編制自然資源資產(chǎn)負債表試點工作芻議

顧建蓉

（湖州市統(tǒng)計局，浙江湖州 313000）

工作實務

編制自然資源資產(chǎn)負債表試點工作芻議

顧建蓉

（湖州市統(tǒng)計局，浙江湖州 313000）

浙江湖州市作為全國五個試點地區(qū)之一，扎實推進自然資源資產(chǎn)負債表編制試點工作，取得一些經(jīng)驗，也存在宏觀和微觀兩方面難點?，F(xiàn)提出加強頂層設計；強化質(zhì)量管控；加強基礎建設等措施，以攻克解決自然資源統(tǒng)計中的技術疑難問題。

自然資源；資產(chǎn)負債表；試點工作

根據(jù)中共中央、國務院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》和國務院辦公廳印發(fā)的《編制自然資源資產(chǎn)負債表試點方案》的要求，作為全國五個試點地區(qū)之一（其余4個為內(nèi)蒙古自治區(qū)呼倫貝爾市、湖南省婁底市、貴州省赤水市、陜西省延安市），浙江湖州市科學謀劃、精心組織，扎實推進自然資源資產(chǎn)負債表編制試點工作。

一、編制的基本情況

根據(jù)試點方案，我國自然資源資產(chǎn)負債表的核算內(nèi)容主要包括土地資源、林木資源和水資源。土地資源資產(chǎn)負債表主要包括耕地、林地、草地等土地利用情況，耕地和草地質(zhì)量等級分布及其變化情況。林木資源資產(chǎn)負債表包括天然林、人工林、其他林木的蓄積量和單位面積蓄積量。水資源資產(chǎn)負債表包括地表水、地下水資源情況，水資源質(zhì)量等級分布及其變化情況。在各地試點中不開展價值量核算。

目前，湖州已編制完成了全市及各縣區(qū)2011—2015年實物量表，并于9月底向國家統(tǒng)計局提交了試點工作報告，試點工作任務已基本完成。湖州先行先試，試點成果獲得了國家統(tǒng)計局等相關部委和領導的肯定，為國家進一步總結編表經(jīng)驗，制定正式的編表制度打下了很好的基礎。

二、編制的典型經(jīng)驗

（一）政府支持，落實責任。為加強領導，落實責任，我們成立了由市委、市政府主要領導任組長，市委、市政府分管領導任副組長，市相關部門主要負責人及縣區(qū)委副書記為成員的市自然資源資產(chǎn)負責表編制工作領導小組，下設辦公室，所轄縣區(qū)也建立了相應機構，統(tǒng)籌聯(lián)動推進試點工作。明確由市生態(tài)文明辦進行總牽頭，市統(tǒng)計局負責技術總把關，其他各相關部門分頭把關，按照“統(tǒng)一領導、總體把關、分工負責、同步推進”的工作思路，齊心協(xié)力開展試點。

（二）開展試點，積累經(jīng)驗。為切實做好試點工作，探索積累經(jīng)驗做法，我們于3月上旬到下轄的安吉縣及上墅鄉(xiāng)、章村鎮(zhèn)開展了為期一周的縣鄉(xiāng)級試編試點工作，檢驗我市試點方案的操作性和可行性。通過試編試點，發(fā)現(xiàn)問題、研究問題，探索了一些解決問題的方法路徑，把握了編制中的關鍵技術環(huán)節(jié)，明確了組織實施模式。在此基礎上，我們進一步完善了全市自然資源資產(chǎn)負債表試點表式和編制指南。

（三）三級聯(lián)動，加強審核。為確保報送國家試點數(shù)據(jù)質(zhì)量，我市采用省市縣（區(qū)）三級聯(lián)動、各部門輪動的形式，按照水利、環(huán)保、林業(yè)、國土、農(nóng)業(yè)的順序，分部門對全市及各縣區(qū)2011-2015年的水資源、林木資源及土地資源的數(shù)據(jù)進行了審核評估。最后，根據(jù)省級部門專家以及市試點辦的評審意見，各部門進一步解決數(shù)據(jù)中存在的問題，修正完善報表數(shù)據(jù)和編制說明，確保報送國家試點數(shù)據(jù)的真實有效。

（四）科研支撐，破解難題。為高質(zhì)量完成試點任務，我們嘗試借助了專業(yè)科研機構的力量，幫助解決數(shù)據(jù)填報中的疑難問題。如：市林業(yè)局與省林勘所開展合作，建立了市、縣聯(lián)動的森林資源一體化監(jiān)測統(tǒng)計體系；市農(nóng)業(yè)局與省數(shù)農(nóng)所開展了合作，把數(shù)字農(nóng)業(yè)技術應用在耕地質(zhì)量等級統(tǒng)計中，探索出了一個全新的農(nóng)業(yè)耕地質(zhì)量變化統(tǒng)計監(jiān)測方法。另外，市國土局利用早已統(tǒng)一實施、相對成熟的委托第三方調(diào)查方式，順利地完成了耕地質(zhì)量等別的編制工作。

三、編制的難點與問題

在自然資源資產(chǎn)負債表編制的過程中，我們雖然探索創(chuàng)新了一些技術方法，取得了一定的成效，但仍然有一些困難和問題需要解決。

從宏觀層面來講，主要存在以下三方面問題：

一是《編制指南》設計理念與資源部門監(jiān)管角度不同。《試點方案》提出，根據(jù)自然資源保護和管控現(xiàn)實需要，先行核算具有重要生態(tài)功能的自然資源，《編制指南》報表的設計也是從自然資源賬戶核算角度出發(fā)的，而資源管理部門的監(jiān)測管理則側(cè)重于自然資源的生產(chǎn)使用管理，相比之下，《編制指南》指標選取更為宏觀寬泛。而編制過程中所需要的基礎數(shù)據(jù)均來自各自然資源管理部門，基層填報存在一定的困難，也制約著自然資源資產(chǎn)負債表的編制工作。因此，在納入國民核算指標體系時，還需要進一步調(diào)整。

二是不同資源管理部門的指標口徑和分類標準不盡一致。由于部門之間認定標準、統(tǒng)計口徑的不同，致使相關部門提供的同一指標數(shù)據(jù)不一致，容易在自然資源資產(chǎn)負債表的編制過程中產(chǎn)生混淆，不便于國家層面對于負債表的管理。如林地面積：林業(yè)部門提供的林地面積數(shù)量要大于國土資源部門的監(jiān)測調(diào)查數(shù)據(jù)。耕地面積：農(nóng)業(yè)局統(tǒng)計的耕地面積不包括可調(diào)整耕地，與國土局的統(tǒng)計口徑不一致。耕地質(zhì)量等級及變動數(shù)據(jù)：國土與農(nóng)業(yè)部門劃分標準不同，國土部門將耕地質(zhì)量分為15個等級，每年進行數(shù)據(jù)更新；農(nóng)業(yè)部門分為10個等級，統(tǒng)計范圍僅限于新申報的標準農(nóng)田小樣本，實行不定期調(diào)查，每次調(diào)查時間要5年左右。因此，兩家提供的耕地質(zhì)量等級數(shù)量不一致。

三是市縣一級編制資料缺口較大。由于各地自然資源稟賦的不同，基層資源管理部門日常監(jiān)管職責和任務也存在一定的差異性。從管理層面看，資源統(tǒng)計的行政記錄、歷史臺賬也相對不完整，日常監(jiān)測的樣本點少，監(jiān)測頻率低，加上人員力量、技術水平相對薄弱，市縣一級數(shù)據(jù)缺口就較大，尤其是縣區(qū)一級表現(xiàn)的更為突出。如森林資源數(shù)據(jù)：按照法律規(guī)定每10年普查一次，而非普查年份的動態(tài)監(jiān)測，湖州市從2012年才開始，其樣本僅對全市和安吉縣具有代表性。濕地面積數(shù)據(jù)：湖州市目前還沒有開展年度監(jiān)測，常規(guī)年份數(shù)據(jù)無法更新。地下水水質(zhì)數(shù)據(jù)：由于湖州地表水較為豐富，地下水水質(zhì)監(jiān)測工作基本上還是空白，所以無法填報相應數(shù)據(jù)。

從微觀層面來講，指標體系的設計也存在三方面的問題：

一是推算指標較多，準確性不高。從已填報的93個指標來看，市級的推算指標占比為17.2%，縣區(qū)級為23.3%。分部門來看，僅有國土、環(huán)保部門的日常監(jiān)測數(shù)據(jù)基本可以滿足填報，其他部門，如水利局推算指標占比為48%；農(nóng)業(yè)局達100%；林業(yè)局雖市級有監(jiān)測數(shù)據(jù)，但縣區(qū)級數(shù)據(jù)全為推算所得，縣區(qū)推算指標占比為100%。推算指標越多，數(shù)據(jù)質(zhì)量越難以保障。

二是指標分類過細，針對性不強。《試點方案》指出，通過探索編制自然資源資產(chǎn)負債表，努力摸清自然資源資產(chǎn)的家底及其變動情況，為推進生態(tài)文明建設、有效保護和永續(xù)利用自然資源提供信息基礎。而編制過程中，我們發(fā)現(xiàn)一些指標數(shù)據(jù)并沒有完全體現(xiàn)編制目標，如水資源存量及變動表中的“河湖生態(tài)耗水量”指標，以及林木資源存量及變動表中，要求在天然林和人工林下再分公益林和商品林等，這樣一些流量指標和分類指標，設置過細，統(tǒng)計難度很大，卻發(fā)揮不了實際作用，針對性不強。

三是數(shù)據(jù)生產(chǎn)滯后，時效性不強。部分資源管理部門由于監(jiān)測體系、調(diào)查制度等原因，統(tǒng)計數(shù)據(jù)存在生產(chǎn)時間滯后的問題。如國土部門“耕地質(zhì)量等別及變動表”中的數(shù)據(jù)，其基本流程是次年評定，隔年報備國土資源部，得到批復后才能使用。而水利、林業(yè)以及農(nóng)業(yè)部門的指標很大一部分都是建立在幾年一次的普查或資源清查的基礎上的，期間缺乏實測資料，常常出現(xiàn)上一輪的數(shù)據(jù)比較陳舊，新的數(shù)據(jù)還未產(chǎn)生的情況。因此，資源統(tǒng)計報表要做到每年及時填報上一年度的數(shù)據(jù)，難度確實很大。

四、意見和建議

（一）加強頂層設計。一是建議各資源管理部門加大統(tǒng)計協(xié)作力度，統(tǒng)一方法、標準和口徑，優(yōu)化指標體系，建立全國范圍內(nèi)統(tǒng)一規(guī)范的自然資源資產(chǎn)統(tǒng)計方法制度，建立資源互補、信息共享、緊密合作、統(tǒng)一管理的自然資源資產(chǎn)統(tǒng)計協(xié)作機制。二是考慮到多數(shù)自然資源每個年度之間變化量較小的特點，建議科學安排調(diào)查頻率，調(diào)查頻率不宜太高，一般以五年開展一次為宜。三是要加強自然資源資產(chǎn)負債表編制與領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計、生態(tài)環(huán)境損害責任追究、生態(tài)文明考核評價等重要制度的銜接，做到制度之間思路連貫、分工明確、標準統(tǒng)一、導向一致。

（二）強化質(zhì)量管控。為保證自然資源資產(chǎn)負債表編制工作質(zhì)量，建議建立完善自然資源統(tǒng)計數(shù)據(jù)質(zhì)量管控體系，把質(zhì)量管控貫穿于自然資源