建立社區(qū)矯正執(zhí)法監(jiān)督工作機制的調(diào)查與思考
——以浙江省的實踐為例

呂華南 鄢 超（浙江省司法廳）

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建立社區(qū)矯正執(zhí)法監(jiān)督工作機制的調(diào)查與思考
——以浙江省的實踐為例

呂華南 鄢 超（浙江省司法廳）

浙江省是全國首批開展社區(qū)矯正試點工作的省份， 2004年5月以來，浙江省累計接收社區(qū)服刑人員23.7萬人，依法解除社區(qū)矯正19.6萬人，11年來，社區(qū)服刑人員年再犯罪率為0.1%，低于全國平均水平，為平安浙江建設(shè)作出了積極貢獻。本文嘗試在總結(jié)浙江省司法行政機關(guān)社區(qū)矯正執(zhí)法監(jiān)督工作機制建設(shè)創(chuàng)新實踐基礎(chǔ)上，歸納社區(qū)矯正執(zhí)法監(jiān)督工作實踐中存在的不足，梳理和厘清若干理論問題，并對繼續(xù)推進這項創(chuàng)新工作提出對策和建議，以期能為浙江省社區(qū)矯正執(zhí)法工作繼續(xù)走在全國前列略盡綿薄之力。

一、浙江省社區(qū)矯正執(zhí)法監(jiān)督機制建設(shè)現(xiàn)狀

（一）主要做法和取得的成效

浙江省社區(qū)矯正執(zhí)法監(jiān)督機制建設(shè)，主要從以下幾個方面進行探索并取得初步成效：

1.明確改革思路，積極部署試點工作。2012年初，為進一步規(guī)范社區(qū)矯正執(zhí)法工作，浙江省司法廳明確提出按照執(zhí)法權(quán)與執(zhí)法監(jiān)督權(quán)相分離的原則，在深入調(diào)研和開展試點的基礎(chǔ)上，推動縣級司法局建立社區(qū)矯正執(zhí)法監(jiān)督機制，通過執(zhí)法監(jiān)督規(guī)范執(zhí)法行為、完善執(zhí)法程序，進而促進社區(qū)矯正執(zhí)法工作健康發(fā)展。對此，省司法廳確定義烏市和杭州市余杭區(qū)作為先期試點單位進行試點。兩家試點單位積極組織實施，結(jié)合實際進行探索。

2.下發(fā)指導意見，明確執(zhí)法監(jiān)督工作職責。為進一步在面上推開試點工作，2012年上半年，省司法廳先后赴義烏市、海寧市和杭州市余杭區(qū)等15個縣級司法行政機關(guān)進行調(diào)研，并指導義烏市司法局制定《關(guān)于開展社區(qū)矯正執(zhí)法監(jiān)督工作的實施意見（試行）》和《社區(qū)矯正執(zhí)法責任制實施方案》等文件。2012年8月、10月，省司法廳先后在義烏市、寧波市召開了全省部分市縣法制工作人員座談會，修改《實施意見》和《實施方案》。義烏市司法局對上述文件進行修訂完善后，率先付諸實施。杭州市余杭區(qū)司法局在借鑒義烏做法的基礎(chǔ)上，結(jié)合當?shù)靥攸c，制定了實施方案，并緊隨義烏之后付諸實施。2013年初，在試點探索和廣泛討論的基礎(chǔ)上，省司法廳起草了《關(guān)于加強社區(qū)矯正執(zhí)法監(jiān)督工作的指導意見》印發(fā)全省，對社區(qū)矯正執(zhí)法監(jiān)督工作的指導思想、目標任務(wù)、工作職責、工作機制以及工作保障等方面的內(nèi)容進行明確，并在年度執(zhí)法考評中對上述工作落實情況進行考評，積極推動各地建立健全社區(qū)矯正執(zhí)法監(jiān)督工作機制。

3.增設(shè)法制機構(gòu)，確立監(jiān)督主體地位。省司法廳在指導建立健全社區(qū)矯正執(zhí)法監(jiān)督工作機制過程中，各地充分認識到法制機構(gòu)及法制人員的重要性，縣級司法局法制工作機構(gòu)的設(shè)置實現(xiàn)了實質(zhì)性突破。2013年以來，臺州、嘉興、金華和麗水等市司法局積極與市編辦溝通協(xié)調(diào)，在全市所有縣、區(qū)司法局全部通過增設(shè)或者掛牌方式設(shè)置法制科。臺州市黃巖區(qū)編辦在給區(qū)司法局增設(shè)法制科的批復(fù)中明確：“法制科負責區(qū)社區(qū)服刑人員提請治安處罰、提請收監(jiān)執(zhí)行、提請減刑等執(zhí)法環(huán)節(jié)進行監(jiān)督等職責”。據(jù)統(tǒng)計，目前全省90個縣級司法局中，有46家設(shè)置了法制機構(gòu)。

4.積極開展監(jiān)督實踐，完善各項制度措施。經(jīng)過3年的實踐推動，2014年底，全省11個地市司法局均成立由局長擔任組長的社區(qū)矯正執(zhí)法監(jiān)督工作領(lǐng)導小組，推動建立社區(qū)矯正相關(guān)執(zhí)法監(jiān)督工作制度，指導所屬縣級司法局成立法制工作機構(gòu)，充實力量，明確工作職責，推動社區(qū)矯正執(zhí)法監(jiān)督機制逐縣（市、區(qū)）建立，執(zhí)法監(jiān)督工作正在逐步有效展開。湖州、臺州、溫州等市司法局先后制定《社區(qū)矯正執(zhí)法監(jiān)督辦法（試行）》《社區(qū)矯正執(zhí)法監(jiān)督考評工作操作細則》和《社區(qū)矯正工作責任追究制度》等，設(shè)置社區(qū)矯正日常執(zhí)法工作法制機構(gòu)審核把關(guān)環(huán)節(jié)，并將執(zhí)法監(jiān)督流程嵌入社區(qū)矯正執(zhí)法網(wǎng)上工作流程之中，規(guī)定了執(zhí)法監(jiān)督的主要內(nèi)容、監(jiān)督方式以及責任追究，取得較好實踐效果。

（二）推進中遇到的問題

社區(qū)矯正執(zhí)法監(jiān)督機制建設(shè)作為一種制度創(chuàng)新的嘗試，還存在不少困難和問題。

1.思想認識水平不一，各地發(fā)展不平衡。經(jīng)過3年多的社區(qū)矯正執(zhí)法監(jiān)督實踐，大多數(shù)地方和執(zhí)法人員已經(jīng)認識到執(zhí)法監(jiān)督機制建設(shè)的必要性，但各地推行這項工作的進展不平衡，一些地方和干部的思想認識也不完全統(tǒng)一。在這項工作開展初期，有的執(zhí)法人員甚至認為社區(qū)矯正執(zhí)法是刑罰執(zhí)行工作，縣級司法局法制機構(gòu)不能對其進行執(zhí)法監(jiān)督；有個別地方認為社區(qū)矯正執(zhí)法工作，外有人民檢察院的法律監(jiān)督，內(nèi)有紀委監(jiān)察監(jiān)督和行政層級監(jiān)督，增設(shè)法制部門監(jiān)督?jīng)]有必要。

2.法制機構(gòu)設(shè)置不夠健全，人員配備有待加強。由于受到行政編制等因素影響，縣級司法局中真正獨立設(shè)置法制科的只有26家左右，僅占總數(shù)的28.9%；其余的則多為掛牌科室，和局辦公室合署辦公，有的地方甚至還和法管科合署辦公。一些法制機構(gòu)的人員配備也不夠，有的法制機構(gòu)工作人員只有1名，甚至還是兼職法制員。法制工作人員法律素質(zhì)有待提高，具有法律大專以上學歷人數(shù)較少。

3.法制機構(gòu)職能定位模糊，部門關(guān)系尚待理順。法制機構(gòu)職能有待科學定位，監(jiān)督的范圍如何設(shè)定，一些地方在實踐中不一致；對于法制機構(gòu)的監(jiān)督職責和社區(qū)矯正管理部門、紀委監(jiān)察之間如何劃分和銜接，各類監(jiān)督主體之間的關(guān)系如何界定，也缺乏科學的論述。一些法制機構(gòu)執(zhí)法監(jiān)督職能行使流于形式，存在沒有抓住重點環(huán)節(jié)執(zhí)法而導致監(jiān)督職能行使力度不夠等問題。

4.法制監(jiān)督機制尚不完善，存在職能作用發(fā)揮不充分的問題。有的地方由于對執(zhí)法監(jiān)督的程序規(guī)定不具體，法制機構(gòu)監(jiān)督手段和相應(yīng)的獎懲激勵措施較少，因此監(jiān)督成效還有待進一步發(fā)揮，監(jiān)督機制還有待進一步完善。

二、建立社區(qū)矯正執(zhí)法監(jiān)督工作機制需要明確的幾個重要問題

（一）社區(qū)矯正執(zhí)法行為性質(zhì)

當前，人們對我國社區(qū)矯正執(zhí)法尤其是刑罰執(zhí)行行為性質(zhì)的認識尚未統(tǒng)一，對其權(quán)力性質(zhì)屬于行政權(quán)還是司法權(quán)爭論不休，這直接影響到對社區(qū)矯正執(zhí)法行為能否進行內(nèi)部監(jiān)督、如何監(jiān)督，以及出現(xiàn)爭議可否要求復(fù)議、訴訟等。

對于社區(qū)矯正執(zhí)法行為的性質(zhì)，筆者認為，可以從以下兩個視角來理解和認識：

第一，從權(quán)力的內(nèi)在屬性來看，刑罰執(zhí)行權(quán)屬于廣義的行政權(quán)范疇。從法理上講，行政權(quán)與司法權(quán)是兩種內(nèi)在屬性區(qū)別較大的權(quán)力類型。行政權(quán)本質(zhì)上是一種執(zhí)行權(quán)力，是對法律法規(guī)等所設(shè)定權(quán)利義務(wù)的實現(xiàn)過程；而司法權(quán)本質(zhì)上是一種判斷權(quán)力，是以一種中立的身份對涉及權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的一種確認和判斷。二者的區(qū)別主要表現(xiàn)在：一是司法權(quán)具有被動性，它奉行“不告不理”的原則；而行政權(quán)具有主動性，往往可以主動通過人的肢體活動來表現(xiàn)。二是司法權(quán)具有中立性，它公正地進行判斷，避免偏見，作為權(quán)利的庇護者而扮演非官方的角色；而行政權(quán)具有傾向性，是站在官方的立場。三是司法權(quán)具有終結(jié)性、穩(wěn)定性和法律性，司法審查是最終的結(jié)論；而行政權(quán)是非終結(jié)性的①孫笑俠：《司法權(quán)的本質(zhì)是判斷權(quán)——司法權(quán)與行政權(quán)的十大區(qū)別》，《法學》，1998年第8期。。當然，行政權(quán)與司法權(quán)的區(qū)別還遠遠不限于以上幾點，如司法的價值取向是公平優(yōu)先，行政的價值取向是效率優(yōu)先等等。但至少通過以上分析可以看到，從本質(zhì)上來說，無論是監(jiān)獄的刑罰執(zhí)行行為，還是社區(qū)矯正機構(gòu)的刑罰執(zhí)行活動，其主要內(nèi)容都應(yīng)當屬于行政權(quán)運行的范疇。

在理解和分析刑罰執(zhí)行權(quán)屬性的時候，必須厘清其與刑罰執(zhí)行變更權(quán)的界限?！靶塘P執(zhí)行權(quán)與刑罰執(zhí)行變更權(quán)是性質(zhì)完全不同的兩種權(quán)力，刑罰執(zhí)行權(quán)屬于行政權(quán)，包含了大量的獄政自由裁量權(quán)，而刑罰執(zhí)行變更權(quán)卻是司法權(quán)，必須由中立的第三方作出。這樣的劃分是建立在對行政權(quán)與司法權(quán)本質(zhì)區(qū)分的基礎(chǔ)上的。②席逢遙：《試論刑罰變更執(zhí)行權(quán)力的屬性及相關(guān)程序問題》，《犯罪與改造研究》，2004年第8期。”這其實也是我國刑事訴訟法在制度設(shè)計上，只將減刑、假釋和暫予監(jiān)外執(zhí)行等刑罰變更的建議權(quán)賦予刑罰執(zhí)行機關(guān)，而上述事項的最終決定權(quán)卻賦予人民法院的法理依據(jù)所在?！坝嘘P(guān)保外就醫(yī)、減刑、假釋等問題的決定權(quán)，屬于典型的刑罰變更問題，因而應(yīng)被納入司法權(quán)的范圍。在刑事執(zhí)行程序的制度設(shè)計上，至關(guān)重要的問題是確定刑事執(zhí)行權(quán)的行政權(quán)屬性，以及執(zhí)行過程中刑罰變更事項的司法裁判權(quán)性質(zhì)。③陳瑞華：《問題與主義之間——刑事訴訟基本問題研究》，中國人民大學出版社2003年第1版，第36～38頁?！?/p>

第二，從權(quán)力的行使主體來看，刑罰執(zhí)行機關(guān)屬于行政機關(guān)的范疇。司法機關(guān)與行政機關(guān)區(qū)分的前提是“司法職能”與“行政職能”的界分。我國學界主流觀點認為，“中國式”司法應(yīng)為國家的訴訟職能活動，“在將司法視為國家職權(quán)活動的前提下，將司法狹義地理解為審判，固然有其合理性，而且世界上許多國家的立法也如此規(guī)定并被學界所認同，但將‘司法’界定為訴訟，即國家解決糾紛、懲罰犯罪的訴訟活動，不僅在理論上有根據(jù)，而且更契合中國實際。④陳光中、崔潔：《司法、司法機關(guān)的中國式解讀》，《中國法學》，2008年第2期?！倍痉C關(guān)應(yīng)為法院、檢察院，“從我國的國情出發(fā)，我國的司法機關(guān)應(yīng)當包括法院和檢察院?！标P(guān)于法院屬于司法機關(guān)，我國學者和實務(wù)界并無爭議，不再贅言。至于檢察院為何也應(yīng)納入司法機關(guān)之列，理由如下：第一，從體制上看，我國實行人大下的一府兩院制度，我國憲法文本雖然沒有直接使用“司法機關(guān)”這一詞語，但在文本內(nèi)容排列上看，憲法將法院和檢察院等同視為行政機關(guān)之外的司法機關(guān)。第二，從職能上看，我國檢察機關(guān)的基本職能就是進行訴訟活動和對訴訟活動進行法律監(jiān)督，而訴訟活動本身又是司法活動而非行政活動，所以檢察機關(guān)是進行司法活動的國家機關(guān)⑤陳光中、崔潔：《司法、司法機關(guān)的中國式解讀》，《中國法學》，2008年第2期。。

雖然對于刑罰執(zhí)行行為的性質(zhì)還存在一定的分歧，但對于刑罰執(zhí)行機關(guān)包括監(jiān)獄（執(zhí)行監(jiān)禁刑）和司法行政機關(guān)社區(qū)矯正工作機構(gòu)（執(zhí)行社區(qū)矯正）屬于行政機關(guān)的范疇，無論是學界還是實務(wù)界，認識都比較統(tǒng)一。

（二）法制機構(gòu)能否監(jiān)督社區(qū)矯正執(zhí)法

實踐中，一些地方對社區(qū)矯正執(zhí)法的特殊性認識不夠到位，對法制機構(gòu)的性質(zhì)、職責認識也不統(tǒng)一，這成為社區(qū)矯正執(zhí)法監(jiān)督機制建設(shè)中亟待解決的問題。

1.社區(qū)矯正執(zhí)法的特殊性。雖然社區(qū)矯正的執(zhí)法依據(jù)是《刑法》《刑事訴訟法》和《社區(qū)矯正實施辦法》等的規(guī)定，與《刑法》《刑事訴訟法》等具有天然聯(lián)系，是刑事判決的延續(xù)，但社區(qū)矯正工作機構(gòu)執(zhí)法的主要權(quán)限卻是行政管理權(quán)和刑罰變更建議權(quán)，前者如審前社會調(diào)查、社區(qū)服刑人員接收、日常監(jiān)管、社區(qū)服刑人員進入特定場所（區(qū)域）審批、社區(qū)服刑人員離開或變更居住地審批、社區(qū)矯正警告處罰和提請治安處罰建議等職能；后者如提請撤銷緩刑建議、提請撤銷假釋建議、提請收監(jiān)執(zhí)行建議和提請減刑建議等職能。也就是說，社區(qū)矯正工作機構(gòu)負責收監(jiān)執(zhí)行、減刑、假釋和撤銷緩刑等刑罰變更的建議權(quán)，而上述事項的最終決定權(quán)被賦予人民法院。刑罰執(zhí)行變更權(quán)從法理上說屬于司法權(quán)，而刑罰變更建議權(quán)應(yīng)屬于行政權(quán)的范疇。厘清上述問題后，我們也就自然回答清楚了司法行政機關(guān)法制機構(gòu)能否監(jiān)督社區(qū)矯正執(zhí)法行為的問題：既然社區(qū)矯正執(zhí)法權(quán)的主要內(nèi)容是行政管理權(quán)和刑罰變更建議權(quán)，那么司法行政機關(guān)法制機構(gòu)當然能夠?qū)ζ溥M行監(jiān)督了。

2.法制機構(gòu)的定位。法制機構(gòu)的定位應(yīng)該是在單位負責人領(lǐng)導下進行的內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督。法制監(jiān)督是司法行政機關(guān)進行內(nèi)部監(jiān)督的一種手段，也是對社區(qū)矯正執(zhí)法行為自我糾錯、自我完善的一種方式。第一，這是由法制機構(gòu)自身性質(zhì)所決定的。國務(wù)院《全面推進依法行政實施綱要》將法制機構(gòu)定位為單位領(lǐng)導依法行政方面的參謀、助手和法律顧問的地位?！墩憬】h級以上人民政府行政執(zhí)法監(jiān)督條例》明確了法制機構(gòu)的職責，法制機構(gòu)作為各級司法行政機關(guān)內(nèi)部的職能機構(gòu)，其職責是為單位領(lǐng)導開展監(jiān)督工作提供載體。第二，法制機構(gòu)的監(jiān)督，不是對領(lǐng)導實施監(jiān)督，而是對社區(qū)矯正執(zhí)法行為進行監(jiān)督后給領(lǐng)導提供建議，是為領(lǐng)導決策發(fā)揮好參謀助手作用的一種有效形式。第三，法制機構(gòu)不從事具體的社區(qū)矯正執(zhí)法等工作，其職能相對較為超脫。從權(quán)力分工的角度看，由一個相對獨立和超脫的機構(gòu)履行監(jiān)督職能，更有利于實現(xiàn)不同主體之間的相互制約。

3.法制機構(gòu)的監(jiān)督重點。目前法制機構(gòu)監(jiān)督重點應(yīng)集中在社區(qū)服刑人員的審前社會調(diào)查、進入特定場所（區(qū)域）審批、離開或變更居住地審批、警告處罰、提請治安處罰建議以及提請撤銷緩刑、提請撤銷假釋、提請收監(jiān)執(zhí)行和提請減刑等刑罰變更建議權(quán)等重大執(zhí)法行為。

（三）各執(zhí)法監(jiān)督主體的相互關(guān)系

首先，要分工明確，防止各監(jiān)督主體職能混淆。人民檢察院作為我國專門的法律監(jiān)督機關(guān)，是對社區(qū)矯正執(zhí)法行為的合法性問題實施監(jiān)督?！八^刑罰執(zhí)行的法律監(jiān)督，是指檢察機關(guān)對已經(jīng)發(fā)生法律效力的刑事判決或者裁定的執(zhí)行情況以及刑罰執(zhí)行機關(guān)的活動是否合法，依照法律規(guī)定實行監(jiān)督。⑥羅昌平：《檢察工作創(chuàng)新與機制研究》，中國檢察出版社2009年版，第73頁?！鄙鐓^(qū)矯正執(zhí)法監(jiān)督還包括監(jiān)察部門行使的行政監(jiān)督、社區(qū)矯正工作機構(gòu)對其下級機構(gòu)實施的層級監(jiān)督等。紀檢監(jiān)督不屬于行政監(jiān)督的范疇。法制機構(gòu)主要監(jiān)督執(zhí)法主體執(zhí)法行為的違法與否，較多是對其他職能部門進行橫向監(jiān)督，以及以通過審核和抽查、執(zhí)法監(jiān)督檢查等方式進行縱向監(jiān)督為補充。

其次，要互相制約，確保監(jiān)督取得實效。社區(qū)矯正工作機構(gòu)負責具體執(zhí)法，有義務(wù)對具體執(zhí)法行為進行監(jiān)督，但其自身執(zhí)法要受到紀檢監(jiān)察部門和法制機構(gòu)的監(jiān)督。法制機構(gòu)則對社區(qū)矯正工作機構(gòu)的重大執(zhí)法行為實施監(jiān)督，并向領(lǐng)導提出處理建議，但對人員無處理權(quán)，也無權(quán)對執(zhí)法的實體性問題進行處置。法制機構(gòu)既受制于單位負責人，也接受紀檢監(jiān)察的監(jiān)督。監(jiān)察部門有權(quán)對執(zhí)法人員和法制工作人員的違法違紀行為作相應(yīng)處理，而無權(quán)對執(zhí)法的實體性問題進行處置。檢察院發(fā)現(xiàn)社區(qū)矯正執(zhí)法行為存在違法情形，有權(quán)向法院提起抗訴或向社區(qū)矯正工作機構(gòu)提出建議和意見，但對具體案件并無啟動權(quán)和最終決定權(quán)。

再次，要互相配合，促進監(jiān)督合力的形成。社區(qū)矯正作為一項嚴肅的執(zhí)法工作，針對其構(gòu)建起法律監(jiān)督、行政層級監(jiān)督、行政監(jiān)察監(jiān)督和內(nèi)部法制機構(gòu)監(jiān)督等多位一體的、科學有效的權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系，是建設(shè)法治政府的必然要求和題中應(yīng)有之意。各監(jiān)督主體的目標是一致的，都是為了確保社區(qū)矯正執(zhí)法工作公正公平。同時，其監(jiān)督行為也是互相聯(lián)系的：社區(qū)矯正工作機構(gòu)發(fā)現(xiàn)違法行為要及時糾正；法制機構(gòu)對涉及人員的問題，要轉(zhuǎn)送紀檢監(jiān)察處理；法制機構(gòu)的監(jiān)督也是融入監(jiān)察監(jiān)督之中。總之，通過相互配合，各監(jiān)督主體既各司其職，又促進了監(jiān)督合力的形成。

三、對策與建議

社區(qū)矯正執(zhí)法監(jiān)督機制建設(shè)是一項任重而道遠的工作，需要鍥而不舍地推行與探索。為此，筆者提出以下幾項建議：

（一）各級領(lǐng)導要高度重視，切實推進社區(qū)矯正執(zhí)法監(jiān)督機制建設(shè)

對社區(qū)矯正執(zhí)法行為進行監(jiān)督，既能促進社區(qū)矯正執(zhí)法人員嚴格依法執(zhí)法，防止和糾正違法、不當執(zhí)法行為的發(fā)生，也能有效保障社區(qū)服刑人員在接受社區(qū)矯正過程中的合法權(quán)益；同時有利于促進司法行政機關(guān)社區(qū)矯正執(zhí)法質(zhì)量和執(zhí)法水平的不斷提升，減少執(zhí)法風險，保證嚴格、公正、廉潔、文明執(zhí)法，幫助社區(qū)服刑人員順利回歸社會。

確保社區(qū)矯正執(zhí)法監(jiān)督機制建設(shè)順利推進，關(guān)鍵在于領(lǐng)導。各級司法行政機關(guān)要把這項工作擺上重要位置，切實加強領(lǐng)導，認真組織落實。第一，堅持把社區(qū)矯正執(zhí)法監(jiān)督機制建設(shè)作為執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的一種載體貫徹到各項工作中去。要加強對社區(qū)矯正執(zhí)法監(jiān)督機制建設(shè)工作的宣傳，使全體干警理解、支持和配合該項工作。第二，要以貫徹省廳《關(guān)于加強社區(qū)矯正執(zhí)法監(jiān)督工作的指導意見》為契機，結(jié)合單位實際，進一步精心組織落實，有計劃、有步驟地完善社區(qū)矯正執(zhí)法監(jiān)督各項制度。第三，充分發(fā)揮法制機構(gòu)的作用。各單位領(lǐng)導要發(fā)揮法制機構(gòu)參謀作用，把法制監(jiān)督作為防范執(zhí)法風險、最大程度杜絕執(zhí)法違法和不公的防火墻、防洪堤，切實深入推進社區(qū)矯正執(zhí)法監(jiān)督機制建設(shè)。

（二）突出執(zhí)法監(jiān)督重點，規(guī)范社區(qū)矯正執(zhí)法行為

一要抓好對重大執(zhí)法行為的監(jiān)督。目前，社區(qū)矯正執(zhí)法監(jiān)督工作面不宜過寬，內(nèi)容不宜過泛，否則可能造成本末倒置，從而使執(zhí)法監(jiān)督工作流于形式。因此，要確定好監(jiān)督工作的重點，對重大執(zhí)法問題、執(zhí)法工作的薄弱環(huán)節(jié)實施監(jiān)督。

二要規(guī)范監(jiān)督方式，明確日常監(jiān)督工作著力點。一是要以程序監(jiān)督為主、實體監(jiān)督為輔履行法制監(jiān)督職能。法制監(jiān)督不是代替執(zhí)法部門監(jiān)督，而是應(yīng)當通過程序性監(jiān)督方式對社區(qū)矯正執(zhí)法活動進行監(jiān)督。對執(zhí)法活動可能涉及損害社區(qū)服刑人員實體權(quán)利的行為，法制機構(gòu)只能以督促相關(guān)工作機構(gòu)整改的方式進行。二是要以事前事中監(jiān)督為主、事后監(jiān)督為輔做好制度建設(shè)。

三要認真做好執(zhí)法評議考核和執(zhí)法監(jiān)督檢查工作。從2013年開始，省廳就將開展社區(qū)矯正執(zhí)法監(jiān)督機制建設(shè)情況納入省廳對各市司法局年度執(zhí)法評議考核的重要內(nèi)容，各市司法局也將社區(qū)矯正執(zhí)法監(jiān)督工作納入對各縣（市、區(qū)）司法局的執(zhí)法監(jiān)督檢查范圍，以執(zhí)法監(jiān)督檢查為抓手規(guī)范社區(qū)矯正執(zhí)法行為。全省各級司法行政機關(guān)法制工作機構(gòu)要繼續(xù)以執(zhí)法評議考核和執(zhí)法監(jiān)督檢查為載體，抓好社區(qū)矯正執(zhí)法監(jiān)督工作。

（三）完善監(jiān)督機制，創(chuàng)新監(jiān)督手段，提高監(jiān)督實效

一是可以參考公安機關(guān)的模式，建立重大執(zhí)法行為法制機構(gòu)合法性審查制度。各級公安機關(guān)的業(yè)務(wù)部門在辦理案件過程中，凡屬立案及辦案中對嫌疑人采取限制人身自由的強制措施（包括行政拘留、刑事拘留、取保候?qū)?、監(jiān)視居住）和對嫌疑人的財產(chǎn)采取扣押等強制措施，應(yīng)經(jīng)過同級法制機構(gòu)審核后報局長批準。通過審核可以避免辦案中的錯抓、錯扣現(xiàn)象，以及由此引發(fā)的賠償案件。對于社區(qū)矯正執(zhí)法監(jiān)督，我們可以參考公安機關(guān)的模式。涉及社區(qū)服刑人員的審前社會調(diào)查、進入特定場所（區(qū)域）審批、離開或變更居住地審批、警告處罰、提請治安處罰建議以及提請撤銷緩刑、提請撤銷假釋、提請收監(jiān)執(zhí)行和提請減刑等刑罰變更建議權(quán)等重大執(zhí)法行為，應(yīng)經(jīng)過同級法制機構(gòu)合法性審查后報局長審批。

二是借力省人大審議監(jiān)督等形式，創(chuàng)新執(zhí)法監(jiān)督手段。2013年以來，省人大加大了對省級政法部門的審議監(jiān)督力度。浙江省各級司法行政機關(guān)法制工作機構(gòu)在配合省人大審議監(jiān)督過程中，要將社區(qū)矯正執(zhí)法行為的監(jiān)督作為重要內(nèi)容，認真組織開展自查自糾，進一步規(guī)范社區(qū)矯正執(zhí)法行為。

三是進一步建立健全各項執(zhí)法監(jiān)督工作制度。各地可參考湖州市司法局制定的《社區(qū)矯正執(zhí)法監(jiān)督考評工作操作細則》，對社區(qū)矯正執(zhí)法監(jiān)督工作進行量化考評。也可以參考臺州市司法局制定的《社區(qū)矯正執(zhí)法監(jiān)督工作細則》，對社區(qū)矯正執(zhí)法監(jiān)督的工作機構(gòu)、工作范圍、工作要求及重大執(zhí)法行為審查的具體內(nèi)容進行明確和規(guī)范，并將執(zhí)法監(jiān)督流程嵌入社區(qū)矯正執(zhí)法工作流程之中。還可以參考溫州市司法局制定的《溫州市社區(qū)矯正執(zhí)法監(jiān)督辦法（試行）》《溫州市司法局社區(qū)矯正工作責任追究制度》等，將執(zhí)法監(jiān)督流程嵌入社區(qū)矯正執(zhí)法網(wǎng)上工作流程之中，明確規(guī)定執(zhí)法監(jiān)督的主要內(nèi)容、監(jiān)督方式以及責任追究方式等等。

（四）提高執(zhí)法人員素質(zhì)，加強法制機構(gòu)建設(shè)，確保公正文明執(zhí)法

推進社區(qū)矯正執(zhí)法監(jiān)督機制建設(shè)，需要建設(shè)一支高素質(zhì)的執(zhí)法隊伍。一是要增強社區(qū)矯正執(zhí)法人員依法執(zhí)法意識，切實轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念。二是不斷提高法制人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，以執(zhí)法監(jiān)督促進規(guī)范執(zhí)法。三是要加強法制機構(gòu)和隊伍建設(shè)，為開展監(jiān)督工作提供支持和保障。

（責任編輯 張文靜）