刻意保留與故意不作為現(xiàn)象仍存在。所以，對公共圖書館管理的科學(xué)化、現(xiàn)代化來說，還有很長一段路要走。這些問題的解決歸根結(jié)底還是要靠依法治館來解決。通過依法治館首先是要不折不扣地貫徹落實《憲法》，把《公共圖書館服務(wù)宣言》提升到立法層面，變成《公共圖書館宣言》。依據(jù)《憲法》去探尋與圖書館權(quán)利相關(guān)的法律、政策淵源，進而重新審視公共圖書館的各項規(guī)章制度，系統(tǒng)反思讀者平等、自由權(quán)利問題，把讀者權(quán)利寫進法律和規(guī)章制度。審視與重建公共圖書館服務(wù)準(zhǔn)則，把為讀者服務(wù)的各個項目接上地氣，制訂出體現(xiàn)讀者本位、讀者參與的評價體系，這就是打造公共圖書館“自動駕駛系統(tǒng)”的目標(biāo)及依法治館的使命。

2　公共圖書館依法治館的核心理念及主要特征

依法治館與行政管理的根本不同點在于是以法為據(jù)，還是人治管理?，F(xiàn)代化的國家和社會治理，不能再僅僅靠人治，須回到“經(jīng)常的道理”上來。這個經(jīng)常的道理，就是法治。法治是科學(xué)地反映社會運行規(guī)律，顧及多數(shù)人利益，保障國家、社會長治久安的利器和工具。對公共圖書館的發(fā)展來說，依靠法治就是依照科學(xué)，依照文明，依靠維護人民根本利益，也即所謂公民權(quán)利。亞里士多德在《政治學(xué)》中提出：法制“優(yōu)于”“一人之治”是最好的統(tǒng)治者，并將法制的要求歸結(jié)為“法律的成立需要獲得普遍的認(rèn)同”以及“人們所共同服從的法律其本身應(yīng)該是制定好的良法?！狈勺鳛楣仓卫淼挠辛ΡＵ?，同樣是公共圖書館治理的制度保障。具體說，公共圖書館的依法治館特點表現(xiàn)在以下幾個方面：

2.1確立公共圖書館的宗旨和使命

依法向所有公共圖書館的工作人員、讀者和社會明確，公共圖書館的權(quán)利是“民眾利用圖書館的平等和自由?！庇诖耍矆D書館確立對全社會普遍開放、平等服務(wù)、人性化服務(wù)等基本理念。“國家保障公民平等享受公共圖書館服務(wù)的權(quán)益”“公共圖書館向全體公民開放，不受年齡、職業(yè)、居住地等因素限制”“承擔(dān)實現(xiàn)和保障公民文化權(quán)利、縮小社會信息鴻溝”，公共圖書館“以實現(xiàn)和保障公民基本閱讀權(quán)利為天職”。這樣，公共圖書館的所有工作人員都要把保障公民獲取信息的權(quán)利放在首要位置，站在用戶和讀者的立場，自覺維護他們應(yīng)有的獲取信息的權(quán)利，而不是一切為自己著想，為自己的工作方便著想，把用戶和讀者的需求放在腦后。

2.2明確依法治館是為實現(xiàn)社會公平、公民閱讀自由服務(wù)

通過法律、規(guī)章、制度保障圖書館一切工作有秩序、高效率、認(rèn)真細(xì)致地為讀者著想，提供熱心、耐心的服務(wù)。在這樣的秩序理念指導(dǎo)下，確保公眾進入圖書館不再是繁瑣的，它可以像出入超市那樣自由。這樣的秩序維護，體現(xiàn)的是公共圖書館建立和存在的價值，是新時代圖書館服務(wù)效率與公平、規(guī)范與自由的辯證統(tǒng)一。

2.3依法治館的體制、架構(gòu)是圖書館法人治理結(jié)構(gòu)

長期以來，公共圖書館的治理結(jié)構(gòu)是行政管理模式。這種管理結(jié)構(gòu)有兩個缺點：一是公共圖書館的決策權(quán)簡單掌握在政府部門領(lǐng)導(dǎo)手中，圖書館的發(fā)展缺乏健全的治理和科學(xué)的管理；二是這種以人治為核心的管理結(jié)構(gòu)，公共圖書館事業(yè)的發(fā)展很大程度上是依賴職業(yè)精英個人魅力和創(chuàng)新行為。依法治館要改變這種僵化的管理模式，代之以體現(xiàn)社會轉(zhuǎn)型多元化主體現(xiàn)實的圖書館理事會法人治理結(jié)構(gòu)，這種治理結(jié)構(gòu)是公共圖書館實現(xiàn)從普遍人治到內(nèi)部法治的有效通道。

2.4依法治館的治理主體是圖書館理事會所涉及的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系三方主體

具體說就是政府主管部門、公共圖書館組織和社會各界代表。這個治理主體形成了決策權(quán)力機構(gòu)、管理執(zhí)行機構(gòu)、監(jiān)督約束機構(gòu)相互分離、相互制衡、精干高效的內(nèi)部激勵機制完善、外部監(jiān)管制度健全的規(guī)范合理的主體結(jié)構(gòu)。在這個主體結(jié)構(gòu)中，社會公眾代表成為治理主體之一，能夠代表廣大讀者廣泛參與公共圖書館的決策事務(wù)并行使監(jiān)督權(quán)，這體現(xiàn)了保障讀者權(quán)利的根本的制度安排。

2.5依法治館將對公共圖書館員工的職業(yè)崗位、職業(yè)責(zé)任、職業(yè)使命重新定位

依法治館的核心是尊重人權(quán)，實現(xiàn)人的尊嚴(yán)。通過依法治館喚起圖書館人的使命感，使讀者權(quán)利、圖書館權(quán)利的理念成為圖書館職業(yè)價值體系與職業(yè)倫理的核心。把圖書館員的崗位意識提高到理性高度，真正把職業(yè)忠誠度與職業(yè)價值觀緊密聯(lián)系在一起。通過重新認(rèn)識自己肩負(fù)的維護全社會公民文化權(quán)利的使命，贏得自己應(yīng)有的崇高社會地位，從而生長出自覺服務(wù)意識，把專業(yè)服務(wù)與社會奉獻結(jié)合起來，追求卓越的核心能力，努力塑造圖書館員的社會新形象。

3　公共圖書館依法治館的路徑選擇

3.1用法治思維、法治方式推進依法治館建設(shè)

主要基于兩點考慮：一是公共圖書館本身公益事業(yè)的特殊性，需要依法治館。公共圖書館作為公共事業(yè)，公益性是它的基本屬性。而對于公共圖書館的公益屬性而言，純粹的市場手段在提供公共物品（圖書、情報資料）上缺乏可靠的保障。同樣，在動員一部分極端自私的個人，在遵守利用公共圖書館的公共道德等方面也存在著一定的局限性，不可能實現(xiàn)社會資源的有效整合。另一方面，完全依靠單一的政府管理和行政命令，在多元化的現(xiàn)代社會，同樣不能保證圖書館公共利益的最大化。而依法治館可以在法律的權(quán)威下有效解決這些問題。二是依法治館為圖書館事業(yè)的改革創(chuàng)新提供了制度支持。圖書館事業(yè)的發(fā)展動力在于創(chuàng)新。而改革創(chuàng)新能否取得成功，都在于改革創(chuàng)新是否得到一套有價值的體系的支持，同時這一套體系還有可靠的法律法規(guī)做保障。打造法治圖書館，就要習(xí)慣用法治思維解決圖書館事業(yè)發(fā)展中的問題，依靠圖書館立法，以及科學(xué)規(guī)范的立法機制，來保障公共圖書館所確立的各項法律、制度、規(guī)則讓群眾接受和滿意。

3.2實施立法等制度方案的頂層設(shè)計

我國《圖書館法》已醞釀多年，即將面世。各公共圖書館需要積極行動，配合有關(guān)部門研究制定與《圖書館法》相適應(yīng)的能夠覆蓋圖書館工作各個方面活動的相關(guān)法律法規(guī)。比如，從縱向來說，有了國家《圖書館法》，各省、市也應(yīng)該出臺自己的地方性的圖書館條例、辦法等法規(guī)，對國家圖書館法條文加以細(xì)化和補充一些地方的特殊規(guī)定，以便公共圖書館等公益組織和其他有關(guān)部門在全民閱讀工程中落實。從橫向來說，國家有關(guān)部門、地方有關(guān)部門在制定部門圖書館政策法規(guī)時，凡涉及圖書館及全民讀書活動的地方應(yīng)加上有關(guān)圖書館的規(guī)定。再比如，就已出臺的涉及圖書館的法律、法規(guī)看很不健全，需要修改、補充和新定。另一個迫切的任務(wù)，是要起草制訂和修改完善圖書館理事會章程。充分發(fā)揮《章程》在依法治館過程中對會員的自我約束、自我管理及依法治館中的積極作用。這涉及公共圖書館的上位法國家《圖書館法》或出臺新的圖書館理事會《章程》，要緊盯國家《圖書館法》的精神，通過研究，把現(xiàn)有的《章程》或規(guī)范性文件與上位法《圖書館法》有抵觸的，及時進行修訂，需要出臺配套細(xì)則的，要提前開展論證，盡早完成圖書館理事會《章程》草案的基礎(chǔ)工作。

3.3建立法人治理結(jié)構(gòu)——圖書館理事會

這是公共圖書館依法治館的體制基礎(chǔ)，也是公共圖書館依法治館的核心內(nèi)容與必經(jīng)路徑。目前，理事會——法人治理結(jié)構(gòu)的組建，確實還面臨許多現(xiàn)實問題，如圖書館領(lǐng)導(dǎo)人員的任命，各部門管理人員的任命，圖書館所需經(jīng)費的撥款，如何體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和法人治理的關(guān)系問題，等等。在這種情況下，實事求是的做法就是改革創(chuàng)新。南方幾個公共圖書館先行一步，摸索出來的經(jīng)驗可供參考。解決黨委領(lǐng)導(dǎo)和法人治理關(guān)系，他們的做法是，把理事會中的政府代表、單位代表及行政負(fù)責(zé)人從黨委成員中產(chǎn)生，工會主席進入理事會。解決決策權(quán)的問題，先將理事會的職能規(guī)定為“議事和決策機構(gòu)”，先是議事，其次才是決策。這就解決了理事會架構(gòu)與理事會體制機制約的矛盾。

3.4用制度充分調(diào)動圖書館員與廣大讀者參與公共圖書館管理的熱情

公共圖書館依法治館歸根結(jié)底要靠人去實現(xiàn)。依法治館需要公共圖書館館員和讀者的參與。首先，從圖書館員來說，依法治館體現(xiàn)在他們身上的具體內(nèi)容就是如何愛崗敬業(yè)，以自己的專業(yè)化規(guī)范化服務(wù)實踐圖書館的權(quán)利和讀者的權(quán)利，努力把自己塑造成新時期所要求的新的社會形象。關(guān)于公共圖書館員從業(yè)的規(guī)范現(xiàn)在已有中國圖書館學(xué)會制定和頒布的《圖書館員職業(yè)道德規(guī)范》、中國《圖書館服務(wù)宣言》和國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局、國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會批準(zhǔn)發(fā)布的《公共圖書館服務(wù)規(guī)范》等文件，這些都是圖書館員的行為與服務(wù)準(zhǔn)則，具有現(xiàn)實指導(dǎo)意義。廣大圖書館員都應(yīng)身體力行。其次，廣大讀者參與圖書館治理事務(wù)是依法治館的基本條件。讀者對于圖書館的熱情與參與程度是依法治館成功與否的標(biāo)尺。依法治館要以制度、法規(guī)來調(diào)動讀者參與公共圖書館活動的積極性。一是對書籍、數(shù)字資源、網(wǎng)絡(luò)資源等信息資料的整合，強化社會公眾對圖書館資源的認(rèn)知與綜合利用。二是調(diào)動讀者向公共圖書館捐獻書籍和資料。這是廣大讀者對各公共圖書館建設(shè)的巨大支持和參與的有效途徑。三是調(diào)動廣大讀者參與對公共圖書館服務(wù)的評價。所有公共圖書館依法治館的宗旨、目的就是讀者滿意，因此這個評價標(biāo)準(zhǔn)只能來源于廣大讀者。倘若廣大讀者都能真正從公共圖書館的服務(wù)過程中感覺到滿意，他們就會關(guān)心圖書館的發(fā)展與進步，他們就會毫無保留地為圖書館事業(yè)的發(fā)展獻計獻策，公共圖書館事業(yè)的發(fā)展也就有了堅實的社會基礎(chǔ)。

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郭佳女，1977年生。本科學(xué)歷，副研究館員。

［分類號］G251

收稿日期：（2015-12-08；責(zé)編：徐向東。）