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    京津冀社區(qū)矯正協(xié)同發(fā)展探究

    2016-02-12 18:30:41李樹彬宋麗紅郭朋朋天津市社區(qū)矯正中心
    中國司法 2016年5期
    關(guān)鍵詞:發(fā)展

    李樹彬 宋麗紅 郭朋朋(天津市社區(qū)矯正中心)

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    京津冀社區(qū)矯正協(xié)同發(fā)展探究

    李樹彬宋麗紅郭朋朋(天津市社區(qū)矯正中心)

    社區(qū)矯正既是我國刑罰制度的重要組成部分,也是加強社會建設(shè)、創(chuàng)新社會治理的一項重要內(nèi)容。做好社區(qū)矯正工作,使確有依法從輕處罰情節(jié)的罪犯在社區(qū)進行教育矯治,對于罪犯順利回歸并融入社會,促進家庭和睦、社會和諧穩(wěn)定具有重要作用。北京、天津作為第一批社區(qū)矯正工作試點城市,經(jīng)過十多年的探索發(fā)展,在社區(qū)矯正領(lǐng)域取得了一定的成績,同時由于社區(qū)矯正工作自身的一些性質(zhì)和特點,京津冀三地在工作進展中也遇到了一些地域劃分所造成的困難,如社區(qū)服刑人員異地執(zhí)行監(jiān)管等。本文正是基于此,對京津冀三地協(xié)同推進社區(qū)矯正工作展開研究。

    一、京津冀社區(qū)矯正協(xié)同發(fā)展的現(xiàn)實基礎(chǔ)

    京津冀地緣相接、人緣相近,地域一體、文化一脈,人員、經(jīng)濟聯(lián)系緊密。在區(qū)域經(jīng)濟一體化不斷發(fā)展演變的大背景下,環(huán)渤海地區(qū)的京津冀三地在各個領(lǐng)域都有相互融合的趨勢,司法行政工作理應(yīng)立足服務(wù)經(jīng)濟和社會發(fā)展大局,積極推進協(xié)同發(fā)展。

    2014年9月,北京市懷柔區(qū)司法局聯(lián)合平谷區(qū)、密云縣司法局,與天津市薊縣、河北省承德市豐寧縣、灤平縣、興隆縣司法局簽署《京津冀接邊地區(qū)司法行政維穩(wěn)安保合作協(xié)議》,建立社區(qū)矯正、安置幫教和人民調(diào)解協(xié)同聯(lián)動機制,實現(xiàn)了信息互通、資源共享,切實加大了對社區(qū)服刑人員和刑滿釋放人員的監(jiān)管、教育和幫扶力度,有效防止“兩類特殊人員”的脫管、漏管和再犯罪,對京津冀接邊地區(qū)的社會和諧穩(wěn)定起到了一定的促進和保障作用。2015 年9月10日,京津冀三省(市)司法廳(局)在北京舉行司法行政工作服務(wù)京津冀發(fā)展簽約儀式,三地共同簽署《司法行政工作服務(wù)京津冀協(xié)同發(fā)展框架協(xié)議》,并在此框架協(xié)議的宏觀前提下簽署了四個子協(xié)議。

    這是社區(qū)矯正工作突破行政地域發(fā)展的第一步,為我們下一步進行社區(qū)矯正工作改革創(chuàng)新提供了思考和借鑒,這也是貫徹黨的十八屆三中全會精神的具體舉措,充分體現(xiàn)了黨的十八屆五中全會提出的“創(chuàng)新”發(fā)展理念和工作思路。但是這樣的措施還不夠,這種改革的步子還太小,還遠遠不能適應(yīng)現(xiàn)實工作的需要,司法行政工作的改革創(chuàng)新同樣要秉持“頂層設(shè)計”和“摸著石頭過河”相結(jié)合的理念,堅持問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向相統(tǒng)一,對于一些重大的、急迫的、建設(shè)性的改革,我們更應(yīng)該放開手腳去大膽嘗試。在京津冀區(qū)域一體化融合發(fā)展浪潮的推動下,社區(qū)矯正作為司法行政工作的重要內(nèi)容,應(yīng)當(dāng)打破“一畝三分地”的舊思維,以《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》和《司法行政工作服務(wù)京津冀協(xié)同發(fā)展框架協(xié)議》為指導(dǎo),順勢而為、勇于創(chuàng)新,主動融入?yún)^(qū)域融合發(fā)展的潮流,突破制約社區(qū)矯正工作發(fā)展的體制機制性障礙,以更開闊的視野、更寬廣的心胸、更充分的準(zhǔn)備,在京津冀地區(qū)大膽實行社區(qū)矯正工作的協(xié)同推進,在努力實現(xiàn)自身工作職能的同時,積極推動司法行政工作服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展。

    二、京津冀社區(qū)矯正協(xié)同發(fā)展的指導(dǎo)原則

    (一)法制統(tǒng)一原則

    2012年,最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部共同頒布了《社區(qū)矯正實施辦法》,要求全國各省市按照《刑法》《刑事訴訟法》《社區(qū)矯正實施辦法》等相關(guān)法律文件的規(guī)定,結(jié)合本地區(qū)工作實際,制定適合當(dāng)?shù)貙嶋H情況的具體工作辦法和細(xì)則。由此,北京市針對社區(qū)矯正工作制定了《北京市社區(qū)矯正工作實施細(xì)則(試行)》、《北京市社區(qū)矯正實施細(xì)則的補充規(guī)定》,天津市制定了《天津市社區(qū)矯正工作實施細(xì)則(試行)》,河北省制定了《河北省社區(qū)矯正實施辦法通知》《河北省社區(qū)矯正幫教協(xié)議書》《河北省社區(qū)矯正執(zhí)法公開暫行規(guī)定》《河北省社區(qū)矯正人員檔案管理辦法(試行)》等。

    法制統(tǒng)一原則是現(xiàn)代法治國家提倡和遵守的一個重要原則,也是一個國家法制成熟的重要標(biāo)志。社區(qū)矯正引入我國的時間并不長,全國各省市在這個領(lǐng)域不斷探索實踐,相應(yīng)的工作方式也極具地方特色,各有千秋。京津冀三地在開展社區(qū)矯正工作過程中,也出現(xiàn)了這種情況,關(guān)于社區(qū)矯正工作的規(guī)定非常多,在協(xié)同推進矯正工作的過程中,必須對相關(guān)規(guī)定進行規(guī)范統(tǒng)一,避免出現(xiàn)相互推諉、甚至矛盾沖突的現(xiàn)象。

    (二)互利合作原則

    在京津冀社區(qū)矯正工作協(xié)同推進過程中,既有區(qū)域的整體利益,也有區(qū)域各部分的個體利益。京津冀社區(qū)矯正工作協(xié)同推進的意義就在于通過區(qū)域聯(lián)合互動促進區(qū)域內(nèi)各地區(qū)社區(qū)矯正工作的開展,最大化地促進區(qū)域社區(qū)矯正工作水平的整體提高。因此,應(yīng)當(dāng)本著平等、自愿的原則開展互利合作。例如,遇到北京召開重大會議、執(zhí)行重要安保任務(wù),天津、河北兩地司法行政機關(guān)就應(yīng)當(dāng)加強對社區(qū)服刑人員,尤其是重點服刑人員的監(jiān)督管理力度,以確保會議的順利安全舉行。

    (三)風(fēng)險共御原則

    適用社區(qū)矯正,其首要前提是要對犯罪人進行風(fēng)險評估。當(dāng)前司法實踐中,北京、上海等地已根據(jù)相應(yīng)的理論以及實踐經(jīng)驗的總結(jié),制定風(fēng)險評估測量表,對擬適用社區(qū)矯正的被告人、罪犯的刑事再犯風(fēng)險進行定量定性分析。風(fēng)險共御本質(zhì)上屬于互利合作的一部分,在京津冀社區(qū)矯正工作協(xié)同發(fā)展中引入風(fēng)險共御是指在協(xié)同推進社區(qū)矯正工作過程中對可能遇到的相關(guān)風(fēng)險和問題進行分析、評估,盡可能化解可能出現(xiàn)的風(fēng)險,做到防患于未然。風(fēng)險共御原則能夠更好地促進京津冀社區(qū)矯正工作的協(xié)調(diào)一致進行。

    (四)正當(dāng)程序原則

    京津冀社區(qū)矯正工作協(xié)同推進,當(dāng)然應(yīng)遵循正當(dāng)程序原則,這樣才能確保矯正工作的依法、有序進行。京津冀三地協(xié)同開展社區(qū)矯正工作,從對被告人、罪犯適用社區(qū)矯正前的調(diào)查評估,到社區(qū)服刑人員的入矯服刑,直至最后解除矯正,都應(yīng)當(dāng)按照相關(guān)法律文件或三地之間的協(xié)議規(guī)定的程序進行,做到矯正工作的無縫銜接。只有這樣,矯正工作才能取得良好的實效,才能避免“脫管”“漏管”等現(xiàn)象的發(fā)生。

    三、京津冀社區(qū)矯正協(xié)同發(fā)展制度設(shè)計

    京津冀社區(qū)矯正工作協(xié)調(diào)推進包括協(xié)調(diào)內(nèi)容、協(xié)調(diào)形式、協(xié)調(diào)時間、協(xié)調(diào)部門等多個方面。下面根據(jù)京津冀區(qū)域現(xiàn)實情況,設(shè)計一些具體運行機制。

    (一)平等互利基礎(chǔ)上的合作協(xié)議

    通過制定區(qū)域聯(lián)合性協(xié)議,為建立區(qū)域社區(qū)矯正協(xié)調(diào)機制提供法律意義上的依據(jù)。這類協(xié)議主要由京津冀區(qū)域內(nèi)各地區(qū)之間通過召開地區(qū)大會和峰會,發(fā)表聯(lián)合宣言、協(xié)議等形式出現(xiàn)。這些協(xié)作協(xié)議對具體公民不產(chǎn)生法律效力,但是對簽署的公權(quán)力機構(gòu)來說,它相當(dāng)于一種正式的行政契約,如果違反或者消極對待,則必將給其帶來不利的后果和公信力的喪失。因此,通過這些協(xié)議,可以使社區(qū)矯正協(xié)調(diào)機制更加規(guī)范、具體,更具有操作性。

    在這方面,京津冀三地已經(jīng)簽署的《司法行政工作服務(wù)京津冀協(xié)同發(fā)展框架協(xié)議》為宏觀指導(dǎo)性框架協(xié)議,明確了加強管理協(xié)同、加強服務(wù)協(xié)作、加強司法行政隊伍建設(shè)、加強三地司法行政信息共享共4方面11類重點合作領(lǐng)域,其余四個協(xié)議(子協(xié)議)是依托總體框架協(xié)議、在統(tǒng)籌推進原則指導(dǎo)下細(xì)化的四個領(lǐng)域。為推動三地社區(qū)矯正工作的協(xié)同發(fā)展,可以考慮簽署社區(qū)矯正工作領(lǐng)域的第五個子協(xié)議,對逐步消除三地社區(qū)矯正工作領(lǐng)域的制度壁壘、破解制約協(xié)同發(fā)展的深層次矛盾和問題提供有力保障。

    (二)正式協(xié)調(diào)機構(gòu)的設(shè)立

    在合作協(xié)議簽署之后,必須要設(shè)立正式的協(xié)調(diào)機構(gòu),如若缺失正式的協(xié)調(diào)機構(gòu),則勢必影響社區(qū)矯正工作的協(xié)調(diào)進行和進一步制度化。這樣的機構(gòu)設(shè)置,一方面保證了它的權(quán)威性和民主性,另一方面,能夠更加科學(xué)合理地解決實際工作中出現(xiàn)的一些突發(fā)問題。

    在“1+4”框架協(xié)議簽署之后,為確保三地司法行政工作協(xié)同發(fā)展穩(wěn)步落實,京津冀三?。ㄊ校┧痉◤d(局)聯(lián)合成立“京津冀司法行政協(xié)同發(fā)展”工作協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組,領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室,作為常設(shè)性工作機構(gòu)。市監(jiān)獄管理局、戒毒管理局及市司法局職能處室組成若干專項小組,負(fù)責(zé)研究制定和推動落實相關(guān)領(lǐng)域的協(xié)同發(fā)展具體任務(wù)。在社區(qū)矯正工作領(lǐng)域,建議成立由三地司法局基層工作處、社區(qū)矯正與安置幫教工作處以及社區(qū)矯正中心等部門組成的社區(qū)矯正工作專項小組,負(fù)責(zé)本領(lǐng)域的協(xié)同發(fā)展任務(wù),并組織領(lǐng)導(dǎo)社會力量有效參與社區(qū)服刑人員的教育監(jiān)管工作。

    (三)信息交流共享機制

    要實現(xiàn)京津冀社區(qū)矯正工作協(xié)同發(fā)展,做到信息的及時溝通與交流是非常必要的。因此,建立社區(qū)矯正工作信息交流機制,也應(yīng)該是制度化中的重要一環(huán)。完善的社區(qū)矯正工作信息交流制度主要體現(xiàn)在以下三個方面:

    第一,針對需要跨?。ㄊ校┍O(jiān)管的社區(qū)服刑人員,舉行年度協(xié)議例會。例會可由“京津冀司法行政協(xié)同發(fā)展”工作協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組或者社區(qū)矯正專項工作小組來組織召開。通過這種交流,相互了解各地的流動社區(qū)服刑人員情況,組織專門力量進行管理。

    第二,結(jié)合對特殊社區(qū)服刑人員(女性社區(qū)服刑人員、未成年社區(qū)服刑人員、老年社區(qū)服刑人員、重病社區(qū)服刑人員等)監(jiān)管工作的具體特點進行專題性研討。共商區(qū)域內(nèi)社區(qū)矯正工作實踐中遇到的共性和個別問題,探討工作銜接、工作展望、提高社區(qū)矯正工作協(xié)同發(fā)展質(zhì)量等問題。

    第三,建立區(qū)域內(nèi)社區(qū)服刑人員“脫管”“漏管”動態(tài)通報制度。京津冀三地聯(lián)合建立“特殊社區(qū)服刑人員信息平臺”,依托這個平臺,各地在對社區(qū)服刑人員和刑滿釋放人員“兩類特殊人員”進行管理時,能夠隨時查詢到當(dāng)事人的各種信息,隨時掌握跨省市社區(qū)服刑人員和刑滿釋放人員信息情況。對人戶分離的社區(qū)服刑人員和刑滿釋放人員,可以通過信息平臺,及時查找并確定、落實執(zhí)行地。

    (四)備案審查機制

    從實質(zhì)上說,備案審查制度其實應(yīng)屬于信息交流共享制度中的一項具體內(nèi)容。但基于它在整個社區(qū)矯正協(xié)調(diào)機制中的重要性,仍有單獨討論的必要。

    這種意義上的“備案”與“登記”的性質(zhì)相同,在我國法律中非常常見。如《立法法》第89條的規(guī)定,“地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章應(yīng)當(dāng)在公布后30日內(nèi)報有關(guān)機關(guān)備案:省、自治區(qū)、直轄市的人代會及其常委會制定的地方性法規(guī),報全國人大常委會和國務(wù)院備案;較大的市的人代會及其常委會制定的地方性法規(guī),由省、自治區(qū)的人大常委會報全國人大常委會和國務(wù)院備案;地方政府規(guī)章報國務(wù)院備案和本級人大常委會備案;較大的市的人民政府制定的規(guī)章應(yīng)當(dāng)同時報省、自治區(qū)的人大常委會和人民政府備案?!边@種備案制度是發(fā)現(xiàn)京津冀三地社區(qū)矯正領(lǐng)域規(guī)范性文件之間是否存在沖突的重要途徑。吸取該制度的精神,可以考慮建立備案報告機制,即京津冀社區(qū)矯正協(xié)調(diào)機制的參與各方,在出臺關(guān)于矯正工作的相關(guān)規(guī)定的同時,應(yīng)當(dāng)向“京津冀司法行政協(xié)同發(fā)展”工作協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組或者社區(qū)矯正專項工作小組報告并備案。

    (五)跟蹤評價機制

    區(qū)域社區(qū)矯正協(xié)調(diào)推動開展同普通社區(qū)矯正工作具有一定的差異。在對協(xié)調(diào)活動進行考核的過程中,盡可能及早發(fā)現(xiàn)并處理協(xié)調(diào)過程中所發(fā)現(xiàn)的問題,對于社區(qū)矯正工作協(xié)調(diào)機制的優(yōu)化具有重要的價值。因此,對社區(qū)矯正工作協(xié)調(diào)機制進行跟蹤評價具有重要的意義。跟蹤評價的手段是多元化的,可以建立在對于現(xiàn)有資源的利用率上,也可以采取實地訪問調(diào)研的方式。在評價的過程中,應(yīng)當(dāng)盡量注重維持中立性和客觀性,最后由第三方進行評價,從而增強評價的真實性和有效性。

    綜上,在京津冀地區(qū)實行社區(qū)矯正工作的協(xié)同推進是一項極其復(fù)雜的系統(tǒng)工程,牽涉到很多方面的相關(guān)問題,需要三地司法行政部門通力合作,同謀劃、同推進、同落實。要以推動京津冀社區(qū)矯正工作協(xié)同發(fā)展為中心,服務(wù)京津冀區(qū)域一體化發(fā)展大局,結(jié)合區(qū)域社區(qū)矯正工作實際情況,奮力探索、勇于實踐,推動京津冀地區(qū)社區(qū)矯正工作再上新臺階。

    (責(zé)任編輯張文靜)

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