專家解讀 深化改革推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化

新型城鎮(zhèn)化的核心，是實(shí)現(xiàn)進(jìn)城農(nóng)民的市民化轉(zhuǎn)移，在這項(xiàng)艱巨的任務(wù)中，我們還面臨哪些需要通過深化改革來解決的問題？

中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的基本特征是“農(nóng)民進(jìn)城”，核心是要實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移人口的市民化，這是中國城鎮(zhèn)化最具特色的一點(diǎn)。現(xiàn)在整個(gè)有2.6億農(nóng)民工為主體的轉(zhuǎn)移人口，面臨著難以獲得平等的享受與城市居民相同的基本公共服務(wù)，包括教育、就業(yè)、社保、醫(yī)療、保障性住房，還包括城市的這種行政管理制度等一系列問題，下一步要通過改革來解決這些問題。

第一，改革戶籍制度。第一步是要推進(jìn)居住證，與居住年限相掛鉤來提供相關(guān)的公共服務(wù)，同時(shí)要解決居住證怎么向戶籍來轉(zhuǎn)換。推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，使戶口逐步跟各項(xiàng)公共服務(wù)脫鉤，戶口只起一個(gè)登記居住地的作用，也就是建立一個(gè)戶口登記與實(shí)際居住地相一致的人口信息登記制度。

由于中國城市有等級(jí)的現(xiàn)實(shí)情況，我們?cè)谕七M(jìn)戶籍制度改革上，在政策上還得分類。比如說，在特大城市可能要先推進(jìn)戶籍和居住證并存的制度，同時(shí)逐步提高居住證內(nèi)涵的公共服務(wù)水平，然后條件具備以后再打通居住證和戶籍，在特大城市過渡期可能會(huì)很長(zhǎng)。

第二，改革土地制度。土地制度現(xiàn)在正在推進(jìn)，首當(dāng)其沖是征地制度。改革征地制度，完善被征用地農(nóng)民的保障機(jī)制，同時(shí)要建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的確權(quán)登記頒證，然后要有嚴(yán)格的用途管制，農(nóng)用地交易以后也只能用于農(nóng)業(yè)用途?，F(xiàn)在做的最重要的是三塊地：第一塊是承包地，現(xiàn)在流轉(zhuǎn)規(guī)模已經(jīng)很大了；第二塊是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，怎樣同等入市、同權(quán)同價(jià)，怎樣出讓租賃入股，包括涉及到小產(chǎn)權(quán)房，現(xiàn)在也在試驗(yàn)；第三塊是宅基地，宅基地如何有效的再配置、再流轉(zhuǎn)。宅基地上面的住房能不能抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，這些現(xiàn)在也在試驗(yàn)。這個(gè)盤活以后可以釋放出巨大的資源，而且能夠給進(jìn)城的農(nóng)民創(chuàng)造一筆相當(dāng)規(guī)模的財(cái)富，使他們進(jìn)入城市以后有一筆啟動(dòng)資金，這項(xiàng)改革如果能夠有效推進(jìn)，意義非常重大。

第三，完善基本公共服務(wù)。首先要解決農(nóng)民工子女的就學(xué)問題，很多農(nóng)民工樣本的調(diào)查，他們最期待、最關(guān)心的是他們的孩子能不能跟城市的孩子一樣接受同等的教育，能不能把農(nóng)民工的子女逐步納入到公立學(xué)校體系里面去，這是很關(guān)鍵的。其他還包括怎么納入到社保體系、改善農(nóng)民工的居住條件、能不能納入到保障房體系，這些都是屬于公共服務(wù)的范疇，我們說的要基本實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)對(duì)常住人口全覆蓋。

第四，深化住房制度改革。我們現(xiàn)在的住房存量是7億平方米，在建的還有好幾十億平方米。怎么來消化這個(gè)存量？現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)的是要滿足新市民住房需求為主要出發(fā)點(diǎn)。我們城鎮(zhèn)的居民戶均2013年已經(jīng)達(dá)到一套房，下一步的重心是逐步轉(zhuǎn)向新市民，但是對(duì)于大多數(shù)打工的群體可能買不起。因此，建立租購并舉的住房制度，考慮是否可以把公租房擴(kuò)大到非戶籍的轉(zhuǎn)移人口。再有，如何發(fā)展租房的租賃市場(chǎng)，現(xiàn)在一些房地產(chǎn)企業(yè)能不能從銷售商品房轉(zhuǎn)化為批量化的租賃住房的企業(yè)，這是一個(gè)巨大的轉(zhuǎn)型，牽涉到改革現(xiàn)有的商業(yè)模式和盈利模式。

第五，財(cái)政體制改革?，F(xiàn)在提得最多的是“三掛鉤”，像廣東東莞、江蘇昆山等地，外來人口比本地戶籍人口多得多，怎么激勵(lì)地方政府的積極性，使其愿意去解決轉(zhuǎn)移人口的落戶。在這種情況下，一定需要建立一個(gè)激勵(lì)機(jī)制，使吸納外來人口和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付以及用地指標(biāo)和預(yù)算內(nèi)的投資方面與吸納轉(zhuǎn)移人口掛鉤。以前是“兩掛鉤”，現(xiàn)在最好實(shí)現(xiàn)“三掛鉤”。同時(shí)，怎么樣建立一個(gè)分擔(dān)機(jī)制，能不能建立一個(gè)中央與地方政府、政府與企業(yè)、企業(yè)與居民這種共同分擔(dān)的分擔(dān)機(jī)制共同來分擔(dān)成本。

另外，城鎮(zhèn)化建設(shè)現(xiàn)在還要建立新的融資渠道。以前城鎮(zhèn)建設(shè)是靠平臺(tái)公司，2015年43號(hào)文下發(fā)以后，切斷了平臺(tái)公司向商業(yè)銀行融資的渠道，那接下來怎么辦？通過發(fā)債來籌集城市建設(shè)資金，但是發(fā)債也不能無限發(fā)。第二種方式是通過特許經(jīng)營(yíng)PPP，由政府與社會(huì)資本合作來搞城鎮(zhèn)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給?，F(xiàn)在也在討論能不能建立面向新市民的、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的政策性住宅銀行，包括大規(guī)模的公共基金能不能盤活、利用起來，來建立城鎮(zhèn)住宅銀行，而新市民又沒有抵押物和信用積累，那么要考慮怎么設(shè)計(jì)一個(gè)制度來推進(jìn)新市民能夠購買得起房子。

第六，改革金融體制。如何建立多元化的農(nóng)村金融體系？這個(gè)體系是多元化的，包括政策性銀行，也包括商業(yè)銀行、村鎮(zhèn)銀行，還包括資金的互助社、小額貸款組織，還包括農(nóng)村的保險(xiǎn)、擔(dān)保、征信、期貨。這里有一部分是屬于普遍服務(wù)，同時(shí)還要?jiǎng)?chuàng)新農(nóng)村金融服務(wù)產(chǎn)品，能夠讓農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、林權(quán)，包括宅基地上面的住房、房屋產(chǎn)權(quán)，還有農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施使用權(quán)能夠作為抵押物，來發(fā)展這種農(nóng)村的金融服務(wù)。

第七，改革城鎮(zhèn)管理體制?，F(xiàn)在很突出的就是我們很多鎮(zhèn)規(guī)模很大，尤其是沿海的一些鎮(zhèn)，像廣東的虎門鎮(zhèn)有90來萬人，但它僅僅是一個(gè)鎮(zhèn)。它能不能變?yōu)槭心?？我們?cè)O(shè)市的標(biāo)準(zhǔn)能不能根據(jù)我們現(xiàn)實(shí)的發(fā)展情況有所調(diào)整？包括機(jī)構(gòu)設(shè)置，怎么能夠根據(jù)實(shí)際情況有所調(diào)整，包括一些管理權(quán)限的下放。這個(gè)問題現(xiàn)在很突出。

我們最缺的恰恰是中小城市和小城鎮(zhèn)，我們以后吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的主體也應(yīng)該是中小城市和小城鎮(zhèn)，但是我們很多中小城市和小城鎮(zhèn)缺乏產(chǎn)業(yè)，沒有吸納能力。所以，怎么樣去發(fā)展各具特色的中小城市和小城鎮(zhèn)，這是我們從制度上要考慮解決的問題。這涉及到很大的制度性的調(diào)整。