過程與結(jié)果：有序民主的成本形成機(jī)制考察

冀 天

(中國人民大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院,北京100872)

1 問題緣起

民主是一個(gè)既具有價(jià)值屬性又具有工具屬性的綜合概念。從價(jià)值屬性來講,民主與人類福祉、個(gè)人自由、安全、公正、社會(huì)平等理念緊密聯(lián)系,是推動(dòng)人類政治文明進(jìn)步的價(jià)值依托。從工具屬性來看,民主是建構(gòu)政權(quán)合法性,推動(dòng)國家治理現(xiàn)代化以及降低政治博弈殘酷性的現(xiàn)實(shí)載體?！懊裰髡w相對(duì)于其他政體而言,不僅能夠有效降低調(diào)和政治沖突和維持政治及社會(huì)穩(wěn)定的政治成本,而且能夠有效降低公共決策的外部成本,更能夠有效降低政治統(tǒng)治的風(fēng)險(xiǎn)成本和政治發(fā)展的機(jī)會(huì)成本。”[1]正是基于以上原因,推進(jìn)民主發(fā)展就成為人類社會(huì)發(fā)展的重要目標(biāo)之一。因此,“總體來看,追求民主的運(yùn)動(dòng)變成了一項(xiàng)全球性的運(yùn)動(dòng)”[2]19。

然而現(xiàn)實(shí)往往是無序、混亂和暴力充斥著整個(gè)民主進(jìn)程,其允諾的普遍繁榮目標(biāo)并未實(shí)現(xiàn)?！按蟛糠值摹D(zhuǎn)型國家’既非獨(dú)裁,也沒有明確地向著民主發(fā)展。他們進(jìn)入了一個(gè)政治的灰色區(qū)域。”[3]“民主不僅沒有帶來自由、平等的公民權(quán)利和政治權(quán)利,也沒有推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的明顯改觀?！盵4]7事實(shí)證明,民主發(fā)展是一場深刻的制度變遷。不考慮這一過程的復(fù)雜性,貿(mào)然推進(jìn)民主化不僅不能帶來渴望的自由與繁榮,反而會(huì)給轉(zhuǎn)型地區(qū)的國家和人民帶來高昂的民主成本,造成經(jīng)濟(jì)衰退、政治衰敗和社會(huì)動(dòng)蕩。嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)迫切需要社會(huì)科學(xué)理論的人文關(guān)照。正如巴林頓·摩爾所言：“在建設(shè)一個(gè)新社會(huì)或者努力阻止一個(gè)新社會(huì)興起的過程中,難免給人類帶來痛苦,給社會(huì)帶來分裂,而正是由于這些痛苦和分裂現(xiàn)象的存在,人們才會(huì)思考一個(gè)社會(huì)究竟應(yīng)該如何或者不應(yīng)該如何的問題,在大致具有可比擬性的情景下提出相近的概念?！盵5]500為此,探尋低成本的有序民主之路應(yīng)是當(dāng)下政治家與學(xué)者的共同責(zé)任。

2 民主成本的形成機(jī)制

解釋諸多轉(zhuǎn)型國家為何付出高昂的民主成本,尋找低成本的有序民主之路,其根本之道在于了解民主成本的形成機(jī)制。民主成本的形成是多種因素相互影響綜合作用的結(jié)果。如圖1所示,民主成本的形成包含有兩個(gè)維度：過程民主成本的形成和結(jié)果民主成本的形成①需要說明的是過程民主成本可能會(huì)對(duì)結(jié)果民主成本有歷史遺產(chǎn)性的影響。但這種情況太過復(fù)雜,暫不探討。。

圖1 民主成本的形成機(jī)制

2.1 過程民主成本的形成機(jī)制

2.1.1 初始條件的影響

首先是政黨的制度化程度②初始條件在政治方面主要包括“國家性”問題和政黨的制度化程度兩個(gè)維度。需要說明的是“國家性”問題需要策略選擇配合才能形成民主成本,因此在本部分暫不討論“國家性”問題。。民主的發(fā)展過程就是政治參與不斷擴(kuò)大的進(jìn)程,但是按照“政治參與/政治制度化=政治動(dòng)亂”[6]42的原理,當(dāng)政治制度無法承載政治參與時(shí),就會(huì)發(fā)生政治動(dòng)蕩。因此在民主的發(fā)展過程中必須要高度重視政治制度化問題。在政治制度化中,政黨的制度化無疑處于核心地位?！霸谀敲炊嗵幱诂F(xiàn)代化之中的國家里存在著的權(quán)力和權(quán)威的真空,可以暫時(shí)由魅力領(lǐng)袖人物或軍事力量來填補(bǔ)；但只有政治組織才足以永久地填補(bǔ)這一真空。”[6]382一個(gè)高度制度化的政黨對(duì)于過程民主成本的影響意義重大。從執(zhí)政黨的角度來說,一個(gè)成熟的政黨可以有效承擔(dān)起民主化的重任,引導(dǎo)政治參與進(jìn)入有序的軌道,控制民主化的速度,避免政治動(dòng)亂的產(chǎn)生,進(jìn)而降低過程民主成本。從反對(duì)黨來說,制度化的政黨不僅可以有效地吸納群眾的政治參與,提高政治參與的質(zhì)量,而且可以承擔(dān)起與統(tǒng)治集團(tuán)進(jìn)行建設(shè)性對(duì)話的角色,進(jìn)而保證民主發(fā)展的合理與有序。

其次是階級(jí)結(jié)構(gòu)類型。階級(jí)結(jié)構(gòu)有兩種類型：橄欖形結(jié)構(gòu)和兩極分化結(jié)構(gòu)。橄欖形的階級(jí)結(jié)構(gòu)更有利于降低過程民主成本?！柏?cái)富的增加會(huì)改變社會(huì)分層結(jié)構(gòu)的形態(tài),從有強(qiáng)大下層階級(jí)基礎(chǔ)的高大金字塔形向中產(chǎn)階級(jí)日益強(qiáng)大的菱形轉(zhuǎn)變,影響到中產(chǎn)階級(jí)的政治作用。強(qiáng)大的中產(chǎn)階級(jí),通過支持溫和的和民主的政黨以及遏制極端主義團(tuán)體,可以緩和沖突?！盵7]32-33強(qiáng)大的中產(chǎn)階級(jí)不僅可以緩和社會(huì)沖突,而且可以在民主轉(zhuǎn)型中扮演關(guān)鍵角色,推動(dòng)民主轉(zhuǎn)型朝著有序、合理的方向前進(jìn)。而兩極分化的階級(jí)結(jié)構(gòu)會(huì)給民主轉(zhuǎn)型帶來諸多困難。在這種兩極分化的社會(huì)結(jié)構(gòu),雙方都具有暴力傾向。從上層統(tǒng)治階級(jí)來看,他們對(duì)民主化抱有強(qiáng)烈的恐懼感,擔(dān)心民主發(fā)展會(huì)損害自身利益,人身安全遭遇威脅,因此會(huì)極力阻礙民主化的進(jìn)程,有使用暴力手段的沖動(dòng)。從底層民眾的角度看,他們?cè)趶?qiáng)烈的民主意識(shí)的驅(qū)動(dòng)下,相比較于中產(chǎn)階級(jí)而言更具有激進(jìn)民主和暴力傾向。民主化的進(jìn)程一旦開啟,雙方的沖突是無可避免的。劇烈的沖突會(huì)造成嚴(yán)重政治暴力和人員損傷,進(jìn)而導(dǎo)致高昂的過程民主成本。

最后是政治文化氛圍。從共識(shí)與沖突的角度看,政治文化可以被劃分為兩種類型：“全贏全輸”的政治文化和“共識(shí)妥協(xié)”的政治文化。這兩種政治文化盡管在日常生活中是不易察覺的,但是每當(dāng)出現(xiàn)重大制度變遷之時(shí),它們的巨大影響力往往會(huì)凸顯出來?！叭A全輸”的政治文化,簡單來說就是一種殘酷的零和博弈過程。在這個(gè)博弈過程中,只有一方是勝利者,另一方不僅是失敗者,而且可能會(huì)遭到清算。這種文化是與民主精神背道而馳的,不僅缺乏包容性,而且具有很強(qiáng)的暴力傾向。在民主轉(zhuǎn)型過程中,這種文化往往導(dǎo)致劇烈的沖突與對(duì)抗并造成慘痛的人員損失。“妥協(xié)共識(shí)”的文化,就是“以溝通和說服為基礎(chǔ)的多元主義文化,是一致性和多樣性相結(jié)合的文化,是允許變革但要漸進(jìn)性變革的文化”[8]6。這樣一種公民文化相比較于零和博弈的政治文化,能夠有效地降低過程民主成本。共識(shí)、協(xié)商、妥協(xié)是通往民主之路的航標(biāo),而與這種民主精神相背離則往往會(huì)通往奴役之路。

2.1.2 策略選擇的影響③筆者在這里借鑒了亨廷頓對(duì)于轉(zhuǎn)型過程的經(jīng)典分類。

首先是主動(dòng)型策略效應(yīng)。主動(dòng)型策略就是由執(zhí)政精英主動(dòng)推動(dòng)民主發(fā)展。這樣一種策略應(yīng)當(dāng)說具有很強(qiáng)的成本比較優(yōu)勢。一是有助于排除民主轉(zhuǎn)型的不確定性。民主轉(zhuǎn)型的過程是多方利益不斷博弈的過程。在這個(gè)過程中制度存在脆弱性,任何一個(gè)偶然事件都有可能導(dǎo)致秩序失范和權(quán)力真空。政治秩序一旦失控,過程民主成本的增加就不可避免。由執(zhí)政集團(tuán)主動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)的轉(zhuǎn)型可以將這種風(fēng)險(xiǎn)保持在可控范圍,避免了政治秩序的崩潰。二是有助于制定科學(xué)的轉(zhuǎn)型方案。執(zhí)政精英可以利用其自身的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢,加強(qiáng)民主發(fā)展的頂層設(shè)計(jì),科學(xué)地安排民主轉(zhuǎn)型的次序問題,有效地控制改革議程。這樣就可以避免因?yàn)槊つ扛母锒斐傻牟豢赡嫘缘膰?yán)重后果。三是有助于為初始條件的改善預(yù)留時(shí)間。由于主動(dòng)型的執(zhí)政精英可以控制民主發(fā)展進(jìn)程的速度,因而就為初始條件的改善提供足夠的時(shí)間。初始條件的改善將大大地降低過程民主成本。

其次是替代型策略效應(yīng)。替代型策略就是威權(quán)政體的自行解體,或是反對(duì)派推翻原有政府。這是一種最壞的策略。相比較于主動(dòng)型策略,這種策略的不確定性大大增強(qiáng)了。具體來說,表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。一是政治暴力可能無法避免。替代型策略里有一種方式是革命。這種方式就是要通過流血的方式改變政治結(jié)果。這樣的對(duì)抗是非常激烈的,不僅會(huì)造成大量的人員傷亡,而且可能會(huì)削弱國家能力,損害經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。二是軍人政權(quán)有可能出現(xiàn)。當(dāng)原有的秩序突然崩潰以后,權(quán)力真空會(huì)導(dǎo)致政局動(dòng)蕩。這時(shí)軍隊(duì)有可能以維護(hù)秩序?yàn)橛芍袛嗝裰鬟M(jìn)程,建立軍人政權(quán),回歸威權(quán)政體。三是制度建設(shè)任重道遠(yuǎn)。在制度變遷中,常常出現(xiàn)制度供給不足的局面,而替代型策略則會(huì)加劇這一局面。當(dāng)無力整合高漲的政治參與時(shí),動(dòng)蕩無法避免,過程民主成本亦無法降低。

最后是合作型策略效應(yīng)。合作型策略,顧名思義就是威權(quán)政府與反對(duì)派相互合作。這種類型是民主發(fā)展過程中較為常見的類型,也是一種過程民主成本較低的策略。合作型策略相比較于前面兩種策略,其最大優(yōu)勢是可以保持威權(quán)政府與反對(duì)派雙方權(quán)力平衡。這樣一種平衡產(chǎn)生了兩個(gè)積極效應(yīng)。第一個(gè)就是威權(quán)政府可以有效地節(jié)制反對(duì)派的激進(jìn)行動(dòng)。反對(duì)派并不是鐵板一塊,既有溫和派也有激進(jìn)派。激進(jìn)派傾向于采取暴力手段推進(jìn)民主發(fā)展,但是事實(shí)證明這種手段并不能帶來民主。推動(dòng)民主發(fā)展的執(zhí)政精英利用權(quán)力平衡可以有效過濾激進(jìn)勢力的進(jìn)入,保證轉(zhuǎn)型過程的平和。第二個(gè)就是反對(duì)派可以約束威權(quán)政府只采用談判策略。即使威權(quán)政府有使用暴力的傾向,但雙方的力量平衡可以消除暴力對(duì)威權(quán)政府的誘惑,打壓威權(quán)政府中的強(qiáng)硬派。另外合作性策略還有一個(gè)顯而易見的優(yōu)勢就是有利于重塑政府合法性,形成具有符合各方利益的憲制性文件。

2.1.3 綜合因素的影響

首先是“國家性”問題效應(yīng)?！皣倚浴笔敲绹螌W(xué)家林茨和斯泰潘提出的概念。他們認(rèn)為,“國家性”問題就是“關(guān)于政治共同體的地理邊界的分歧的出現(xiàn),以及關(guān)于誰在這個(gè)國家擁有公民權(quán)利的分歧的出現(xiàn)”[9]16。這種問題常常出現(xiàn)于多民族國家的民主轉(zhuǎn)型過程之中。在威權(quán)型多民族國家之中,中央權(quán)力對(duì)地方具有絕對(duì)的控制權(quán),因而地方的民族分離主義也就受到嚴(yán)厲壓制。但是隨著民主進(jìn)程的開始,地方權(quán)貴出于自身利益的考慮,往往會(huì)有意識(shí)地建構(gòu)本地民族意識(shí),宣揚(yáng)地方獨(dú)立和民族自決權(quán)。此時(shí),如果中央權(quán)力不能選擇合適的民主化策略,控制地方民族分離主義的擴(kuò)張,那么這個(gè)國家就面臨著分裂和解體的危險(xiǎn)。無論是蘇聯(lián)的解體,還是南斯拉夫的解體都顯示了這一問題的重要性。再進(jìn)一步說,當(dāng)?shù)胤綄?shí)體獨(dú)立之后,族群問題又會(huì)不斷凸顯。在民族主義的影響下,少數(shù)族群可能面臨多數(shù)族群的歧視、壓制甚至是種族清洗。這樣的民主轉(zhuǎn)型代價(jià)太過高昂,應(yīng)當(dāng)極力避免。盡管這一問題會(huì)產(chǎn)生高昂的過程民主成本,但是如果在轉(zhuǎn)型之初就能夠采取合適的策略,那么過程民主成本就能得到有效的控制。這種策略就是高度重視選舉序列的作用。

圖2 “國家性”問題與選舉序列的綜合效應(yīng)

其次是選舉的序列效應(yīng)。“選舉可以設(shè)置議程、塑造行動(dòng)者、重建身份認(rèn)同、幫助把(統(tǒng)治者的)服從要求合法化或者非法化?！盵9]398基于選舉的這一工具屬性,如何正確地利用選舉,科學(xué)地安排選舉序列就變得尤為重要。選舉序列包含有兩種類型：一種是自上而下的,另一種是自下而上的。兩種選舉序列對(duì)于過程民主成本的影響是不一致的(圖2)。根據(jù)圖2所示,自上而下的選舉序列要優(yōu)于自下而上的選舉序列。造成這種差異的根本原因是在于合法性。當(dāng)民主化進(jìn)程開始之時(shí),地方擺脫中央控制的唯一途徑就是重塑自身合法性。顯而易見,自下而上的選舉模式正好為地方的分離勢力提供了對(duì)抗中央權(quán)力的資本。因此在民主轉(zhuǎn)型的過程中不宜過早地在地方展開競爭性選舉,否則地方權(quán)貴完全可以利用這一機(jī)會(huì)強(qiáng)化自身合法性,進(jìn)而對(duì)抗中央政府,削弱中央政府的統(tǒng)治力,最終導(dǎo)致國家解體的嚴(yán)重后果。與此相比,自上而下的選舉序列顯然更加科學(xué)。中央權(quán)力可以通過全國性選舉,凝聚共識(shí),重塑中央政府的合法性,然后就能夠利用這一合法性遏制地方的分離勢力。由此可見,科學(xué)的策略選擇可以有效地降低由于初始條件的不佳而導(dǎo)致的過程民主成本升高問題。

2.2 結(jié)果民主成本的形成機(jī)制

2.2.1 社會(huì)秩序的影響

按照諾斯等人的分類,社會(huì)秩序包含有覓食型秩序、限制權(quán)利型秩序和權(quán)利開放型秩序三種類型。目前世界上主要存在后兩種秩序類型,其中限制權(quán)利型秩序又稱“自然國家”,是一種普遍存在的秩序。不同的社會(huì)秩序造就不同的結(jié)果民主成本?！皺?quán)利開放秩序有能力提供非人際關(guān)系化的福利,這使它們能夠提供比自然國家多得多的公共物品。這些國家通過公共品來回應(yīng)選舉性要求,并且比之自然國家,是以一種對(duì)市場的補(bǔ)充作用更強(qiáng)、成本更低的方式。”[10]199“從一個(gè)穩(wěn)定的系統(tǒng)來控制政治官員和對(duì)公民作出回應(yīng)的意義上來說,只有權(quán)利開放的社會(huì)才能維持民主。”[10]199盡管開放型社會(huì)秩序具有成本優(yōu)勢,但是目前世界上屬于權(quán)利開放型秩序的國家只有少數(shù)歐美發(fā)達(dá)國家[10]321。大部分新興民主國家的民主化基礎(chǔ)都還是建立在權(quán)利限制型的模式,因而有必要將關(guān)注重點(diǎn)放置于權(quán)利限制型社會(huì)對(duì)于結(jié)果民主成本的影響上。

首先,經(jīng)濟(jì)成本居高不下。民主轉(zhuǎn)型之后,各國人民期望民選政府能夠改善民生。但事與愿違,民選政府由于受到社會(huì)秩序的限制,無法制定推進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的有效政策,經(jīng)濟(jì)增長緩慢,甚至與威權(quán)時(shí)期相比經(jīng)濟(jì)情況未有好轉(zhuǎn)。然而情況更糟的是這些政府抵御沖擊的能力普遍偏弱,周期性的經(jīng)濟(jì)大震蕩成為家常便飯。這種情況尤其表現(xiàn)在拉丁美洲國家之中。經(jīng)濟(jì)大震蕩帶來的是對(duì)社會(huì)生產(chǎn)力的嚴(yán)重?fù)p害,因而結(jié)果民主成本的居高不下成為一種必然結(jié)果。

其次是政治成本不可避免。在權(quán)利限制型秩序中,民選政府面臨著三方面的威脅。一是街頭政治的不斷涌現(xiàn)。盡管民選政府已經(jīng)建立,但是民眾對(duì)于基本秩序并不普遍認(rèn)同,一旦出現(xiàn)利益訴求,常常通過街頭政治的形式向政府施壓。此起彼伏的街頭運(yùn)動(dòng)往往會(huì)對(duì)民主體制造成實(shí)質(zhì)損害,導(dǎo)致政局動(dòng)蕩。二是國家能力不足。權(quán)利限制秩序下的國家大多能力不足。弱國家既無法強(qiáng)有力地推行自己的意志和政策,也無法提供足夠的公共物品。三是軍事政變不斷。由于是人際關(guān)系化的社會(huì),因此軍隊(duì)指揮官與政府領(lǐng)袖之間往往是一種庇護(hù)關(guān)系。這樣一種關(guān)系導(dǎo)致政府與軍隊(duì)的關(guān)系始終處于變化之中。軍隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)人可能會(huì)為了自身利益,背叛政府領(lǐng)導(dǎo)人,發(fā)動(dòng)軍事政變,建立軍人政府。以上任何一方面都會(huì)產(chǎn)生較高的政治成本,進(jìn)而推高結(jié)果民主成本。

最后是文化成本不可忽視。民眾推動(dòng)民主轉(zhuǎn)型的目的是為了建立一個(gè)公平、平等的社會(huì),但是只有推動(dòng)社會(huì)秩序的轉(zhuǎn)型才能達(dá)到這一目標(biāo)。當(dāng)民眾面對(duì)仍然是一個(gè)以人際關(guān)系為基礎(chǔ)的不平等社會(huì)時(shí),對(duì)民主制度的價(jià)值幻滅感就會(huì)由此產(chǎn)生。民眾會(huì)從心理上失去對(duì)于民主制度的支持,進(jìn)而導(dǎo)致高昂的文化成本。

2.2.2 制度設(shè)計(jì)的影響

首先是府際關(guān)系效應(yīng)。新興民主國家在完成民主轉(zhuǎn)型之后,面臨的首要問題是如何設(shè)計(jì)立法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系。如果不依據(jù)各自國情進(jìn)行制度設(shè)計(jì),往往會(huì)造成行政權(quán)和立法權(quán)的僵局,進(jìn)而導(dǎo)致政府效率的低下以及政局的動(dòng)蕩。法國從第四共和國向第五共和國的制度變遷正是這一問題的最好說明。在議會(huì)與政府的關(guān)系上,第四共和國議會(huì)的權(quán)力過于強(qiáng)大。議會(huì)可以否決總理以及政府政策,行政權(quán)力則無法對(duì)其形成有效的制約,很難解散議會(huì)。從議會(huì)內(nèi)部來講,更是政黨林立,爭端不斷。在這樣的背景下,原本是為了增強(qiáng)內(nèi)閣的穩(wěn)定性和提升政府公信力的絕對(duì)多數(shù)通過原則,在實(shí)踐中卻產(chǎn)生了截然相反的效果。各政黨相互扯皮和拆臺(tái),利用規(guī)則漏洞實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化。這一方面阻礙了新總理的產(chǎn)生,造成政治運(yùn)作的停擺,另一方面又阻礙了政策的通過,造成行政效率的低下。行政權(quán)與立法權(quán)的激烈沖突最終導(dǎo)致了法蘭西第四共和國的終結(jié)。此后法蘭西第五共和國吸取之前的教訓(xùn),重新進(jìn)行制度設(shè)計(jì),即實(shí)行半總統(tǒng)制。這一制度很好地適應(yīng)了法國的政治現(xiàn)實(shí)。即使后來出現(xiàn)了“左右共治”的局面,但也沒有威脅到政府的實(shí)際運(yùn)行。

其次是選舉制度效應(yīng)。選舉制度設(shè)計(jì)是否科學(xué)不僅關(guān)系到公民政治參與質(zhì)量的高低,更涉及結(jié)果民主成本的高低。這是因?yàn)椤皩?duì)于處在民主轉(zhuǎn)型或民主鞏固的國家來說,暴力沖突產(chǎn)生的直接誘因往往是民主的制度設(shè)計(jì)”[11]。從政治穩(wěn)定的角度看,多數(shù)表決制要優(yōu)于比例代表制,更有利于降低結(jié)果民主成本。但是多數(shù)表決制的“贏者通吃”特征也存在嚴(yán)重弊端,即少數(shù)族群的利益不能得到充分代表。特別是在一個(gè)族群高度分裂的社會(huì)中,多數(shù)表決制的制度設(shè)計(jì)有可能激發(fā)少數(shù)族群的不滿,引發(fā)族群沖突,最終導(dǎo)致高昂的結(jié)果民主成本。針對(duì)這一問題,利普哈特認(rèn)為：“這類社會(huì)需要的是這樣一種民主制度：它強(qiáng)調(diào)共識(shí)而非對(duì)抗、主張包容而非排斥、力求使處于統(tǒng)治地位的多數(shù)的規(guī)模最大化而不滿足微弱多數(shù),這種制度就是共識(shí)制度?！盵12]23共識(shí)制度表現(xiàn)在選舉制度上就是推行比例代表制。比例代表制在體現(xiàn)代表性、凝聚共識(shí)方面具有優(yōu)勢,但是另一方面也會(huì)造成政治行動(dòng)者過多、極端政黨壯大以及政治碎片化的局面,傷害國家的治理能力。

最后是央地關(guān)系效應(yīng)?？偟膩碚f,“聯(lián)邦制與單一制并無優(yōu)劣之分,只不過是一種即時(shí)即地的國家治理的方式”[13]184。對(duì)于聯(lián)邦制來說,盡管分權(quán)是其重要特征,但是如果只有地方分權(quán)而沒中央集權(quán),那么中央政策執(zhí)行力就會(huì)受到威脅,國家治理能力就會(huì)被削弱,地方分離主義就有可能興起,結(jié)果民主成本就會(huì)增高。俄羅斯聯(lián)邦的車臣問題就是最好的例證。對(duì)于單一制來說,在中央集權(quán)條件下,要合理設(shè)計(jì)地方分權(quán)的制度安排。例如作為單一制的法蘭西第五共和國,就曾推動(dòng)地方分權(quán)改革。具體來講,單一制下的地方分權(quán)制度安排在以下三個(gè)方面會(huì)降低結(jié)果民主成本。第一,國家能力得到增強(qiáng)。地方分權(quán)有助于使中央政府?dāng)[脫事無巨細(xì)的局面?！笆萆怼焙蟮闹醒胝梢则v出更多的精力來專注于地方政府監(jiān)督,保證中央政令的暢通。第二,治理績效得到改善。地方分權(quán)制度賦予了地方更大的自主性和靈活性。地方政府不僅可以及時(shí)回應(yīng)民眾的訴求,而且有充足的財(cái)力提供高質(zhì)量的公共服務(wù)。第三,文化成本大大降低。民主轉(zhuǎn)型之后,地方自治選舉可以有效地激發(fā)公眾的政治參與熱情,提升民眾的政治效能感,增強(qiáng)地方政府的合法性。

3 有序民主的低成本發(fā)展策略

基于以上分析框架,推進(jìn)有序民主的低成本發(fā)展可以總結(jié)為以下三條基本策略：以宏觀的成本-收益考量為指導(dǎo),以培育民主的基礎(chǔ)條件為前提,以完善民主的基本制度為保障。

3.1 以宏觀的成本-收益考量為指導(dǎo)

首先是在經(jīng)驗(yàn)層面上。民主的發(fā)展不是在童話世界里的一場羅曼蒂克的旅行,而是一場影響深遠(yuǎn)的制度變遷?！霸诰唧w發(fā)展過程中,必須考量實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)所付出的成本,不計(jì)成本的政治發(fā)展是非科學(xué)的,甚至是曇花一現(xiàn)的?！盵14]但是現(xiàn)實(shí)情況中卻有三種認(rèn)識(shí)罔顧這一事實(shí)。一是民主速成論。持這樣觀點(diǎn)的學(xué)者無視早期民主國家長達(dá)百年的民主進(jìn)化史,也無視新興民主國家的現(xiàn)實(shí)國情,憑著自己的臆想來建構(gòu)民主烏托邦。一旦這樣的思想付諸實(shí)施,后果可想而知。二是民主萬能論。持這種觀點(diǎn)的學(xué)者則是無視當(dāng)今一些早期民主國家存在的結(jié)構(gòu)性問題,也無視新興民主國家動(dòng)蕩不安的局勢,追求民主價(jià)值而忽視民主建設(shè)的復(fù)雜性。這種認(rèn)識(shí)終究只會(huì)是竹籃打水一場空。三是歷史終結(jié)論。持有這種觀點(diǎn)的學(xué)者根本無視制度生長的文化土壤,堅(jiān)持認(rèn)為除了西方民主制度以外別無它途,必須全盤西化。這三種脫離民主發(fā)展實(shí)際的認(rèn)識(shí)論對(duì)于推進(jìn)民主發(fā)展都會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重誤導(dǎo),并有可能造成無可挽回的高成本。因此有必要在經(jīng)驗(yàn)層面上掃清這三種錯(cuò)誤認(rèn)識(shí),回歸民主發(fā)展的現(xiàn)實(shí)。

其次是在價(jià)值層面上。民主成本的價(jià)值追求就是增進(jìn)人類社會(huì)的福祉,降低制度變遷對(duì)于人類社會(huì)可能造成的損害。但是原有經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的微觀成本-收益理論是不符合這一價(jià)值追求的,甚至可能損害這一價(jià)值。從理性選擇的角度出發(fā),每個(gè)人都是“經(jīng)濟(jì)人”,那么每個(gè)人都會(huì)根據(jù)成本-收益來作出這樣的選擇。在這樣的假設(shè)下,每個(gè)人都從自身利益出發(fā)的結(jié)果有可能會(huì)造成所謂“集體行動(dòng)的困境”,無法推動(dòng)民主的進(jìn)步。從統(tǒng)治者的利益出發(fā),統(tǒng)治者可能更愿意維持專制,因?yàn)槭找婵赡艽笥诔杀?而被統(tǒng)治者可能更愿意民主,因?yàn)橛X得這樣收益更高。在這樣的思想指導(dǎo)下,民主發(fā)展的結(jié)果只會(huì)是高昂的民主成本。因此很有必要將經(jīng)濟(jì)學(xué)上微觀的成本-收益視角上升為具備宏觀視角的成本-收益視角。在宏觀視角的關(guān)照下,成本與收益不再是單純的個(gè)人算計(jì)行為,而是以人類福祉為目標(biāo)的集體行動(dòng)。民主政治是一種共識(shí)的政治。在價(jià)值層面上以宏觀成本-收益視角為指導(dǎo),為共識(shí)的形成提供認(rèn)識(shí)論基礎(chǔ)。

3.2 以培育民主的基礎(chǔ)條件為前提

首先是改造結(jié)構(gòu)性條件。在這里所指的結(jié)構(gòu)性條件是指在上文中提到的社會(huì)秩序。筆者已經(jīng)指出社會(huì)秩序?qū)τ诮Y(jié)果民主成本的影響具有根本性。同樣的民主制度在不同的社會(huì)秩序下往往會(huì)產(chǎn)生不同的制度績效。因此必須積極改善社會(huì)秩序。從自然國家向權(quán)利開放型秩序轉(zhuǎn)型有三個(gè)門階條件：“門階條件1：對(duì)精英的法治。門階條件2：公共或私人領(lǐng)域內(nèi)的永久性組織。門階條件3：對(duì)軍隊(duì)的統(tǒng)一控制。”[10]206具體來講,就是要從三個(gè)方面來改造結(jié)構(gòu)性條件。一是制度化精英之間的關(guān)系。社會(huì)秩序產(chǎn)生于對(duì)暴力的抑制。在自然國家,上層精英的斗爭往往十分殘酷,甚至有時(shí)會(huì)顛覆現(xiàn)有秩序。因此對(duì)于新興民主國家而言,首先必須要依靠法治來解決精英之間的利益分配問題,以免危及民主制度。二是推動(dòng)政治組織的制度化。在自然國家,非制度化的組織常常伴隨的是等級(jí)庇護(hù)制。庇護(hù)制與個(gè)人領(lǐng)袖共興衰。事實(shí)證明,這并不有利于實(shí)現(xiàn)政治的穩(wěn)定。因此要著手提升政黨等組織的制度化程度。三是改造軍隊(duì)干政的結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)。第三波民主化以來,許多新興的民主國家飽受軍事政變的困擾。因此要實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的民主發(fā)展,必須要著手改造軍隊(duì)干政的結(jié)構(gòu)因素。

其次是培育功能性條件。這種功能性條件對(duì)于民主發(fā)展來說是一種量的影響。積極培育這些功能性條件有利于提升民主的質(zhì)量,降低民主成本。這些功能性條件包括：第一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展。高質(zhì)量的民主不僅僅只是具有合法性,而是合法性和有效性的統(tǒng)一。經(jīng)濟(jì)發(fā)展在推動(dòng)城市化、提高教育水平、促進(jìn)文化轉(zhuǎn)型和階級(jí)結(jié)構(gòu)變化方面具有重要作用。這些方面的變化為民主制度的運(yùn)行提供了良好的環(huán)境支撐。第二是社會(huì)資本。帕特南指出：“建立社會(huì)資本并非易事,然而,它卻是使民主得以運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵因素?！盵15]217第三是社會(huì)力量。一個(gè)強(qiáng)大而成熟的社會(huì)是成熟民主制度的重要標(biāo)志。它的存在不僅可以有效抵御來自國家權(quán)力的壓迫,保護(hù)公民的合法權(quán)利,而且在培育社會(huì)資本具有三個(gè)重要效應(yīng),即“一是培育合作習(xí)慣和公共精神。二是培育互信、互惠、溫和、妥協(xié)、諒解、寬容的品性。三是培育與人交往、共事的交流技能”[16]116。第四是公民文化。制度的生長以文化為土壤。不培育公民文化的土壤,民主制度只是空中樓閣,是無法運(yùn)轉(zhuǎn)起來的。著手推進(jìn)公民文化的培育才能推動(dòng)民主制度的良性發(fā)展。

3.3 以完善民主的基本制度為保障

首先是完善國家治理結(jié)構(gòu)。一是在橫向?qū)用嫔咸幚砗弥萍s與效率的關(guān)系,理順立法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系。民主制度在橫向?qū)用嫔系囊粋€(gè)重要特征就是權(quán)力的相互制約。但是權(quán)力的制約不意味著要阻礙雙方的正常運(yùn)作。如果立法權(quán)過于強(qiáng)勢,在人事和政策上全方位地干擾行政權(quán),那么行政權(quán)的效率會(huì)大打折扣。這就要求明確立法權(quán)與行政權(quán)的權(quán)責(zé),對(duì)行政權(quán)的效率予以充分的關(guān)注,避免因僵化的制約體制損害民主的治理績效。二是在縱向?qū)用嫔咸幚砗眉瘷?quán)與分權(quán)的關(guān)系,理順中央與地方的關(guān)系。單一制和聯(lián)邦制的根本區(qū)別是權(quán)力授予的不同,一個(gè)是自上而下的,一個(gè)是自下而上的,而不是集權(quán)與分權(quán)區(qū)別。對(duì)于剛建立民主制度的單一制國家來說,要在制度設(shè)計(jì)中考慮適度分權(quán)。現(xiàn)代民主精神的重要表現(xiàn)就是自治精神。在單一制下完善這一安排,不僅有利于培養(yǎng)公民文化和增強(qiáng)政權(quán)合法性,而且能夠調(diào)動(dòng)地方積極性,提升民主治理的績效。對(duì)于剛建立民主制度的聯(lián)邦制國家則情況相反。正如前文提到的,民主轉(zhuǎn)型過程中,中央權(quán)威往往會(huì)受到削弱,而地方權(quán)力則過度膨脹,形成與中央相抗衡的局面。這些國家應(yīng)當(dāng)有意識(shí)地適度集權(quán),增強(qiáng)國家能力。

其次是完善具體制度安排。一是完善代議制度?！按h制民主之所以在近現(xiàn)代國家被普遍實(shí)踐,從根本上來講是由于代議制民主較為現(xiàn)實(shí)地解決了民主質(zhì)量與民主效率、民主成本與民主績效的關(guān)系”[17],在新興民主國家中代議制空轉(zhuǎn),街頭政治成為政治參與常態(tài)的例子比比皆是。對(duì)于剛建立民主制度的國家,應(yīng)盡快完善代議制度,暢通代表與選民的聯(lián)系,積極回應(yīng)民眾訴求,增強(qiáng)議會(huì)對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督才是降低民主成本的根本之道。二是完善選舉制度。對(duì)于新興民主國家的當(dāng)務(wù)之急就是根據(jù)本國國情來選擇和完善相應(yīng)的選舉制度。如果這個(gè)國家的民族成分單一,沒有族群矛盾,那么選擇和完善多數(shù)表決制是一種較為理想的選擇。如果這個(gè)國家族群較為復(fù)雜,族群矛盾較多,那么選擇比例代表制可能有助于減少矛盾,增進(jìn)共識(shí),降低民主成本。此外,混合選舉制也是民主政治較為常用的選擇。三是完善政黨制度。一方面,要推動(dòng)政黨的制度化水平。在一些新興的民主國家中,政黨制度化水平非常低,政黨的個(gè)人化色彩非常濃厚,總是隨著領(lǐng)導(dǎo)人的變化而變化。因此政黨領(lǐng)袖應(yīng)當(dāng)及時(shí)改造政黨,打破地域分界,建立具有全國影響力的制度化政黨。另一方面,要增強(qiáng)多黨制的穩(wěn)定性。兩黨制相比多黨制來說更具穩(wěn)定性。對(duì)于實(shí)行多黨制的新興民主國家來說,應(yīng)當(dāng)加速政黨的分化組合,形成穩(wěn)定的政黨聯(lián)盟,避免因政黨過多而導(dǎo)致穩(wěn)定多數(shù)局面無法形成。

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