鐵路用地綜合開發(fā)法律問題思考

孫林楊琴

（1中國鐵路經(jīng)濟規(guī)劃研究院研究員，北京100038；2中國鐵路經(jīng)濟規(guī)劃研究院助理研究員，北京100038）

鐵路用地綜合開發(fā)法律問題思考

孫林1楊琴2

（1中國鐵路經(jīng)濟規(guī)劃研究院研究員，北京100038；2中國鐵路經(jīng)濟規(guī)劃研究院助理研究員，北京100038）

鐵路用地綜合開發(fā)需要法律的支持。在修改《鐵路法》時，應(yīng)當明確鐵路用地綜合開發(fā)相關(guān)各方的法律權(quán)利義務(wù)。在分析國家有關(guān)鐵路用地綜合開發(fā)各項政策的基礎(chǔ)上，對鐵路用地綜合開發(fā)的立法規(guī)范以及法律實務(wù)進行研究，提出完善鐵路用地管理的立法建議，供有關(guān)立法部門參考。

鐵路；用地；綜合；開發(fā)；法律

隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，鐵路建設(shè)用地在鐵路建設(shè)成本中所占比重越來越大，對鐵路運營的壓力也越來越大。同時，由于鐵路運輸安全的需要，鐵路用地除了鐵路線路基礎(chǔ)用地以外，還有大量限制使用的鐵路安全用地。對這些土地的處置，不僅關(guān)系到鐵路運輸安全，也關(guān)系到沿線百姓的切身利益，需要在法律上對鐵路用地相關(guān)各方的權(quán)利義務(wù)做出具體的規(guī)范。

1 鐵路用地政策新發(fā)展

鐵路建設(shè)用地法律制度涉及鐵路建設(shè)與發(fā)展，2013年8月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設(shè)的意見》(以下簡稱《改革鐵路投融資體制意見》)，明確向地方政府和社會資本放開城際鐵路、市域(郊)鐵路、資源開發(fā)性鐵路和支線鐵路的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)，鼓勵社會資本投資建設(shè)鐵路。《改革鐵路投融資體制意見》指出，要加大力度盤活鐵路建設(shè)用地資源，鼓勵土地綜合開發(fā)利用。支持鐵路車站及線路用地綜合開發(fā)，適度提高開發(fā)建設(shè)強度，鼓勵對現(xiàn)有鐵路建設(shè)用地的地上、地下空間進行綜合開發(fā)。

為了加快鐵路發(fā)展，落實《改革鐵路投融資體制意見》中提出的加大力度盤活鐵路建設(shè)用地資源，鼓勵土地綜合開發(fā)利用的政策，國務(wù)院辦公廳于2014年7月29日發(fā)布了《關(guān)于支持鐵路建設(shè)實施土地綜合開發(fā)的意見》（以下簡稱《鐵路土地開發(fā)意見》），要求按照改革鐵路投融資體制、加快推進鐵路建設(shè)的要求，實施鐵路用地及站場毗鄰區(qū)域土地綜合開發(fā)利用政策，支持鐵路建設(shè)，促進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。《鐵路土地開發(fā)意見》要求，在支持鐵路建設(shè)實施土地綜合開發(fā)的過程中，必須堅持支持鐵路建設(shè)與新型城鎮(zhèn)化相結(jié)合、政府引導(dǎo)與市場自主開發(fā)相結(jié)合、盤活存量鐵路用地與綜合開發(fā)新老站場用地相結(jié)合的原則?！惰F路土地開發(fā)意見》明確了四個方面的政策措施：

一是支持盤活現(xiàn)有鐵路用地，推動土地綜合開發(fā)。在盤活現(xiàn)有鐵路用地的過程中，應(yīng)當科學(xué)編制既有鐵路站場及周邊地區(qū)改建規(guī)劃，給予既有鐵路站場綜合開發(fā)用地政策支持，促進鐵路運輸企業(yè)盤活各類現(xiàn)有土地資源，鼓勵提高鐵路用地節(jié)約集約利用水平。

二是鼓勵新建鐵路站場實施土地綜合開發(fā)。在新建鐵路建設(shè)項目時，支持新建鐵路站場與土地綜合開發(fā)項目統(tǒng)一聯(lián)建。要合理確定土地綜合開發(fā)的邊界和規(guī)模，明確站場建設(shè)和土地綜合開發(fā)的規(guī)劃要求，采用市場化方式供應(yīng)綜合開發(fā)用地。

三是完善土地綜合開發(fā)的配套政策。要求統(tǒng)籌土地綜合開發(fā)相關(guān)規(guī)劃管理，落實綜合開發(fā)用地指標支持政策，完善綜合開發(fā)用地的供應(yīng)模式和相關(guān)工程建設(shè)標準規(guī)范。

四是加強土地綜合開發(fā)的監(jiān)管和協(xié)調(diào)。實行備案管理制度，供應(yīng)與新建鐵路站場統(tǒng)一聯(lián)建的綜合開發(fā)用地前，市、縣國土資源部門應(yīng)向國土資源部備案。相關(guān)市、縣國土資源部門應(yīng)與取得綜合開發(fā)用地的主體簽訂土地綜合開發(fā)利用協(xié)議，明確約定鐵路站場、線路工程應(yīng)先于土地綜合開發(fā)項目建設(shè)，切實加強建設(shè)管理。

《鐵路土地開發(fā)意見》強調(diào)，實施鐵路用地及站場毗鄰區(qū)域土地綜合開發(fā)利用，是加快鐵路投融資體制改革和鐵路建設(shè)的重要舉措，是促進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展和節(jié)約集約用地的有力抓手，各地區(qū)、各有關(guān)部門要高度重視，認真落實，在嚴格管理的前提下，積極穩(wěn)妥予以推進。

上述意見是鐵路用地立法的政策基礎(chǔ)，許多內(nèi)容都應(yīng)當反映到《鐵路法》中，以便依法保障鐵路建設(shè)用地的綜合開發(fā)利用。現(xiàn)行《鐵路法》對鐵路建設(shè)用地的規(guī)定明顯不足，只有第35條、第36條和第37條共3條，內(nèi)容涉及鐵路建設(shè)用地規(guī)劃、鐵路建設(shè)用地的取得以及對鐵路建設(shè)用地的使用與保護。這些規(guī)定主要著眼于對鐵路現(xiàn)有用地的保護，而如何開發(fā)鐵路用地、提高鐵路用地的使用效率則沒有涉及，需要在修改《鐵路法》時予以充分考慮。

2 鐵路用地綜合開發(fā)的立法規(guī)范

國務(wù)院在《改革鐵路投融資體制意見》中明確提出，創(chuàng)新節(jié)地技術(shù)，鼓勵對現(xiàn)有鐵路建設(shè)用地的地上、地下空間進行綜合開發(fā)。地方政府要支持鐵路企業(yè)進行車站及線路用地一體規(guī)劃，按照市場化、集約化原則實施綜合開發(fā)，以開發(fā)收益支持鐵路發(fā)展。《改革鐵路投融資體制意見》為鐵路建設(shè)用地的綜合開發(fā)利用提供了很好的政策引導(dǎo)。把開發(fā)鐵路建設(shè)用地獲得的資金用于鐵路發(fā)展，在一定程度上可以緩解鐵路建設(shè)資金不足的窘境。

國務(wù)院的《改革鐵路投融資體制意見》，為鐵路建設(shè)用地的開發(fā)利用提供了政策上的支持，但是如何開發(fā)鐵路建設(shè)用地，仍有諸多法律問題需要破解：一是國家要把鐵路建設(shè)用地開發(fā)的政策落到實處。在鐵路建設(shè)用地規(guī)劃、開發(fā)建設(shè)、經(jīng)營管理等具體細節(jié)上要有突破，特別是地方政府要支持鐵路建設(shè)用地的綜合開發(fā)，形成具有地方特色的鐵路地產(chǎn)經(jīng)濟，支持鐵路的發(fā)展。二是在鐵路建設(shè)階段，就要將鐵路建設(shè)用地綜合開發(fā)列入規(guī)劃，并在設(shè)計時一并予以考慮，避免事后改造所帶來的諸多難題。三是對既有線路改造所形成的非運輸生產(chǎn)用地，允許鐵路運輸企業(yè)作為商業(yè)用途綜合開發(fā)。四是鐵路運輸企業(yè)要對鐵路沿線的地產(chǎn)物業(yè)，按照商業(yè)開發(fā)的模式，通過自營、合作經(jīng)營、股權(quán)式經(jīng)營等方式，加強對地產(chǎn)物業(yè)的經(jīng)營管理，努力提高經(jīng)濟效益。上述諸多問題，其實質(zhì)是如何明確鐵路土地的資產(chǎn)屬性，提高其利用率，為鐵路企業(yè)創(chuàng)造更大的價值，在立法上要明確以下問題：

1）法律上應(yīng)明確鐵路建設(shè)用地規(guī)劃的法律性質(zhì)。鐵路建設(shè)用地規(guī)劃是國家建設(shè)用地規(guī)劃的組成部分，是城市總體規(guī)劃的核心內(nèi)容。在編制國家建設(shè)用地規(guī)劃和城市總體規(guī)劃時，應(yīng)當對鐵路建設(shè)用地作出預(yù)留。

2）立法時應(yīng)賦予鐵路企業(yè)對鐵路沿線鐵路建設(shè)用地的綜合開發(fā)權(quán)。鐵路建設(shè)用地綜合開發(fā)權(quán)的內(nèi)容包括鐵路自主進行的土地商業(yè)化開發(fā)經(jīng)營，配套設(shè)施的建設(shè)，以及可通過合資、合作、出租等方式進行的鐵路用地綜合開發(fā)。

3）由鐵路企業(yè)自主決策。鐵路企業(yè)可以自主決定土地的使用。要把傳統(tǒng)的對鐵路土地實行的物資管理方式轉(zhuǎn)向現(xiàn)代化的資產(chǎn)經(jīng)營管理方式，通過土地經(jīng)營活動，實現(xiàn)土地資產(chǎn)的升值，是鐵路用地管理制度改革的關(guān)鍵。

3 鐵路用地綜合開發(fā)的法律實務(wù)

鐵路用地綜合開發(fā)，除了直接的房地產(chǎn)業(yè)務(wù)外，更重要的是在資本市場上如何更好地發(fā)揮鐵路土地資產(chǎn)的作用，為鐵路發(fā)展籌措建設(shè)資金。

3.1 在股權(quán)市場，鐵路土地可以作價投資入股

發(fā)行股票是作為股份有限公司的企業(yè)通過證券市場向投資者發(fā)行社會公眾股籌集資金的活動。其好處在于：在財務(wù)方面，所籌集的資金成為公司的實收資本和資本公積，可以增加所有者權(quán)益，改善企業(yè)的資本結(jié)構(gòu)，降低企業(yè)的負債率；在公司治理方面，由于上市必將吸引社會投資者，因此，公司必須在法人治理結(jié)構(gòu)、信息披露、財務(wù)處理決策、對外投融資等各項經(jīng)營管理活動中進行規(guī)范化運作，從而提升公司的經(jīng)營管理能力。在股份公司的設(shè)立過程中，企業(yè)可以土地作為投資方式入股；在配股再融資時，法人股東還可以將土地資產(chǎn)作價認購配股。鐵路企業(yè)應(yīng)當發(fā)揮其資產(chǎn)規(guī)模大、現(xiàn)金流充裕、收益穩(wěn)定、適合長線投資等優(yōu)點，采取股份有限公司這一公司組織形式，積極爭取上市。

3.2 在債券市場，鐵路土地可以擔保發(fā)債

企業(yè)以包括土地資產(chǎn)在內(nèi)的自有資產(chǎn)做擔保，或者由第三者做擔保，通過金融機構(gòu)向社會公眾發(fā)行企業(yè)債券籌集資金。經(jīng)過批準后，企業(yè)債券也可以在證券市場上交易。通過發(fā)行債券籌集資金將使企業(yè)的負債增加，發(fā)行可轉(zhuǎn)換債券也可能改變企業(yè)的資本結(jié)構(gòu)。由于土地資產(chǎn)的增值性，而且價值量大，顯然是企業(yè)發(fā)行債券的最佳擔保品。

3.3 通過土地抵押方式，進行融資活動

土地資產(chǎn)抵押是指債務(wù)人或第三人不轉(zhuǎn)移對土地資產(chǎn)的占有，僅將土地資產(chǎn)作為債權(quán)的擔保，在不履行債務(wù)時，債權(quán)人有權(quán)依照法律規(guī)定對該擔保物進行處置，并用處置價款優(yōu)先受償?shù)囊环N債權(quán)擔保方式。土地抵押是土地資產(chǎn)經(jīng)營的重要方式。但需注意的是，企業(yè)以有償出讓方式獲得的土地資產(chǎn)可以直接抵押，而劃撥土地使用權(quán)則需要在補辦出讓手續(xù)后方可作為完全的企業(yè)財產(chǎn)進行抵押。

鐵路企業(yè)在向金融機構(gòu)申請貸款或者在簽訂、履行其他經(jīng)濟合同時，可以采用這一方式，以鐵路建設(shè)用地的土地使用權(quán)為擔保，獲得貸款或者合同相對方的優(yōu)先履行。由于當鐵路單位不能及時歸還貸款或者未能履行合同義務(wù)時，對方有權(quán)就鐵路建設(shè)用地土地使用權(quán)獲得優(yōu)先求償權(quán)，即通過處置鐵路建設(shè)用地土地使用權(quán)獲得優(yōu)先賠償，其結(jié)果可能涉及鐵路建設(shè)用地土地使用權(quán)的變更，因此，鐵路單位以鐵路建設(shè)用地土地使用權(quán)作抵押的，應(yīng)當在合同簽訂前報鐵路土地管理部門審核批準。

3.4 通過土地資產(chǎn)證券化，提高鐵路土地資產(chǎn)的流動性

主要指抵押貸款證券化，即企業(yè)將土地資產(chǎn)及其附屬建筑物抵押給銀行等金融機構(gòu)，銀行等金融機構(gòu)將其所持有的抵押貸款債權(quán)向?qū)I(yè)機構(gòu)轉(zhuǎn)讓，專業(yè)機構(gòu)如基金或者證券信托公司等在資本市場上將抵押貸款作為能夠帶來收益的資產(chǎn)，并以其附屬抵押品如土地資產(chǎn)等出具擔保，向投資者發(fā)行證券，使得抵押貸款成為可以在二級市場流通的資產(chǎn)，起到增加貸款資金的供給，分散貸款金融機構(gòu)的資金流動風險的作用。此時的土地資產(chǎn)既是企業(yè)的經(jīng)營場所和貸款抵押品，又是抵押貸款證券的擔保品，其作用得到了最充分的發(fā)揮。對企業(yè)而言，其實質(zhì)是信貸市場土地資產(chǎn)經(jīng)營即抵押在資本市場的延伸。

4 鐵路用地綜合開發(fā)他項物權(quán)的處理

鐵路用地綜合開發(fā)，必然涉及《物權(quán)法》上的他項物權(quán)問題。他項物權(quán)包括相鄰權(quán)、地役權(quán)和地上權(quán)等，這是物權(quán)法上重要的權(quán)利，屬于用益物權(quán)，是當事人在使用不動產(chǎn)時需要特別注意的權(quán)利。實踐中，設(shè)定他項權(quán)利的常見方式，主要有通行、架橋、挖洞、敷設(shè)管線、豎立廣告牌等，這些都涉及他項物權(quán)的法律問題。

4.1 相鄰權(quán)

《物權(quán)法》上的相鄰權(quán)，是指不動產(chǎn)的相鄰各方因行使所有權(quán)或使用權(quán)而發(fā)生的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，又稱相鄰關(guān)系。在相互毗鄰的不動產(chǎn)之上，為了調(diào)和不同所有權(quán)人之間的權(quán)利，往往有必要對他們的各自權(quán)利進行一定的限制，即相鄰一方對他方所擁有的不動產(chǎn)進行一定程度的利用，以實現(xiàn)利用自己所擁有的不動產(chǎn)的便利，如通行權(quán)、采光權(quán)、排水權(quán)等。它是正確處理相鄰關(guān)系的重要保證。相鄰權(quán)不是一種單獨的物權(quán)，而是相鄰方所有權(quán)的延伸和擴展，因而，須以達到利用的最低標準為依據(jù)，并且以無償利用為原則。由于鐵路建設(shè)用地主要是沿鐵路線分布，具有多臨多界的特點，與鐵路建設(shè)用地毗鄰的其他土地的使用權(quán)人在利用其土地時，往往需要跨越鐵路建設(shè)用地，即利用鐵路建設(shè)用地的上空及地下空間，如架橋、挖洞等，因此，正確處理相鄰關(guān)系應(yīng)當屬于鐵路建設(shè)用地管理的一項重要工作。原則上，屬于相鄰權(quán)范圍的，鐵路建設(shè)用地單位應(yīng)當在保證運輸安全的前提下，無條件準可，并給予對方一定的便利條件。

4.2 地役權(quán)

地役權(quán)也是《物權(quán)法》規(guī)定的土地權(quán)利之一，是指為了自己的使用、經(jīng)營等方便、利益而使用別人的土地的權(quán)利。地役權(quán)發(fā)生在不同產(chǎn)權(quán)人的兩塊土地之上，不以毗鄰為要件。由于它是為使用人更好地利用其土地所設(shè)，是一個較高的標準，而不同于相鄰權(quán)的最低標準，因而，需要當事人各方通過合同約定而設(shè)立，且往往是有償?shù)?。對此，在不影響鐵路運輸安全的前提下，鐵路單位同意的，可以收取一定的土地使用費作為經(jīng)濟補償。

4.3 地上權(quán)

《物權(quán)法》上的地上權(quán)，是因在他人所有的土地上擁有建筑物等作業(yè)物或種植物而使用該土地的權(quán)利。所謂作業(yè)物，最常見的是指建筑物，但它還包括橋梁、水渠、池塘、銅像和隧道等地面及地下所有的人工建造物。嚴格意義上，租賃權(quán)和房地產(chǎn)開發(fā)都屬于地上權(quán)的范疇。例如，利用鐵路建設(shè)用地豎立廣告牌等就是實踐中常見的一種設(shè)定地上權(quán)的利用方式。因為鐵路是大眾出行的基本交通工具，在鐵路沿線豎立廣告牌，能收到較好的廣告效益。對此，應(yīng)當在不影響運輸安全的前提下，由當事人雙方根據(jù)廣告法、合同法等有關(guān)規(guī)定，協(xié)商、確定具體的利用方式、期限、費用等內(nèi)容。

綜上，國務(wù)院的《改革鐵路投融資體制意見》是鐵路用地立法的政策基礎(chǔ)，應(yīng)當把其中的許多內(nèi)容反映到《鐵路法》中，以便依法保障鐵路建設(shè)用地的綜合開發(fā)利用。

[1]《中華人民共和國鐵路法》

[2]孫林.運輸法教程[M].北京:法律出版社，2008:1-352

[3]林曉言，王慧云.鐵路站區(qū)土地綜合開發(fā)模式及利益分配研究[J].鐵道經(jīng)濟研究，2015（1）：1-7

（責任編輯：魏艷紅）

Thoughts on the Legal Problems of the Comprehensive Development of Railway Land

SUN Lin1,YANG Qin2
（1 The Economic＆amp;Planning Research Institute of China Railway Corporation,Researcher,Beijing 100038,China;2 The Economic ＆amp;Planning Research Institute of China Railway Corporation,Assistant Researcher,Beijing 100038,China）

The comprehensive development of railway land needs to be supported by law.During the revision of the Railway Law,the legal rights and obligations of related parties in comprehensive development of railway land should be cleared.Based on the analysis of relevant state policies，this paper studies on the legislation and practice of the comprehensive development of railway land.To provide references for legislature,the corresponding legislative proposals are proposed.

railway;land;comprehensive;development;law

A

：1004-9746（2016）03-0007-03

2016-04-20）