我國社會(huì)組織的公共性困境及其治理

韓小鳳,苗紅培

(1.山東省社會(huì)科學(xué)院,山東濟(jì)南250002；2.山東政法學(xué)院 公共管理學(xué)院,山東 濟(jì)南250100)

20世紀(jì)80年代社會(huì)組織在全球蓬勃發(fā)展起來,并在公共事務(wù)治理中發(fā)揮了重要作用。我國社會(huì)組織的發(fā)展可謂跌宕起伏,計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的“總體性社會(huì)”下,政府幾乎控制了一切資源,社會(huì)組織缺乏成長空間。改革開放之后,我國社會(huì)組織逐漸發(fā)展起來,進(jìn)入新世紀(jì),開始朝著規(guī)范化的方向邁進(jìn)。政府向社會(huì)力量購買服務(wù)為社會(huì)組織的發(fā)展提供了一個(gè)契機(jī),在政府購買服務(wù)的強(qiáng)刺激下,我國社會(huì)組織無論是在數(shù)量上還是在質(zhì)量上都有了大的飛躍。但行政化嚴(yán)重、營利沖動(dòng)、專業(yè)服務(wù)能力低下等問題也暴露了社會(huì)組織公共性的不足,究其原因,既有政府對(duì)待社會(huì)組織的糾結(jié)態(tài)度帶來的負(fù)面影響,亦有社會(huì)組織自身發(fā)展程度、管理規(guī)范方面存在的問題,還有整個(gè)社會(huì)公共精神、公益文化方面的因素。無論是何種因素造成的公共性不足,社會(huì)組織的公共性弱化都模糊了其該有的性質(zhì),限制了其功能的發(fā)揮。梳理我國社會(huì)組織公共性不足的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn),摸清公共性不足的生成機(jī)理,方能找到我國社會(huì)組織公共性不足的治理之策,從而推進(jìn)社會(huì)組織的發(fā)展,發(fā)揮社會(huì)組織在社會(huì)建設(shè)中的積極作用。

1 社會(huì)組織的公共性

社會(huì)組織是社會(huì)自組織的重要形式以及社會(huì)力量的重要承載主體,社會(huì)組織的產(chǎn)生機(jī)制及其功能都與公共性高度契合,公共性是社會(huì)組織的根本屬性。社會(huì)組織的公共性體現(xiàn)在其產(chǎn)生機(jī)制、組織功能等方面。當(dāng)社會(huì)組織的現(xiàn)實(shí)呈現(xiàn)與公共性一致時(shí),其公共性就強(qiáng),社會(huì)組織也才成其為社會(huì)組織。反之,社會(huì)組織的公共性就不足,社會(huì)組織也就失去了其成為社會(huì)組織的根基。

1.1 公共性的內(nèi)涵

“公共性”是個(gè)被政治學(xué)、哲學(xué)等多學(xué)科廣泛使用的概念,其內(nèi)涵復(fù)雜且常在模糊的意義上被使用。理解公共性思想要回溯至古希臘的城邦政治生活,公共性最初與古希臘的樸素民主有著密切的關(guān)系,指的是社會(huì)層面的非個(gè)體性[1],強(qiáng)調(diào)對(duì)個(gè)人自然需求和家庭生活的超越。后來隨著時(shí)代發(fā)展,公共性思想不斷發(fā)展變化,喬治·弗雷德里克森(H.George Frederickson)認(rèn)為,“公共”概念劇烈變動(dòng)表現(xiàn)為人們將“公共”等同于“政治”和“政府”[2]15。但公共性從未離開過思想家的視野,政治哲學(xué)、公共行政等領(lǐng)域?qū)Υ硕加枰愿叨汝P(guān)注,且公共性思想始終包含著公共利益、公開性、平等對(duì)話、理性協(xié)商等內(nèi)涵。特別是自20世紀(jì)90年代以來,東亞各國掀起公共性研究的熱潮,形成了“新公共性”觀點(diǎn),“新”的重要表現(xiàn)之一即公共性的開拓者不再局限于公共部門,個(gè)人、社會(huì)組織、市場組織都成了開拓主體[3]。社會(huì)組織因其相對(duì)于個(gè)人而具有的組織性優(yōu)勢(shì)、相對(duì)于市場組織而具有的非營利優(yōu)勢(shì)而成為公共性的重要承載主體。這樣,對(duì)公共性的理解不再囿于政府的范圍,社會(huì)組織等中間團(tuán)體的地位凸顯出來,這也正體現(xiàn)了公共性所強(qiáng)調(diào)的某種事物與公眾、共同體(集體)相關(guān)聯(lián)的一些性質(zhì)的內(nèi)涵[4]1。

1.2 社會(huì)組織的公共性

“社會(huì)組織”是我國的一個(gè)稱謂,對(duì)應(yīng)于西方國家的第三部門、非營利組織、非政府部門等稱謂,在我國還有社會(huì)團(tuán)體、民間組織等稱謂。2007年11月20日至21日,民政部在江蘇省南京市召開了全國社會(huì)組織建設(shè)與管理工作經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)議,明確提出了“社會(huì)組織”這一新概念。社會(huì)組織有廣義和狹義之分,廣義的社會(huì)組織是指除黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位以外的社會(huì)中介性組織。狹義的社會(huì)組織,是指由各級(jí)民政部門作為登記管理機(jī)關(guān),納入登記管理范圍的社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、基金會(huì)這三類社會(huì)組織[5]6。本文雖從狹義角度來理解社會(huì)組織,但無論從廣義還是從狹義角度界定社會(huì)組織,社會(huì)組織都具有一些基本的屬性,如民間性、非營利性、志愿性、公益性等,這些屬性共同形成了社會(huì)組織的公共性。社會(huì)組織的主要功能：一是公共利益表達(dá)；二是公共服務(wù)提供[6]。盡管社會(huì)組織的功能和政府的職能有某些交叉,但民間性特征將其與政府區(qū)別開來,二者作用的機(jī)制是不同的。同樣,社會(huì)組織雖然和企業(yè)具有一定的共性,但非營利性、志愿性等特征又將其與企業(yè)區(qū)分開來。社會(huì)組織的公共性正是體現(xiàn)在基于其社會(huì)出身而產(chǎn)生的公共利益表達(dá)和公共服務(wù)提供功能等方面。

1.3 社會(huì)組織公共性的表現(xiàn)

社會(huì)組織承載著公共利益表達(dá)、公共服務(wù)提供的功能,并以贏得公信力為存在基礎(chǔ),體現(xiàn)出強(qiáng)烈的公共精神。社會(huì)組織不同于政府和企業(yè),具有相對(duì)于政府和企業(yè)的獨(dú)立性。同樣是提供公共服務(wù)以滿足公共需求,但社會(huì)組織的運(yùn)作機(jī)制和政府的運(yùn)作機(jī)制卻是不同的,前者通過志愿機(jī)制來實(shí)現(xiàn),而后者則通過以公權(quán)力為基礎(chǔ)的強(qiáng)制機(jī)制來實(shí)現(xiàn)。因此,社會(huì)組織要保持相對(duì)于政府的獨(dú)立性,否則,志愿機(jī)制也會(huì)失效。社會(huì)組織所承載的功能亦是其公共性的重要表現(xiàn),社會(huì)組織是公共領(lǐng)域的重要自組織形式,這種自組織形式將分散的個(gè)人訴求集中起來,通過組織化的形式進(jìn)行利益表達(dá),有效克服原子化的個(gè)人在利益表達(dá)方面的低效和無效,從而使社會(huì)公眾需求得到更好的滿足。社會(huì)組織以志愿機(jī)制發(fā)揮作用,因此,公信力、公共精神、公共責(zé)任是其發(fā)揮作用的重要價(jià)值支撐,也是其公共性的重要表現(xiàn)。社會(huì)組織應(yīng)具有公信力和公共精神,能夠贏得公眾信任,能夠喚醒人們的公益意識(shí),激活志愿機(jī)制,承擔(dān)公共責(zé)任。

2 我國社會(huì)組織的公共性困境

社會(huì)組織發(fā)育和成長于特定的環(huán)境當(dāng)中,在政府與市場不斷調(diào)整和變革過程中社會(huì)組織獲得了長足的發(fā)展,并在公共事務(wù)治理中扮演著越來越重要的角色。但從橫向來看,我國社會(huì)組織發(fā)展環(huán)境并不理想,且當(dāng)前階段社會(huì)組織的內(nèi)部治理水平亦有待提升。內(nèi)外部諸種因素共同作用下,我國社會(huì)組織的發(fā)展呈現(xiàn)出行政化傾向、營利沖動(dòng),并且專業(yè)能力不足。這些既是社會(huì)組織發(fā)展現(xiàn)實(shí)的寫照,也影響著社會(huì)組織功能的發(fā)揮。行政化傾向背離了社會(huì)組織的社會(huì)根基,營利性沖動(dòng)則與其非分配約束特征沖突,專業(yè)能力不足影響其利益表達(dá)和公共服務(wù)功能發(fā)揮,在本質(zhì)上這些都是社會(huì)組織公共性不足的表現(xiàn)。

2.1 社會(huì)組織的行政化傾向

社會(huì)組織是提升社會(huì)自治能力、完善社會(huì)治理的重要載體,民間性、自治性是其重要特征,也是其能以志愿機(jī)制運(yùn)作的根基。但是,我國社會(huì)組織的產(chǎn)生有其特殊的邏輯,這些都會(huì)折射到社會(huì)組織上,形成現(xiàn)階段我國社會(huì)組織的一些特征。盡管我國社會(huì)組織在建國之后,特別是在改革開放之后,獲得了迅猛發(fā)展,但仍有諸多問題困擾著社會(huì)組織的成長。公共性不足便是其中之一,社會(huì)組織行政化傾向嚴(yán)重是公共性不足的典型表現(xiàn),行政化傾向表現(xiàn)為與政府之間的非對(duì)稱依賴關(guān)系、主動(dòng)吸納政府離退休人員任職、與政府結(jié)構(gòu)趨同、業(yè)務(wù)主管部門的不當(dāng)干預(yù)等。行政化傾向侵蝕了社會(huì)組織的獨(dú)立性,志愿機(jī)制作用的發(fā)揮受到約束。而目前我國的社會(huì)組織在成立、資源獲取、內(nèi)部治理、監(jiān)督管理等方面都有行政化的趨勢(shì)[7]。以社會(huì)組織成立為例,盡管出臺(tái)了一系列改革措施,并確立了建立健全統(tǒng)一登記、各司其職、協(xié)調(diào)配合、分級(jí)負(fù)責(zé)、依法監(jiān)管的社會(huì)組織管理體制的改革目標(biāo),但我國社會(huì)組織的雙重管理制度尚未完全改變。這意味著對(duì)于大部分社會(huì)組織來說,必須首先找到業(yè)務(wù)主管部門,方能在民政部門進(jìn)行登記,其社會(huì)組織身份也才能得到確認(rèn)。

社會(huì)組織的行政化傾向是我國特殊的文化背景和社會(huì)組織發(fā)展歷程共同作用的結(jié)果,既有政府嚴(yán)格控制的原因,也有社會(huì)組織主動(dòng)靠近的因素。我國傳統(tǒng)社會(huì)曾出現(xiàn)過行業(yè)協(xié)會(huì)、慈善組織等,但王權(quán)社會(huì)[8]2的特殊權(quán)力系統(tǒng)、社會(huì)結(jié)構(gòu)、觀念體系都?jí)褐屏俗杂伞⑵降扔^念的發(fā)展,而這些觀念又與公民結(jié)社高度相關(guān)。因此,我國社會(huì)組織在近代才開始發(fā)展,但在很長一段時(shí)間內(nèi),我國社會(huì)組織的發(fā)展空間是非常有限的。直到改革開放以后,我國社會(huì)組織才迎來發(fā)展的春天。政府對(duì)待社會(huì)組織的態(tài)度是復(fù)雜的,一方面希望發(fā)展社會(huì)組織以轉(zhuǎn)移部分社會(huì)治理職能,增強(qiáng)社會(huì)自治能力,激發(fā)社會(huì)活力；另一方面又擔(dān)心放開后社會(huì)組織的發(fā)展會(huì)失控。這種糾結(jié)態(tài)度表現(xiàn)在政府對(duì)社會(huì)組織的相關(guān)政策上,宏觀上鼓勵(lì)社會(huì)組織發(fā)展,但微觀上的一些政策仍然困擾著社會(huì)組織的發(fā)展,社會(huì)組織從成立到后續(xù)的運(yùn)作多處于政府的管控下,獨(dú)立性不足。而且因?yàn)檎蜕鐣?huì)組織之間的非對(duì)稱性依賴關(guān)系,政府對(duì)社會(huì)組織的資源依賴小于社會(huì)組織對(duì)政府的資源依賴,為了獲取資源,社會(huì)組織會(huì)主動(dòng)吸納政府退休人員到組織內(nèi)任職,并模仿政府組織結(jié)構(gòu),出現(xiàn)結(jié)構(gòu)趨同現(xiàn)象[9]。

2.2 社會(huì)組織的營利沖動(dòng)

社會(huì)組織不以營利為目的,其行動(dòng)不是追求剩余利潤的分配[5]6,不受分配約束的特征將社會(huì)組織與企業(yè)區(qū)分開來,彰顯了社會(huì)組織的公共性。當(dāng)然,也有學(xué)者對(duì)此提出過質(zhì)疑,比如斯坦伯格(Steinberg R)和格林(Gray B.H)就認(rèn)為,非政府組織的經(jīng)理可能會(huì)打破利潤非分配性的約束,形成一種非營利的假象[10]。但堅(jiān)持利潤非分配性約束、承擔(dān)公共責(zé)任確實(shí)是社會(huì)組織享受稅收等優(yōu)惠政策所需滿足的條件,也是對(duì)社會(huì)組織的一種約束。社會(huì)組織非營利性的實(shí)現(xiàn)又以完善的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和外部監(jiān)督制度為前提。我國社會(huì)組織正處于上升期,在這一時(shí)期,社會(huì)組織發(fā)展蓬蓬勃勃,但也會(huì)出現(xiàn)“陣痛”,如公益腐敗、公共精神缺失等。近年來社會(huì)組織出現(xiàn)了一些與其宗旨相悖的行為和現(xiàn)象,特別是一些經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)的社會(huì)組織,名為服務(wù)社會(huì),實(shí)際上是走上了“逐利”“唯利”的道路[11]。社會(huì)組織的營利沖動(dòng)和營利行為挑戰(zhàn)著公眾的底線,如果社會(huì)組織也像企業(yè)一樣逐利,公眾為何還要貢獻(xiàn)自己的時(shí)間、精力給社會(huì)組織,國家為什么還要為社會(huì)組織提供各種政策優(yōu)惠?不能恪守非營利原則的社會(huì)組織已經(jīng)失去了社會(huì)組織的根本屬性。

社會(huì)組織的營利沖動(dòng)中外皆然,即使是在社會(huì)組織發(fā)展比較充分的發(fā)達(dá)國家也時(shí)不時(shí)冒出公益腐敗等丑聞。社會(huì)組織之所以可以一方面享受基于社會(huì)組織身份而享有的政府優(yōu)惠政策,另一方面又在為組織和個(gè)人攫取利益,與社會(huì)組織內(nèi)外諸種因素相關(guān),其中,監(jiān)督制度的不完善是主因。部分社會(huì)組織不僅依附在官僚部門之下,而且成為各部門爭奪市場資源與權(quán)力的工具[12]78,在這樣的利益關(guān)系下,政府部門監(jiān)督社會(huì)組織的動(dòng)力不足,甚至可能與社會(huì)組織結(jié)成利益聯(lián)盟,共享“收益”。另外,當(dāng)前我國社會(huì)組織管理中“重登記、輕管理、輕執(zhí)法”的狀況并未完全改變,政府嚴(yán)把入口,卻不重視過程管理,對(duì)社會(huì)組織日常運(yùn)作的監(jiān)督不到位。這種方式更多的是考慮政府管理的便利性,而讓渡了政府管理有效性這一更為重要的方面。除了政府之外,媒體的監(jiān)督、公眾的監(jiān)督也都處于待開發(fā)狀態(tài),功能發(fā)揮還有很大的空間。我國媒體對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)督興趣較弱[13],投入的時(shí)間和精力都不足,作為一個(gè)社會(huì)的良心,其作用發(fā)揮與公眾期待之間差距頗大。普通公眾則可能因?yàn)閷?duì)社會(huì)組織官民“二重性”的身份定位缺乏對(duì)其監(jiān)督的熱情和動(dòng)力。整個(gè)社會(huì)尚未形成一張立體的社會(huì)組織監(jiān)督網(wǎng)。

2.3 社會(huì)組織的專業(yè)能力不足

在社會(huì)治理創(chuàng)新中,社會(huì)組織被寄予厚望。但社會(huì)組織的現(xiàn)實(shí)能力與政府期望還存在顯著差距,能力匱乏已成為社會(huì)組織發(fā)展的主要障礙。作為政府與社會(huì)公眾溝通的橋梁[14],社會(huì)組織的能力水平直接影響到其所承載的公共利益表達(dá)和公共服務(wù)提供功能的發(fā)揮。相對(duì)于政府、企業(yè),社會(huì)組織有其獨(dú)特性,在能力方面也自然有政府和企業(yè)所不具備的,比如其志愿機(jī)制所具有的動(dòng)員能力和凝聚力。但是,社會(huì)組織的能力與其發(fā)展程度相關(guān),即在社會(huì)組織發(fā)展的不同階段其能力水平高低也是不同的。以政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)為例,政府購買服務(wù)的實(shí)質(zhì)是政府的職能轉(zhuǎn)變,是一種政府和社會(huì)組織之間的合作。合作的前提是要有足夠數(shù)量的、可實(shí)現(xiàn)充分競爭的社會(huì)組織存在,即要有充分的、優(yōu)質(zhì)的潛在合作者,否則,公共服務(wù)提供就會(huì)由政府壟斷轉(zhuǎn)向社會(huì)組織壟斷,壟斷問題還是沒有得到解決。事實(shí)上,在公共服務(wù)領(lǐng)域,政府和社會(huì)組織之間的合作并不順利,除了政府的原因之外,“公共服務(wù)的出售方——非營利組織能力不足”的問題也很突出[15]。當(dāng)前,政府購買公共服務(wù)承接方的資質(zhì)問題已經(jīng)引起廣泛關(guān)注。即使是在備受關(guān)注的成功案例中,非政府組織并沒有表現(xiàn)出將事情做得更好的干勁,其表現(xiàn)也差強(qiáng)人意[16]63-72。社會(huì)組織專業(yè)能力不足問題的嚴(yán)重性由此可見一斑。

社會(huì)組織能力不足是諸種因素綜合作用的結(jié)果,內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的不完善是主因,社會(huì)組織本身的發(fā)展程度以及國家管理社會(huì)組織的相關(guān)政策又使這一問題變得更為突出。社會(huì)組織的發(fā)展不僅表現(xiàn)為數(shù)量與規(guī)模的增長,還表現(xiàn)為社會(huì)組織的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的發(fā)展與轉(zhuǎn)型的過程[17]。我國社會(huì)組織尚未形成規(guī)范的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu),決策、執(zhí)行、監(jiān)督功能劃分不明確,一些社會(huì)組織參與公共事務(wù)治理的主體意識(shí)不強(qiáng),以獲取資源、壯大自身力量為目標(biāo)[18],為了獲得向政府爭取資源時(shí)的優(yōu)勢(shì),主動(dòng)邀請(qǐng)精英人物加入社會(huì)組織。精英人物對(duì)社會(huì)組織發(fā)展的作用具有不確定性,不如規(guī)范的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)來得穩(wěn)定和可預(yù)期。且精英人物對(duì)社會(huì)組織發(fā)展的作用本身就有兩面性,從短期看可以幫助組織獲得更多資源,從長遠(yuǎn)看則不利于社會(huì)組織的規(guī)范發(fā)展。從社會(huì)組織本身的發(fā)展程度來看,隨著社會(huì)組織的發(fā)育和成熟,社會(huì)組織也會(huì)得到歷練,能力會(huì)得以提升。我國社會(huì)組織發(fā)展的時(shí)間并不長,社會(huì)組織發(fā)揮作用的空間仍有待提升。

3 我國社會(huì)組織公共性困境的治理路徑

我國社會(huì)組織公共性不足是多種因素共同作用的結(jié)果,公共性不足的治理就在于各種制約因素的消除或者緩解,這需要政府、社會(huì)組織、社會(huì)公眾的共同努力,也需要相應(yīng)的支持性措施和規(guī)范性舉措。政府對(duì)社會(huì)組織的態(tài)度需由管制到服務(wù),如此方能為社會(huì)組織管理制度改革以及政府與社會(huì)組織合作做好準(zhǔn)備。社會(huì)組織自身需不斷“強(qiáng)身健體”,增加自我資源供給,將根基扎在社會(huì),不斷增強(qiáng)發(fā)展的“源動(dòng)力”。而社會(huì)整體公共精神的培育和提升可以為社會(huì)組織公共性不足的治理創(chuàng)造良好的氛圍和條件。此外,還要構(gòu)建政府、社會(huì)組織、社會(huì)公眾三位一體的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò),規(guī)范社會(huì)組織的運(yùn)作機(jī)制。當(dāng)政府、社會(huì)組織、社會(huì)公眾都行動(dòng)起來,社會(huì)組織獲得良性的內(nèi)外部生存環(huán)境,其公共性就有了保障。

3.1 合作治理理念下的政府管理制度變革

與社會(huì)組織的民間性相背離的社會(huì)組織行政化傾向一定程度上源于部分干部對(duì)社會(huì)組織的消極態(tài)度和二者關(guān)系中政府的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位。在這些態(tài)度之下,部分干部和社會(huì)組織往往處于不合作的狀態(tài),有時(shí)候?yàn)榫S護(hù)自身權(quán)威將社會(huì)組織擺在了對(duì)立面,對(duì)社會(huì)組織在社會(huì)建設(shè)和公共服務(wù)提供中的功能尚未形成客觀、全面的認(rèn)識(shí)與評(píng)價(jià),也缺乏與社會(huì)組織合作的觀念。事實(shí)上,經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、政治領(lǐng)域、社會(huì)領(lǐng)域的改革需要協(xié)調(diào)進(jìn)行,當(dāng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和政治領(lǐng)域的改革進(jìn)行到一定程度,如果社會(huì)領(lǐng)域沒有相當(dāng)程度的改革,則前兩個(gè)領(lǐng)域的深入改革往往會(huì)受到影響。當(dāng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和政治領(lǐng)域的改革激發(fā)了人們的參與意識(shí)時(shí),若沒有相應(yīng)的組織化的參與途徑,則可能釀成一些負(fù)面效果。這時(shí),社會(huì)組織在民意表達(dá)方面的作用就凸顯出來,社會(huì)組織將架起政府和社會(huì)溝通的橋梁。而且在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期,所需公共服務(wù)增多且異質(zhì)化,單靠政府的努力效果可能不佳,也需要社會(huì)組織在公共服務(wù)提供中更好地發(fā)揮作用?？陀^形勢(shì)使然,政府需積極轉(zhuǎn)變觀念,與社會(huì)組織建立起一種合作伙伴關(guān)系。有了這樣的理念和認(rèn)識(shí),相關(guān)的社會(huì)組織管理制度才會(huì)得以更好完善,由原來的便于政府部門管控的方式更多地轉(zhuǎn)向?yàn)樯鐣?huì)組織發(fā)展提供便利,積極鼓勵(lì)和扶持社會(huì)組織發(fā)展,培育公共服務(wù)的潛在合作伙伴。

3.2 社會(huì)組織要增加自我資源供給,提升專業(yè)服務(wù)能力

社會(huì)組織相對(duì)于政府的獨(dú)立性一直是個(gè)問題,其對(duì)政府的非對(duì)稱性資源依賴也是個(gè)問題。至少在目前的條件下,扔掉政府這根“拐杖”讓社會(huì)組織完全獨(dú)立行走還不太可能,社會(huì)組織只能在依賴與獨(dú)立的張力平衡中尋求資源轉(zhuǎn)化的最優(yōu)策略[19]。那么,提升社會(huì)組織的公共服務(wù)能力就成為社會(huì)組織進(jìn)一步發(fā)展的突破口,也是社會(huì)組織贏得公眾信任的重要途徑。內(nèi)因是事物變化的主因,政府理念、政策的轉(zhuǎn)變形成社會(huì)組織生存的外部環(huán)境,充分地利用有利的環(huán)境、不斷地增加自身資源供給以解決發(fā)展中所面臨的問題,才是社會(huì)組織的生存之道。政府會(huì)向社會(huì)組織供給資源,社會(huì)組織也要充分利用好這些資源。同時(shí),要不斷增加自身的資源供給。一般來說,非政府組織所掌握的資源,包括公信力、服務(wù)收入、獲得資源的能力、公共服務(wù)的供應(yīng)與輸送、信息傳遞與溝通、專業(yè)知識(shí)、公眾支持、正當(dāng)性的維護(hù)等[20]。這些方面資源自我供給的增加,有助于弱化社會(huì)組織對(duì)政府的資源非對(duì)稱性依賴,增強(qiáng)社會(huì)組織的專業(yè)服務(wù)能力,在依賴與獨(dú)立的張力中逐步弱化依賴。社會(huì)組織應(yīng)積極培育組織建構(gòu)與治理能力、人力資源管理能力、社會(huì)資本建構(gòu)能力、環(huán)境適應(yīng)能力,加快進(jìn)行自身的建構(gòu)與適應(yīng)步伐,發(fā)揮其統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育衛(wèi)生文化事業(yè)發(fā)展、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建立等方面的社會(huì)功能[21]。構(gòu)建合理的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu),是社會(huì)組織專業(yè)服務(wù)能力提升的根基,因?yàn)閷?duì)內(nèi)的治理能力是其對(duì)外的民意表達(dá)與公共服務(wù)能力的基礎(chǔ),應(yīng)逐步科學(xué)化社會(huì)組織負(fù)責(zé)人的產(chǎn)生方式,并形成一個(gè)閉環(huán)的內(nèi)部自我監(jiān)督鏈條,為社會(huì)組織內(nèi)部治理能力的提升奠定基礎(chǔ)。

3.3 構(gòu)建政府、社會(huì)組織、社會(huì)公眾三位一體的綜合監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)

社會(huì)組織發(fā)展中的諸多問題,如營利沖動(dòng)、牟利行為等,都與監(jiān)管不到位有關(guān)。自律和他律是監(jiān)管的兩個(gè)基本面向,自律是社會(huì)組織的自我監(jiān)管,主要是通過內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的完善來實(shí)現(xiàn),決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)明確分工,各司其職,形成一個(gè)運(yùn)轉(zhuǎn)有效的體系。他律是來自政府的行政監(jiān)管和來自社會(huì)公眾的社會(huì)監(jiān)督。行政監(jiān)管要改變過去重入口管理、輕過程監(jiān)督的做法,借鑒國外的一些相對(duì)成熟做法,既保障社會(huì)組織的獨(dú)立性,又保證全程監(jiān)管、有效監(jiān)管。對(duì)政府來說,注重過程監(jiān)管是一個(gè)管理制度、管理措施變革的過程,現(xiàn)行正處于變革中的雙重管理制度限制了社會(huì)組織的注冊(cè),但又對(duì)社會(huì)組織的日常運(yùn)行過于放縱,日常監(jiān)管幾乎處于空白狀態(tài)。加強(qiáng)政府的監(jiān)管力度,就是要將政府的關(guān)注點(diǎn)從注冊(cè)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移到社會(huì)組織的日常運(yùn)轉(zhuǎn)與功能發(fā)揮方面,監(jiān)管不是為了限制社會(huì)組織注冊(cè),而是督促社會(huì)組織真正承擔(dān)責(zé)任。除此之外,社會(huì)公眾、大眾媒體等的監(jiān)督也是他律的重要組成部分。另外,發(fā)展第三方評(píng)估,我國目前第三方評(píng)估主體有專家學(xué)者、專業(yè)公司和社會(huì)組織[22]。第三方評(píng)估的優(yōu)勢(shì)是中立、客觀、專業(yè),由第三方來評(píng)估是一個(gè)發(fā)展方向。當(dāng)前第三方評(píng)估并不發(fā)達(dá),下一步是要明確第三方評(píng)估的法律地位,明確評(píng)估的程序和指標(biāo),保障第三方評(píng)估的獨(dú)立性。社會(huì)組織有義務(wù)公開相關(guān)信息,打破信息僵局,為第三方評(píng)估提供原始材料。

4 結(jié)論

公共性是社會(huì)組織的根本屬性,社會(huì)組織產(chǎn)生于社會(huì)公共空間,致力于社會(huì)公共問題的解決,并體現(xiàn)在公共利益的表達(dá)和公共服務(wù)的提供上。政府的社會(huì)組織管理制度和政策、社會(huì)組織自身的發(fā)展階段等影響著社會(huì)組織公共性的強(qiáng)弱,現(xiàn)階段社會(huì)組織的行政化傾向、營利沖動(dòng)及專業(yè)服務(wù)能力的不足弱化了其公共性。這是一個(gè)國家社會(huì)組織發(fā)展過程中的“陣痛期”,社會(huì)組織一方面數(shù)量驟增,規(guī)模不斷擴(kuò)大,另一方面又依附于政府求得發(fā)展所需資源、對(duì)社會(huì)公眾需求回應(yīng)能力不強(qiáng),甚至出現(xiàn)牟利等違背其宗旨的行為。從歷史的角度來看待這個(gè)問題,既要關(guān)注社會(huì)組織所獲得的成長,又要看到成長過程中公共性不足的問題,并挖掘社會(huì)組織公共性不足的表現(xiàn)及成因,找到問題所在,以對(duì)癥下藥。社會(huì)組織公共性不足問題是諸多因素綜合作用的結(jié)果,非短時(shí)間內(nèi)形成,亦非一朝一夕可得到解決,這些問題的解決也都需要一個(gè)較長的時(shí)間,且是一個(gè)各方相互影響、循序漸進(jìn)的過程。理性審視我國社會(huì)組織公共性不足問題,在合作治理的理念之下,政府改善社會(huì)組織管理制度,社會(huì)組織改善內(nèi)部管理結(jié)構(gòu),以不斷地增強(qiáng)社會(huì)組織的公共性,推進(jìn)社會(huì)組織的健康發(fā)展。

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