人民陪審員選任工作機(jī)制的完善
——基于對(duì)某改革試點(diǎn)省的調(diào)研分析

劉　昂（北京政法職業(yè)學(xué)院副教授）楊征軍（北京市朝陽(yáng)區(qū)人民檢察院副檢察長(zhǎng)）

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人民陪審員選任工作機(jī)制的完善
——基于對(duì)某改革試點(diǎn)省的調(diào)研分析

劉昂（北京政法職業(yè)學(xué)院副教授）
楊征軍（北京市朝陽(yáng)區(qū)人民檢察院副檢察長(zhǎng)）

黨的十八屆四中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中指出：“完善人民陪審員制度，保障公民陪審權(quán)利，擴(kuò)大參審范圍，完善隨機(jī)抽選方式，提高人民陪審制度公信度。”四中全會(huì)《決定》對(duì)人民陪審員制度的改革完善提出了明確的要求，并專門對(duì)人民陪審員選任制度改革作出了具體的指引，即完善隨機(jī)抽選方式，確?！捌胀ㄈ艘暯恰薄Ｋ痉裰魇侨嗣衽銓弳T制度的重要理論基礎(chǔ)，而司法實(shí)踐中，人民陪審員選任工作尚存選任方式較為單一、人民法院在選任工作中權(quán)力過(guò)大、司法行政機(jī)關(guān)參與選任形式化以及隨機(jī)抽選工作落實(shí)不到位等弊端，人民陪審員“精英化”“固定化”傾向明顯，代表性不足問(wèn)題飽受詬病?？梢?jiàn)，增強(qiáng)和保障人民陪審員的廣泛代表性，完善現(xiàn)行人民陪審員選任工作機(jī)制成為當(dāng)務(wù)之急，正在進(jìn)行的人民陪審員制度改革試點(diǎn)工作即包含了這樣的積極探索。

一、人民陪審員制度改革試點(diǎn)選任工作機(jī)制的基本情況

2015年4月，最高人民法院、司法部聯(lián)合發(fā)布了《人民陪審員制度改革試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)方案》）。該方案對(duì)完善人民陪審員選任程序作出了專門規(guī)定。明確指出：“增加選任的廣泛性和隨機(jī)性，建立和完善人民陪審員隨機(jī)抽選機(jī)制，提高選任工作透明度和公信度?！?015年5月，最高人民法院、司法部聯(lián)合發(fā)布了《人民陪審員制度改革試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施辦法》），對(duì)《試點(diǎn)方案》提出的隨機(jī)抽選要求作出了細(xì)化規(guī)定。《實(shí)施辦法》規(guī)定所有案件的人民陪審員均需要經(jīng)過(guò)三次隨機(jī)抽選產(chǎn)生。第一次由人民法院從符合人民陪審員資格條件的選民或者常住居民名單中，隨機(jī)抽選人民陪審員候選人；第二次由人民法院會(huì)同同級(jí)司法行政機(jī)關(guān)從通過(guò)資格審查的候選人中隨機(jī)抽選確定人民陪審員人選①參見(jiàn)《實(shí)施辦法》第8條。；第三次由人民法院在開庭前通過(guò)隨機(jī)抽選的方式確定參與合議庭審理案件的人民陪審員。同時(shí)，《實(shí)施辦法》對(duì)人民陪審員的名額確定、資格審查、人民陪審員信息庫(kù)的建立等內(nèi)容均作出了明確規(guī)定，并將北京、河北、黑龍江等10個(gè)省、市、自治區(qū)作為開展人民陪審員制度改革的試點(diǎn)單位。

人民陪審員選任制度的試點(diǎn)改革相較于現(xiàn)行選任制度，主要呈現(xiàn)三個(gè)方面的變化：一是遴選環(huán)節(jié)體現(xiàn)隨機(jī)性。現(xiàn)行人民陪審員遴選環(huán)節(jié)采用的是所在單位或者戶籍所在地的基層組織向基層人民法院推薦，或者本人提出申請(qǐng)的方式，試點(diǎn)改革要求從符合條件的選民或者常住居民名單中，隨機(jī)抽選作為人民陪審員候選人，再?gòu)耐ㄟ^(guò)資格審查的候選人名單中以隨機(jī)抽選的方式確定人民陪審員人選。二是人民陪審員人數(shù)大幅增長(zhǎng)。按照《試點(diǎn)方案》的要求，初步隨機(jī)抽選的人民陪審員候選人數(shù)額應(yīng)在本院法官員額數(shù)的5倍以上②《試點(diǎn)方案》規(guī)定：“基層和中級(jí)人民法院每五年從符合條件的當(dāng)?shù)剡x民（或者當(dāng)?shù)爻Ｗ【用瘢┟麊沃须S機(jī)抽選當(dāng)?shù)胤ㄔ悍ü賳T額數(shù)5倍以上的人員作為人民陪審員候選人，制作人民陪審員候選人名冊(cè)，建立人民陪審員候選人信息庫(kù)。”，二次隨機(jī)抽選的人民陪審員人選應(yīng)為本院法官員額的3～5倍③《試點(diǎn)方案》規(guī)定：“基層和中級(jí)人民法院會(huì)同同級(jí)司法行政機(jī)關(guān)對(duì)人民陪審員候選人進(jìn)行資格審查，征求候選人意見(jiàn)，從審核過(guò)的名單中隨機(jī)抽選不低于當(dāng)?shù)胤ㄔ悍ü賳T額數(shù)3～5倍的人員作為人民陪審員，建立人民陪審員名冊(cè)，提請(qǐng)同級(jí)人大常委會(huì)任命?！?，大大高于現(xiàn)行人民法院選任人民陪審員“不低于所在法院現(xiàn)任法官人數(shù)的二分之一，不高于所在法院現(xiàn)任法官人數(shù)”的數(shù)量要求④參見(jiàn)《最高人民法院關(guān)于人民陪審員管理辦法（試行）》第5條。。三是中級(jí)人民法院也要參與遴選工作。按照現(xiàn)行人民陪審員選任制度，中級(jí)人民法院在需要人民陪審員參審案件時(shí)，可從其下轄的基層人民法院的人民陪審員中隨機(jī)選用。而根據(jù)《試點(diǎn)方案》的要求，中級(jí)人民法院和基層人民法院一樣，需要從其轄區(qū)中獨(dú)立遴選本院的人民陪審員。

試點(diǎn)改革在人民陪審員選任制度方面呈現(xiàn)的上述變化給選任工作帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)。圍繞人民陪審員選任工作機(jī)制改革，筆者對(duì)一個(gè)改革試點(diǎn)省的試點(diǎn)情況進(jìn)行了調(diào)研。在該試點(diǎn)省中，試點(diǎn)法院包含中級(jí)人民法院一家，基層人民法院四家；四家基層法院中，兩家為城區(qū)基層法院，兩家為郊區(qū)基層法院。通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查、資料查閱、實(shí)地走訪等多種調(diào)研方式，筆者了解到，該省嚴(yán)格執(zhí)行《實(shí)施方案》規(guī)定的三次隨機(jī)抽選，人民陪審員的數(shù)量大大增多，并探索出了陪審員候選人產(chǎn)生的三條路徑。第一條路徑：試點(diǎn)法院通過(guò)轄區(qū)公安局從轄區(qū)內(nèi)符合陪審員基本任職條件的常住居民中，按照陪審員候選人結(jié)構(gòu)要求進(jìn)行隨機(jī)抽選，確定候選人；第二條路徑：試點(diǎn)法院在轄區(qū)內(nèi)部分社區(qū)選民中進(jìn)行隨機(jī)抽選，確定候選人；第三條路徑：試點(diǎn)法院將測(cè)算出的候選人名額在各選區(qū)進(jìn)行合理分配，然后從各選區(qū)選民或者常住居民名單中隨機(jī)抽選出候選人，以此實(shí)現(xiàn)轄區(qū)全覆蓋。在隨機(jī)抽選確定陪審員環(huán)節(jié)，試點(diǎn)法院采取電腦搖號(hào)的方式，面向社會(huì)公開進(jìn)行，取得了較好的效果。

二、人民陪審員制度改革試點(diǎn)選任工作機(jī)制存在的主要問(wèn)題

除了上述積極的變化，筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，人民陪審員選任工作機(jī)制試點(diǎn)改革運(yùn)行過(guò)程中亦暴露出一些問(wèn)題，主要表現(xiàn)為以下四個(gè)方面。

（一）公眾對(duì)隨機(jī)抽選方式支持度不高

調(diào)研中了解到，確定候選人工作遇到的最大障礙出現(xiàn)在征求意愿環(huán)節(jié)。在資格審查環(huán)節(jié)對(duì)第一次隨機(jī)抽選的候選人征求個(gè)人意愿時(shí)，工作人員深感困難重重。有的候選人看到是陌生號(hào)碼，拒絕接聽電話；有的候選人接聽了電話，聽明來(lái)電緣由后，直接質(zhì)問(wèn)工作人員是從哪里知道的他的信息；有的候選人明確地拒絕擔(dān)任人民陪審員；甚至有的候選人斥責(zé)工作人員是騙子。很多人對(duì)法院打來(lái)的電話感到突兀、不可理解，不少人直接表示不接受。由于我國(guó)法律并沒(méi)有規(guī)定公民具有參加陪審的義務(wù)，加上宣傳工作的欠缺，“陪而不審”現(xiàn)象的長(zhǎng)期存在，以及整個(gè)社會(huì)面臨的誠(chéng)信危機(jī)，導(dǎo)致公眾對(duì)隨機(jī)抽選工作不了解、不支持、不信賴、不配合。

（二）隨機(jī)抽選工作信息來(lái)源不暢

《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于完善人民陪審員制度的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）第5條⑤《決定》第5條規(guī)定：“人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的組成人員，人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)、國(guó)家安全機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)的工作人員和執(zhí)業(yè)律師等人員，不得擔(dān)任人民陪審員?！薄⒌?條⑥《決定》第6條規(guī)定：“下列人員不得擔(dān)任人民陪審員：（一）因犯罪受過(guò)刑事處罰的；（二）被開除公職的?！币?guī)定了人民陪審員的禁止性規(guī)定，對(duì)這些禁止性條件的核查，以及候選人的資格審查均需要信息資源作為支撐。但調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，試點(diǎn)法院無(wú)論是從轄區(qū)常住居民中還是社區(qū)選民中進(jìn)行隨機(jī)抽選，均面臨著較為嚴(yán)重的信息來(lái)源不暢問(wèn)題。這主要根源于兩方面的原因：一是居民信息難以獲取。公安機(jī)關(guān)人口數(shù)據(jù)庫(kù)屬于涉密信息庫(kù)，基層法院難以獲取居民基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，自然無(wú)法對(duì)居民名單進(jìn)行隨機(jī)抽取。二是選民信息準(zhǔn)確性難以保障。由于選民信息每五年更新一次，信息缺失、滯后現(xiàn)象較為普遍，甚至有的地區(qū)沒(méi)有匯總選民信息，需要臨時(shí)統(tǒng)計(jì)或錄入，無(wú)法滿足隨機(jī)抽選工作的急迫性要求。

（三）隨機(jī)抽選工作保障機(jī)制欠缺

由于我國(guó)法律對(duì)人民陪審員無(wú)故不參加審判缺乏嚴(yán)格的約束和懲罰手段，當(dāng)人民陪審員參審任務(wù)與本職工作發(fā)生沖突時(shí)，拒絕參審是更常見(jiàn)的選擇。因此，采用隨機(jī)抽取確定參審人民陪審員，備選的比例不得不加大，法院通知、聯(lián)系人民陪審員的工作量相當(dāng)可觀。在立案登記制改革帶來(lái)案件數(shù)量大幅增加的背景下，法院案多人少的矛盾本來(lái)就很突出，確定人民陪審員這項(xiàng)耗時(shí)耗力的工作，對(duì)法官而言成為一項(xiàng)較為沉重的負(fù)擔(dān)。即使能夠參審的人民陪審員，也經(jīng)常因?yàn)橥话讣徖頃r(shí)間過(guò)長(zhǎng)，難以保障全程參審，中途更換人民陪審員的情況時(shí)有發(fā)生。這些問(wèn)題的出現(xiàn)均可歸因于隨機(jī)抽選工作保障機(jī)制的欠缺，從而嚴(yán)重制約了陪審效率和效果的提升。

（四）隨機(jī)抽選信息庫(kù)專業(yè)化建設(shè)不足

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，很多法官反映人民陪審員的能力素質(zhì)與專業(yè)化審判的要求有較大差距，建議建立不同類別的人民陪審員信息庫(kù)。實(shí)踐中，專家陪審員在陪審員隊(duì)伍中的占比較少，且難以保證在隨機(jī)抽選中剛好被抽中，很多隨機(jī)抽選的人民陪審員完全沒(méi)有相應(yīng)的專業(yè)背景，在審判中無(wú)奈淪為“陪襯員”，陪審效果難以保障，與真正意義上的司法民主相背離。

三、人民陪審員選任工作機(jī)制的構(gòu)建

筆者認(rèn)為，應(yīng)著力構(gòu)建符合人民陪審員制度改革需要，具有廣泛代表性和可操作性的隨機(jī)抽選工作機(jī)制。具體而言，包含如下四個(gè)方面的機(jī)制構(gòu)建：

（一）構(gòu)建定向分類隨機(jī)抽選的人民陪審員選任機(jī)制

強(qiáng)調(diào)人民陪審員選任的大眾化，并不是將那些既了解法律知識(shí)又具有專門知識(shí)的人才拒之門外⑦汪暉：《選任人民陪審員應(yīng)兼顧大眾化和專業(yè)化》，《人民法院報(bào)》，2015年8月19日。。為此，必須加強(qiáng)人民陪審員信息庫(kù)的分類建設(shè)，實(shí)行定向分類隨機(jī)抽選，從而使隨機(jī)抽選出的人民陪審員適應(yīng)陪審工作的要求。筆者認(rèn)為，可以根據(jù)普通案件與專業(yè)案件陪審需要，建立普通案件審理陪審員庫(kù)和專業(yè)案件審理陪審員庫(kù)，專業(yè)案件審理陪審員庫(kù)還可結(jié)合不同領(lǐng)域作進(jìn)一步的細(xì)分。參與普通案件審理的陪審員可在具備陪審員資格的陪審員庫(kù)中隨機(jī)抽選產(chǎn)生，參與專業(yè)案件審理的陪審員應(yīng)在具備陪審員資格并具有相應(yīng)專業(yè)背景的專業(yè)陪審員庫(kù)中隨機(jī)抽選產(chǎn)生，以更好地適應(yīng)人民陪審員實(shí)質(zhì)性參審的要求。

（二）構(gòu)建人民法院提需求、司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)選任的分工機(jī)制

《決定》和《試點(diǎn)方案》都規(guī)定了基層人民法院會(huì)同同級(jí)人民政府司法行政機(jī)關(guān)的審查機(jī)制。筆者認(rèn)為，欲正確地實(shí)踐法律規(guī)定的“會(huì)同”，應(yīng)構(gòu)建人民法院提需求、司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)選任的分工機(jī)制。對(duì)所需的人民陪審員的數(shù)量以及具體要求，應(yīng)由人民法院根據(jù)具體案件審判工作的需要提出，司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)結(jié)合人民法院的需求，在不同類別的人民陪審員信息庫(kù)中組織實(shí)施人民陪審員的定向分類隨機(jī)抽選工作。從長(zhǎng)期看，還應(yīng)當(dāng)建立人民陪審員選任的反饋機(jī)制。人民法院應(yīng)將其在人民陪審員參審過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的主要問(wèn)題及時(shí)反饋給司法行政機(jī)關(guān)，便于后者對(duì)分類信息庫(kù)進(jìn)行及時(shí)調(diào)整，進(jìn)一步做好選任工作。這樣的分工機(jī)制能夠有效解決人民法院主導(dǎo)審查但壓力巨大、困難重重，司法行政機(jī)關(guān)具有明顯優(yōu)勢(shì)、但因形式性參與審查無(wú)法發(fā)揮其應(yīng)有作用的現(xiàn)實(shí)困境。

（三）構(gòu)建人民法院同級(jí)司法行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)選任、基層司法所具體實(shí)施選任的上下聯(lián)動(dòng)機(jī)制

選任工作的順利實(shí)施離不開對(duì)轄區(qū)公民信息、能力、意愿的充分了解，這方面司法所具有先天的優(yōu)勢(shì)。社區(qū)矯正、安置幫教等職責(zé)的履行使得司法所對(duì)于人民陪審員資格審查中涉及的一些重要信息，如犯罪信息等可以實(shí)現(xiàn)及時(shí)、全面、詳實(shí)的掌握，人民調(diào)解、基層法律服務(wù)、糾紛處理等職責(zé)的履行有助于司法所與轄區(qū)居民保持較為密切的聯(lián)系，這些優(yōu)勢(shì)為選任宣傳、核查信息、征求意愿等人民陪審員選任工作環(huán)節(jié)的具體開展提供了極大的便利，有助于人民陪審員選任工作質(zhì)量和效率的提高。因此，筆者認(rèn)為，應(yīng)構(gòu)建人民法院同級(jí)司法行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)選任、基層司法所具體實(shí)施選任的上下聯(lián)動(dòng)機(jī)制，從而推進(jìn)選任工作的順利實(shí)施。

（四）構(gòu)建人民陪審員隨機(jī)抽選的保障機(jī)制

人民陪審員隨機(jī)抽選的保障機(jī)制主要包含四個(gè)方面的內(nèi)容：一是信息審查保障機(jī)制。法院應(yīng)與公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)、轄區(qū)人大常委會(huì)機(jī)關(guān)等建立協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)機(jī)制，對(duì)候選人的年齡、職業(yè)、犯罪記錄等因素，應(yīng)當(dāng)盡可能通過(guò)電腦完成快速篩查，率先排除年齡、職業(yè)、前科等不符合條件的人員，盡可能降低資格審查成本⑧賀小榮、何帆、危浪平：《〈人民陪審員制度改革試點(diǎn)工作實(shí)施辦法〉的理解與適用》，《人民法院報(bào)》，2015年5月25日。。二是隨機(jī)抽選工作技術(shù)支持機(jī)制。應(yīng)借助互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，借鑒重慶梁平法院研發(fā)的人民陪審員綜合服務(wù)平臺(tái)系統(tǒng)⑨比如，系統(tǒng)會(huì)向被抽選到的人民陪審員自動(dòng)發(fā)送確認(rèn)短信，提示參審時(shí)間等信息。系統(tǒng)設(shè)計(jì)還為人民陪審員提供個(gè)性設(shè)置服務(wù)。比如某個(gè)陪審員8月要出差，就可登錄系統(tǒng)，將8月設(shè)置為非選時(shí)段，系統(tǒng)就不會(huì)抽到此人。根據(jù)人民陪審員均衡參審理念，系統(tǒng)設(shè)置每人年度參審不得超過(guò)8件，超過(guò)8件后系統(tǒng)會(huì)自動(dòng)屏蔽，無(wú)法再抽取這名陪審員。參見(jiàn)陳小康：《用“互聯(lián)網(wǎng)+人民陪審”促陪審改革升級(jí)》，《人民法院報(bào)》，2015年12月17日。等先進(jìn)做法以最大限度地提升工作效率。三是物質(zhì)保障機(jī)制。建議建立統(tǒng)一的人民陪審員補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，改變一律按件補(bǔ)貼的做法，而是在基準(zhǔn)數(shù)額的基礎(chǔ)上結(jié)合案件難度及人民陪審員閱卷和開庭次數(shù)的不同保留一定的調(diào)整幅度空間，以更好地保護(hù)人民陪審員的履職積極性。四是參審剛性約束機(jī)制。筆者建議，除了《實(shí)施辦法》第27條作出的懲戒事由和手段的規(guī)定外10，法律應(yīng)對(duì)人民陪審員拒絕參審的正當(dāng)理由作出嚴(yán)格細(xì)致的限定，并規(guī)定在正當(dāng)理由之外拒絕參審，均應(yīng)受到相應(yīng)的懲戒。

（責(zé)任編輯張文靜）