“互聯(lián)網(wǎng)+”公共法律服務(wù)行動模式的探索與實(shí)踐路徑

陳霞英（福建省福州市司法局）

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“互聯(lián)網(wǎng)+”公共法律服務(wù)行動模式的探索與實(shí)踐路徑

陳霞英（福建省福州市司法局）

一、引言

黨的十八大明確提出要“加快形成政府主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系”。黨的十八屆四中全會明確要求“推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務(wù)體系建設(shè)”。2014年2月，司法部制定印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見》，2014年4月21日習(xí)近平總書記在聽取司法部工作匯報后作出重要指示，強(qiáng)調(diào)要“緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實(shí)際需要，努力做好公共法律服務(wù)體系建設(shè)”。2014年9 月10日，福建省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省司法廳《關(guān)于加快推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見》（閩政辦［2014］126號），根據(jù)文件要求，福建省司法廳對公共法律服務(wù)體系建設(shè)工作作出全面部署，在福州市、廈門市、泉州市、南平市和漳州市先行試點(diǎn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)。2014年12月，福州市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)市司法局《關(guān)于推進(jìn)全市公共法律服務(wù)體系建設(shè)實(shí)施意見》（榕政辦［2014］188號），中共福州市委辦公廳印發(fā)《福州市全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組2015年工作要點(diǎn)》（榕委辦發(fā)［2015］16號），要求深化民主法制領(lǐng)導(dǎo)改革，健全司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，全面推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)。福州市司法局作為牽頭單位，全面啟動福州市公共法律服務(wù)體系建設(shè)。

司法部在2014年2月印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)意見》中提出，公共法律服務(wù)是由行政機(jī)關(guān)統(tǒng)籌提供，旨在保障公民基本權(quán)利、維護(hù)社會公平正義和保障人民安居樂業(yè)所必需的法律服務(wù)。公共法律服務(wù)概念包含三大要素：一是服務(wù)提供的主體是政府，由公共財政予以保障，通過政府主導(dǎo)向法律服務(wù)市場購買法律服務(wù)；二是提供服務(wù)的對象是一定范圍內(nèi)的公眾群體，面向基層；三是服務(wù)目的旨在滿足公眾基本生存和發(fā)展的法律服務(wù)需求。公共法律服務(wù)在表現(xiàn)形式主要體現(xiàn)為法律援助、人民調(diào)解、普法宣傳及其他不同形式的便民法律服務(wù)，提供服務(wù)可以是事前預(yù)防、事中解決及事后救濟(jì)等各個階段。

基本公共服務(wù)旨在保障全體公民生存和發(fā)展的基本要求，一般包括保障基本民生需求，如公共教育、公共文化、公共衛(wèi)生等領(lǐng)域的公共服務(wù)。在全面貫徹實(shí)施依法治國基本方略、中國特色社會主義法律體系已經(jīng)建成的今天，廣大人民群眾享有基本公共教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生等諸多基本公共服務(wù)的權(quán)利，這些權(quán)利亟需公共法律的維護(hù)和保障。公共法律服務(wù)體系構(gòu)建，是完善政府提供公共法律服務(wù)方式、創(chuàng)新社會治理的重要途徑，對于維護(hù)最廣大人民根本利益、促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定、增強(qiáng)社會發(fā)展活力具有重要促進(jìn)作用。

二、“互聯(lián)網(wǎng)+”公共法律服務(wù)行動模式探索及實(shí)踐路徑

（一）“互聯(lián)網(wǎng)+”公共法律服務(wù)行動模式探索依據(jù)

1.回應(yīng)社會和人民群眾的現(xiàn)實(shí)需求。平等地獲得法律幫助是法律賦予公民的基本權(quán)利。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的全面發(fā)展，整個社會的法治化管理水平和全體公民的法律素質(zhì)明顯提高，越來越多的群眾通過法律途徑表達(dá)利益訴求，維護(hù)自身權(quán)益的意識進(jìn)一步增強(qiáng)，平等享受改革發(fā)展成果和法律保護(hù)的愿望更加強(qiáng)烈。而福州市各縣（市）區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均，法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)存在覆蓋不全、供給不足、發(fā)展不平衡等問題，法律服務(wù)提供能力與群眾日益增長的法律服務(wù)需求還有一定差距，特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)或邊遠(yuǎn)地區(qū)，由于政府供給能力和法律服務(wù)資源相對不足，群眾對公共法律服務(wù)的需求更為迫切。

2.順應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng)+”時代新需求。中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心（CNNIC）數(shù)據(jù)顯示，2014年，中國互聯(lián)網(wǎng)人均每日使用時長為3.7個小時，比2010年增加了1.1個小時；“十二五”期間，中國互聯(lián)網(wǎng)蓬勃發(fā)展，移動互聯(lián)網(wǎng)時代全面開啟，手機(jī)網(wǎng)民規(guī)模達(dá)5.94億。移動互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)成為人們生活的重要服務(wù)平臺，給人們辦公、教育、醫(yī)療等日常生活帶來了重大變革，互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展惠及百姓生活，促進(jìn)了資源均等化。將互聯(lián)網(wǎng)時代的精髓植入公共法律服務(wù)的過程，通過現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)這一重要生活服務(wù)平臺來解決我市各地法律服務(wù)資源不均和碎片化的問題，已然成為司法行政部門的一種社會責(zé)任。

3.福州市具備“互聯(lián)網(wǎng)+”公共法律服務(wù)行動模式的基本資源條件。福州市律師隊(duì)伍不斷壯大，現(xiàn)有執(zhí)業(yè)律師1331名，服務(wù)領(lǐng)域涉及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人民群眾生活等方方面面；普法和依法治理工作持續(xù)推進(jìn)，人民群眾的法律意識日益增強(qiáng)，法治思維和法治方式將成為習(xí)慣；全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)165個司法所業(yè)務(wù)用房和規(guī)范化建設(shè)已完成；全市人民調(diào)解組織3055個、行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解組織176個，全市人民調(diào)解員13741名，矛盾糾紛排查化解力度逐年加大；法律援助制度更加完善，市級及縣級法律援助機(jī)構(gòu)14個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律援助工作站188個，村居法律援助聯(lián)絡(luò)點(diǎn)2869個，社團(tuán)、院校、監(jiān)所等法律援助站105個，擁有一支由400多名資深律師、知名專家學(xué)者、高等院校教授等組成的法律援助律師專家?guī)?，并與市人大、政協(xié)、法院等部門保持長效的工作對接和資源共享，形成橫向到邊，縱向到底，縱橫交錯的“大法援”格局。

（二）“互聯(lián)網(wǎng)+”公共法律服務(wù)行動模式構(gòu)建及實(shí)踐路徑

1.“互聯(lián)網(wǎng)+”公共法律服務(wù)行動模式構(gòu)建（頂層設(shè)計(jì)）。福州市將“互聯(lián)網(wǎng)+”的創(chuàng)新成果與公共法律服務(wù)建設(shè)行動深度融合，使用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等技術(shù)，創(chuàng)設(shè)具有福州特色的“互聯(lián)網(wǎng)+”公共法律服務(wù)行動模式，構(gòu)建福州市公共法律服務(wù)信息化平臺，即“互聯(lián)網(wǎng)+313N”行動模式，通過12348語音呼叫平臺、12348網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺和視頻監(jiān)控平臺3個服務(wù)產(chǎn)品，1個大數(shù)據(jù)研判中心，實(shí)現(xiàn)市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)3級內(nèi)部司法行政業(yè)務(wù)聯(lián)動、資源共享，外部N個聯(lián)動部門互聯(lián)互通（如110、12315、12345等），使群眾隨地獲得均衡化、遠(yuǎn)程化、智能化和協(xié)同化的法律服務(wù)。

2.“互聯(lián)網(wǎng)+”公共法律服務(wù)行動具體實(shí)踐路徑

（1）通過互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)開發(fā)的3個服務(wù)產(chǎn)品。12348語音呼叫產(chǎn)品：利用原有司法部全國統(tǒng)一司法服務(wù)12348短號進(jìn)行全面升級改版，實(shí)現(xiàn)為群眾提供法律咨詢、普及法律知識、疏導(dǎo)群眾維權(quán)、接受群眾監(jiān)督等功能。全面升級改版后的12348語音呼叫產(chǎn)品具有3個特色和亮點(diǎn)：全市律師資源統(tǒng)籌，執(zhí)業(yè)律師在線法律咨詢，實(shí)現(xiàn)法律服務(wù)更優(yōu)質(zhì)。全市共開通法律咨詢律師在線咨詢坐席15個，群眾撥打12348進(jìn)入系統(tǒng)，14名在線律師將輪流依次為群眾提供專業(yè)的法律服務(wù)；內(nèi)部三級互聯(lián)互通，外部轉(zhuǎn)接引導(dǎo)分流，實(shí)現(xiàn)服務(wù)更便捷；增設(shè)視頻對話功能，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)法律服務(wù)更均衡。12348網(wǎng)絡(luò)服務(wù)產(chǎn)品：通過統(tǒng)一開發(fā)網(wǎng)站服務(wù)、手機(jī)（掌上）服務(wù)、微信微博信息推送共享、0A系統(tǒng)工單處理、3D全景地圖等模塊，實(shí)現(xiàn)為群眾提供網(wǎng)上查詢、網(wǎng)上咨詢、網(wǎng)上預(yù)約、網(wǎng)上受理、網(wǎng)上投訴等法律服務(wù)。視頻監(jiān)控產(chǎn)品：通過該產(chǎn)品監(jiān)督全市公共法律服務(wù)實(shí)體平臺的工作，調(diào)配全市公共法律服務(wù)資源的管理職能，實(shí)現(xiàn)線上監(jiān)管與服務(wù)有效覆蓋。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2015年12月31日，福州市平臺建設(shè)項(xiàng)目一期已在全市安裝48個12348語音呼叫坐席，36個監(jiān)控攝像頭，12348網(wǎng)絡(luò)服務(wù)產(chǎn)品正在研發(fā)中，預(yù)計(jì)2016年6月正式投入使用。

（2）1個大數(shù)據(jù)中心。12348語音呼叫和12348網(wǎng)絡(luò)服務(wù)2個服務(wù)產(chǎn)品所獲取到的實(shí)時數(shù)據(jù)信息，將智能化地集中整合到大數(shù)據(jù)中心，幫助政府由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。工作人員將對平臺收集到的數(shù)據(jù)信息進(jìn)行全面統(tǒng)計(jì)分析研判，分析社會熱點(diǎn)關(guān)注、研判社會矛盾趨勢，為政府科學(xué)決策、制定完善相關(guān)制度及健全預(yù)警機(jī)制提供數(shù)據(jù)支持和參考依據(jù)。

（3）通過互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)實(shí)現(xiàn)司法行政內(nèi)部3級聯(lián)網(wǎng)。在市級層面設(shè)立福州市公共法律服務(wù)指揮中心，設(shè)置12個坐席，承擔(dān)全市司法行政公共法律服務(wù)信息化平臺建設(shè)規(guī)劃、全面指導(dǎo)、協(xié)調(diào)統(tǒng)籌全市的司法行政資源、分析研判大數(shù)據(jù)、監(jiān)控督查全市公共法律服務(wù)工作等。2015年7月31日，福州市公共法律服務(wù)指揮中心建成并正式投入使用。在縣（市）區(qū)層面設(shè)立**縣（市）區(qū)12348公共法律服務(wù)平臺，設(shè)置2～4個坐席，該平臺實(shí)際承擔(dān)當(dāng)?shù)氐墓卜煞?wù)工作職責(zé)。截至2015年12月31日，福州市12個縣（市）區(qū)中的11個縣（市）區(qū)已完成12348公共法律服務(wù)平臺建設(shè)。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）層面依托司法所設(shè)置12348公共法律服務(wù)座席。當(dāng)群眾使用公共法律服務(wù)產(chǎn)品進(jìn)入服務(wù)接口，平臺將通過互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)對接離用戶最近的矛盾化解機(jī)構(gòu)（或機(jī)構(gòu)人員）或村居法律顧問，提供優(yōu)質(zhì)、高效、便捷的法律服務(wù)，真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)法律服務(wù)合力，有效化解社會矛盾，維護(hù)社會穩(wěn)定。截至2015年12月31日，福州市已在22個司法所試點(diǎn)設(shè)置12348公共法律服務(wù)坐席。

（4）通過互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)實(shí)現(xiàn)外部N個聯(lián)動部門互聯(lián)互通。公共服務(wù)體系是“政府主導(dǎo)、司法行政牽頭、部門聯(lián)動、社會協(xié)同”公共服務(wù)體系，福州市將通過互聯(lián)網(wǎng)實(shí)現(xiàn)與公（110）、檢、法、勞動部門、工商行政部門（12315）、房管部門互聯(lián)互通，多部門協(xié)同聯(lián)動迅速化解社會矛盾；強(qiáng)化公共法律服務(wù)與其他公共服務(wù)的銜接互補(bǔ)，形成政府主導(dǎo)下的多種力量并舉、多種資源并用的公共服務(wù)供給和保障機(jī)制，讓群眾享受到更優(yōu)質(zhì)、更全面的公共服務(wù)。

三、“互聯(lián)網(wǎng)+”公共法律服務(wù)行動模式實(shí)踐存在的問題和具體建議

（一）“互聯(lián)網(wǎng)+”公共法律服務(wù)行動模式實(shí)踐存在的問題

任何一項(xiàng)新工作的推進(jìn)，都會經(jīng)歷一個從局部到整理，從不成熟到穩(wěn)定的漸進(jìn)過程。探索性的全新工作在試點(diǎn)實(shí)踐初期難免存在問題：

從內(nèi)部來看：

1.部分項(xiàng)目實(shí)施者對項(xiàng)目建設(shè)的必要性認(rèn)知不足。新的制度的推行本質(zhì)上就是一套全新的價值觀念和知識體系的重新確立，公共法律服務(wù)內(nèi)容涵蓋司法行政各業(yè)務(wù)科室的專業(yè)服務(wù)，需要各業(yè)務(wù)科室的支持和配合，可部分實(shí)施者缺乏對國家“互聯(lián)網(wǎng)+”知識體系的正確認(rèn)知，害怕?lián)?zé)，抑或是自身隋性、歷史慣性、各自為陣等原因，不愿主動改變機(jī)關(guān)化的工作作風(fēng)，持觀望、推托態(tài)度等，落后保守的思想觀念和不良的工作作風(fēng)正制約著試點(diǎn)工作的開展。

2.項(xiàng)目建設(shè)缺乏足夠工作保障。（1）“三無”保障制約工作開展。無專門機(jī)構(gòu)和專門人員。公共法律服務(wù)體系建設(shè)是一項(xiàng)全新的工作，福州市司法局依托下屬的市“148”協(xié)調(diào)指揮中心開展此項(xiàng)工作，目前，市“148”協(xié)調(diào)指揮中心編制只有5人，不僅要承擔(dān)原有司法行政具體管理和協(xié)調(diào)職能，還需承擔(dān)公共法律服務(wù)信息化平臺繁重的工作任務(wù)，人員不足制約著項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度。大部分縣（市）區(qū)“148”協(xié)調(diào)指揮中心無專門人員編制，縣（市）區(qū)司法局依托在法律援助中心或基層科開展公共法律服務(wù)工作，工作人員基本通過局里調(diào)劑解決，人員流動性過大造成工作缺乏延續(xù)性。無專門經(jīng)費(fèi)。目前，福州市公共法律服務(wù)項(xiàng)目尚未納入公共服務(wù)政府采購目錄，無專項(xiàng)資金予以保障項(xiàng)目建設(shè)。項(xiàng)目啟動的資金主要來源于普法經(jīng)費(fèi)或法律援助經(jīng)費(fèi)。保障經(jīng)費(fèi)的短缺制約著公共法律服務(wù)事業(yè)的發(fā)展。（2）缺乏配套的績效評估機(jī)制和獎勵機(jī)制。

從外部來看：

1.民眾的接受度。公共法律服務(wù)體系的建設(shè)是一項(xiàng)全新的舉措和制度，民眾的接受度從零開始，只有給廣大民眾傳遞和塑造一整套與公共法律服務(wù)體系相匹配的知識和觀念，使他們不僅對公共法律服務(wù)體系產(chǎn)生深刻的認(rèn)同，同時也具備基本的法治和權(quán)利意識，并熟練掌握相應(yīng)的規(guī)則和方法，公共法律服務(wù)體系建設(shè)才可能取得理想的效果。

2.律師服務(wù)質(zhì)量有待提高。公共法律服務(wù)體系作為一項(xiàng)新的制度，在推廣和建設(shè)的過程中，實(shí)施者不僅應(yīng)該充分考慮新制度的實(shí)施給公眾帶來的切實(shí)利益，同時也應(yīng)該重視參與者的意向性及他們共同的心理契約，公共法律服務(wù)不可能由政府大包大攬，政府購買律師服務(wù)是一種被發(fā)達(dá)國家實(shí)踐證明的成熟可行的做法。當(dāng)前，由于政府購買律師法律服務(wù)的相關(guān)制度未完善，資金未到位，律師提供公共法律服務(wù)還停留在傳統(tǒng)的義務(wù)公益服務(wù)的層面，無償服務(wù)難于持續(xù)調(diào)動法律服務(wù)人員的積極性，新制度實(shí)施中的“外部激勵”和“內(nèi)部約束”動力不足。

3.缺乏相應(yīng)的制度予以規(guī)范。全國的公共法律服務(wù)體系建設(shè)尚處在探索階段，各地做法不一，沒有國家層面的將公共法律服務(wù)納入政府采購的目錄和序列的依據(jù)可以參考，完全憑地方黨委政府對公共法律服務(wù)工作的重視程度進(jìn)行決策，公共法律服務(wù)事業(yè)發(fā)展受限。

（二）完善“互聯(lián)網(wǎng)+”公共法律服務(wù)行動模式的具體建議

正如哲學(xué)家卡爾·波普爾所講，人類社會發(fā)展史是一部不斷改錯的歷史，我們不可能做到百分百的正確，我們不可能窮盡其理，新的工作應(yīng)該是一個不斷試錯、不斷改進(jìn)、不斷完善的過程。建議從以下幾個方面入手，進(jìn)一步改進(jìn)完善信息化平臺工作：

1.適時制定公共法律服務(wù)地方規(guī)章。建議先行先試，適時制定符合地方特色的公共法律服務(wù)的地方性法規(guī)、規(guī)章，提升地方公共法律服務(wù)規(guī)范化水平。

2.爭取建立黨委政府層面工作機(jī)制。建議建立黨委政府層面的領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)機(jī)制和多方參與的工作機(jī)制，爭取盡快建立黨委政府領(lǐng)導(dǎo)，財政、編辦、政法等部門參與、司法行政機(jī)關(guān)具體落實(shí)的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制。同時，主動順應(yīng)社會管理主體多元化的發(fā)展趨勢，積極倡導(dǎo)構(gòu)建社會多方參與的多元化服務(wù)主體，充分調(diào)動社會各界的力量，形成社會整體合力。

3.健全績效考評和監(jiān)督體系。建議司法行政機(jī)關(guān)制定工作考核辦法，細(xì)化考核標(biāo)準(zhǔn)和方法，形成綜合性的考核機(jī)制，通過考核加強(qiáng)公共法律服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)的后期管理，形成良性循環(huán)。還要充分運(yùn)用政府各類績效考核手段，將公共法律服務(wù)體系建設(shè)列入“法治區(qū)縣（市）”、“民主法治鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）”、“民主法治社區(qū)（村）”創(chuàng)建以及平安、綜治等考核范圍?？傮w來說，要提出科學(xué)、準(zhǔn)確、易量化操作的指標(biāo)，提高各地各單位推進(jìn)公共法律服務(wù)建設(shè)的主動性、積極性。

4.完善工作保障機(jī)制。（1）成立專門機(jī)構(gòu)。建議司法行政部門成立專門的公共法律服務(wù)管理處或?qū)⒃械摹?2348”協(xié)調(diào)指揮中心的職能進(jìn)行升級轉(zhuǎn)變，全面管理協(xié)調(diào)全市的公共法律服務(wù)工作，為公共法律服務(wù)事業(yè)發(fā)展提供機(jī)構(gòu)和人員保障。（2）經(jīng)費(fèi)保障。建議財政部門和司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)制定與福州市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和財政保障能力相適應(yīng)的公共法律服務(wù)經(jīng)費(fèi)保障文件，建設(shè)參照其他的公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，或參照普法經(jīng)費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)。（3）積極推動政府購買服務(wù)。由政府買單的嘗試符合市場經(jīng)濟(jì)需求，體現(xiàn)對法律服務(wù)的尊重，可以實(shí)現(xiàn)多方共贏。一方面，律師以專業(yè)服務(wù)引導(dǎo)群眾依法理性解決各種糾紛，減少、避免傳統(tǒng)的暴力、上訪、圍堵等方式，降低社會維穩(wěn)成本，另一方面律師提出的法律意見也可以提高基層依法管理水平，夯實(shí)基層社會管理基礎(chǔ)。建議國家層面或省級層面將公共法律服務(wù)納入政府采購的目錄和序列，提高公共法律服務(wù)質(zhì)量，保障公共法律服務(wù)事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

5.加大宣傳力度。（1）重視媒介宣傳。要充分挖掘各種新興宣傳媒介開展宣傳，統(tǒng)一宣傳標(biāo)語和口號，著力提升平臺的社會認(rèn)知度，同時，要加強(qiáng)向黨委政府的匯報，大力宣傳平臺的宗旨、性質(zhì)、特色和作用，積極爭取政策支持，使平臺真正成為為民服務(wù)的“直通車”、服務(wù)黨委政府的“信息源”。（2）強(qiáng)調(diào)榜樣作用。公共法律服務(wù)體系的建設(shè)和推廣，需要抓典型、樹標(biāo)桿，打造一批具有示范意義的案例或事件，使公共法律服務(wù)體系建設(shè)成為人心所向、積極參與的活動，這樣將有效促進(jìn)公共法律服務(wù)建設(shè)的知識體系的傳播與更新。

（責(zé)任編輯 朱騰飛）