國家治理法治化的三重維度
——兼論“四個全面”戰(zhàn)略思想

曹秀偉

（中共聊城市委黨校哲學(xué)科學(xué)社會主義教研室，山東聊城252000）

【政治與法律】

國家治理法治化的三重維度
——兼論“四個全面”戰(zhàn)略思想

曹秀偉

（中共聊城市委黨校哲學(xué)科學(xué)社會主義教研室，山東聊城252000）

“四個全面”戰(zhàn)略思想，是以習(xí)近平為總書記的黨中央堅持和發(fā)展中國特色社會主義的全新布局，是國家治理現(xiàn)代化的總綱。國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵是國家治理法治化。從理論維度看，國家治理法治化在當(dāng)前行得通、有效果、有生命力，符合國際潮流；從現(xiàn)實維度看，推進(jìn)國家治理法治化仍存在思維、制度和環(huán)境障礙；從實踐維度看，要從樹立法治思維、完善法治體系、營造法治氛圍等方面構(gòu)建國家治理法治化的路徑。

國家治理現(xiàn)代化；國家治理法治化；維度；四個全面

十八大以來，以習(xí)近平同志為總書記的黨中央陸續(xù)提出了全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨的“四個全面”重要戰(zhàn)略思想，這是黨中央治國理政方略的深度展現(xiàn)，是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的戰(zhàn)略布局?！八膫€全面”戰(zhàn)略思想可以說是國家治理現(xiàn)代化的總綱，而國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵是國家治理法治化。

一、理論維度：國家治理法治化的邏輯基礎(chǔ)

十八屆三中全會指出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！保?］“國家治理現(xiàn)代化”作為全新的政治理念被首次提出，這一提法對中國未來的政治發(fā)展和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)意義深遠(yuǎn)。十八屆四中全會以全面推進(jìn)依法治國為主題，開啟了當(dāng)代中國走向國家治理法治化的新時代。而國家治理現(xiàn)代化的核心就是法治化，法治化是國家治理現(xiàn)代化的必由之路。

（一）國家治理法治化的內(nèi)涵

關(guān)于國家治理法治化的內(nèi)涵，目前學(xué)術(shù)界還沒有明確統(tǒng)一的定義。國家治理法治化的內(nèi)涵的詮釋大體有三類：第一類是把國家治理法治化等同于國家治理現(xiàn)代化，比較有代表性的如莫紀(jì)宏認(rèn)為“現(xiàn)代化的國家治理體系說到底就是國家治理的法治體系”［2］；吳傳毅認(rèn)為“國家治理現(xiàn)代化，就是國家治理體系制度化、科學(xué)化、規(guī)范化、程序化，歸結(jié)起來就是實現(xiàn)國家治理的法治化”［3］。第二類認(rèn)為國家治理法治化是國家治理現(xiàn)代化的重要組成部分，如胡建淼認(rèn)為：“國家治理現(xiàn)代化包括民主化、法治化科學(xué)化和文明化，其中法治化是關(guān)鍵”；［4］張有恒認(rèn)為“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的主要標(biāo)志是在公共權(quán)力嚴(yán)格規(guī)范化基礎(chǔ)上的國家治理的法治化、民主化和高效化，法治化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心和基石”［5］；俞可平認(rèn)為衡量一個國家的治理體系是否現(xiàn)代化的標(biāo)準(zhǔn)之一也是法治。第三類認(rèn)為依法治國就是國家治理的法治化持此觀點的學(xué)者認(rèn)為依法治國是以法律規(guī)范“國家治理”，就是國家治理的法治化。如劉愛國、劉俊祥認(rèn)為：“國家治理法治化在我國的現(xiàn)實表現(xiàn)就是依法治國?！保?］

雖然學(xué)者詮釋的角度不同，但是有一個共同點就是法治與國家治理是息息相關(guān)的。正如習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)的“法律是治國之重器，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托”［7］?？傊瑖抑卫矸ㄖ位菄抑卫憩F(xiàn)代化的重要組成部分，是國家治理現(xiàn)代化的核心和關(guān)鍵。具體來說國家治理法治化就是要運用法治思維、法律制度、法治方式治理國家，其包括“國家治理體系法制化和國家治理能力法治化兩個基本面向”［8］8。國家治理體系法制化的實質(zhì)就是推進(jìn)國家治理制度體系的法律化、規(guī)范化和定型化，形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的國家制度體系；國家治理能力的法治化主要指“依照憲法和法律、運用國家法律制度管理國家和社會事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)的能力，科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法和全民守法的能力，運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的能力”［9］。

（二）推進(jìn)國家治理法治化的重要意義

歷史和實踐充分表明，國家治理現(xiàn)代化必須要靠法治的引領(lǐng)和保障，法治化是國家治理現(xiàn)代化的必由之路。推進(jìn)國家治理法治化在當(dāng)前行得通、有效果、有生命力，符合國際潮流。

1.行得通——推進(jìn)國家治理法治化是歷史的選擇，是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政理念的重要體現(xiàn)

新中國成立后，由于受客觀歷史條件的限制，當(dāng)時治國理政的主要方式是發(fā)動群眾搞運動。如在生產(chǎn)領(lǐng)域展開的大規(guī)模勞動競賽、大躍進(jìn)、人民公社化運動等；在社會管理領(lǐng)域開展的三反五反運動、政教運動；在黨內(nèi)開展的整風(fēng)運動。這種發(fā)動群眾搞運動的管理方式在當(dāng)時的客觀歷史條件和復(fù)雜國際國內(nèi)環(huán)境下，有一定的歷史必然性，也起到了一定的積極作用，但是這種管理國家的方式存在諸如搞運動不顧法律約束的問題，個人主觀意志代替法律規(guī)定的問題等。隨著脫離了“左”的思想和束縛，通過對歷史上群眾運動的反思，我們黨逐漸認(rèn)識到對國家治理來說，民主和法治二者缺一不可，嚴(yán)格遵循法治，國家治理才能步入正確軌道。特別是自十五大依法治國基本方略提出后，到十八大提出運用法治思維和法治方式治理國家，再到十八屆四中全會作出全面推進(jìn)法治國家建設(shè)總部署，可以說國家各項工作都將步入法治化軌道，而推進(jìn)國家治理法治化是國家各項工作法治化的核心。法治的作用，已經(jīng)從十五大提出依法治國基本方略時的“基礎(chǔ)性作用”演進(jìn)為今天治國理政當(dāng)中的“決定性作用”［10］。法治作用的變化體現(xiàn)了黨的執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變，推進(jìn)國家治理法治化是歷史的選擇。

2.有效果——推進(jìn)國家治理法治化是現(xiàn)實的選擇，是推動社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的必然要求

推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化，一方面是對改革開放以來現(xiàn)代化建設(shè)成功經(jīng)驗的理論總結(jié)，另一方面也是對我國現(xiàn)代建設(shè)面臨的問題和挑戰(zhàn)的回應(yīng)。有效的國家治理涉及三個基本問題：誰治理、如何治理、治理得怎樣［11］9。從這個三個角度看，第一，國家治理法治化能有效協(xié)調(diào)國家治理多元主體的關(guān)系。“治理”本身就強(qiáng)調(diào)主體的多元，各個社會主體都應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起相應(yīng)責(zé)任。但是如果責(zé)任權(quán)限劃分不清，就容易造成治理主體結(jié)構(gòu)不平衡，治理過程出現(xiàn)單打獨斗的現(xiàn)象。在此情況下，通過健全的法律體系規(guī)范和協(xié)調(diào)不同治理主體之間的關(guān)系就非常必要。第二，國家治理法治化能有效規(guī)范公權(quán)力的運行。當(dāng)前國家治理面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，特別是公權(quán)力沒有得到有效的制約、官員的腐敗和特權(quán)仍處在高峰期、人治狀況依然相當(dāng)嚴(yán)重，所以急需約束和限制公權(quán)力，明確公權(quán)力的運行邊界?，F(xiàn)代法治的核心就是要治官治權(quán)。第三，國家治理法治化能更好的解決國家治理過程中復(fù)雜的社會矛盾。當(dāng)前隨著社會的深度轉(zhuǎn)型，傳統(tǒng)的利益格局失衡、社會管理失范、文化心理失約導(dǎo)致社會矛盾多發(fā)易發(fā)?？傮w上說，當(dāng)前我國社會矛盾的根源主要是國家治理體系和能力、國家的法治建設(shè)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不相適應(yīng)?，F(xiàn)代社會治理經(jīng)驗表明，復(fù)雜社會需要簡約治理。法治正是一種以簡單應(yīng)對復(fù)雜的治理方式，運用法治思維和方式化解社會矛盾，是現(xiàn)代社會治理的本質(zhì)要求。推進(jìn)國家治理法治化是化解社會矛盾最有效的方式。

3.有生命力——推進(jìn)國家治理法治化是落實“四個全面”戰(zhàn)略思想的客觀要求

“四個全面”是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的戰(zhàn)略抓手。全面建成小康社會是戰(zhàn)略目標(biāo)，全面深化改革、全面依法治國和全面從嚴(yán)治黨是戰(zhàn)略舉措。全面建成小康本質(zhì)是發(fā)展問題，中國發(fā)展起來的問題不比不發(fā)展時少，所以解決發(fā)展的突出矛盾和問題，必須全面深化改革，破除體制機(jī)制弊端，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的制度體系。國家治理要著重解決的就是發(fā)展中的突出矛盾和問題，國家治理體系本體上就是國家制度體系，最終還是要通過立法程序上升為國家的法律，法治化既是檢驗制度成熟程度的衡量標(biāo)尺，也是推進(jìn)制度定型的基本方式。而十八屆四中全會關(guān)于全面依法治國的戰(zhàn)略部署，從法治上為推動國家治理現(xiàn)代化提供了制度化的方案。而要推進(jìn)國家治理法治化關(guān)鍵在人，關(guān)鍵在于中國共產(chǎn)黨這個堅強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)核心，全面從嚴(yán)治黨為推進(jìn)國家治理法治化提供了堅強(qiáng)可靠的保證。

4.符合潮流——推進(jìn)國家治理法治化順應(yīng)全球治理的發(fā)展趨勢，符合國際社會的潮流

“全球治理”作為一種理論思潮和實踐活動，進(jìn)入21世紀(jì)后在國際政治領(lǐng)域引起廣泛關(guān)注。“所謂全球治理指的是通過具有約束力的國際規(guī)制和有效的國際合作，解決全球性的政治、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和安全問題，以維持正常的國際政治經(jīng)濟(jì)秩序”［11］143。國家治理是全球治理的重要組成部分，國家治理法治化必須順應(yīng)全球治理的發(fā)展趨勢，這就要求我們在全球治理中發(fā)揮一個大國的作用，更多地承擔(dān)全球治理的責(zé)任，在國際事務(wù)中贏得應(yīng)有的發(fā)言權(quán)和話語權(quán)，推動國際關(guān)系民主化法治化進(jìn)程。習(xí)近平在和平共處五項原則發(fā)表60周年的講話中主張要“共同推動國際關(guān)系法治化”。從國內(nèi)政治的角度看，中國只有提高治國理政的能力和水平，建立能夠與國際社會接軌的治理體系，才能更好的參與全球治理。當(dāng)前最重要的就是要加強(qiáng)國內(nèi)法治建設(shè)，特別是推動國家治理法治體系和治理能力法治化，這與當(dāng)前的國際潮流是相符合的。

二、現(xiàn)實維度：推進(jìn)國家治理法治化的主要障礙

全面依法治國開啟了法治中國的新境界，為推進(jìn)國家治理提供了法治保障，但是現(xiàn)實中推進(jìn)國家治理法治化仍存在一些障礙。主要體現(xiàn)在：

（一）思維障礙——傳統(tǒng)的人治思維，在相當(dāng)范圍內(nèi)仍然存在、影響重大

中國幾千年的封建專制歷史，人治思維占主導(dǎo)，缺乏法治傳統(tǒng)和法治精神。而當(dāng)前現(xiàn)實中，傳統(tǒng)的人治思維在相當(dāng)范圍內(nèi)仍然存在，且影響重大。一是尊崇權(quán)力。人治思維最顯著的特征就是尊崇權(quán)力，認(rèn)為權(quán)大于法，權(quán)力支配一切。在人治思維中，法律只是當(dāng)權(quán)者實現(xiàn)個人意志的工具，法律用來約束民眾。受其影響，在現(xiàn)實生活中一些領(lǐng)導(dǎo)干部特權(quán)思想和官本位意識嚴(yán)重，以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法現(xiàn)象依然存在，最終會引發(fā)社會矛盾。二是漠視權(quán)利。在人治思維中，當(dāng)權(quán)者更多宣揚的是群眾的義務(wù)，而忽視群眾的很多特權(quán)；法律充當(dāng)?shù)氖侵蚊竦墓ぞ?，而不是保障公民的?quán)利的武器。因此公民正當(dāng)權(quán)利受到侵犯時，往往首先想到的不是通過法律途徑來解決，而是首先通過走關(guān)系、找熟人的方式來解決。三是拒斥程序。在人治思維主導(dǎo)的社會中，執(zhí)政者和公眾則普遍不重視程序，認(rèn)為程序會束縛改革、妨礙發(fā)展，從而會出現(xiàn)隨意拋棄既定程序的問題?；蛘唠m有大量規(guī)章制度，但這些制度的執(zhí)行沒有科學(xué)公正的程序做保障，從而會造成制度執(zhí)行不力或被少數(shù)人利用，謀取個人私利。人治思維在相當(dāng)范圍內(nèi)的存在，必然造成對法治思維的排斥和消解。推進(jìn)國家治理法治化必須破除人治思維障礙。

（二）制度障礙——體制機(jī)制不健全，制度存在漏洞

現(xiàn)代國家治理是一種制度治理，而法治是現(xiàn)代制度的核心。當(dāng)前，雖然中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，但是一些法律條文過于粗放和原則操作性差，導(dǎo)致有權(quán)機(jī)關(guān)立法的隨意性和執(zhí)法機(jī)構(gòu)解釋和執(zhí)行的自由變通性，如“立法部門化”“選擇性執(zhí)法”和“任意性司法”。特別是我國的立法體制有待進(jìn)一步完善，人大立法中立法草案主要依賴行政機(jī)關(guān)提出，再由人大審議和表決，實際上導(dǎo)致立法機(jī)關(guān)起草權(quán)的旁落；授權(quán)立法活動要進(jìn)一步規(guī)范，在立法實踐中，授權(quán)立法有被過度使用之嫌；法律對行政權(quán)規(guī)范和約束不夠，立法的權(quán)力邊界不清導(dǎo)致行政立法權(quán)力過大，從而出現(xiàn)立法部門化、部門利益法制化和地方保護(hù)法律化的問題。立法部門化導(dǎo)致立法內(nèi)容和立法進(jìn)程都會受到相關(guān)利益主體之間協(xié)調(diào)的影響，從而出現(xiàn)“立法不作為”和“亂立法”的情形。另外在現(xiàn)行的行政法律規(guī)范中，對行政機(jī)關(guān)缺乏行之有效的法律規(guī)范審查制度，對行政機(jī)關(guān)因管理不善所應(yīng)負(fù)的法律責(zé)任很少規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不當(dāng)干預(yù)行為有時被“合法化”，其在立法體制中的影響力很大，這也是導(dǎo)致政策和法律不和諧的重要原因，直接影響立法的質(zhì)量和法律的尊嚴(yán)。

（三）環(huán)境障礙——法的實施環(huán)境有待改善，尊法尚法的社會氛圍沒有形成

國家治理法治化進(jìn)程的推進(jìn)離不開法治環(huán)境的優(yōu)化，當(dāng)前我國的法治環(huán)境特別是法律實施環(huán)境還有待進(jìn)一步完善，尊法尚法的社會氛圍還沒有形成。在執(zhí)法方面，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究等現(xiàn)象仍大量存在；以權(quán)壓法、以權(quán)代法、越權(quán)處罰的現(xiàn)象時有發(fā)生；執(zhí)法不作為、執(zhí)法活動表面化、執(zhí)法趨利化等現(xiàn)象不同程度存在。特別是我國市、縣政府行政執(zhí)法隨意性較強(qiáng)，執(zhí)法環(huán)境急需完善。在既沒法定授權(quán)、也沒有組織法依據(jù)的情況下，把法律分門別類授予不同行政執(zhí)法部門，致使權(quán)責(zé)交叉，具體操作運行中不得不采取集中起來搞“聯(lián)合執(zhí)法”。平時常規(guī)執(zhí)法弱，熱衷于搞突擊式執(zhí)法，使正常執(zhí)法成為“運動式”執(zhí)法。在司法方面，司法機(jī)關(guān)依法獨立行使審判權(quán)、檢察權(quán)難以保障。從司法機(jī)關(guān)依法獨立的外部環(huán)境來看，法院的人財物受制于地方行政機(jī)關(guān)，法、檢行使職權(quán)不可避免受到地方相關(guān)行政部門的干預(yù)；從內(nèi)部環(huán)境來看，在現(xiàn)有司法行政體制管理模式下，法屈于領(lǐng)導(dǎo)，法服從于權(quán)的現(xiàn)象時有發(fā)生。在守法方面，守法環(huán)境差，敬法氛圍淡薄，在一個沒有法治風(fēng)氣的社會，一個大多數(shù)人不懂法、不信法、不按規(guī)章辦事的社會，必然會阻礙國家治理法治化的推進(jìn)。

三、實踐維度：國家治理法治化的構(gòu)建路徑

推進(jìn)國家治理法治化要從以下幾個方面入手：

（一）樹立法治思維，更新國家治理法治理念是基礎(chǔ)

法治思維是以法治作為判斷是非和處理事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的思維。［12］推進(jìn)國家治理法治化，首先要有法治思維，善用法治思維和法治方式治國理政。

1.在國家治理實踐中貫穿法治理念

要把法治理念、法治精神、法治原則和法治方法貫穿到政治治理、經(jīng)濟(jì)治理、社會治理、文化治理、生態(tài)治理、治黨治軍治國等國家治理實踐之中，逐步形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治習(xí)慣［8］9。法治思維作為治國理政新思維，其核心是限制權(quán)力、保障權(quán)利。因此在國家治理實踐中特別在化解社會矛盾、維護(hù)社會穩(wěn)定過程中，要堅持憲法法律至上的原則，以尊重和保障公民權(quán)利為出發(fā)點，強(qiáng)化“維權(quán)就是維穩(wěn)，維權(quán)才能維穩(wěn)”的觀念。用法治方式化解社會矛盾，解決群眾的合理訴求，維護(hù)社會的長久穩(wěn)定，而不是用行政命令、壓制壓服、“花錢買穩(wěn)定”的辦法暫時平息矛盾。

2.正確認(rèn)識和處理兩組關(guān)系

一是改革與法治的關(guān)系。改革與法治是全面建成小康社會的歷史進(jìn)程中奮勇前行的鳥之兩翼、車之雙輪?！案母锏倪^程，就是法治信仰根植、法治方式確立、法治權(quán)威強(qiáng)化的過程”［13］。改革不能固步自封，也不能突破法治紅線，要在法治下推動改革，在改革中完善法治。改革要于法有據(jù)，但也不能因為現(xiàn)行法律規(guī)定就不敢越雷池一步。需要推進(jìn)的改革，將來可以先修改法律規(guī)定再推進(jìn)。處理改革和法治關(guān)系的重要環(huán)節(jié)是科學(xué)立法。二是黨的政策與國家法律的關(guān)系。政策和法律作為現(xiàn)代社會治理的兩種重要手段，各有其特點。法律具有規(guī)范性、穩(wěn)定性，也有僵化和滯后的特點；政策具有靈活性和應(yīng)時性，但也有易變和穩(wěn)定性不足的特點。在現(xiàn)實工作中，仍存在這樣的現(xiàn)象：一種是把政策與法律對立，認(rèn)為政策是法治化的障礙；另一種是把二者等同，認(rèn)為“黨的政策就是法”，以黨的政策代替法律。這兩種認(rèn)識都不利于推進(jìn)國家治理。因此正確認(rèn)識和處理黨的政策與國家法律的關(guān)系，實現(xiàn)黨的政策與國家法律的和諧共生，是推進(jìn)國家治理法治化的內(nèi)在要求。

（二）完善中國特色社會主義法治體系，實現(xiàn)良法善治是關(guān)鍵

現(xiàn)代法治的核心是良法善治，完善的法治體系是推進(jìn)國家治理法治化的重要抓手。

1.科學(xué)立法，形成完備的法律規(guī)范體系

法治是良法之治，科學(xué)立法是國家治理體系和治理能力法治化的關(guān)鍵。一是完善立法體制，有效解決立法部門化。要解決立法部門化就要強(qiáng)化立法權(quán)，限制行政權(quán)，實現(xiàn)立法權(quán)向立法機(jī)關(guān)的回歸。要改變“簡單概括”的立法思路，減少抽象概括立法，減少授權(quán)立法。要發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用，加強(qiáng)立法工作統(tǒng)籌，加強(qiáng)和改進(jìn)法律起草機(jī)制。另外，要明確立法權(quán)力邊界，特別是完善授權(quán)立法制度，進(jìn)而防止存在的立法部門化和地方保護(hù)法律化的問題。二是深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法。首先要增強(qiáng)立法過程的民主化。只有充分反映民意、維護(hù)公眾權(quán)益的法律才能獲得強(qiáng)制性權(quán)威，得到公眾的認(rèn)可。這就需要完善立法程序，建立低成本的利益表達(dá)機(jī)制，擴(kuò)大公眾有序政治參與，使社會公眾的意見與訴求在法律中得以體現(xiàn)。其次，要增強(qiáng)立法內(nèi)容的時效性。社會主義初級階段快速變化的具體國情要求法律內(nèi)容具有時效性，能夠及時反映和體現(xiàn)與國家治理相關(guān)、人民群眾密切關(guān)注的重大問題。這就需要立法啟動程序及時、靈敏，對社會公眾的急切需求和意見表達(dá)做出快速回應(yīng)。再次要增強(qiáng)立法活動的系統(tǒng)性。國家治理體系包含政府治理、市場治理和社會治理三大基本領(lǐng)域，這三大基本領(lǐng)域構(gòu)成了相互聯(lián)動的系統(tǒng)。所以，法律的制定與出臺，必須同時考慮其他法律的修改與廢止，使七大法律部門形成銜接緊密、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的法律體系，才能保證法制體系與國家治理體系的同構(gòu)性?？傊陚涞姆梢?guī)范體系為推進(jìn)國家治理法治化提供依據(jù)。

2.加強(qiáng)憲法實施，建立高效的法治實施體系

完備的法律規(guī)范體系是國家治理法治化的基礎(chǔ)，而高效的法治實施體系則是國家治理法治化走向成熟的標(biāo)志。法律的生命和權(quán)威在于實施。首先要加強(qiáng)憲法實施，樹立憲法權(quán)威。法治實施體系不僅包括傳統(tǒng)的執(zhí)法、司法、守法體系，還包括憲法實施體系。推進(jìn)國家治理法治化必然要求在社會生活中崇尚位于法律最高階位的憲法，加強(qiáng)憲法實施，憲法的權(quán)威才能樹立起來。為此，要建立專門的憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)，完善憲法監(jiān)督程序。特別是要逐步健全全國人大及其常委會的憲法監(jiān)督制度，要設(shè)立憲法監(jiān)督程序及違憲審查制度，保證每一項立法都符合憲法精神，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件。樹立憲法觀念和培養(yǎng)全民的憲法信仰也至關(guān)重要。其次，完善政府依法行政制度，在執(zhí)法上確保法治高效實施。解決越權(quán)執(zhí)法、突擊執(zhí)法等問題，加快推進(jìn)行政組織和行政程序法律制度建設(shè)是構(gòu)建規(guī)范政府職能履行法律體系的重點。要明確權(quán)力邊界；編制權(quán)力清單；規(guī)范權(quán)力運行過程，防止權(quán)力行使的隨意和異化。推進(jìn)各級政府事權(quán)規(guī)范化、法律化。深化行政體制改革，著力解決權(quán)責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)、多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法等問題。此外，還要不斷完善和健全依法決策機(jī)制、強(qiáng)化對行政權(quán)力的監(jiān)督和制約、全面推進(jìn)政務(wù)公開，加快建設(shè)法治政府。再次，深化司法體制改革，在法律適用上確保高效。當(dāng)前司法改革的最大弊端就是地方化、行政化，司法的去地方化、去行政化必將是國家治理法治化的重要突破口。為此，實現(xiàn)司法機(jī)關(guān)依法、獨立、公正地行使主權(quán)，一方面要實現(xiàn)外部人財物分離，去地方化；地方黨政、政法委不干預(yù)個案；另一方面要推進(jìn)內(nèi)部獨立，去行政化。為此在法院內(nèi)部要加快推進(jìn)審判權(quán)運行機(jī)制改革，將所有法官（包括院長、庭長）編入合議庭，參與一線辦案，提高當(dāng)庭結(jié)案率和訴訟效率。另外推進(jìn)分類制度改革，建立并完善法官員額制，改革法官專業(yè)等級與行政職務(wù)級別過度掛鉤，完善法官薪酬制度。落實法官責(zé)任制，實行辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制和錯案責(zé)任倒查問責(zé)制等等。

（三）加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，優(yōu)化法治環(huán)境是保障

推進(jìn)國家治理法治化的關(guān)鍵在黨，關(guān)鍵在人良好的法治環(huán)境是保障。

1.加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，全面從嚴(yán)治黨

“四個全面”的關(guān)鍵是全面從嚴(yán)治黨，全面從嚴(yán)治黨是國家治理核心力量的組織重塑，其實質(zhì)是國家治理領(lǐng)域的深刻革命。推進(jìn)國家治理法治化必須加強(qiáng)黨自身的法治化建設(shè)。一是黨必須在憲法和法律規(guī)定范圍內(nèi)活動。“黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動”是全面依法治國的標(biāo)志之一，必須將黨的領(lǐng)導(dǎo)活動納入法治軌道，用法律來規(guī)范黨的執(zhí)政方式和領(lǐng)導(dǎo)方式。落實黨在憲法和法律范圍內(nèi)活動，要把提升黨員的憲法和法律意識作為必修課程，真正做到黨帶頭守法。二是加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)。全面從嚴(yán)治黨必須依據(jù)法規(guī)，黨內(nèi)法規(guī)是從嚴(yán)治黨的重要依據(jù)。全面從嚴(yán)治黨，必須一方面要完善以黨章為根本，由一系列相關(guān)具體法規(guī)制度組成的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，其權(quán)威性和約束力在黨內(nèi)地位最高。黨員干部要認(rèn)真學(xué)習(xí)黨章，把黨章的各項規(guī)定落實到具體行動中；要嚴(yán)格執(zhí)行黨的紀(jì)律，維護(hù)黨章的權(quán)威。另一方面要注重黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接和協(xié)調(diào)。黨規(guī)與國法之間由于受諸多主客觀條件的限制，二者之間銜接協(xié)調(diào)還不夠順暢，往往會出現(xiàn)空當(dāng)。實現(xiàn)二者銜接協(xié)調(diào)，必須堅持以黨章和憲法為基本遵循，堅持黨紀(jì)嚴(yán)于國法。

2.提高黨員干部的法治思維和依法辦事能力

全面從嚴(yán)治黨關(guān)鍵是抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”。黨員干部，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部是推進(jìn)國家治理法治化的“關(guān)鍵少數(shù)”。一是加強(qiáng)教育培訓(xùn)，提高黨員干部的法治信仰。對黨員干部教育培訓(xùn)的重點更應(yīng)該放在法治原則和法治精神的培育上。只有內(nèi)心對法律高度敬畏和信仰，法治思維才能形成。要牢固樹立法律至上的理念，牢記“法不授權(quán)即禁止”的原則，在工作生活中敬畏法律。二是建立法治考核機(jī)制，提高依法履職水平。改變過去單純以經(jīng)濟(jì)增長速度為政績評定，把法治建設(shè)的成效納入政績考核指標(biāo)體系，把領(lǐng)導(dǎo)干部遵守法律、依法辦事情況作為年度考核、選拔任用考察的內(nèi)容。對法治考核不合格的不能提拔任用；對違法枉法、失職瀆職行為要依法追究責(zé)任。三是提高法律實踐能力，特別是要提高依法決策和依法解決社會矛盾的能力。提高依法解決問題的能力是提高黨員干部法治思維的核心和關(guān)鍵，要從完善決策程序和決策問責(zé)糾錯機(jī)制、健全公共政策的群眾參與機(jī)制、健全社會矛盾糾紛預(yù)防化解機(jī)制等方面入手，提高黨員干部依法解決問題的能力。

3.增強(qiáng)全民法治意識，建設(shè)法治社會

法律的靈魂是自覺誠信地遵守。引導(dǎo)和激勵全民學(xué)法尊法守法用法、建設(shè)法治社會是實現(xiàn)國家治理法治化的有效途徑。一是要深入開展普法宣傳工作，增強(qiáng)公民對于法律權(quán)威的認(rèn)知能力。深入開展普法宣傳工作，既要在內(nèi)容上具有針對性，根據(jù)人民群眾的關(guān)注點，分類實施、對癥下藥，使社會公眾更加明晰地認(rèn)識法律在國家治理當(dāng)中的權(quán)威地位。二是要加強(qiáng)法治教育工作，提升公民的依法辦事能力。建設(shè)法治社會除了讓公民知法、懂法以外，還需要公民守法、用法。通過有效的教育活動，可以將公民對法治的認(rèn)知內(nèi)化為精神追求，外化為自覺行動。

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責(zé)任編輯：任芃樸

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1009-0169（2016）10-0038-06

本文系中共山東省委黨校課題“推進(jìn)基層社會治理體制創(chuàng)新研究”（2015S092）的階段性研究成果。

曹秀偉（1979-），女，山東招遠(yuǎn)人，中共聊城市委黨校哲學(xué)科學(xué)社會主義教研室講師，主要從事民主法治研究。