信息公開、不作為與權(quán)利保護(hù)必要

李廣宇 最高人民法院行政審判庭副庭長

【專家點(diǎn)評(píng)】

信息公開、不作為與權(quán)利保護(hù)必要

李廣宇 最高人民法院行政審判庭副庭長

丹寧勛爵說：“在行政法中,起訴權(quán)的問題是最有爭議的問題?！雹勖佤敗锻该骰c公共信息獲取法》第13條。孫××訴吉林省人民政府案，不僅涉及起訴權(quán)，還涉及行政復(fù)議乃至政府信息公開的申請(qǐng)權(quán)問題。或許正是由于這些問題在一個(gè)個(gè)案中集中得以展現(xiàn)，更由于這些問題在行政和司法實(shí)踐中常常莫衷一是，非常具有加以厘清的必要，最高人民法院才會(huì)決定提審本案。這份裁判的價(jià)值，也就不僅限于政府信息公開訴訟。

一、公開信息，抑或答復(fù)咨詢

政府信息公開無疑是個(gè)好制度，其所帶來的無形利益，如行政之透明化與民主化、增加人民對(duì)政府信賴與向心力、減少腐敗之可能性等，均屬無法以金錢估算之利。但是，由于政府信息公開申請(qǐng)的門檻極低（任何人不論出于何種目的均可申請(qǐng)，所謂的“三需要”的限制事實(shí)上也被棄用），同時(shí)又能“一步登天”（很少有其他行政程序能夠像政府信息公開這樣直接以省級(jí)政府和國家部委為被申請(qǐng)人），使得這一制度被嚴(yán)重“濫用”，實(shí)際上成為與信訪制度相類似的表達(dá)各種形形色色訴求的“萬能”管道。究其制度本質(zhì)，政府信息公開解決的只是政府信息的公開與否問題；申言之，行政機(jī)關(guān)只負(fù)責(zé)公開已經(jīng)“以一定形式記錄、保存的信息”②《政府信息公開條例》第2條。，沒有義務(wù)進(jìn)行信息創(chuàng)制，也“無須公布對(duì)其持有信息的評(píng)估和分析”③。除去政府信息的公開與獲取問題，任何強(qiáng)加給政府信息公開制度的“無法承受之重”，都是對(duì)這一制度的“異化”。具體而言，咨詢某一政府信息的效力問題，同樣不屬于政府信息公開范疇。盡管實(shí)踐中存在申請(qǐng)人因表達(dá)能力所限，往往以詢問的方式提出獲取政府信息請(qǐng)求的情形（對(duì)此行政機(jī)關(guān)自然有義務(wù)予以釋明，而不能武斷地定性為“咨詢”）；但就本案而言，孫××的真實(shí)訴求顯然不是獲取吉建房字［1999］27號(hào)《關(guān)于申請(qǐng)房屋用途變更登記有關(guān)問題的通知》，而是查詢?cè)撏ㄖ欠褚堰^時(shí)效。最高人民法院的裁判指出：“孫××的申請(qǐng)既然屬于咨詢性質(zhì)，就不屬于該條所規(guī)定的‘應(yīng)當(dāng)按照申請(qǐng)人要求的形式予以提供’政府信息的情形?！边@是對(duì)政府信息公開制度功能的正本清源。

二、被泛化了的不作為

接下來的問題是，行政機(jī)關(guān)有沒有義務(wù)對(duì)這種咨詢作出書面答復(fù)？長期以來，行政法和行政訴訟法之理論和實(shí)踐層面，非常偏愛或習(xí)慣使用“不作為”這個(gè)概念；由此帶來的弊端是“不作為”被嚴(yán)重泛化，似乎只要向行政機(jī)關(guān)提出某種申請(qǐng)被拒絕或者不予答復(fù)便構(gòu)成“行政不作為”。我更傾向于使用“義務(wù)之訴”的概念，其中，不要看是否提出了申請(qǐng)、是否被拒絕，更要看行政機(jī)關(guān)是否具有相應(yīng)的法定職責(zé)，尤其是申請(qǐng)人是否具有實(shí)體法上的請(qǐng)求權(quán)。本案中，針對(duì)孫××的咨詢，行政機(jī)關(guān)已經(jīng)作出了口頭答復(fù)，孫××堅(jiān)持要求給予書面答復(fù)；對(duì)此，最高人民法院的裁判指出：“對(duì)于此類咨詢申請(qǐng)，法律并無要求行政機(jī)關(guān)必須書面答復(fù)的明確規(guī)定?！本褪菍?duì)義務(wù)之訴之固有特點(diǎn)的準(zhǔn)確把握。以義務(wù)之訴取代“不作為”的概念，更能使各種形形色色的不作為之訴回歸理性。

三、權(quán)利保護(hù)必要

本案有一個(gè)重要事實(shí)：在孫××提起訴訟前，吉林省住建廳已經(jīng)公布廢止吉建房字［1999］27號(hào)通知。這就引發(fā)思考：在孫××已經(jīng)獲知其所咨詢問題之答案的情況下，仍然提起行政訴訟，請(qǐng)求人民法院撤銷吉林省人民政府不予受理行政復(fù)議決定，并責(zé)令重新作出行政行為，究竟有沒有權(quán)利保護(hù)必要？常言道：“無訴則無判”，訴乃發(fā)動(dòng)審判權(quán)的本質(zhì)前提。但法諺中還有一句話：“沒有利益就沒有訴權(quán)?！辈⒉皇钦f只要具備了形式上的訴訟要件，實(shí)體判決就一定能夠得以實(shí)施，訴最終能否獲得審理判決，取決于“當(dāng)事人的請(qǐng)求是否足以具有利用國家審判制度加以解決的實(shí)際價(jià)值或者必要性”①［日］原田尚彥：《訴的利益》，石龍?zhí)蹲g，中國政法大學(xué)出版社2014年版，第1頁。，這就是流行于日本的“訴的利益”理論。在我國臺(tái)灣地區(qū)，類似的理論稱作“權(quán)利保護(hù)必要”。所謂的權(quán)利保護(hù)必要，系“根據(jù)對(duì)于請(qǐng)求行政法院實(shí)體裁判是否具有‘值得保護(hù)的利益’，來判斷保護(hù)是否必要”，其中，“原告請(qǐng)求之目的已實(shí)現(xiàn)者”，則屬于一種“無效率的權(quán)利保護(hù)”。②陳清秀：《行政訴訟法》，元照出版有限公司2012年版，第267頁以下。在美國，除“成熟性”“司法審查的可得性”之外，還有一個(gè)“訴由消失”（Mootness）原則。哈里·愛德華茲法官在伯特爾政府協(xié)會(huì)訴國務(wù)院案的判決意見中指出，“憲法禁止聯(lián)邦法院作出建議性的意見或‘對(duì)那些不能影響本案當(dāng)事人雙方權(quán)利的問題判決’”。“作出的任何判決，都必須用一個(gè)結(jié)論性的裁決（decree）來解決‘一項(xiàng)現(xiàn)實(shí)的、實(shí)質(zhì)性的、能夠給予具體救濟(jì)的糾紛’?！比绻谄鹪V之前或者訴訟過程中該案的訴由消失，則應(yīng)認(rèn)定原告沒有訴訟資格。③［美］哈里·愛德華茲：《美國法官裁判文書自選集·愛德華茲集》,傅郁林等譯評(píng),法律出版社2003年版，第90頁。

我國《行政訴訟法》盡管沒有明確對(duì)“權(quán)利保護(hù)必要”作出規(guī)定，但從立法精神來看，“保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”當(dāng)然是要通過“解決行政爭議”來實(shí)現(xiàn)，當(dāng)原告通過訴訟所主張的“合法權(quán)益”已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，或者說構(gòu)成“行政爭議”的訴由已經(jīng)消失，則實(shí)在沒有啟動(dòng)行政訴訟的必要。正是基于這一立法精神，也是從訴的利益的基本原理出發(fā)，《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第3條第8項(xiàng)作出規(guī)定：“行政行為對(duì)其合法權(quán)益明顯不產(chǎn)生實(shí)際影響的”，應(yīng)當(dāng)裁定駁回起訴。這一規(guī)定背后所蘊(yùn)藏的價(jià)值考量也許并非盡人皆知，但最高人民法院在孫××案的裁判中，已經(jīng)將其表白得清楚無疑：“在吉林省住建廳已以口頭方式作出答復(fù)，尤其是在孫××提起本案訴訟前吉林省住建廳已經(jīng)公布廢止吉建房字［1999］27號(hào)通知的情況下，孫××仍然要求人民法院責(zé)令行政機(jī)關(guān)對(duì)該通知的效力問題作出答復(fù)，其起訴并無應(yīng)受司法保護(hù)的現(xiàn)實(shí)利益，其請(qǐng)求被申請(qǐng)人重新作出行政行為已喪失訴的基礎(chǔ)。”

四、裁判方式

日本學(xué)者高橋宏志指出：訴的利益“取決于原告、被告以及法院（廣而言之是一般國民）三者之立場及利害的平衡關(guān)系”?！凹瓤梢詮摹吃V訟不值得受理’（若是受理這種訴訟，則會(huì)造成加重法院的負(fù)擔(dān)、浪費(fèi)應(yīng)當(dāng)用于更具切實(shí)性訴訟中的司法資源、損害國民一般利益等后果）之原告以外的法院或國家立場來予以把握，也可以從‘避免讓對(duì)方當(dāng)事人對(duì)無解決糾紛之必要性與實(shí)效性的起訴進(jìn)行應(yīng)訴’之被告的立場來予以把握?！雹伲廴眨莞邩蚝曛荆骸睹袷略V訟法：制度與理論的深層次分析》，林劍峰譯，法律出版社2003年版，第282頁?；诖?，對(duì)于那些明顯沒有權(quán)利保護(hù)必要的起訴應(yīng)當(dāng)在起訴之時(shí)就不允許其進(jìn)入訴訟，否則，就失去了制度設(shè)計(jì)的意義；因?yàn)榧偃鐚⑦@種訴訟進(jìn)行下去，即使最后在實(shí)體問題上沒有支持原告，客觀上也已經(jīng)造成對(duì)司法資源的無謂浪費(fèi)以及對(duì)被告一方的不當(dāng)滋擾。孫××訴吉林省人民政府案，原一、二審法院均是在實(shí)體判決中維持被告不予受理行政復(fù)議決定，而非不予受理或者駁回起訴，最高人民法院在裁判方式上沒有改為駁回起訴，恐怕是考慮到原判決作出于新《行政訴訟法》實(shí)施之前，而且事實(shí)上兩審也已進(jìn)行終了這一因素。假如在裁判文書中對(duì)此進(jìn)行明確告諭，無疑更為理想。