京津冀社區(qū)矯正協(xié)同發(fā)展探究

李樹彬　宋麗紅　郭朋朋（天津市社區(qū)矯正中心）

?

京津冀社區(qū)矯正協(xié)同發(fā)展探究

李樹彬宋麗紅郭朋朋（天津市社區(qū)矯正中心）

社區(qū)矯正既是我國刑罰制度的重要組成部分，也是加強社會建設、創(chuàng)新社會治理的一項重要內(nèi)容。做好社區(qū)矯正工作，使確有依法從輕處罰情節(jié)的罪犯在社區(qū)進行教育矯治，對于罪犯順利回歸并融入社會，促進家庭和睦、社會和諧穩(wěn)定具有重要作用。北京、天津作為第一批社區(qū)矯正工作試點城市，經(jīng)過十多年的探索發(fā)展，在社區(qū)矯正領域取得了一定的成績，同時由于社區(qū)矯正工作自身的一些性質(zhì)和特點，京津冀三地在工作進展中也遇到了一些地域劃分所造成的困難，如社區(qū)服刑人員異地執(zhí)行監(jiān)管等。本文正是基于此，對京津冀三地協(xié)同推進社區(qū)矯正工作展開研究。

一、京津冀社區(qū)矯正協(xié)同發(fā)展的現(xiàn)實基礎

京津冀地緣相接、人緣相近，地域一體、文化一脈，人員、經(jīng)濟聯(lián)系緊密。在區(qū)域經(jīng)濟一體化不斷發(fā)展演變的大背景下，環(huán)渤海地區(qū)的京津冀三地在各個領域都有相互融合的趨勢，司法行政工作理應立足服務經(jīng)濟和社會發(fā)展大局，積極推進協(xié)同發(fā)展。

2014年9月，北京市懷柔區(qū)司法局聯(lián)合平谷區(qū)、密云縣司法局，與天津市薊縣、河北省承德市豐寧縣、灤平縣、興隆縣司法局簽署《京津冀接邊地區(qū)司法行政維穩(wěn)安保合作協(xié)議》，建立社區(qū)矯正、安置幫教和人民調(diào)解協(xié)同聯(lián)動機制，實現(xiàn)了信息互通、資源共享，切實加大了對社區(qū)服刑人員和刑滿釋放人員的監(jiān)管、教育和幫扶力度，有效防止“兩類特殊人員”的脫管、漏管和再犯罪，對京津冀接邊地區(qū)的社會和諧穩(wěn)定起到了一定的促進和保障作用。2015 年9月10日，京津冀三?。ㄊ校┧痉◤d（局）在北京舉行司法行政工作服務京津冀發(fā)展簽約儀式，三地共同簽署《司法行政工作服務京津冀協(xié)同發(fā)展框架協(xié)議》，并在此框架協(xié)議的宏觀前提下簽署了四個子協(xié)議。

這是社區(qū)矯正工作突破行政地域發(fā)展的第一步，為我們下一步進行社區(qū)矯正工作改革創(chuàng)新提供了思考和借鑒，這也是貫徹黨的十八屆三中全會精神的具體舉措，充分體現(xiàn)了黨的十八屆五中全會提出的“創(chuàng)新”發(fā)展理念和工作思路。但是這樣的措施還不夠，這種改革的步子還太小，還遠遠不能適應現(xiàn)實工作的需要，司法行政工作的改革創(chuàng)新同樣要秉持“頂層設計”和“摸著石頭過河”相結合的理念，堅持問題導向和目標導向相統(tǒng)一，對于一些重大的、急迫的、建設性的改革，我們更應該放開手腳去大膽嘗試。在京津冀區(qū)域一體化融合發(fā)展浪潮的推動下，社區(qū)矯正作為司法行政工作的重要內(nèi)容，應當打破“一畝三分地”的舊思維，以《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》和《司法行政工作服務京津冀協(xié)同發(fā)展框架協(xié)議》為指導，順勢而為、勇于創(chuàng)新，主動融入?yún)^(qū)域融合發(fā)展的潮流，突破制約社區(qū)矯正工作發(fā)展的體制機制性障礙，以更開闊的視野、更寬廣的心胸、更充分的準備，在京津冀地區(qū)大膽實行社區(qū)矯正工作的協(xié)同推進，在努力實現(xiàn)自身工作職能的同時，積極推動司法行政工作服務區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展。

二、京津冀社區(qū)矯正協(xié)同發(fā)展的指導原則

（一）法制統(tǒng)一原則

2012年，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部共同頒布了《社區(qū)矯正實施辦法》，要求全國各省市按照《刑法》《刑事訴訟法》《社區(qū)矯正實施辦法》等相關法律文件的規(guī)定，結合本地區(qū)工作實際，制定適合當?shù)貙嶋H情況的具體工作辦法和細則。由此，北京市針對社區(qū)矯正工作制定了《北京市社區(qū)矯正工作實施細則（試行）》、《北京市社區(qū)矯正實施細則的補充規(guī)定》，天津市制定了《天津市社區(qū)矯正工作實施細則（試行）》，河北省制定了《河北省社區(qū)矯正實施辦法通知》《河北省社區(qū)矯正幫教協(xié)議書》《河北省社區(qū)矯正執(zhí)法公開暫行規(guī)定》《河北省社區(qū)矯正人員檔案管理辦法（試行）》等。

法制統(tǒng)一原則是現(xiàn)代法治國家提倡和遵守的一個重要原則，也是一個國家法制成熟的重要標志。社區(qū)矯正引入我國的時間并不長，全國各省市在這個領域不斷探索實踐，相應的工作方式也極具地方特色，各有千秋。京津冀三地在開展社區(qū)矯正工作過程中，也出現(xiàn)了這種情況，關于社區(qū)矯正工作的規(guī)定非常多，在協(xié)同推進矯正工作的過程中，必須對相關規(guī)定進行規(guī)范統(tǒng)一，避免出現(xiàn)相互推諉、甚至矛盾沖突的現(xiàn)象。

（二）互利合作原則

在京津冀社區(qū)矯正工作協(xié)同推進過程中，既有區(qū)域的整體利益，也有區(qū)域各部分的個體利益。京津冀社區(qū)矯正工作協(xié)同推進的意義就在于通過區(qū)域聯(lián)合互動促進區(qū)域內(nèi)各地區(qū)社區(qū)矯正工作的開展，最大化地促進區(qū)域社區(qū)矯正工作水平的整體提高。因此，應當本著平等、自愿的原則開展互利合作。例如，遇到北京召開重大會議、執(zhí)行重要安保任務，天津、河北兩地司法行政機關就應當加強對社區(qū)服刑人員，尤其是重點服刑人員的監(jiān)督管理力度，以確保會議的順利安全舉行。

（三）風險共御原則

適用社區(qū)矯正，其首要前提是要對犯罪人進行風險評估。當前司法實踐中，北京、上海等地已根據(jù)相應的理論以及實踐經(jīng)驗的總結，制定風險評估測量表，對擬適用社區(qū)矯正的被告人、罪犯的刑事再犯風險進行定量定性分析。風險共御本質(zhì)上屬于互利合作的一部分，在京津冀社區(qū)矯正工作協(xié)同發(fā)展中引入風險共御是指在協(xié)同推進社區(qū)矯正工作過程中對可能遇到的相關風險和問題進行分析、評估，盡可能化解可能出現(xiàn)的風險，做到防患于未然。風險共御原則能夠更好地促進京津冀社區(qū)矯正工作的協(xié)調(diào)一致進行。

（四）正當程序原則

京津冀社區(qū)矯正工作協(xié)同推進，當然應遵循正當程序原則，這樣才能確保矯正工作的依法、有序進行。京津冀三地協(xié)同開展社區(qū)矯正工作，從對被告人、罪犯適用社區(qū)矯正前的調(diào)查評估，到社區(qū)服刑人員的入矯服刑，直至最后解除矯正，都應當按照相關法律文件或三地之間的協(xié)議規(guī)定的程序進行，做到矯正工作的無縫銜接。只有這樣，矯正工作才能取得良好的實效，才能避免“脫管”“漏管”等現(xiàn)象的發(fā)生。

三、京津冀社區(qū)矯正協(xié)同發(fā)展制度設計

京津冀社區(qū)矯正工作協(xié)調(diào)推進包括協(xié)調(diào)內(nèi)容、協(xié)調(diào)形式、協(xié)調(diào)時間、協(xié)調(diào)部門等多個方面。下面根據(jù)京津冀區(qū)域現(xiàn)實情況，設計一些具體運行機制。

（一）平等互利基礎上的合作協(xié)議

通過制定區(qū)域聯(lián)合性協(xié)議，為建立區(qū)域社區(qū)矯正協(xié)調(diào)機制提供法律意義上的依據(jù)。這類協(xié)議主要由京津冀區(qū)域內(nèi)各地區(qū)之間通過召開地區(qū)大會和峰會，發(fā)表聯(lián)合宣言、協(xié)議等形式出現(xiàn)。這些協(xié)作協(xié)議對具體公民不產(chǎn)生法律效力，但是對簽署的公權力機構來說，它相當于一種正式的行政契約，如果違反或者消極對待，則必將給其帶來不利的后果和公信力的喪失。因此，通過這些協(xié)議，可以使社區(qū)矯正協(xié)調(diào)機制更加規(guī)范、具體，更具有操作性。

在這方面，京津冀三地已經(jīng)簽署的《司法行政工作服務京津冀協(xié)同發(fā)展框架協(xié)議》為宏觀指導性框架協(xié)議，明確了加強管理協(xié)同、加強服務協(xié)作、加強司法行政隊伍建設、加強三地司法行政信息共享共4方面11類重點合作領域，其余四個協(xié)議（子協(xié)議）是依托總體框架協(xié)議、在統(tǒng)籌推進原則指導下細化的四個領域。為推動三地社區(qū)矯正工作的協(xié)同發(fā)展，可以考慮簽署社區(qū)矯正工作領域的第五個子協(xié)議，對逐步消除三地社區(qū)矯正工作領域的制度壁壘、破解制約協(xié)同發(fā)展的深層次矛盾和問題提供有力保障。

（二）正式協(xié)調(diào)機構的設立

在合作協(xié)議簽署之后，必須要設立正式的協(xié)調(diào)機構，如若缺失正式的協(xié)調(diào)機構，則勢必影響社區(qū)矯正工作的協(xié)調(diào)進行和進一步制度化。這樣的機構設置，一方面保證了它的權威性和民主性，另一方面，能夠更加科學合理地解決實際工作中出現(xiàn)的一些突發(fā)問題。

在“1+4”框架協(xié)議簽署之后，為確保三地司法行政工作協(xié)同發(fā)展穩(wěn)步落實，京津冀三?。ㄊ校┧痉◤d（局）聯(lián)合成立“京津冀司法行政協(xié)同發(fā)展”工作協(xié)調(diào)領導小組，領導小組下設辦公室，作為常設性工作機構。市監(jiān)獄管理局、戒毒管理局及市司法局職能處室組成若干專項小組，負責研究制定和推動落實相關領域的協(xié)同發(fā)展具體任務。在社區(qū)矯正工作領域，建議成立由三地司法局基層工作處、社區(qū)矯正與安置幫教工作處以及社區(qū)矯正中心等部門組成的社區(qū)矯正工作專項小組，負責本領域的協(xié)同發(fā)展任務，并組織領導社會力量有效參與社區(qū)服刑人員的教育監(jiān)管工作。

（三）信息交流共享機制

要實現(xiàn)京津冀社區(qū)矯正工作協(xié)同發(fā)展，做到信息的及時溝通與交流是非常必要的。因此，建立社區(qū)矯正工作信息交流機制，也應該是制度化中的重要一環(huán)。完善的社區(qū)矯正工作信息交流制度主要體現(xiàn)在以下三個方面：

第一，針對需要跨?。ㄊ校┍O(jiān)管的社區(qū)服刑人員，舉行年度協(xié)議例會。例會可由“京津冀司法行政協(xié)同發(fā)展”工作協(xié)調(diào)領導小組或者社區(qū)矯正專項工作小組來組織召開。通過這種交流，相互了解各地的流動社區(qū)服刑人員情況，組織專門力量進行管理。

第二，結合對特殊社區(qū)服刑人員（女性社區(qū)服刑人員、未成年社區(qū)服刑人員、老年社區(qū)服刑人員、重病社區(qū)服刑人員等）監(jiān)管工作的具體特點進行專題性研討。共商區(qū)域內(nèi)社區(qū)矯正工作實踐中遇到的共性和個別問題，探討工作銜接、工作展望、提高社區(qū)矯正工作協(xié)同發(fā)展質(zhì)量等問題。

第三，建立區(qū)域內(nèi)社區(qū)服刑人員“脫管”“漏管”動態(tài)通報制度。京津冀三地聯(lián)合建立“特殊社區(qū)服刑人員信息平臺”，依托這個平臺，各地在對社區(qū)服刑人員和刑滿釋放人員“兩類特殊人員”進行管理時，能夠隨時查詢到當事人的各種信息，隨時掌握跨省市社區(qū)服刑人員和刑滿釋放人員信息情況。對人戶分離的社區(qū)服刑人員和刑滿釋放人員，可以通過信息平臺，及時查找并確定、落實執(zhí)行地。

（四）備案審查機制

從實質(zhì)上說，備案審查制度其實應屬于信息交流共享制度中的一項具體內(nèi)容。但基于它在整個社區(qū)矯正協(xié)調(diào)機制中的重要性，仍有單獨討論的必要。

這種意義上的“備案”與“登記”的性質(zhì)相同，在我國法律中非常常見。如《立法法》第89條的規(guī)定，“地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章應當在公布后30日內(nèi)報有關機關備案：省、自治區(qū)、直轄市的人代會及其常委會制定的地方性法規(guī)，報全國人大常委會和國務院備案；較大的市的人代會及其常委會制定的地方性法規(guī)，由省、自治區(qū)的人大常委會報全國人大常委會和國務院備案；地方政府規(guī)章報國務院備案和本級人大常委會備案；較大的市的人民政府制定的規(guī)章應當同時報省、自治區(qū)的人大常委會和人民政府備案?！边@種備案制度是發(fā)現(xiàn)京津冀三地社區(qū)矯正領域規(guī)范性文件之間是否存在沖突的重要途徑。吸取該制度的精神，可以考慮建立備案報告機制，即京津冀社區(qū)矯正協(xié)調(diào)機制的參與各方，在出臺關于矯正工作的相關規(guī)定的同時，應當向“京津冀司法行政協(xié)同發(fā)展”工作協(xié)調(diào)領導小組或者社區(qū)矯正專項工作小組報告并備案。

（五）跟蹤評價機制

區(qū)域社區(qū)矯正協(xié)調(diào)推動開展同普通社區(qū)矯正工作具有一定的差異。在對協(xié)調(diào)活動進行考核的過程中，盡可能及早發(fā)現(xiàn)并處理協(xié)調(diào)過程中所發(fā)現(xiàn)的問題，對于社區(qū)矯正工作協(xié)調(diào)機制的優(yōu)化具有重要的價值。因此，對社區(qū)矯正工作協(xié)調(diào)機制進行跟蹤評價具有重要的意義。跟蹤評價的手段是多元化的，可以建立在對于現(xiàn)有資源的利用率上，也可以采取實地訪問調(diào)研的方式。在評價的過程中，應當盡量注重維持中立性和客觀性，最后由第三方進行評價，從而增強評價的真實性和有效性。

綜上，在京津冀地區(qū)實行社區(qū)矯正工作的協(xié)同推進是一項極其復雜的系統(tǒng)工程，牽涉到很多方面的相關問題，需要三地司法行政部門通力合作，同謀劃、同推進、同落實。要以推動京津冀社區(qū)矯正工作協(xié)同發(fā)展為中心，服務京津冀區(qū)域一體化發(fā)展大局，結合區(qū)域社區(qū)矯正工作實際情況，奮力探索、勇于實踐，推動京津冀地區(qū)社區(qū)矯正工作再上新臺階。

（責任編輯張文靜）