未成年人檢察視閾下公益訴訟訴前程序探究

●吳春妹　金英梅　李建林/文

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未成年人檢察視閾下公益訴訟訴前程序探究

●吳春妹*金英梅**李建林***/文

內(nèi)容摘要：未成年人作為弱勢群體中重要的組成部分，無論基于“兒童利益最大化”原則或“國家親權(quán)”理念，其利益的保護(hù)實屬“公益”的范疇，而檢察機(jī)關(guān)作為社會公益的代表之一，可以通過公益訴訟的方式參與到未成年人保護(hù)工作中來。當(dāng)前，檢察機(jī)關(guān)參與未成年人公益訴訟主要為狹義的直接提起訴訟的方式，而最高人民檢察院《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點方案》的出臺，為我們積極嘗試公益訴訟訴前程序進(jìn)而深入探索未成年人公益訴訟提供了重要的依據(jù)和方向。

關(guān)鍵詞：未成年人檢察公益訴訟未成年人保護(hù)訴前程序

*北京市朝陽區(qū)人民檢察院副檢察長［100026］

**北京市朝陽區(qū)人民檢察院未成年人案件檢察處處長［100026］

***北京市朝陽區(qū)人民檢察院未成年人案件檢察處書記員［100026］

2015年，最高人民檢察院在《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點方案》（以下簡稱《試點方案》）中明確了試點包括民事公益訴訟和行政公益訴訟的案件范圍。雖然方案未規(guī)定未成年人保護(hù)公益訴訟，但這絕不意味檢察機(jī)關(guān)在未成年人公益訴訟問題上無所作為。

一、提起未成年人公益訴訟的必要性與可行性

（一）“公益訴訟”的定義

公益訴訟一詞始于20世紀(jì)60年代，當(dāng)時美國的眾多社會制度面臨挑戰(zhàn)，出現(xiàn)了各種嘗試改革的方案，設(shè)立了多種公益法律機(jī)構(gòu)以及類似的倡導(dǎo)制度，為了環(huán)境、消費者、女性、有色人種、未成年人及其他諸多社會公共利益而展開活動，由此而進(jìn)行的訴訟被稱為公益訴訟。［1］因此，可以將公益訴訟定義為：公益訴訟系以維護(hù)公共利益為目標(biāo)，而由與訴訟標(biāo)的具有直接或者間接利害關(guān)系的當(dāng)事人通過多樣化的形式行使訴訟權(quán)利的一種訴訟制度。

目前，常說的公益訴訟主要包括民事公益訴訟（這里的民事公益訴訟是廣義的，包括環(huán)境公益訴訟、勞動公益訴訟等等）以及行政公益訴訟。因此，本文討論的未成年人檢察公益訴訟主要圍繞民事、行政兩類進(jìn)行。

（二）提起未成年人檢察公益訴訟的必要性

未成年人檢察公益訴訟，是指由檢察機(jī)關(guān)提起關(guān)于未成年人保護(hù)的公益訴訟。隨著時代的發(fā)展，公益訴訟中的“公益”含義越來越廣，對于弱勢群體的保護(hù)也屬于“公益”的范疇。無論是基于“兒童利益最大化原則”抑或“國家親權(quán)理論”，對未成年人的保護(hù)應(yīng)當(dāng)說是一個“公益”問題。同時，“生命權(quán)”、“受保護(hù)權(quán)”、“發(fā)展權(quán)”等作為聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》的重要基本原則，也表明我們須將未成年人保護(hù)納入整個社會共同保護(hù)范疇。然而，近年來諸多未成年人受侵害事件的頻頻曝光，反映出我國部分未成年人的生存與發(fā)展?fàn)顟B(tài)著實堪憂。因此，對于關(guān)涉未成年人利益事項而提起的公益訴訟也就具有了必要性。

（三）檢察機(jī)關(guān)提起未成年人公益訴訟的可行性

第一，檢察機(jī)關(guān)探索未成年人公益訴訟符合依法治國的發(fā)展要求。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題決定》中明確指出，檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正，探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。習(xí)總書記也在《決定》的說明中提到，這項改革可以從建立督促起訴制度、完善檢察建議工作機(jī)制等入手。

第二，檢察機(jī)關(guān)的法律地位決定了應(yīng)賦予其承擔(dān)未成年人公益訴訟之職責(zé)。從憲法層面上，相對于西方國家把檢察機(jī)關(guān)定位于“政府律師”而言，我國檢察機(jī)關(guān)被賦予法律監(jiān)督者的地位，其地位更高，作用更強(qiáng)，影響力更大。因此，在我國由檢察機(jī)關(guān)提起未成年人公益訴訟不但有法可依，而且也與國際發(fā)展趨勢相接軌。

第三，法律的具體規(guī)定為檢察機(jī)關(guān)提起未成年人公益訴訟提供制度保障。根據(jù)我國《民事訴訟法》第14條，人民檢察院有權(quán)對民事訴訟實行法律監(jiān)督，第15條、第55條也有類似的規(guī)定。這些條文分別規(guī)定了部分主體享有監(jiān)督起訴、支持起訴和直接提起公益訴訟的權(quán)力。另外，根據(jù)我國《行政訴訟法》第11條，人民檢察院有權(quán)對行政訴訟實行法律監(jiān)督。雖然新修訂的《行政訴訟法》依舊沒有呼應(yīng)部分學(xué)者的要求規(guī)定行政公益訴訟，但是第11條還是為檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟提供了制度空間。

二、我國未成年人公益訴訟的現(xiàn)狀

（一）我國大陸地區(qū)已有“非典型”未成年人公益訴訟

目前在我國大陸地區(qū)，未成年人公益訴訟并未在立法上予以明確規(guī)定，但是在實踐中卻早已開展。

第一，未成年人教育權(quán)保護(hù)案。湖北省潛江市的一些中小學(xué)長期存在亂收費的現(xiàn)象，中小學(xué)生及其家長認(rèn)為潛江市教育局及物價局的行政行為違法，并且使自己利益受到了損失。2005年5月，14名中小學(xué)生將潛江市教育局和物價局訴至潛江市人民法院。

第二，未成年人監(jiān)護(hù)權(quán)案。2015年2月4日，江蘇省徐州市銅山區(qū)人民法院審理了一起申請撤銷父母監(jiān)護(hù)權(quán)的案件。未成年受害人長年被其生父猥褻甚至強(qiáng)奸，而生母也對其不聞不問。在銅山區(qū)人民檢察院書面建議下，由銅山區(qū)民政局作為原告申請撤銷其父母的監(jiān)護(hù)權(quán)。這個案例的特點突出體現(xiàn)在人民檢察院采用檢察建議的方式督促民政部門提起公益訴訟，進(jìn)而通過申請撤銷未成年人父母監(jiān)護(hù)權(quán)的方式來參與未成年人公益保護(hù)。

（二）我國澳門地區(qū)允許檢察機(jī)關(guān)廣泛參與未成年人公益訴訟

相比大陸，我國澳門地區(qū)則是從立法上直接賦予了檢察機(jī)關(guān)提起未成年人公益訴訟的職能。

澳門地區(qū)“民事訴訟法”第59條規(guī)定了維護(hù)大眾利益之訴訟：“對于尤其旨在維護(hù)公共衛(wèi)生、環(huán)境、生活質(zhì)素、文化財產(chǎn)及公產(chǎn)，以及保障財貨及勞務(wù)消費之訴訟或保全程序，任何享有公民權(quán)利及政治權(quán)利之居民，宗旨涉及有關(guān)利益之社團(tuán)或財團(tuán)，市政廳以及檢察院，均有提起以及參與之正當(dāng)性。”雖然本條并未將未成年人保護(hù)明確劃定為“維護(hù)大眾利益”之范圍，但足以說明檢察院在提起公益訴訟方面的正當(dāng)性。此外，第45條“為無訴訟能力之人指定代理人或特別保佐人”第4款規(guī)定，如無訴訟能力之人應(yīng)為原告，則檢察院應(yīng)要求為其指定代理人或特別保佐人，根據(jù)第5款規(guī)定，如代理人或特別保佐人之指定非由檢察院聲請，須聽取檢察院之意見。第46條“父母間在代理未成年人時意見不一”第3款規(guī)定，如僅父母一方提出聲請，則法官在聽取另一方及檢察院之意見后，按未成年之利益作出裁判，得規(guī)定僅由父母其中一方代理，指定特別保佐人或規(guī)定由檢察院代理。可見，在我國澳門地區(qū)，檢察機(jī)關(guān)已廣泛參與到涉及未成年人及無行為能力人保護(hù)的訴訟中。

（三）我國未成年人檢察公益訴訟的案件類型及種類

按照法律的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行梳理，本文嘗試將我國未成年人檢察公益訴訟分為兩大類：

第一，涉及未成年人人格權(quán)、身份權(quán)、繼承權(quán)等傳統(tǒng)民事權(quán)利類的公益訴訟。主要包括監(jiān)護(hù)權(quán)及親權(quán)案件、收養(yǎng)案件、繼承權(quán)案件以及由親權(quán)獲得的財產(chǎn)管理權(quán)喪失的宣告請求權(quán)案件、確認(rèn)婚生子女和非婚生子女案件等。

第二，涉及未成年人教育權(quán)等非傳統(tǒng)民事權(quán)利類的公益訴訟。主要包括侵犯未成年人教育權(quán)案件、涉及未成年人的食品、產(chǎn)品侵權(quán)案件、勞動案件、環(huán)境案件、社會福利案件等。

三、兩大法系國家的未成年人公益訴訟制度

（一）法國

在民事公益訴訟方面，按照法國新《民事訴訟法典》的規(guī)定，檢察院可以作為主當(dāng)事人或從當(dāng)事人參與民事訴訟，在這個過程中，檢察院代表的是公眾和社會。所謂主當(dāng)事人，是指檢察院作為民事訴訟的原告方向法院起訴，適用于妨害公共秩序的案件。［2］例如《民事訴訟法典》第421條規(guī)定，“檢察院得作為當(dāng)事人參加訴訟，于法律規(guī)定情形，檢察院代表社會?！钡?22條規(guī)定，“法律有特別規(guī)定的情形下，檢察院依職權(quán)進(jìn)行訴訟?！绷硗?，根據(jù)第423條規(guī)定，“除法律有特別規(guī)定的情況外，在事實妨害公共秩序時，檢察院為維護(hù)公共秩序進(jìn)行訴訟。”訴訟法典分別對涉及未成年人利益的不同案件程序作出了不同規(guī)定，以保證其權(quán)利保護(hù)能夠被落實。這類案件主要涉及親子關(guān)系、收養(yǎng)、親權(quán)和未成年人的監(jiān)護(hù)等。［3］

在行政公益訴訟方面，法國典型的模式是提起“越權(quán)之訴”，只要起訴人的利益受到不法行政行為的侵害就可以以其為被告提起越權(quán)之訴，沒有要求案件涉及的利益與私人相關(guān)。［4］其中可以提起越權(quán)之訴的主體包括保護(hù)公共利益的行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、任何利益被行政機(jī)關(guān)的決定侵害的相對人（包括第三人）以及社會團(tuán)體。

（二）英國

英國的公益訴訟制度被稱為檢舉人訴訟，一般只有檢察長有提起公益訴訟的權(quán)利。英國法律規(guī)定由檢察總長代表社會公眾提起涉及公共利益的訴訟，公民個體只有在該問題引起了司法長官的注意，而又被其拒絕行使職權(quán)的情況下可以請求法院督促檢察官提起訴訟。英國又在某些方面賦予一些機(jī)構(gòu)和公職人員提起公益訴訟的權(quán)利。［5］此外，在英國已有案例表明允許在未成年人領(lǐng)域提起公益訴訟，如丹寧勛爵審理的國會議員布萊克本先生訴蘇和地區(qū)警察局案件。國會議員布萊克本先生認(rèn)為蘇和地區(qū)的許多商店都在銷售色情讀物，而警察局在處理案件中有拖延，出于對自己5個孩子的關(guān)心，他起訴警察局，要求他們立即采取行動。法官丹寧勛爵說：“布萊克本先生是倫敦公民，他的妻子是納稅人，他的兒子可能因看色情讀物而受不良影響……每個有責(zé)任感的公民都有權(quán)利確保法律得到實施，這本身就是他為確保法律得到實施而要求法院頒發(fā)調(diào)卷令、訓(xùn)令時法的充分利益?！保?］

四、未成年人檢察公益訴訟之訴前程序的提出及反思

由檢察機(jī)關(guān)提起未成年人公益訴訟在世界主要國家的立法上都有較為明確的規(guī)定。借鑒其立法經(jīng)驗，結(jié)合我國實際情況，筆者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)介入未成年人保護(hù)，并以公益訴訟的形式保障未成年人的合法權(quán)益確實可行。但是，目前從《試點方案》來看，由檢察機(jī)關(guān)提起未成年人公益訴訟無論從立法抑或?qū)嵺`上時機(jī)都尚未成熟。因此，可以考慮依托“訴前程序”等措施，將對未成年人公益保護(hù)的重點放到督促起訴、支持起訴、督促行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)等“訴前程序”上來，為日后構(gòu)建和確立未成年人公益訴訟制度提供重要參考。

（一）充分發(fā)揮監(jiān)督職能，有效利用督促起訴制度

兩高及民政部于2014年12月出臺的《關(guān)于依法處理監(jiān)護(hù)人侵害未成年人權(quán)益行為若干問題的意見》第30條第2款規(guī)定：“對于監(jiān)護(hù)侵害行為符合本意見第35條規(guī)定情形而相關(guān)單位和人員沒有提起訴訟的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)書面建議當(dāng)?shù)孛裾块T或者未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)向人民法院申請撤銷監(jiān)護(hù)人資格?！痹撘?guī)定正是檢察機(jī)關(guān)以督促起訴的方式參與未成年人監(jiān)護(hù)權(quán)案件的充分體現(xiàn)。目前，檢察機(jī)關(guān)要實施督促起訴，應(yīng)重點思考以下問題：

第一，積極探索未成年人利益受損案件來源。重點從檢察機(jī)關(guān)的刑檢、控申、民行三個部門入手，同時通過公安、民政等政府職能部門和大眾媒體等途徑不斷拓寬案件線索搜集的廣度和深度，確保保護(hù)未成年人合法權(quán)益無死角。

第二，以“兒童利益最大化”為導(dǎo)向，充分考慮檢察機(jī)關(guān)督促起訴提出的時間。根據(jù)我國《民法通則》及相關(guān)司法解釋，除變更、撤銷監(jiān)護(hù)權(quán)等案件無訴訟時效期間限制外，案件訴訟時效期間通常為兩年。因此，檢察機(jī)關(guān)督促起訴必須是相關(guān)案件訴訟時效尚未屆滿前提出才有意義。此外，對于發(fā)生在家庭成員之間的案件，相關(guān)職能機(jī)關(guān)及個人由于長期受“清官難斷家務(wù)事”的傳統(tǒng)觀念影響而不輕易介入，如果檢察機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)案件線索并查證屬實后不及時提出督促起訴，就會導(dǎo)致未成年人的合法權(quán)益受到繼續(xù)損害。因此，檢察機(jī)關(guān)原則上針對上述情形可對相關(guān)主體督促起訴。

第三，著重處理被督促主體的處分權(quán)問題。一方面，在督促起訴中，檢察機(jī)關(guān)本身并未直接參與訴訟過程，而是通過督促相關(guān)主體提起訴訟的方式間接對訴訟產(chǎn)生影響。檢察機(jī)關(guān)在督促起訴過程中應(yīng)當(dāng)賦予督促主體一定的處分權(quán)，以便其根據(jù)案情變化適當(dāng)處分訴訟權(quán)利，例如進(jìn)行和解、調(diào)解等。另一方面，為了防止被督促主體濫用處分權(quán)而損害未成年人的合法權(quán)益，檢察機(jī)關(guān)對于被督促主體濫用處分權(quán)應(yīng)及時進(jìn)行法律監(jiān)督。

第四，大膽嘗試督促起訴中的調(diào)查取證問題。檢察機(jī)關(guān)在不違背民事訴訟原則的前提下可適當(dāng)參與到督促起訴中，充分發(fā)揮對取證的指導(dǎo)補充作用，這主要包括三個方面的要求：指導(dǎo)性要求檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)尊重被督促主體的舉證權(quán)利，不過分參與調(diào)查取證的具體過程，而是從宏觀上給予指導(dǎo)。平等性強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)在督促起訴中應(yīng)盡量減少在調(diào)查取證環(huán)節(jié)的公權(quán)力性質(zhì)，而按照民事訴訟調(diào)查取證原則進(jìn)行取證活動。補充性則要求檢察機(jī)關(guān)原則上不直接進(jìn)行調(diào)查取證，只有當(dāng)被督促主體不行使或者怠于行使調(diào)查取證職責(zé)，從而導(dǎo)致案件有敗訴風(fēng)險時，檢察機(jī)關(guān)才予以介入。

（二）不斷拓寬案外視野，積極探索支持起訴制度

根據(jù)我國《民事訴訟法》第15條規(guī)定，“機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位對損害國家、集體或者個人民事權(quán)益的行為，可以支持受損的單位或者個人向人民法院起訴”。此外，《監(jiān)護(hù)人侵權(quán)意見》第30條第1款規(guī)定，“監(jiān)護(hù)人因監(jiān)護(hù)侵害行為被提起公訴的案件，人民檢察院應(yīng)當(dāng)書面告知未成年人及其臨時照料人有權(quán)依法申請撤銷監(jiān)護(hù)人資格”。上述規(guī)定表明檢察機(jī)關(guān)在未成年人利益受損案件中，可以通過支持起訴的方式保護(hù)未成年人合法權(quán)益。目前，對于支持起訴中“支持”二字內(nèi)涵如何界定，主要存在兩種觀點。一種觀點認(rèn)為，“支持”一詞應(yīng)作狹義理解，就是從側(cè)面幫助原告或是從精神上支持原告，不應(yīng)該參與到訴訟中去［7］。另一種觀點認(rèn)為，支持起訴中“支持”應(yīng)該作廣義理解，即國家機(jī)關(guān)和社會團(tuán)體支持起訴的方式應(yīng)該多元化，不應(yīng)該局限于側(cè)面的幫助，可以以訴訟當(dāng)事人的身份或是其他身份參加訴訟以維護(hù)當(dāng)事人或是社會和國家的利益。［8］筆者贊成第二種觀點，如果將“支持起訴”理解的過分狹義，會導(dǎo)致該制度不能發(fā)揮應(yīng)有的作用。

關(guān)于檢察機(jī)關(guān)能否出庭支持起訴，曾有案例引發(fā)過爭論：2013年4月5日，荔浦縣人民法院受理了原告韋某與被告陳某、桂林市某運輸有限責(zé)任公司、中國平安財產(chǎn)保險股份有限公司桂林中心支公司機(jī)動車交通事故責(zé)任糾紛一案。［9］縣人民檢察院支持原告韋某起訴，但縣人民法院在審理過程并未通知縣人民檢察院派員出庭。這個案例曾在檢、法之間產(chǎn)生爭議。對此問題，我們可以借鑒英美法系的“法庭之友”制度。根據(jù)美國《布萊克法律詞典》的解釋，“法庭之友”是指非訴訟當(dāng)事人因為訴訟的實施涉及其重大利益，得請求法院或受法院的請求而與訴訟過程中提出書面意見者。因此，從支持起訴這一制度設(shè)計的本意和借鑒美國的“法庭之友”制度，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)出庭支持起訴：一方面有利于彌補和提高當(dāng)事人的訴訟能力，為法院作出正確決策提供參考；另一方面“法庭之友”都是以第三方的身份向法院提交有關(guān)案件的事實和法律意見，能夠使法院更加全面地了解案情而作出更加公正的裁判，從而解決了對于檢察機(jī)關(guān)之公權(quán)力是否會影響法院的居中裁判并進(jìn)而影響民事訴訟當(dāng)事人平等原則之顧慮。

（三）強(qiáng)化法律監(jiān)督地位，督促行政機(jī)關(guān)糾正違法或者履行職責(zé)

目前，檢察機(jī)關(guān)不能直接提起未成年人行政公益訴訟，但是對于行政機(jī)關(guān)違法履行職責(zé)的行為或者怠于履行職責(zé)的消極不作為，可以通過檢察建議等方式對其進(jìn)行法律監(jiān)督。然而，在司法實踐中檢察機(jī)關(guān)提出檢察建議后，行政機(jī)關(guān)仍然違法履行職責(zé)或者不履行相應(yīng)職責(zé)的情形依舊存在。檢察機(jī)關(guān)在無法直接提起未成年人公益訴訟的情況下，需要通過什么樣的路徑解決這一問題顯得尤為重要。

筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)可以嘗試通過支持起訴的方式參與到行政公益訴訟中來，即可在精神、物質(zhì)、法律方面支持當(dāng)事人提起訴訟。一方面，在“強(qiáng)大”的行政機(jī)關(guān)面前，公民或者社會團(tuán)體更多時候顯得“力不從心”，而由檢察機(jī)關(guān)支持其提起行政訴訟，不僅能夠提高弱勢群體的訴訟參與能力，更能增強(qiáng)其勝訴的可能性。另一方面，在行使檢察建議等方式無法督促行政機(jī)關(guān)改正其違法行為或者不履職的情況下，檢察機(jī)關(guān)可以訴訟的形式進(jìn)一步對行政機(jī)關(guān)進(jìn)行法律監(jiān)督。

注釋：

［1］朱翠瑋：《公益訴訟法律問題的國際比較研究》，中國海洋大學(xué)2009年碩士學(xué)位論文，第3頁。

［2］湯維建：《外國民事訴訟法學(xué)研究》，中國人民大學(xué)出版社2007年版，第115頁。

［3］同［2］，第119頁。

［4］劉波：《論行政公益訴訟原告資格》，長春理工大學(xué)2011年碩士學(xué)位論文，第14頁。

［5］張軍輝：《論民事公益訴訟》，鄭州大學(xué)2011年碩士學(xué)位論文，第15頁。

［6］［英］阿爾弗雷德·湯普森·丹寧：《法律的訓(xùn)誡》，楊百揆等譯，法律出版社1999年版，第139頁。

［7］徐靜：《支持起訴原則的研究》，南京師范大學(xué)2012年法律碩士專業(yè)學(xué)位論文，第3頁。

［8］同［7］。

［9］唐玉玲、蘇錫飛：《檢察機(jī)關(guān)出庭支持起訴民事案件之據(jù)及實踐應(yīng)對》，載《中國檢察官》2013年第12期。