一體兩翼 多元參與
——杭州上城區(qū)基層社會治理服務(wù)體系建設(shè)初探

李 敏 王學(xué)夢

一體兩翼 多元參與
——杭州上城區(qū)基層社會治理服務(wù)體系建設(shè)初探

李 敏 王學(xué)夢

作為全國和諧社區(qū)建設(shè)示范區(qū)、全國社會組織建設(shè)創(chuàng)新示范區(qū)和全國首批社會工作服務(wù)示范區(qū)，以及浙江省“三社聯(lián)動”示范觀察點，上城區(qū)以“三社聯(lián)動”作為推進社會治理和服務(wù)創(chuàng)新的重要抓手，統(tǒng)籌謀劃社區(qū)、社會組織和社會工作融合發(fā)展。上城區(qū)先后獲得第七屆中國地方政府創(chuàng)新獎、第三屆中國社會創(chuàng)新獎“優(yōu)勝獎”、2014年度中國社區(qū)治理十大創(chuàng)新成果等多個國家級榮譽。

一、主要做法

以社區(qū)為主體，以社會組織和社會工作為兩翼，集合“三社聯(lián)動”的體制創(chuàng)新型、政府主導(dǎo)型、內(nèi)需驅(qū)動型等發(fā)展模式，通過創(chuàng)新“三社聯(lián)動”的體制機制、協(xié)商體系、平臺載體、技術(shù)路徑和人才培養(yǎng)等舉措，著力打造了“一體兩翼、多元參與”的基層社會治理服務(wù)體系，實現(xiàn)多元主體“共建、共治、共享”的基層協(xié)商共治新生態(tài)。

創(chuàng)新發(fā)展體制機制，完善基層社會治理結(jié)構(gòu)。從街道、社區(qū)、部門管理體制三者的功能優(yōu)化和聯(lián)動改革入手，出臺《關(guān)于進一步推進社區(qū)發(fā)展的若干意見》《關(guān)于強化黨建統(tǒng)領(lǐng)鞏固政權(quán)基礎(chǔ) 創(chuàng)新基層社會治理的意見》和《上城區(qū)深化社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實施方案》等文件，同步開展各項改革，從根本上打通社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新的整體脈絡(luò)。一是強化街道的終端服務(wù)功能。按照街道辦事處作為基層公共服務(wù)與管理終端的職責定位，依據(jù)轄區(qū)實際與公眾需求，將更適合由街道承擔的公共服務(wù)事項收回管理，將原有的公共服務(wù)從居委會職能中剝離出來。二是強化社區(qū)居民的自治功能。按照社區(qū)黨組織是社區(qū)組織和社區(qū)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心、居委會承擔居民自治、居務(wù)監(jiān)督委員會發(fā)揮監(jiān)督功能以及公共服務(wù)工作站承擔公共服務(wù)和政務(wù)代辦的定位，進一步理順社區(qū)組織機構(gòu)間的關(guān)系與職責，并將涉及居民公共事務(wù)的相應(yīng)經(jīng)費與資源下放，交由居民依照協(xié)商程序予以解決。三是推進部門管理職能下沉。將綜合治理、城市管理、市場監(jiān)管、旅游執(zhí)法等部門的管理力量前移，交由街道統(tǒng)一調(diào)配，實行屬地綜合管理。四是明確部門工作職責。明確部門應(yīng)配合街道和社區(qū)體制改革，凡職能部門的服務(wù)類事項，充分履行指導(dǎo)監(jiān)管責任，做好下放服務(wù)事項的指導(dǎo)評價工作；凡職能部門涉及的執(zhí)法類事項，應(yīng)由職能部門依據(jù)責任主體唯一的原則依法行政，履行主體責任。

構(gòu)建社區(qū)協(xié)商體系，提升基層社會治理水平。一是優(yōu)化協(xié)商主體。調(diào)整居委會班子結(jié)構(gòu)，吸納社區(qū)中的優(yōu)秀居民代表，逐步實現(xiàn)占比達到50%以上；重視和發(fā)揮老黨員、老干部、“兩代表一委員”的“領(lǐng)頭羊”作用，提高協(xié)商質(zhì)量。二是打造協(xié)商平臺。在街道黨工委和社區(qū)黨組織的帶領(lǐng)下，建立街道層面的社區(qū)發(fā)展聯(lián)合會和社區(qū)層面的社區(qū)發(fā)展協(xié)會。三是豐富協(xié)商形式。認真落實社區(qū)民情懇談會、事務(wù)協(xié)調(diào)會、工作聽證會和成效評議會等民主協(xié)商制度，強化居民代表會議的決策作用。四是拓展協(xié)商途徑。在社區(qū)居委會的指導(dǎo)下，以社區(qū)居民最為關(guān)切的社區(qū)事務(wù)為突破口，拓展以小區(qū)、樓宇和院落為單元的社區(qū)居民協(xié)商自治模式，提高解決問題實效。

推進“三社”一體發(fā)展，強化基層社會治理能力。一是健全政社互動機制。創(chuàng)新財政投入方式，合理配置“三社”發(fā)展經(jīng)費，開展政府購買服務(wù)和公益創(chuàng)投，明確政府向社會力量購買服務(wù)目錄，加快政府職能轉(zhuǎn)移。提升智慧服務(wù)手段，整合“平安365”“民情E點通”等信息化資源，在全市率先推出“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)民生服務(wù)”的社聯(lián)網(wǎng)運作平臺；實施政府與“三社”之間的雙向評價機制，將政府工作績效與居民滿意度、社會組織服務(wù)和社會工作發(fā)展等掛鉤。二是打造公共復(fù)合空間。建成了“小營紅巷”生活廣場、“左鄰右舍”社區(qū)治理創(chuàng)新園、“湖濱家園”等功能設(shè)置多元、場館布局合理、出行環(huán)境便利的社區(qū)公共服務(wù)空間。如：“左鄰右舍”社區(qū)治理創(chuàng)新園以家為設(shè)計理念，集聚了鄰里值班室、一站式公共服務(wù)站、鄰里天地、公益創(chuàng)客空間等多個創(chuàng)新實體，成為社區(qū)居民議事協(xié)商、社會組織創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新、社會工作實踐積累的重要場所，實現(xiàn)了“三社”的互聯(lián)互通。三是創(chuàng)設(shè)多元孵化載體。以社區(qū)居民需求為導(dǎo)向，以社會組織發(fā)展基金會為平臺，設(shè)立了We創(chuàng)客計劃、好鄰居基金、社區(qū)伙伴計劃、益人同行計劃、社區(qū)空間改造計劃、社會工作發(fā)展計劃等孵化載體；同時，改革每年一次的公益創(chuàng)投辦法，即時接受全區(qū)社會組織的公益項目申報和資金申領(lǐng)，定向培育社區(qū)社會組織和專業(yè)社工人才，實現(xiàn)品牌引領(lǐng)、品質(zhì)服務(wù)的目標。四是加大人才培養(yǎng)力度。試行社區(qū)工作者級差績效薪酬制度改革，根據(jù)新設(shè)定的社區(qū)居委會、公共服務(wù)工作站、專業(yè)社會工作服務(wù)等崗位職責，制定社工崗位級差績效薪酬標準。圍繞“培養(yǎng)、使用、激勵、評價”四個環(huán)節(jié)，分類設(shè)置職稱考試、繼續(xù)教育、培訓(xùn)課程等培養(yǎng)標準，推出首屆社區(qū)工作領(lǐng)軍人才培養(yǎng)計劃、“迎接G20峰會，上城社工在行動”等工作載體，為專業(yè)社工開展個性化服務(wù)和全能社工開展“一口式”服務(wù)提供人才支撐。

二、初步成效

政社之間權(quán)力邊界更加清晰。一方面，通過實施社區(qū)工作準入制，明確政府工作任務(wù)進入社區(qū)的事項，建立了社區(qū)居委會和公共服務(wù)工作站“兩張清單”，梳理出社區(qū)居委會42項主體職責和26項配合職責，社區(qū)公共服務(wù)站45項工作事項，界定了公共服務(wù)的主體責任在政府、服務(wù)在社區(qū)的實現(xiàn)形式；另一方面，通過政府購買社會力量服務(wù)，實現(xiàn)政社分開，也對政府與社會組織權(quán)責進行了有效切分。2015年，上城區(qū)各類社會組織共承接政府購買服務(wù)項目107個，合計2461.41萬元。

政府行政機構(gòu)進一步優(yōu)化。通過深化街道管理體制改革，歸并相近職能，綜合設(shè)置黨政工作、城市管理、民生服務(wù)等服務(wù)管理機構(gòu)和街道行政服務(wù)中心，完善了街道職責定位，優(yōu)化了街道機構(gòu)設(shè)置，打破了街道原有的條塊分割、多頭管理的格局，初步形成了權(quán)責統(tǒng)一、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制。

公眾參與社區(qū)協(xié)商得渠道得到有效拓寬。通過社區(qū)居民自治公約的制定，社區(qū)發(fā)展聯(lián)合會、社區(qū)發(fā)展協(xié)會平臺的搭建，社區(qū)黨組織、居委會、居民代表、業(yè)主委員會、物業(yè)公司等社區(qū)各類協(xié)商主體，逐漸形成了常規(guī)化的溝通協(xié)商機制。2014年以來，通過召開社區(qū)民情懇談會、事務(wù)協(xié)調(diào)會、工作聽證會和成效評議會，共吸納各類意見385條，其中357條得到了解決。

社會力量參與基層治理空前活躍。目前，該區(qū)共有社會組織1412家，專業(yè)社會工作者達421人，各類社會組織和社工人才在強化居民自治、提供品質(zhì)化服務(wù)、凝聚價值共識、提升居民滿意度等方面的參與作用日益顯現(xiàn)。2013—2015年，連續(xù)3年推出公益服務(wù)項目相親會，通過“資本相親會”“公益對對碰”等形式，搭建公益服務(wù)需求方、資源提供方、項目承接方三方對接平臺，共吸納208家企業(yè)參與，125個社會組織在現(xiàn)場獲得舉牌資助，惠及居民30多萬人次；上城社會組織發(fā)展基金會自2014年底成立以來，共吸納政府、轄區(qū)單位、企業(yè)、愛心人士等多方力量捐贈500多萬元；2014年4月至2015年底，小營紅巷生活廣場共培育社區(qū)社會組織50多家，開展大中型活動170多場，服務(wù)超過4萬人次。

居民群眾的獲得感顯著提升。通過協(xié)商自治，居民群眾以主人翁的姿態(tài)參與社區(qū)事務(wù)，利益訴求得到表達，居住環(huán)境得到改善，社區(qū)服務(wù)得到提升，歸屬感、認同感、幸福感日益增強，當家作主的愿望得以實現(xiàn)。全區(qū)居民安全感和幸福度，從2012年的92%和91%，分別上升到2014年的97%和96%。

政府治理績效明顯提高。一是通過打造“民情E點通”社區(qū)移動智慧服務(wù)系統(tǒng)，實現(xiàn)了居民群眾各種訴求的“隨時表達、快速反應(yīng)、及時解決、有效跟蹤”，自2014年8月運行以來，累計上報案卷近7千個，其中95%已結(jié)案。二是通過創(chuàng)新政府與“三社”間的雙向評價機制，有效提高了政府內(nèi)部的治理績效。

杭州市上城區(qū)以社區(qū)為主體，以社會組織和社會工作為兩翼的“三社聯(lián)動”一體化發(fā)展理念和實踐，牢牢把握社會治理的社會化、群眾訴求的多元化、社工服務(wù)的專業(yè)化、社會組織培育的內(nèi)源化、社區(qū)目標的人本化趨向，不斷凝聚多元主體參與社區(qū)協(xié)商共治的合力，營造起人人都生活在幸福社區(qū)的全新社會治理生態(tài)。2013年以來，該區(qū)先后接待英美等國和全國各地參觀交流團體達1136批次共97863人次，居民平均滿意度也由2012年的94.17%上升到2015年的98.88%。

作者單位：（杭州市上城區(qū)民政局）