律師參與涉檢信訪工作的功能定位與機(jī)制完善

●王念峰/文

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律師參與涉檢信訪工作的功能定位與機(jī)制完善

●王念峰*/文

內(nèi)容摘要：律師參與化解和代理涉檢信訪案件既是中央政法委的要求，也是深化涉法涉訴信訪改革的重要舉措之一。律師行業(yè)的職業(yè)特點和深化涉法涉訴信訪改革的現(xiàn)實需要決定了律師在涉檢信訪工作中獨立、監(jiān)督、服務(wù)的功能定位。當(dāng)前律師參與涉檢信訪工作仍面臨整體水平不高、規(guī)范化程度低、保障不到位等問題，需要進(jìn)一步完善工作機(jī)制、強(qiáng)化工作引導(dǎo)、突出工作實效。

關(guān)鍵詞：律師涉檢信訪功能定位機(jī)制完善

*新疆維吾爾自治區(qū)人民檢察院哈密檢察分院副檢察長［839000］

黨的十八屆四中全會提出全面推進(jìn)依法治國，要求以法治思維和法治方式化解社會矛盾糾紛。作為依法治國的內(nèi)容之一，信訪工作法治化是推進(jìn)涉法涉訴信訪工作改革的重要任務(wù)和目標(biāo)之一。信訪工作法治化涉及理念、體制、機(jī)制、人員素質(zhì)等諸多方面。對檢察機(jī)關(guān)而言，信訪工作法治化就是要在涉檢信訪工作中去除行政化和人治思維、全面深化涉檢信訪改革，而深入推進(jìn)涉檢信訪改革就要打破傳統(tǒng)觀念和以往做法，運(yùn)用法律手段、法治方式化解涉檢信訪案件，革新以往訴訪不分、以行政推動解決司法問題的歷史，轉(zhuǎn)變行政化、運(yùn)動式的信訪工作模式，以更加理性、高效、更加符合現(xiàn)代社會治理需求的方式破解信訪“頑癥”，避免司法資源的浪費(fèi)，其中律師以第三方的身份參與涉檢信訪案件的化解就不失為有益的探索。近年來，山東、四川、江蘇、湖北、陜西、新疆等地檢察機(jī)關(guān)相繼出臺了律師參與涉檢信訪工作的相關(guān)制度，將律師參與涉檢信訪案件以制度化的形式進(jìn)行探索、創(chuàng)新，取得了較好的法律效果和社會效果。

最近，中央政法委又印發(fā)了《關(guān)于建立律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件制度的意見》（以下簡稱《意見》）為律師參與涉檢信訪工作提供了政策依據(jù)和制度保障。中央政法委下發(fā)的文件對律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件的意義、任務(wù)和原則、運(yùn)行模式、工作方法、管理和保障等提出了指導(dǎo)性意見，中央政法委的意見既是對各地創(chuàng)新實踐的總結(jié)、規(guī)范，也是對律師參與涉法涉訴信訪工作的頂層制度設(shè)計和政策保障。筆者結(jié)合工作實踐和思考就律師參與涉檢信訪工作的功能定位和機(jī)制完善提出淺見，以供參考。

一、律師參與涉檢信訪工作的基本途徑

律師是社會主義法律工作者，是社會主義法治工作隊伍的重要組成部分，在推進(jìn)依法治國的進(jìn)程中與檢察官一樣發(fā)揮著重要作用。就檢察實務(wù)工作而言，律師與檢察工作深度融合，無論是參與案件辦理、實施內(nèi)外部監(jiān)督還是諫言隊伍建設(shè)、助推法治宣傳等都與檢察工作緊密聯(lián)系，結(jié)合涉檢信訪工作實踐，律師參與涉檢信訪工作的渠道和途徑也是全方位的，歸納起來主要有四類：

（一）依法維護(hù)自身訴訟權(quán)利

根據(jù)修改后《刑事訴訟法》的規(guī)定：辯護(hù)人、訴訟代理人認(rèn)為公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、人民法院及其工作人員阻礙其依法行使訴訟權(quán)利的，可以向同級或者上一級人民檢察院申訴或者控告。從實踐中看，律師在代理刑事案件中的會見權(quán)、通信權(quán)、辯護(hù)權(quán)、閱卷權(quán)等訴訟權(quán)利受到阻撓或拒絕的，律師將以信訪人的身份要求檢察機(jī)關(guān)保障其訴訟權(quán)利的順利實施。修改后的《刑事訴訟法》實施以來，各地檢察機(jī)關(guān)控告申訴部門也相繼受理并依法辦理了一批阻礙律師行使訴訟權(quán)利的案件，但總體來說，此類案件并非普遍性的頻發(fā)案件，律師以信訪者的身份參與信訪工作的情形并不多見。

（二）代理涉檢信訪案件

從多年來檢察機(jī)關(guān)信訪接待實踐看，信訪群體對法律的認(rèn)知水平普遍不高，信訪行為多數(shù)是案件當(dāng)事人或者近親屬自主實施的，律師替代當(dāng)事人親自信訪的并不多，多是代寫控告、申訴材料，協(xié)助收集證據(jù)，或者受當(dāng)事人委托辦理申請救助或賠償手續(xù)等相關(guān)行為。一方面是由于多數(shù)信訪當(dāng)事人經(jīng)濟(jì)條件有限，負(fù)擔(dān)不起相對“高昂”的費(fèi)用；另一方面信訪行為也是一種風(fēng)險行為，信訪結(jié)果的不確定性使得律師代理投入成本與收益之間不成正比，由于信訪案件多數(shù)司法機(jī)關(guān)已有結(jié)論，糾正原有結(jié)論難度較大，除少數(shù)所謂“維權(quán)”律師外，主動代理信訪案件的律師并不多。

（三）受邀參與案件評查化解

在辦理重大疑難復(fù)雜或久訪不息的信訪案件時，檢察機(jī)關(guān)希望借助社會力量，主動邀請專家學(xué)者、律師、人大代表、政協(xié)委員或退休黨員干部教師等參與案件化解，主要以公開審查、公開聽證、公開答復(fù)的形式向信訪當(dāng)事人釋法說理、答疑解惑；在開展案件質(zhì)量專項檢查活動中，對已辦理結(jié)案的信訪案件邀請律師、法官、專家學(xué)者進(jìn)行集中評查，主動接受社會評判；在選優(yōu)評比活動中邀請律師作為評委參與精品案件或優(yōu)秀接待員的評選等等。律師受邀參與檢察機(jī)關(guān)案件評查、質(zhì)量評比、案件化解，一方面深度了解檢察工作，另一方面從專業(yè)角度、獨立身份評判檢察信訪工作，對于提升涉檢信訪工作水平、提高司法公信力都有一定的促進(jìn)作用。

（四）參與接待信訪當(dāng)事人

在實踐中，一些檢察機(jī)關(guān)在接待室專門設(shè)置接待窗口，邀請或由律師協(xié)會指派律師現(xiàn)場接待信訪當(dāng)事人，面對面地提供法律咨詢服務(wù)。律師作為案外人，既熟悉法律知識又與案件無利害關(guān)系且無任何私利，接待信訪當(dāng)事人時，其觀點和說法較容易獲得信訪群眾信任，得到信訪人認(rèn)同；也能夠較好、較全面地維護(hù)信訪人的權(quán)益，同時有助于有效地引導(dǎo)信訪人正確運(yùn)用法律賦予的權(quán)利和救濟(jì)渠道表達(dá)訴求，將信訪人引入“信法”渠道，能夠有效地維護(hù)正常信訪秩序。

二、律師介入涉檢信訪工作中存在的問題

近年來，各地律師在參與涉法涉訴信訪工作源頭預(yù)防、過程化解、申訴代理、末端處置等方面的實踐為進(jìn)一步完善律師參與化解和代理涉檢信訪案件提供了豐富的制度基礎(chǔ)和實踐經(jīng)驗，但不可諱言的是，工作中仍存在一些亟待解決的突出問題。

（一）律師參與涉檢信訪工作積極性不高

從工作實踐看，除個別社會影響大、當(dāng)事人知名度高能夠為律師事務(wù)所和承辦律師擴(kuò)大影響、帶來良好聲譽(yù)的個別案件外，執(zhí)業(yè)律師主動要求參與涉檢信訪工作的不多，高水平、高層次的律師主動參與的信訪案件更是罕見，多是指派實習(xí)律師或業(yè)務(wù)水平一般的律師參與其中。而基于生存和發(fā)展需要，受指派的律師即使參與了也是走形式，投入的精力和時間遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足工作需要：一方面是因為信訪人多是弱勢群體，律師參與信訪案件交通通訊成本投入大、經(jīng)濟(jì)收益低、時間周期長；另一方面，律師所參與的信訪案件因信訪人普遍期望值高、訴求繁多且與司法機(jī)關(guān)的結(jié)論差距大、矛盾難消解，而且最終能夠得到糾正的案件畢竟是少數(shù)，案件代理風(fēng)險較大，一旦最終維持原結(jié)論，當(dāng)事人不滿意進(jìn)而可能影響律師的聲譽(yù)和事業(yè)前景。因此律師參與涉檢信訪工作特別是代理信訪案件的積極性不高，有的地方僅把律師參與涉檢信訪工作作為律師受案渠道之一，把接待場所作為律師事務(wù)所在檢察機(jī)關(guān)的免費(fèi)宣傳站、第二收案點。

（二）律師參與涉檢信訪工作不規(guī)范

律師參與涉檢信訪工作尚處于試點、探索的初始階段。對參與化解代理案件范圍、工作模式、工作流程、權(quán)利保障等方面各地做法不同。有的地方僅是邀請律師參與檢察機(jī)關(guān)辦理的疑難復(fù)雜案件的論證、聽證或化解；有的地方則直接開辟窗口，由律師親自接談；有的地方則是有選擇地邀請律師參與疑難復(fù)雜案件的釋法說理、教育引導(dǎo)工作。有的地方還探索提出了“律師窗口值班、專案專人服務(wù)、律師代理申訴、專家參與評查、公益法律服務(wù)組織代理、律師顧問團(tuán)打包化解、品牌化法律服務(wù)”等工作模式。應(yīng)當(dāng)說，涉檢信訪案件與正常的訴訟案件無論在當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)、辦理程序、期限等方面均存在差異，因此不同于其他訴訟案件的代理，涉檢信訪工作有其自身的規(guī)律和特點，律師參與涉檢信訪工作應(yīng)當(dāng)在參與方式、參與案件范圍甄別、當(dāng)事人自主選擇權(quán)的實現(xiàn)、律師權(quán)利保障、效果評價等方面有一套自己的規(guī)范體系和工作機(jī)制。

（三）律師參與涉檢信訪工作保障不力

無論是參與涉檢信訪工作律師的專業(yè)水平、組織領(lǐng)導(dǎo)及經(jīng)費(fèi)保障還是相關(guān)司法機(jī)關(guān)對律師權(quán)利的保障都存在不少體制、機(jī)制障礙。與法律援助相對系統(tǒng)、完備的政策、資金、人員保障不同，律師參與涉檢信訪工作的推進(jìn)主要靠的是領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)、部門探索、擠占經(jīng)費(fèi)、司法行政部門及部分律師的熱情配合。實踐中仍面臨許多亟待解決的問題。中央政法委印發(fā)的《意見》為律師參與化解和代理涉檢信訪工作提供了政策依據(jù)，在制度層面為開展工作指明了方向，但在具體保障落實方面，《意見》提出的措施仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，需要探索進(jìn)一步完善相關(guān)工作機(jī)制。

三、完善律師參與涉檢信訪工作機(jī)制的思路及建議

律師參與涉檢信訪工作既需要中央層面的政策支持和頂層設(shè)計，也需要各地的自行創(chuàng)新和探索。針對當(dāng)前律師參與涉檢信訪工作中存在的突出問題，個人認(rèn)為，需要著力建立完善三項機(jī)制：

（一）建立聯(lián)動機(jī)制，提升律師參與涉檢信訪工作的層次和水平

檢察機(jī)關(guān)要主動與當(dāng)?shù)攸h委政法委、財政部門、司法行政機(jī)關(guān)、律師協(xié)會溝通聯(lián)絡(luò)，健全完善組織協(xié)調(diào)、聯(lián)席會議、日常管理、業(yè)務(wù)交流、監(jiān)督制約、責(zé)任追究等工作機(jī)制，定期召開會議，研究解決工作推進(jìn)中存在的突出問題?？蓞⒄辗稍ぷ髂Ｊ?，將轄區(qū)內(nèi)所有執(zhí)業(yè)律師納入?yún)⑴c涉檢信訪工作的人員范圍，由律師協(xié)會在征求律師事務(wù)所和執(zhí)業(yè)律師個人意見的基礎(chǔ)上定期向檢察機(jī)關(guān)提供并不定期更換參與涉檢信訪工作的律師人員名單以供檢察機(jī)關(guān)、信訪人從中選擇，要以制度的形式硬性規(guī)定執(zhí)業(yè)律師在一定期限內(nèi)參與化解或代理一定數(shù)量信訪案件，并以此作為執(zhí)業(yè)資格審查的必要條件；同時爭取地方財政部門的支持，加大財政資金的投入，可將此項工作納入年度財政預(yù)算，建立專項資金或以政府購買服務(wù)的形式，解決律師參與涉檢信訪工作經(jīng)費(fèi)不足的難題，并適當(dāng)給予律師一定數(shù)額的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，以提高律師參與涉檢信訪工作的積極性。同時檢察機(jī)關(guān)也要為律師參與涉檢信訪工作提供必要的場所，強(qiáng)化服務(wù)意識，有針對性地采取措施，以充分保障律師的知情權(quán)、閱卷權(quán)、申請調(diào)取爭取權(quán)、發(fā)表意見權(quán)、人身安全權(quán)。

（二）建立甄別機(jī)制，增強(qiáng)律師參與涉檢信訪工作的實效性

要設(shè)置前置程序，在保障信訪人自主選擇權(quán)的基礎(chǔ)上，對律師參與化解和代理涉檢信訪案件進(jìn)行必要的甄別程序和限制。無論是接待信訪人還是參與化解、代理信訪案件并非所有信訪案件都適合律師參與，有必要將涉檢信訪案件劃分為三類：一是必須有律師參與的信訪案件：擬在檢察環(huán)節(jié)申報終結(jié)的案件、新聞媒體廣泛報道社會各界高度關(guān)注的以及涉及人員眾多的群體性信訪案件；二是律師可以參與的信訪案件：當(dāng)事人久訪不息、無理纏訪、鬧訪，信訪人與檢察機(jī)關(guān)在事實認(rèn)定及法律適用方面分歧較大，信訪人同意律師參與且屬檢察機(jī)關(guān)管轄的信訪案件，以及檢察機(jī)關(guān)不支持監(jiān)督意見但當(dāng)事人堅持要求檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督或抗訴的案件；三是不宜有律師參與的信訪案件：信訪人不同意律師參與的信訪案件、最高人民檢察院已作出終結(jié)或視為終結(jié)的信訪案件。對律師代理的正在訴訟進(jìn)程但以信訪形式反映的案件，按照訴訪分離的原則，可遵照相關(guān)的法定程序，按正常的工作流程運(yùn)轉(zhuǎn)，不適用律師參與涉檢信訪案件的規(guī)定原則和程序。

（三）健全評價反饋機(jī)制，引導(dǎo)激勵律師參與涉檢信訪工作的熱情

探索建立健全律師、檢察機(jī)關(guān)、律師協(xié)會、信訪群眾參與的多元化評價體系。既不能將信訪當(dāng)事人息訴罷訪作為評價律師參與涉檢信訪工作的唯一指標(biāo)，也不能將信訪當(dāng)事人的評價作為衡量律師工作成效的唯一標(biāo)準(zhǔn)。參與涉檢信訪工作的律師也要對所參與的個案逐案總結(jié)，律師協(xié)會要將律師參與涉檢信訪工作的考核指標(biāo)盡可能量化，既要體現(xiàn)社會效果更要體現(xiàn)法律效果，必要時對已結(jié)案的信訪當(dāng)事人隨機(jī)回訪以征求意見，同時對轄區(qū)內(nèi)律師事務(wù)所參與涉檢信訪工作的整體情況進(jìn)行總結(jié)、對比，對工作成效突出的給予必要的表彰。檢察機(jī)關(guān)也要如實客觀地評價律師的工作，對律師提出的合理建議要高度重視、認(rèn)真對待，積極改進(jìn)或及時糾錯糾偏，對工作成效突出的律師向律師協(xié)會或司法行政機(jī)關(guān)、政法委提出獎勵建議。在表彰先進(jìn)的同時，對工作不負(fù)責(zé)任、不遵守相關(guān)紀(jì)律違法違規(guī)造成不良影響的，檢察機(jī)關(guān)要建議司法行政機(jī)關(guān)依照相關(guān)規(guī)定給予處罰或處分。

律師參與涉檢信訪工作不僅有助于依法維護(hù)信訪人的合法權(quán)益、推進(jìn)檢察機(jī)關(guān)依法按程序辦案、規(guī)范信訪秩序，也有助于律師自身提升法律服務(wù)水平，增強(qiáng)其社會責(zé)任感和擔(dān)當(dāng)意識，對實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化也有一定的促進(jìn)作用。同時律師參與涉檢信訪工作涉及面廣，不僅僅是檢察機(jī)關(guān)、律師和信訪人的事，需要整合各方資源，形成工作合力，需要各有關(guān)部門進(jìn)一步細(xì)化相關(guān)配套制度，從組織協(xié)調(diào)、人員選擇、案件甄別、流程管理、效果評價、經(jīng)費(fèi)保障等方面形成更加務(wù)實、規(guī)范、科學(xué)的制度體系。