城鄉(xiāng)結(jié)合部的基層社會生態(tài)、黨建生態(tài)與治理生態(tài)研究

張書林

(中共山東省委黨校黨建部 ,山東濟南250103)

改革開放以來,我國城鎮(zhèn)化率不斷提高。在快速城鎮(zhèn)化的過程中,隨著對城市老城區(qū)的改造、新城區(qū)的開發(fā)建設(shè)以及農(nóng)村新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展,城鄉(xiāng)結(jié)合部作為介于城市與鄉(xiāng)村的中間地帶、城市與農(nóng)村的連接部分,成為一個特殊的發(fā)展區(qū)域、生存樣態(tài)。就其內(nèi)涵而言,城鄉(xiāng)結(jié)合部通常是指與城市建成區(qū)接壤,非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)達、人口密度較高,但又沒有被納入城區(qū)版圖的、環(huán)繞在城市周圍的大量邊緣地帶。城郊村、城市郊區(qū)、城市邊緣區(qū)、城市邊緣帶等,大都是城鄉(xiāng)結(jié)合部的同義詞。

城鄉(xiāng)結(jié)合部作為一種不同于城市、不同于鄉(xiāng)村的“第三種地帶”,自然也有其獨特的社會生態(tài)、黨建生態(tài)、治理生態(tài)。但是,長期以來由于城鄉(xiāng)結(jié)合部與農(nóng)村、城市相比,往往是一種“非主流、邊緣化、變動性”的存在,因而理論界、學(xué)術(shù)界對其社會生態(tài)、黨建生態(tài)、治理生態(tài)的關(guān)注度不高,也多是從負(fù)面性上進行關(guān)注。因此,有學(xué)者指出,“當(dāng)前學(xué)術(shù)界關(guān)于‘城鄉(xiāng)結(jié)合部’的研究存在嚴(yán)重的‘污名化’取向,更多的研究者側(cè)重于城鄉(xiāng)結(jié)合部負(fù)面效應(yīng)的分析”[1]。同時,從目前學(xué)術(shù)界關(guān)于城鄉(xiāng)結(jié)合部的關(guān)注度、已有的研究成果來看,存在“五多五少”現(xiàn)象：即對城鄉(xiāng)結(jié)合部發(fā)展演進的歷史過程性研究較多,對城鄉(xiāng)結(jié)合部存在狀態(tài)的現(xiàn)實性研究較少；解剖麻雀式的個案研究、實證研究、微觀研究較多,一般性、總體性、宏觀性研究較少；對其存在問題的研究分析較多,提出的有效解決問題之對策相對較少；從城鄉(xiāng)結(jié)合部區(qū)別于農(nóng)村、城市的角度進行比較研究的較多,將城鄉(xiāng)結(jié)合部作為一種獨立形態(tài)進行研究的較少；從強化管理的角度研究城鄉(xiāng)結(jié)合部管控的較多,從強化治理的角度研究城鄉(xiāng)結(jié)合部管控的較少等。

隨著我國城鎮(zhèn)化進程的快速推進,城鄉(xiāng)結(jié)合部作為一種新興的社會業(yè)態(tài)、黨建樣態(tài)、治理形態(tài)已經(jīng)浮出水面,這就使得在有意識規(guī)避目前研究中“五多五少”問題的基礎(chǔ)上,著力探索和研究城鄉(xiāng)結(jié)合部的社會生態(tài)、黨建生態(tài)、治理生態(tài),全方位、全過程、全覆蓋把握城鄉(xiāng)結(jié)合部應(yīng)然的存在狀態(tài),成為無法回避又必須抓緊研究解決的現(xiàn)實問題。

1 社建：城鄉(xiāng)結(jié)合部的基層社會生態(tài)

“生態(tài)”原是一個生物學(xué)概念,后來被廣泛借用到其他學(xué)科研究中。所謂生態(tài),本質(zhì)上是指事物的存在狀態(tài)及其與周圍客觀環(huán)境之間的互動共生關(guān)系。社會生態(tài)則是指社會的存在狀態(tài)及其與周圍環(huán)境的關(guān)聯(lián)性。一般說來,城市社會有城市社會的生態(tài),鄉(xiāng)村社會有鄉(xiāng)村社會的生態(tài),城鄉(xiāng)結(jié)合部作為有別于城市社會、鄉(xiāng)村社會的新型社會形態(tài),自然也有其獨特生態(tài)。相比于城市的社會生態(tài)、鄉(xiāng)村的社會生態(tài),城鄉(xiāng)結(jié)合部的社會生態(tài)總體上呈現(xiàn)出如下鮮明特征。

1.1 空間格局的變動性

城鄉(xiāng)結(jié)合部不同于城市、鄉(xiāng)村,它在空間格局上始終處于發(fā)展、變動之中。通常,城鄉(xiāng)結(jié)合部是由距離城市建成區(qū)較近的內(nèi)緣區(qū)、距離城市建成區(qū)較遠的外緣區(qū)構(gòu)成的。隨著城鎮(zhèn)化進程的推進,距離城市建成區(qū)較近的城鄉(xiāng)結(jié)合部的內(nèi)緣區(qū)會在成熟的時候并入城區(qū)版圖,成為城市；隨之,距離城市建成區(qū)較遠的城鄉(xiāng)結(jié)合部外緣區(qū)則遞補為內(nèi)緣區(qū)；一些新的農(nóng)村地區(qū)則會因為靠近城鄉(xiāng)結(jié)合部外緣區(qū)的地緣優(yōu)勢而發(fā)展成為新的城鄉(xiāng)結(jié)合部的外緣區(qū)。如此一來,農(nóng)村地區(qū)發(fā)展為城鄉(xiāng)結(jié)合部外緣區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部的外緣區(qū)發(fā)展為內(nèi)緣區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部的內(nèi)緣區(qū)發(fā)展為新城區(qū),這種順序推進的發(fā)展流程,已經(jīng)成為城鄉(xiāng)結(jié)合部存在發(fā)展的新常態(tài)。

1.2 存在樣態(tài)的雙重性

城鄉(xiāng)結(jié)合部屬于農(nóng)村與城市的結(jié)合地帶,屬于農(nóng)村向城市發(fā)展演進的前沿部分。城鄉(xiāng)結(jié)合部從農(nóng)村地區(qū)發(fā)展而來、又是城市新城區(qū)的“孵化器”,從某種程度上可以看作是介于城市與鄉(xiāng)村之間的第三種地帶。“城鄉(xiāng)結(jié)合部是城市與農(nóng)村發(fā)展合力作用,即城市與鄉(xiāng)村兩大系統(tǒng)相互作用的結(jié)果,也是農(nóng)業(yè)活動與非農(nóng)業(yè)活動以及政府政策多種因素相互作用的結(jié)果?！盵2]在經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)、人文、人際關(guān)系建構(gòu)等方面,均受到城市與鄉(xiāng)村的雙重影響,帶有鮮明的雙重特色。例如,在動力體系上,既有來自鄉(xiāng)村社會的發(fā)展動力,也有基于城市效應(yīng)的發(fā)展動力；在產(chǎn)業(yè)體系上,既有傳統(tǒng)的第一產(chǎn)業(yè),也有不斷發(fā)展中的第二、第三產(chǎn)業(yè)；在支撐體系上,既依賴鄉(xiāng)村供養(yǎng),也依賴城市供養(yǎng)；在人口體系上,既包括原住民,也包括大量外來人口；在行政管理上,既有鄉(xiāng)鎮(zhèn)對之進行管理,也有街道對之進行管理,有時則是并行或交叉管理等。因此,城鄉(xiāng)結(jié)合部屬于典型的城市與農(nóng)村并存、工業(yè)與農(nóng)業(yè)并存、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與街道并存以及由此衍生的城鄉(xiāng)兩種文化元素、社會元素等的并存狀態(tài)。

1.3 社會治理的復(fù)雜性

從社會治理的現(xiàn)狀來看,“城鄉(xiāng)結(jié)合部是當(dāng)代中國各類社會風(fēng)險與社會矛盾的集聚地,是維護社會和諧穩(wěn)定的重點與難點”[3]。城鄉(xiāng)結(jié)合部長期處于城鄉(xiāng)兩種利益、兩種文化、兩種發(fā)展、兩種體制錯綜復(fù)雜的交叉之中,加之快速城鎮(zhèn)化發(fā)展所帶來的思想沖突、利益沖突等以及由此引發(fā)的家庭結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)、倫理結(jié)構(gòu)等的變革,從而使其在社會治理方面呈現(xiàn)艱巨性、復(fù)雜性特征。表現(xiàn)為：城鄉(xiāng)結(jié)合部人員構(gòu)成復(fù)雜,原住民與外來流動人口混雜,大量外來人口因城鄉(xiāng)結(jié)合部低廉的生活成本而在此聚集居?。怀青l(xiāng)結(jié)合部有時是城市與農(nóng)村“兩不管”的盲區(qū),成為一些人制假販假的庇護所；城鄉(xiāng)結(jié)合部是城市拓展引發(fā)的土地征收征用、房屋拆遷安置補償?shù)燃邪l(fā)生的區(qū)域,并由此引發(fā)一系列敏感的社會問題和利益糾紛等?？梢?城鄉(xiāng)結(jié)合部是流動人口的聚集區(qū),是社會不穩(wěn)定因素的滋生區(qū),也是社會治理的關(guān)鍵區(qū)。

1.4 社會交往的淡漠性

城鄉(xiāng)結(jié)合部屬于城鄉(xiāng)二元因素復(fù)雜并存并行的地帶,其原本的家庭家族、社會人際關(guān)系格局被打破,但是新的社會人際關(guān)系格局又沒有建立起來,因而人際交往中的冷漠化處于彌散性發(fā)展中。集中表現(xiàn)為：宗族勢力影響力的式微導(dǎo)致大家族解體,社會流動性的加快導(dǎo)致大家庭解體,大家族與大家庭、大家庭與小家庭之間的傳統(tǒng)倫理、親情關(guān)系難以為繼；城鄉(xiāng)結(jié)合部的青年人大量內(nèi)遷到城市中心區(qū)居住,與仍然居住在城鄉(xiāng)結(jié)合部的家中老人們產(chǎn)生情感或心理隔閡；城鄉(xiāng)結(jié)合部原有的村委會、村集體在集體土地開發(fā)與征收、房屋拆遷補償上,在收益分配上,與原住民產(chǎn)生不同程度的分歧；原住民與大量外來人口基于文化沖突、倫理沖突、情感沖突、生活習(xí)慣沖突等而形成了隔閡等。

2 黨建：城鄉(xiāng)結(jié)合部的基層黨建生態(tài)

黨章明確指出：“黨的基層組織是黨在社會基層組織中的戰(zhàn)斗堡壘。”[4]86基層黨建的開展離不開基層社會這一載體。由此,城鄉(xiāng)結(jié)合部的基層黨建生態(tài)總體上要受城鄉(xiāng)結(jié)合部基層社會生態(tài)的影響,城鄉(xiāng)結(jié)合部的基層社會生態(tài)之樣態(tài)也就內(nèi)在規(guī)制了基層黨建生態(tài)之樣態(tài)。近年來專注于城鄉(xiāng)結(jié)合部相關(guān)問題研究的學(xué)者萬銀鋒指出：“從城市與鄉(xiāng)村的空間維度審視,可將基層黨建劃分為城市基層黨建、農(nóng)村基層黨建和城鄉(xiāng)結(jié)合部基層黨建。城鄉(xiāng)結(jié)合部基層黨建是不同于農(nóng)村基層黨建、城市基層黨建的一種新型黨建業(yè)態(tài)?！盵5]總之,在城鄉(xiāng)結(jié)合部基層社會生態(tài)的規(guī)制和塑造之下,城鄉(xiāng)結(jié)合部的基層黨建生態(tài)也呈現(xiàn)出不同于農(nóng)村基層黨建、城市基層黨建的新樣態(tài)。

2.1 基層黨建模式選擇的靈活性

城鄉(xiāng)結(jié)合部屬于鄉(xiāng)村邁向城市的過渡地帶,在社會生態(tài)上共存著農(nóng)村社會、城市社會。因而,在其基層黨建模式的選擇上,也必然呈現(xiàn)出農(nóng)村基層黨建、城市基層黨建共存共生的態(tài)勢,兼具農(nóng)村基層黨建、城市基層黨建的雙重特質(zhì)。

第一,在基層黨組織的設(shè)置上。城鄉(xiāng)結(jié)合部在其發(fā)展演進的不同階段通常有三種路徑可供選擇,即延續(xù)先前的農(nóng)村基層黨組織設(shè)置模式、向城市社區(qū)黨組織設(shè)置模式靠攏、開創(chuàng)有別于農(nóng)村黨組織和城市社區(qū)黨組織的全新設(shè)置模式。目前,城鄉(xiāng)結(jié)合部的工作重心是拆遷改造。有學(xué)者根據(jù)城鄉(xiāng)結(jié)合部的拆遷改造進程,從“未拆遷”“正在拆遷”“拆遷安置完成”三種情況入手去研究其黨組織的設(shè)置,指出：“對于第一種,應(yīng)當(dāng)保留村黨支部建制,但必須調(diào)整其職能；對于第二種,在保留村黨支部的基礎(chǔ)上,針對黨員工作、生活的具體情況,探索村村聯(lián)建、村企聯(lián)建、村居聯(lián)動模式；對于第三種,參照城市社區(qū)黨建形式,建立健全乃至重建黨的基層組織體系?！盵6]可見,城鄉(xiāng)結(jié)合部的基層黨組織設(shè)置具有相對靈活性、更多選擇性的特點；第二,在日常黨建和黨務(wù)活動的開展上。城鄉(xiāng)結(jié)合部基層黨組織基于身處鄉(xiāng)村社會與城市社會中間地帶的獨有屬性,在理論和邏輯上完全有條件、有能力去爭取、利用城市和鄉(xiāng)村社會所供給的兩種黨建資源,因而其日常的黨建活動、黨務(wù)活動開展可以橫跨城市和鄉(xiāng)村；第三,在黨建工作的效力評判上。基于其發(fā)展演進的不同階段,我們對于城鄉(xiāng)結(jié)合部基層黨建工作的效力評價有農(nóng)村黨建評價體系、城市社區(qū)黨建評價體系、城鄉(xiāng)結(jié)合部黨建評價體系三種方式可供選擇。對于城鄉(xiāng)結(jié)合部發(fā)展的初期,基于慣性、穩(wěn)定性的要求,其黨建工作效力的評價可以延續(xù)先前的農(nóng)村基層黨建模式；對于城鄉(xiāng)結(jié)合部發(fā)展的成熟期、完備期,必須基于不同地域類型、產(chǎn)業(yè)集群、人文生態(tài)之城鄉(xiāng)結(jié)合部的實際,創(chuàng)立特定適用的、個性化的黨建評價體系；對于城鄉(xiāng)結(jié)合部發(fā)展的后期,其基層黨建將會逐漸被城市社區(qū)黨建所整合,所以,采用城市社區(qū)黨建的評價體系對之進行效力評價將是必然選擇。

2.2 流動黨員管理點多面廣

相對于城市和鄉(xiāng)村而言,城鄉(xiāng)結(jié)合部因其獨特的區(qū)位優(yōu)勢、地域特點,使其成為各種職業(yè)、產(chǎn)業(yè)、行業(yè)的聚集區(qū)；隨著職業(yè)、產(chǎn)業(yè)、行業(yè)的聚集,吸引大批外來人員到此居住謀生；相應(yīng)地,城鄉(xiāng)結(jié)合部也成為各種外來人群的聚居地,人員關(guān)系、人際關(guān)系因此變得錯綜復(fù)雜。其中,隨著外來人口、外來人員同時涌入的還有很多流動黨員,對這些流動黨員的教育和管理,是城鄉(xiāng)結(jié)合部基層黨建面臨的難題。城鄉(xiāng)結(jié)合部的流動黨員,有的是在此居住但不在此就業(yè),有的是在此就業(yè)但不在此居住,有的則是同時在此居住和就業(yè)；有的屬于駐城鄉(xiāng)結(jié)合部的企業(yè)、事業(yè)單位黨組織管理的黨員,有的屬于長期游離于組織管理之外的“無主黨員”；有的流動黨員的黨組織關(guān)系還在原流出地,有的黨組織關(guān)系已經(jīng)轉(zhuǎn)入流入地,有的是將黨組織關(guān)系帶在身上的“口袋黨員”等。如此一來,城鄉(xiāng)結(jié)合部的流動黨員管理面臨著點多面廣的難題,管理起來很容易顧此失彼、出現(xiàn)疏漏。

為此,在流動黨員的管理上必須創(chuàng)新思路和辦法,著力探索管用高效的管理機制。其一,城鄉(xiāng)結(jié)合部黨組織要定期走村入戶、走街串巷開展流動黨員摸排、登記,精準(zhǔn)掌握流動黨員的基數(shù)、實際情況,做到心中有數(shù)。其二,要借助互聯(lián)網(wǎng)黨建平臺、黨建大數(shù)據(jù),及時上報更新流動黨員的流動、變動情況。其三,明確駐城鄉(xiāng)結(jié)合部的企業(yè)、單位等對各自流動黨員的管轄、管理職責(zé),將流動黨員的教育管理責(zé)任明確到具體單位、具體人,保證這項工作有組織依托、有專人負(fù)責(zé)。

2.3 黨群關(guān)系受到復(fù)雜利益關(guān)系挑戰(zhàn)

在我國快速城鎮(zhèn)化的過程中,城鄉(xiāng)結(jié)合部的黨建生態(tài)尤其是黨群關(guān)系生態(tài),受到復(fù)雜利益關(guān)系的挑戰(zhàn)及影響?！耙环矫?城鄉(xiāng)結(jié)合部在居民構(gòu)成上包括原住民、流動人口、由中心城區(qū)遷來的市民,以及形形色色的社會組織、社會群體等,他們在身份地位、經(jīng)濟狀況、從業(yè)狀態(tài)、價值倫理、文化認(rèn)同等方面存在著重大差異,要將這些人都容納進來、共同作為黨組織的工作對象,其工作難度之大可想而知；另一方面,城鄉(xiāng)結(jié)合部的各種利益關(guān)系、社會關(guān)系、民生關(guān)系相對比較復(fù)雜,無疑將加大黨組織的工作壓力?！盵5]一般來說,城鄉(xiāng)結(jié)合部是我國快速城鎮(zhèn)化過程中鄉(xiāng)村融入城市、城市向鄉(xiāng)村推進的中間地帶,因而,隨著城鎮(zhèn)化進程所產(chǎn)生的房屋拆遷、土地征收征用以及配套而來的安置補償會帶來巨大經(jīng)濟利益的分配、獲取、切割,而這往往是城鄉(xiāng)結(jié)合部工作的重心所在。巨大的經(jīng)濟利益對城鄉(xiāng)結(jié)合部的基層黨建生態(tài)產(chǎn)生的影響是雙向度的：其一,為城鄉(xiāng)結(jié)合部基層黨建的創(chuàng)新發(fā)展提供了經(jīng)濟基礎(chǔ)、資金支持；其二,也必然會引發(fā)基于利益分配、利益切割所謂不公平、不公正而導(dǎo)致的利益糾紛。由此,城鄉(xiāng)結(jié)合部的基層政權(quán)、基層黨組織必須花時間和精力去研究和解決利益矛盾、化解利益糾紛、整合利益訴求。

不僅如此,有的城鄉(xiāng)結(jié)合部的基層黨組織、黨員干部,由于受到利益誘惑,不但無力去協(xié)調(diào)利益關(guān)系、化解利益糾紛,而且在房屋拆遷、土地征收征用等所帶來的巨大利益誘惑面前難以做到“一碗水端平”,甚至直接參與到與民爭利的爭斗中。由此,城鄉(xiāng)結(jié)合部巨大的利益空間、利益誘惑,一定程度上造成其黨群關(guān)系、干群關(guān)系緊張,黨群矛盾、干群矛盾、干部間的矛盾、群眾間的矛盾在利益蛋糕的分配分割過程中出現(xiàn)激化。在此境況下,城鄉(xiāng)結(jié)合部基層黨組織要代表好廣大人民群眾利益,要有效協(xié)調(diào)、整合影響黨群、干群關(guān)系的各種利益關(guān)系,其壓力無疑將增大。

2.4 區(qū)域化城鄉(xiāng)結(jié)合部基層黨建勢在必行

城鄉(xiāng)結(jié)合部特殊的地緣優(yōu)勢,會吸引國有企業(yè)、非公有制企業(yè)、社會組織、高校、事業(yè)單位甚至黨政機關(guān)在此落戶。因此,駐城鄉(xiāng)結(jié)合部的基層黨組織,就不僅是城鄉(xiāng)結(jié)合部直屬黨組織一家,同時還有國有企業(yè)黨組織、非公有制企業(yè)黨組織、社會組織中的黨組織、高校黨組織、事業(yè)單位黨組織、機關(guān)黨組織等。在此情勢下,科學(xué)的城鄉(xiāng)結(jié)合部基層黨建模式就應(yīng)是如同城市社區(qū)區(qū)域化黨建一樣,著力構(gòu)建形成涵蓋國有企業(yè)黨建、非公有制企業(yè)黨建、社會組織黨建、高校黨建、事業(yè)單位黨建、機關(guān)黨建等在內(nèi)的城鄉(xiāng)結(jié)合部區(qū)域化黨建新格局,以切實保證統(tǒng)一規(guī)范開展的區(qū)域化黨建工作涵蓋、覆蓋整個城鄉(xiāng)結(jié)合部。

為配合城鄉(xiāng)結(jié)合部區(qū)域化黨建工作的開展,可以考慮如下：第一,成立城鄉(xiāng)結(jié)合部區(qū)域化聯(lián)合黨委,由城鄉(xiāng)結(jié)合部黨組織書記兼任區(qū)域化聯(lián)合黨委書記,駐城鄉(xiāng)結(jié)合部的國企、非公有制企業(yè)、社會組織、事業(yè)單位、機關(guān)中的黨組織書記兼任聯(lián)合黨委的副書記或委員。第二,定期或不定期召開城鄉(xiāng)結(jié)合部聯(lián)合黨委會議、區(qū)域化黨建工作聯(lián)席會議,統(tǒng)籌研究解決基層黨建工作推進中遇到的新情況、新問題,實現(xiàn)黨建資源、黨建力量、黨建品牌的有機整合。第三,制定涵蓋城鄉(xiāng)結(jié)合部地域的、統(tǒng)一的黨建工作考量標(biāo)準(zhǔn)、考核體系,將駐扎城鄉(xiāng)結(jié)合部的各種類型的基層黨組織、基層黨建放到一個大盤子中去綜合考量,在相對宏觀層面上推動形成基層黨建創(chuàng)新的局面。

3 黨建統(tǒng)社建：城鄉(xiāng)結(jié)合部的基層治理生態(tài)

城鄉(xiāng)結(jié)合部的社會生態(tài)影響其黨建生態(tài),黨建生態(tài)反過來又作用于其社會生態(tài)。城鄉(xiāng)結(jié)合部身處鄉(xiāng)村與城市的中間地帶,是城鄉(xiāng)矛盾的匯聚地,維護社會和諧穩(wěn)定是其中心工作。而城鄉(xiāng)結(jié)合部的社會和諧穩(wěn)定,總體上則要依賴于其治理效能。

黨的十八屆三中全會首次提出治理的概念,確定全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。那么,何謂治理呢?對此,俞可平提出,治理有四個特征：它不是一套規(guī)則,也不是一種活動,而是一個過程；治理過程的基礎(chǔ)不是控制,而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門,也包括私人部門；治理不是一種正式的制度,而是持續(xù)的互動[7]5。根據(jù)對城鄉(xiāng)結(jié)合部基層治理狀況的調(diào)研及分析,綜合目前學(xué)術(shù)界的主流論點,從強化城鄉(xiāng)結(jié)合部基層治理的組合效能入手,應(yīng)致力于將城鄉(xiāng)結(jié)合部的社會生態(tài)與黨建生態(tài)有機融合起來,著力探索建立以“黨建統(tǒng)社建”為內(nèi)核的城鄉(xiāng)結(jié)合部基層治理生態(tài)。

3.1 將城鄉(xiāng)結(jié)合部基層治理的政治功能融入服務(wù)功能

一般說來,“黨建統(tǒng)社建”視閾下的城鄉(xiāng)結(jié)合部基層治理,既擔(dān)負(fù)著繁重的服務(wù)功能,同時也必須凸顯鮮明的政治功能。為此,必須把握好兩個基本點：其一,堅持政治功能隱于服務(wù)功能。應(yīng)遵循“服務(wù)功能顯于表、政治功能隱于里”的原則要求,將政治功能作為靈魂和主線貫穿于城鄉(xiāng)結(jié)合部基層治理的服務(wù)功能之中,形成服務(wù)功能承載政治功能、政治功能統(tǒng)率服務(wù)功能的互動格局。其二,堅持政治功能與服務(wù)功能并舉原則。如果政治功能吞噬服務(wù)功能,那么,城鄉(xiāng)結(jié)合部基層治理也就變成了黨委、政府的“獨唱”,重回到管理的老路上去；反之,如果服務(wù)功能吞噬政治功能,那么,城鄉(xiāng)結(jié)合部基層治理很可能會因弱化黨的領(lǐng)導(dǎo)而迷失政治方向,進而助長區(qū)域內(nèi)的各種組織、社會力量憑借自身服務(wù)功能的釋放而意圖主導(dǎo)城鄉(xiāng)結(jié)合部經(jīng)濟社會發(fā)展格局的現(xiàn)象。

3.2 推動城鄉(xiāng)結(jié)合部基層治理精英的代際轉(zhuǎn)型

基于城鄉(xiāng)結(jié)合部特殊的區(qū)位特點和城鄉(xiāng)結(jié)合部經(jīng)濟社會發(fā)展所衍生的多樣復(fù)雜化的治理難題,使得城鄉(xiāng)結(jié)合部對治理的技術(shù)性、能力性要求越來越高。在此情況下,包括基層黨組織、自治組織等在內(nèi)的治理主體,其治理精英所呈現(xiàn)的“年齡偏大、結(jié)構(gòu)失衡、知識儲備偏少、知識更新慢、總體治理能力走低”等問題就日益凸顯出來。

由此,要抓緊推動城鄉(xiāng)結(jié)合部治理精英的代際轉(zhuǎn)型。要加快從傳統(tǒng)經(jīng)驗型、威權(quán)型治理精英向現(xiàn)代知識型、技術(shù)型治理精英的轉(zhuǎn)型步伐。其一,通過政策導(dǎo)引,吸引更多年富力強、知識和能力水平較高的年輕人到城鄉(xiāng)結(jié)合部建功立業(yè),參與到城鄉(xiāng)結(jié)合部治理體系中去,從而不斷優(yōu)化城鄉(xiāng)結(jié)合部的治理精英隊伍。其二,建立健全規(guī)制城鄉(xiāng)結(jié)合部治理的制度設(shè)計、制度安排,形成以制度管人、管權(quán)、管事的規(guī)矩,使城鄉(xiāng)結(jié)合部治理逐步擺脫“人為”影響力、消除“人治”因素,步入制度化、規(guī)范化、程序化軌道。其三,鑒于精英群體更新?lián)Q代的周期性和銜接性、新老精英群體的客觀互補性,目前尚不能對城鄉(xiāng)結(jié)合部治理中的傳統(tǒng)經(jīng)驗型精英群體與現(xiàn)代知識型、技術(shù)型精英群體進行徹底切割?？梢越柚涑墒斓闹卫斫?jīng)驗、心得體會對現(xiàn)代知識型治理精英群體進行“傳幫帶式”的引領(lǐng),從而能夠更好地實現(xiàn)治理中代際轉(zhuǎn)型的銜接,切實保證治理秩序的延續(xù)性、穩(wěn)定性。

3.3 凝聚城鄉(xiāng)結(jié)合部基層治理的文化共識

城鄉(xiāng)結(jié)合部的基層治理說到底是一個凝聚人心的工程。從短期看,人心的凝聚要靠物質(zhì)需求、經(jīng)濟利益滿足的支撐；從長期看,則要靠共同的文化、道德、價值觀支撐。不過,社會文化共識的形成絕非易事,在城鄉(xiāng)結(jié)合部尤其是如此。城鄉(xiāng)結(jié)合部在其發(fā)展演進過程中所形成的特殊的地緣、業(yè)緣、血緣、親緣關(guān)系以及其居民成分的多樣性、文化秉持的多元性、社會交往的多維性,客觀上決定了其文化共識形成的難度。

事實的確如此,城鄉(xiāng)結(jié)合部人口構(gòu)成上的復(fù)雜性直接帶來文化認(rèn)同上的多元性；而文化認(rèn)同上的多元性,也就預(yù)示著黨組織在團結(jié)凝聚群眾方面的困難性。所以,深化“黨建統(tǒng)社建”語境下的城鄉(xiāng)結(jié)合部基層治理,就要著力解決治理中的凝聚力問題,培育形成有助于凝心聚力的治理文化共識。其一,城鄉(xiāng)結(jié)合部基層黨組織要為文化共識的形成把握政治方向,防止變形走樣、變性變質(zhì)。其二,城鄉(xiāng)結(jié)合部的居民群眾在文化共識的形成中應(yīng)展現(xiàn)主體性、主動性、主導(dǎo)性。其三,文化共識的形成仰賴系統(tǒng)整合。城鄉(xiāng)結(jié)合部基層社會治理中文化共識的形成既是群眾自由表達的過程,也是由基層黨組織、自治組織、上級組織進行組織化、群體化整合的過程。沒有組織化的系統(tǒng)整合,就無法形成群體化的文化共識。其四,文化共識的形成重在培育。城鄉(xiāng)結(jié)合部文化共識的形成需要各方的合力參與,基層黨組織、自治組織、群團組織、群眾個體都應(yīng)找準(zhǔn)定位、積極作為?；鶎狱h組織所進行的全方位文化宣傳,自治組織所進行的全覆蓋、社會動員,群團組織的自覺擔(dān)當(dāng)、精準(zhǔn)行動,群眾參與性文化活動所帶來的參與式體驗等,無疑都是文化共識得以培育凝聚的重要路徑。

3.4 匯聚城鄉(xiāng)結(jié)合部基層治理的整體合力

黨的十八屆五中全會從“加強和創(chuàng)新社會治理”入手,提出要完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制,推進社會治理精細(xì)化,構(gòu)建全民共建共享的社會治理格局。城鄉(xiāng)結(jié)合部基層治理是一項多元主體共同參與的行動,而且每一個主體都是憑借手中所掌控的特定資源參與治理過程。因而,對各個治理主體所掌握的治理資源進行整合、匯聚治理合力,顯然是提升城鄉(xiāng)結(jié)合部基層治理效能的應(yīng)有之義。

第一,實現(xiàn)駐城鄉(xiāng)結(jié)合部單位向城鄉(xiāng)結(jié)合部治理的嵌入。駐城鄉(xiāng)結(jié)合部的各個單位、各種組織是治理的重要組成部分,是治理必須要涵蓋的領(lǐng)域。一方面,它們享受著基層治理所帶來的秩序；另一方面,它們也有責(zé)任參與到治理過程中去,嵌入城鄉(xiāng)結(jié)合部機體中去,用掌控的資源為治理出力。因此,在城鄉(xiāng)結(jié)合部黨組織的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)之下,調(diào)動駐城鄉(xiāng)結(jié)合部各個單位、組織參與治理的積極性,建立駐城鄉(xiāng)結(jié)合部單位、組織參與治理的溝通合作機制,發(fā)揮經(jīng)濟、文化、社會、外聯(lián)優(yōu)勢以形成基層治理的“大合唱”。

第二,實現(xiàn)城鄉(xiāng)結(jié)合部公共問題向公共事務(wù)的轉(zhuǎn)化。在社會治理中,所能夠動用的公共資源通常是跟著“公共事務(wù)”而非“公共問題”走的。每一個城鄉(xiāng)結(jié)合部中都存在著制約治理效能的公共性問題,如外來人口復(fù)雜化問題,房屋租賃亂象問題,房屋私搭亂建問題,假冒偽劣小作坊隱蔽性存在問題等。只有將這些問題規(guī)范有序地納入城鄉(xiāng)結(jié)合部治理的視野和范疇之中,以制度化、組織化、程序化的方式加以解決,就可能在適當(dāng)?shù)臅r候?qū)⑵滢D(zhuǎn)化為城鄉(xiāng)結(jié)合部的公共事務(wù),進而也就有可能爭取和動用相應(yīng)的公共資源去治理。

3.5 提高城鄉(xiāng)結(jié)合部基層治理的法治化水平

我黨指出,要堅持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理,提高社會治理法治化水平。在全面推進依法治國的語境下,城鄉(xiāng)結(jié)合部“黨建統(tǒng)社建”也要在法治的框架內(nèi)進行,不斷提高法治化水平。

第一,強化城鄉(xiāng)結(jié)合部基層治理的法治思維。根據(jù)以往的經(jīng)驗教訓(xùn),要防止出現(xiàn)基層治理中的“簡單問題復(fù)雜化、復(fù)雜問題普遍化、普遍問題擴大化”現(xiàn)象,必須有意識地將治理的所有行動納入法治框架和軌道,堅持用法治思維、法治方式去化解利益矛盾。

第二,健全城鄉(xiāng)結(jié)合部基層治理的法律法規(guī)。要提高城鄉(xiāng)結(jié)合部基層治理的法治化水平,必須進行系統(tǒng)完備的法制建設(shè)、作出制度安排,從源頭上解決治理的“有法可依”問題。第三,提高城鄉(xiāng)結(jié)合部依法治理的能力。要在著力提高其基層黨組織、自治組織的依法治理能力上下工夫。一要樹立依法辦事意識、養(yǎng)成法治習(xí)慣,準(zhǔn)確把握和理清城鄉(xiāng)結(jié)合部治理的法理邊界；二要善于運用法律法規(guī)約束治理活動,保證治理過程始終在“法無禁止即可行”的框架內(nèi)進行；三要依法果斷應(yīng)對處置城鄉(xiāng)結(jié)合部基層治理中的質(zhì)疑之聲,以法治手段排除各種干擾因素,切實維護城鄉(xiāng)結(jié)合部基層治理的法治形象。

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