深化社會保障改革與社會救助再定位
——第二屆全國社會保障學(xué)術(shù)大會社會救助分論壇主要觀點(diǎn)綜述

本刊記者 / 中 民

深化社會保障改革與社會救助再定位
——第二屆全國社會保障學(xué)術(shù)大會社會救助分論壇主要觀點(diǎn)綜述

本刊記者 / 中 民

2月20～21日，以“共享發(fā)展與社會保障制度建設(shè)”為主題的第二屆全國社會保障學(xué)術(shù)大會在京召開。來自中國社科院、中央黨校、國家行政學(xué)院、中國人民大學(xué)、北京大學(xué)、清華大學(xué)、北京師范大學(xué)等近百所高校的專家學(xué)者共250多人出席會議。

深化社會保障改革應(yīng)充分體現(xiàn)共享發(fā)展理念

與會者一致認(rèn)為，共享發(fā)展理念的提出是黨的十八屆五中全會的重大理論貢獻(xiàn)，深化社會保障改革應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)出共享發(fā)展理念，而加快社會保障改革步伐，盡快健全我國的社會保障體系已經(jīng)具有必要性、緊迫性。當(dāng)前的重要任務(wù)不是福利陷阱問題，而是通過深化改革來優(yōu)化制度安排，并實(shí)現(xiàn)定型發(fā)展。一個健全的新型社會保障體系不僅能夠提供穩(wěn)定的安全預(yù)期，增進(jìn)人民福祉，同時也能夠增強(qiáng)整個社會的抗風(fēng)險能力，這對于深化我國的經(jīng)濟(jì)改革、社會改革等無疑具有極大的助益。

更好地發(fā)揮民政在民生保障中的兜底作用。民政部副部長鄒銘（現(xiàn)廣東省委常委）認(rèn)為，共享是黨的十八屆五中全會提出的五大發(fā)展理念之一，社會保障則是民生安全的載體，是國家長治久安的基石。在建立和完善中國特色社會保障體系過程中，民政部門主要承擔(dān)社會救助、社會福利、優(yōu)撫安置、減災(zāi)救災(zāi)以及推動慈善事業(yè)發(fā)展等方面的職責(zé)。作為保障民生的重要職能部門，民政部門始終把關(guān)注民生、保障民生、改善民生作為民政事業(yè)發(fā)展的根本要求，著力采取針對性更強(qiáng)、覆蓋面更大、效果更明顯、政策更可持續(xù)的舉措，以更好地發(fā)揮民政在民生保障中的兜底作用。第一，要切實(shí)提高保障效率。第二，要全面落實(shí)保障政策。第三，要穩(wěn)妥出臺新的政策。第四，要創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式。希望社會保障領(lǐng)域的專家學(xué)者積極參與，做出貢獻(xiàn)。鄒銘對社會保障學(xué)會提出了四點(diǎn)希望：一是要攻關(guān)全局性戰(zhàn)略問題。二是要關(guān)注改革重點(diǎn)問題。三是要引導(dǎo)輿論熱點(diǎn)問題。四是要加強(qiáng)國際比較研究。

實(shí)現(xiàn)共享發(fā)展理念必須堅(jiān)持三個原則。社會保障學(xué)會會長鄭功成指出，共享發(fā)展理念的提出，是國家發(fā)展理念的升華。他強(qiáng)調(diào)，沒有共享就沒有社會主義，沒有共享也沒有現(xiàn)代資本主義。中國社會保障改革與制度建設(shè)應(yīng)以共享發(fā)展理念為根本指導(dǎo)思想，同時也要讓社會保障成為共享發(fā)展強(qiáng)有力的制度保證。社會保障在貫徹落實(shí)共享發(fā)展理念時一定要堅(jiān)持共建共享、互助共濟(jì)、公平正義三原則。

社會救助的再定位

學(xué)術(shù)大會分養(yǎng)老保險、醫(yī)療與護(hù)理保險、社會救助、養(yǎng)老服務(wù)、社會保障基礎(chǔ)理論、國際社會保障、綜合等七個分論壇，來自政府部門負(fù)責(zé)官員與專家學(xué)者們圍繞著上述專題進(jìn)行了熱烈的研討。其中，社會救助分論壇圍繞社會救助的再定位、構(gòu)建“因病致貧返貧”治理體系、完善微觀救助機(jī)制、社會救助與精準(zhǔn)扶貧等時代命題和熱點(diǎn)難點(diǎn)進(jìn)行了交流，現(xiàn)將主要觀點(diǎn)綜述如下：

建立更加積極的社會救助制度。南京大學(xué)社會建設(shè)與管理研究院關(guān)信平教授認(rèn)為，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人均水平的提高，社會救助水平也應(yīng)相應(yīng)提高；同時社會救助制度仍被界定為“兜底作用”“?；尽保陙?，社會救助水平?jīng)]有隨著全面建成小康社會的進(jìn)程而提高，相反，近年來基層社會救助工作的重點(diǎn)放到了嚴(yán)格控制受益者上，對提高社會救助水平重視不夠，中國現(xiàn)行的社會救助體系走到了一個關(guān)鍵性階段，需要構(gòu)建更加積極的社會救助制度。積極的社會救助要著眼于反相對貧困，要以為貧困者增能和提升人力資本、提高勞動力市場參與和社會融入為目標(biāo)；要根據(jù)實(shí)際需要提高救助標(biāo)準(zhǔn)，并且要擴(kuò)大社會救助對象的覆蓋范圍，從目前低保制度的“最低收入瞄準(zhǔn)機(jī)制”轉(zhuǎn)化到“實(shí)際困難瞄準(zhǔn)機(jī)制”；社會救助的內(nèi)容要有所擴(kuò)展，要與其他各個方面的社會政策相銜接，并與社會工作相結(jié)合，為困難群體提供綜合性的救助和服務(wù)。為此，應(yīng)加強(qiáng)社會救助制度的管理體制建設(shè)，引入專業(yè)化管理，建立行政體系、社區(qū)和專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)相結(jié)合的基層經(jīng)辦服務(wù)體系。同時，在社會救助服務(wù)的運(yùn)行中應(yīng)該探索合理運(yùn)用市場機(jī)制，建立行政手段、市場機(jī)制和社會監(jiān)督相結(jié)合的運(yùn)行機(jī)制。

在精準(zhǔn)扶貧中構(gòu)建“因病致貧返貧”治理體系。南京大學(xué)社會保障研究中心林閩鋼教授認(rèn)為，“因病致貧返貧”仍是農(nóng)村貧困群體的主因。在精準(zhǔn)扶貧中構(gòu)建“因病致貧返貧”治理體系是促進(jìn)社會政策和經(jīng)濟(jì)政策相互作用、提升整體性貧困治理效果的關(guān)鍵。因此，需要構(gòu)建多層次的“因病致貧返貧”治理體系，醫(yī)療救助制度是基礎(chǔ)：新農(nóng)合制度是主干；醫(yī)療大病保險和疾病應(yīng)急救助是補(bǔ)充；商業(yè)健康保險和慈善救助是再補(bǔ)充，并應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)有效銜接。另外，還需要構(gòu)建積極有效的“因病致貧返貧”治理體系，即建立以“建庫立卡”為重點(diǎn)，進(jìn)行分類瞄準(zhǔn)和管理；將社會工作引入治理體系，建立“緩醫(yī)難”機(jī)制；在農(nóng)村地區(qū)全面建立起基層首診、雙向轉(zhuǎn)診、急慢分治、上下聯(lián)動的分級診療模式，發(fā)揮基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)作用。

完善精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)下微觀救助機(jī)制。中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院教授岳經(jīng)綸通過對珠三角地區(qū)社工機(jī)構(gòu)服務(wù)遞送的調(diào)查，認(rèn)為，在現(xiàn)行精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)指引下需要進(jìn)一步完善微觀救助機(jī)制。精準(zhǔn)扶貧要求定位到戶和個人，脫貧單元不斷縮小，瞄準(zhǔn)精度不斷提高，社會救助工作的重心需要相應(yīng)下移，完善微觀救助機(jī)制，提高困難戶識別和幫扶準(zhǔn)確率，為扶貧工作提供支持。從調(diào)查來看，社工機(jī)構(gòu)能夠在識別和評估貧困戶、提高扶貧資源使用效率、抑制扶貧政策短視性三個方面發(fā)揮作用，逐步在基層形成了社工機(jī)構(gòu)提供服務(wù)、街道社區(qū)干部監(jiān)督、困難群眾表達(dá)需求的微觀扶貧救助機(jī)制。但是，在缺乏其他資金來源的情況下，單靠項(xiàng)目生存的社工機(jī)構(gòu)容易變?yōu)榛鶎诱峙晒ぷ鳌?zhí)行命令的附屬機(jī)構(gòu)，因此，社會組織能夠在多大程度上發(fā)揮作用，取決于社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部的態(tài)度，包括是否支持政府購買服務(wù)項(xiàng)目、是否支持該社工機(jī)構(gòu)工作、是否愿意讓渡部分權(quán)力減少行政干預(yù)等。

精準(zhǔn)扶貧與社會保障制度的水平銜接和垂直銜接。中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院左停教授認(rèn)為，精準(zhǔn)扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略與過去開發(fā)式扶貧顯著不同的是強(qiáng)調(diào)了農(nóng)村社會保障（包括醫(yī)療保險和救助、最低生活保障制度等）在精準(zhǔn)扶貧中的作用，形成了中國特色扶貧和社會救助框架。在微觀層面怎么做好精準(zhǔn)識別、怎么做好不同措施的精準(zhǔn)匹配，基層各級部門仍在探索中。基于西南某地的觀察，左停認(rèn)為，扶貧與社會保障的水平銜接，即如何對目標(biāo)社會群體合理分類，是當(dāng)前精準(zhǔn)識別的難點(diǎn)；同時，對識別出來的貧困人口的不同幫扶措施的垂直銜接是精準(zhǔn)扶貧的重點(diǎn)。這兩種銜接實(shí)際上也一定程度上對應(yīng)社保理論中的水平瞄準(zhǔn)和垂直瞄準(zhǔn)。在水平銜接方面，堅(jiān)持扶貧和低保的最低需要保障性質(zhì)；在識別中堅(jiān)持收入標(biāo)準(zhǔn)為主，其他環(huán)節(jié)主要是服務(wù)收入；通過補(bǔ)差的方法做到兩個人群的銜接；從長遠(yuǎn)來看，做好居民社會保障卡的基礎(chǔ)建設(shè)。在垂直銜接方面，即扶貧開發(fā)與社會保障的銜接問題，也有社會保障內(nèi)不同制度的銜接問題，不能簡單地把人或戶劃為扶貧戶或低保戶。城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險應(yīng)該更多地理解成社會福利，加強(qiáng)在企業(yè)勞動的農(nóng)民工社會保險參保的權(quán)利保障，在城鄉(xiāng)一體基礎(chǔ)上，試點(diǎn)擴(kuò)大對貧困農(nóng)民的就業(yè)支持；做好醫(yī)療救助和新農(nóng)合、大病保險的銜接。在堅(jiān)持“收入貧困標(biāo)準(zhǔn)”的低保的最低需求保障基礎(chǔ)上，做好與“支出貧困”聯(lián)系的臨時救助、教育救助等的銜接。

精準(zhǔn)扶貧、脫貧與鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會保障服務(wù)能力整合。貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院王飛躍教授基于“兩江”上游集中連片特困地區(qū)研究，認(rèn)為地域特殊、生態(tài)脆弱、社會構(gòu)成復(fù)雜是該地區(qū)貧困的主要原因。如何發(fā)揮社會保障制度的作用，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級社會保障服務(wù)能力和水平，是確保貧困人口同步進(jìn)入小康社會的根本保證。鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會保障服務(wù)方面主要存在：1.貧困戶識別問題。目前對貧困戶或人的識別主要問題在于，一是貧困指標(biāo)設(shè)計(jì)偏重于經(jīng)濟(jì)（如低保戶或人的經(jīng)濟(jì)調(diào)查）。二是方法問題。目前通行的“會評”方式，因宗族、群族或族別關(guān)系難以將一些貧困戶或人識別出來。2.因病致貧界定問題。弱智、癡呆、殘疾等是否屬于“病”有待進(jìn)一步澄清。3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會保障服務(wù)條款分割等問題。對此，一是依據(jù)“兩不愁、三保障”（不愁吃、不愁穿，教育、醫(yī)療和住房有保障）的目標(biāo)設(shè)計(jì)貧困識別指標(biāo)，采用大數(shù)據(jù)構(gòu)建的方法實(shí)施精準(zhǔn)識別和精準(zhǔn)管理。二是統(tǒng)一構(gòu)建公共服務(wù)平臺，優(yōu)化公共服務(wù)事業(yè)。實(shí)現(xiàn)點(diǎn)對塊的基層公共服務(wù)運(yùn)行機(jī)制。將社會保險部門經(jīng)辦的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險社、就業(yè)服務(wù)站，民政部門的最低生活保障救災(zāi)救助以及衛(wèi)生部門的新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險，教育部門的義務(wù)教育、中小學(xué)營養(yǎng)餐等公共服務(wù)事項(xiàng)統(tǒng)一集約在同一個公共服務(wù)平臺進(jìn)行經(jīng)辦。另一方面，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院 、敬老院、計(jì)生站等公共服務(wù)資源進(jìn)行整合優(yōu)化，互通有無，實(shí)現(xiàn)公共資源效益最優(yōu)。三是統(tǒng)一服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，財(cái)政專項(xiàng)管理。服務(wù)經(jīng)辦在構(gòu)建服務(wù)平臺上處理，但在財(cái)政運(yùn)行機(jī)制上按照“復(fù)試預(yù)算”的方式進(jìn)行財(cái)務(wù)安排，確保各個專項(xiàng)資金安全運(yùn)行。

新型城鎮(zhèn)化視野下的城鄉(xiāng)貧困治理現(xiàn)代化。河南大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院凌文豪教授認(rèn)為，目前關(guān)于貧困的研究呈現(xiàn)出農(nóng)村貧困研究文獻(xiàn)明顯多于城市，研究主題多為區(qū)域貧困，貧困原因表述多為從中西部推論中國、邊遠(yuǎn)山區(qū)推論整體、以農(nóng)村代表整體等特征。在貧困治理方面，很多研究者的政策建議仍然沒有跳出城鄉(xiāng)二元思維。新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略在推進(jìn)大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化和公共服務(wù)均等化的同時，將會改變城鄉(xiāng)貧困人群的分布與貧困表征，貧困問題城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化等趨勢會更加明顯，城鄉(xiāng)居民致貧因素、所面臨的生計(jì)風(fēng)險、貧困脆弱性與同質(zhì)性增強(qiáng)，迫切需要對城鄉(xiāng)貧困進(jìn)行統(tǒng)籌治理。應(yīng)實(shí)行系統(tǒng)化、體系化與城鄉(xiāng)一體化的治理政策，保護(hù)居民利益，完善社會保障體系，實(shí)施就業(yè)援助，從而減少風(fēng)險，降低脆弱性，提高風(fēng)險應(yīng)對能力和貧困治理效果的可持續(xù)性，以期達(dá)到精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)消貧目的。

漢宣帝的中興措施對當(dāng)代社會救助的啟示。河北師范大學(xué)王文濤教授從社會救助視角下重新闡釋了漢宣帝中興。王教授認(rèn)為，從社會救助的視角重新審視漢宣帝的中興措施，可豐富對“昭宣中興”的認(rèn)識和理解，亦對當(dāng)代社會救助有所啟示。安民為本，是漢宣帝整頓吏治的指導(dǎo)思想。其主要社會救助措施包括災(zāi)害救助、輕徭薄賦、關(guān)心救助鰥寡孤獨(dú)等弱勢群體、賑濟(jì)貧民、尊老養(yǎng)老，以及選賢任能落實(shí)社會救助措施等方面。其中，在災(zāi)害救助上，主要措施有減少行政開支、令京城官員捐獻(xiàn)糧食幫助朝廷救災(zāi)、下“地震詔”、建立“常平倉”制度。所謂的常平倉制度，即政府豐年購進(jìn)糧食儲存，歉年賣出所儲糧食以穩(wěn)定糧價。常平倉制度意義重大，一是穩(wěn)定糧食價格，保護(hù)農(nóng)民利益；二是救災(zāi)；三是應(yīng)對戰(zhàn)爭等突發(fā)事件。

民族地區(qū)扶貧開發(fā)的問題與對策。內(nèi)蒙古大學(xué)公共管理學(xué)院白維軍教授著重談?wù)摿藢?nèi)蒙古實(shí)施精準(zhǔn)扶貧的幾點(diǎn)思考。內(nèi)蒙古作為一個民族地區(qū)，因?yàn)槟羺^(qū)和牧民的存在，使得扶貧工作面臨更加棘手的問題：一是自然環(huán)境非常惡劣。二是致貧原因復(fù)雜多樣，既有自然、生態(tài)、資源、基礎(chǔ)設(shè)施等環(huán)境因素，也有教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公共服務(wù)等社會經(jīng)濟(jì)因素，還有人口素質(zhì)、市場風(fēng)險、體制機(jī)制等因素。三是貧困人口分布異常，降低了脫貧效果。四是扶貧工作精準(zhǔn)化操作存在不足。比如貧困戶識別存在誤差、幫扶措施針對性不強(qiáng)等。為此，應(yīng)當(dāng)注重以下幾點(diǎn)：一是充分認(rèn)識內(nèi)蒙古實(shí)施精準(zhǔn)扶貧的復(fù)雜性和艱巨性。二是大力實(shí)施異地搬遷扶貧。三是嚴(yán)格堅(jiān)持分類扶持，提高扶貧精準(zhǔn)度。此外，民族地區(qū)的扶貧開發(fā)是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不單是要收入增加和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還包括文化發(fā)展、法制健全、生態(tài)保障以及社會和諧等。