準確界定政府信息　理性框定復(fù)議訴訟范圍——孫長榮訴吉林省人民政府行政復(fù)議不予受理決定再審案

編寫人：金誠軒 最高人民法院行政審判庭法官助理

準確界定政府信息理性框定復(fù)議訴訟范圍——孫長榮訴吉林省人民政府行政復(fù)議不予受理決定再審案

編寫人：金誠軒 最高人民法院行政審判庭法官助理

再審判決書·二維碼

政府信息 復(fù)議范圍 訴的利益

【裁判要旨】

《政府信息公開條例》調(diào)整的“政府信息”是指現(xiàn)實存在的，并以一定形式記錄、保存的信息。申請了解文件效力，屬于咨詢性質(zhì)，不屬于第26條規(guī)定的“應(yīng)當(dāng)按照申請人要求的形式予以提供”政府信息的情形。行政機關(guān)針對咨詢申請作出的答復(fù)以及不予答復(fù)行為，不屬于政府信息公開行為，不會對咨詢?nèi)说臋?quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響，故不屬于行政復(fù)議的受理范圍。

【相關(guān)法條】

《行政復(fù)議法》第6條

《政府信息公開條例》第2條、第26條

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好政府信息依申請公開工作的意見》第2條

【案例索引】

一審：長春市中級人民法院（2011）長行初字第1號

二審：吉林省高級人民法院（2011）吉行終字第21號

再審：最高人民法院（2015）行提字第19號

【基本案情】

原審法院查明：2010年孫××向吉林省長春市房地產(chǎn)管理局提出將其房屋用途由“住宅”變更為“商用”。登記機關(guān)稱，依據(jù)吉林省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳（以下簡稱吉林省住建廳）1999年11月17日公布的吉建房字［1999］27號《關(guān)于申請房屋用途變更登記有關(guān)問題的通知》（以下簡稱吉建房字［1999］27號通知），變更用途須經(jīng)規(guī)劃許可。在規(guī)劃部門拒絕作出相應(yīng)行政許可之后，孫××于2011年2月向吉林省住建廳提交了關(guān)于查詢吉建房字［1999］27號通知是否已過時效的申請，并要求給予書面答復(fù)。吉林省住建廳一直未予書面答復(fù)。2011年4月26日，孫××以吉林省住建廳對其申請推托未予書面答復(fù)為由，向吉林省人民政府提起行政復(fù)議，請求依據(jù)《政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）及相關(guān)法律規(guī)定，責(zé)令吉林省住建廳依法給予書面答復(fù)。吉林省人民政府于2011年4月28日作出吉政復(fù)不字［2011］號不予受理決定，認為孫××提出的行政復(fù)議申請不在行政復(fù)議范圍之內(nèi)，根據(jù)《行政復(fù)議法》第6條、第17條的規(guī)定，決定不予受理。2011年5月31日，吉林省住建廳在其網(wǎng)站上公布廢止了吉建房字［1999］27號通知。2011年7月6日，孫××向吉林省長春市中級人民法院提起行政訴訟，請求人民法院撤銷吉林省人民政府吉政復(fù)不字［2011］號不予受理決定，并責(zé)令重新作出行政行為。

最高人民法院對原審查明的事實予以確認。另查明：本案中孫××向吉林省住建廳提交的申請內(nèi)容為：“1999年11月17日由貴廳下發(fā)的吉建房字［1999］27號《關(guān)于申請房屋用途變更登記有關(guān)問題的通知》，根據(jù)吉林省人民政府令第201號《吉林省規(guī)章規(guī)范性文件清理辦法》相關(guān)規(guī)定，該文件已超時效。不知現(xiàn)是否仍然有效？敬請給以書面答復(fù)?！痹趯O××向吉林省住建廳申請了解吉建房字［1999］27號通知是否有效時，吉林省住建廳正在根據(jù)《關(guān)于規(guī)章和規(guī)范性文件清理工作有關(guān)問題的通知》(吉府法［2010］74號)要求，組織開展規(guī)范性文件的清理工作，清理范圍包括了吉建房字［1999］27號通知。針對孫××的申請內(nèi)容，吉林省住建廳向其作出了口頭答復(fù)。以上事實有孫××于2011年2月20日向吉林省住建廳提交的申請、吉林省住建廳于2011年5月31日發(fā)布的規(guī)范性文件清理結(jié)果目錄公告、一審?fù)徆P錄等在卷佐證。

【裁判結(jié)果】

長春市中級人民法院一審判決：維持吉林省人民政府2011年4月28日作出的吉政復(fù)不字［2011］號不予受理決定。

吉林省高級人民法院二審判決：駁回上訴，維持原判。

最高人民法院再審判決：維持吉林省高級人民法院（2011）吉行終字第21號行政判決。

【裁判理由】

最高人民法院審理認為，《條例》第2條規(guī)定：“本條例所稱政府信息，是指行政機關(guān)在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息?！睋?jù)此，該《條例》所指的政府信息，應(yīng)當(dāng)是現(xiàn)有的，以一定形式記錄、保存的信息。為準確把握政府信息的適用范疇，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好政府信息依申請公開工作的意見》（國辦發(fā)［2010］5號）第2條明確規(guī)定：“行政機關(guān)向申請人提供的政府信息，應(yīng)該是現(xiàn)有的，一般不需要行政機關(guān)匯總、加工或者重新制作（作區(qū)分處理的除外）?！北景钢?，孫××向吉林省住建廳申請了解的是吉建房字［1999］27號通知的效力問題，并非申請公開“以一定形式記錄、保存的”政府文件本身，在性質(zhì)上屬于咨詢，不屬于《條例》調(diào)整的范疇，況且針對咨詢作出答復(fù)以及答復(fù)與否，不會對咨詢?nèi)说臋?quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響。因此，吉林省人民政府作出吉政復(fù)不字［2011］號不予受理決定，符合《行政復(fù)議法》第6條、第17條的規(guī)定。孫××認為吉林省人民政府違反《政府信息公開條例》及相關(guān)法律規(guī)定，請求人民法院依法撤銷不予受理決定的理由不能成立，本院不予支持。原一、二審法院維持吉林省人民政府作出的吉政復(fù)不字［2011］號不予受理決定，并無不當(dāng)。

根據(jù)《條例》第26條的規(guī)定，行政機關(guān)依申請公開的政府信息，應(yīng)當(dāng)按照申請人要求的形式予以提供。本案中，孫××的申請既然屬于咨詢性質(zhì)，就不屬于該條所規(guī)定的“應(yīng)當(dāng)按照申請人要求的形式予以提供”政府信息的情形。對于此類咨詢申請，法律并無要求行政機關(guān)必須書面答復(fù)的明確規(guī)定。在吉林省住建廳已以口頭方式作出答復(fù)，尤其是在孫××提起本案訴訟前吉林省住建廳已經(jīng)公布廢止吉建房字［1999］27號通知的情況下，孫××仍然要求人民法院責(zé)令行政機關(guān)對該通知的效力問題作出答復(fù)，其起訴并無應(yīng)受司法保護的現(xiàn)實利益，其請求被申請人重新作出行政行為已喪失訴的基礎(chǔ)。

綜上，依照《行政訴訟法》第89條第1款第1項以及《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第76條的規(guī)定，判決如下：維持吉林省高級人民法院（2011）吉行終字第21號行政判決。

【裁判分析】

本案系屬于行政復(fù)議階段的政府信息公開糾紛，主要爭議焦點在于政府信息的內(nèi)涵界定、行政復(fù)議的受理范圍以及訴權(quán)行使的是否必要。

一、孫××信息申請屬于咨詢性質(zhì)

申請獲取的信息內(nèi)容不屬于《條例》第2條所稱的政府信息，是行政機關(guān)拒絕公開的主要理由之一。本案孫××的申請內(nèi)容是否屬于政府信息成為首要的爭議焦點。

1.現(xiàn)有的法律規(guī)定。根據(jù)《條例》第2條的規(guī)定，政府信息是指行政機關(guān)在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。為準確把握政府信息的適用范疇，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好政府信息依申請公開工作的意見》（國辦發(fā)［2010］5號）第2條規(guī)定：“行政機關(guān)向申請人提供的政府信息，應(yīng)該是現(xiàn)有的，一般不需要行政機關(guān)匯總、加工或者重新制作（作區(qū)分處理的除外）。”上述條文對“政府信息”的定義過于描述，實難對形形色色的“政府信息”進行甄別。

2.明晰的要件解構(gòu)。有研究者基于判決分析，歸納出認定“政府信息”的三大司法要件①王軍：《“政府信息”的司法認定——基于86份判決的分析》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報》2014年第1期。：行政職權(quán)的行使、行政機關(guān)的實際持有和信息的實際記載。司法實務(wù)部門則著重從以下四個方面進行界定②參見李廣宇：《政府信息公開判例百選》，人民法院出版社2013年版，第182—185頁。：

（1）從信息產(chǎn)生的主體看，是行政機關(guān)，以及法律、法規(guī)授權(quán)的組織和依法參照適用的公共企事業(yè)單位，而不是刑事偵查機關(guān)。只要具備行使行政管理職能或者提供公共服務(wù)兩個標準中的任何一個，都足以構(gòu)成適用本《條例》的條件。（2）從信息產(chǎn)生的過程看，是產(chǎn)生于行政機關(guān)履行職責(zé)過程中。首先，它歸屬于“機關(guān)”，從而排除歸屬于公務(wù)員個人且與其職位無關(guān)的信息；其次，它產(chǎn)生于行政機關(guān)履行職責(zé)過程中，故因行政機關(guān)民事行為生成的信息不屬于政府信息范疇。（3）從信息產(chǎn)生的方式看，既可能是行政機關(guān)自身制作的，也可能是行政機關(guān)從其他國家機關(guān)、企事業(yè)單位等組織以及個人那里獲取的。（4）從信息存在的形式看，是以一定形式記錄、保存的。具體有兩層含義：一是政府信息必須是現(xiàn)實存在的，行政機關(guān)只提供已經(jīng)存在的記錄，不因為私人的請求而負擔(dān)制作記錄的任務(wù)；二是政府信息包括一切記載信息的物體。

3.本案的申請性質(zhì)。就孫××向吉林省住建廳提交的申請內(nèi)容為：“1999年11月17日由貴廳下發(fā)的吉建房字［1999］27號《關(guān)于申請房屋用途變更登記有關(guān)問題的通知》，根據(jù)吉林省人民政府令第201號《吉林省規(guī)章規(guī)范性文件清理辦法》相關(guān)規(guī)定，該文件已超時效。不知現(xiàn)是否仍然有效？敬請給以書面答復(fù)?！睋?jù)此可以認定，孫××向吉林省住建廳申請了解的是吉建房字［1999］27號通知的效力問題，并非申請公開“以一定形式記錄、保存的”政府文件本身，在性質(zhì)上屬于咨詢，故不屬于《條例》調(diào)整的范疇。

二、被訴復(fù)議決定符合法律規(guī)定

《行政復(fù)議法》第2條規(guī)定，公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，可以向行政機關(guān)提出行政復(fù)議申請。該法第6條又以“列舉+兜底”的條款模式明確規(guī)定了公民、法人或者其他組織可以申請行政復(fù)議的法定情形，核心是行政行為有可能侵犯合法權(quán)益，屬于行政復(fù)議的受理范圍。有關(guān)行政復(fù)議的受理范圍，成為本案的第二個審查重點。最高人民法院主要基于以下理由，認定被訴的行政復(fù)議不予受理決定合法：

首先，吉林省住建廳并無書面答復(fù)的法定義務(wù)。根據(jù)《條例》第26條的規(guī)定，行政機關(guān)依申請公開的政府信息，應(yīng)當(dāng)按照申請人要求的形式予以提供。然而，本案孫××的申請行為名為政府信息公開實為疑問咨詢，不屬于該條所規(guī)定的“應(yīng)當(dāng)按照申請人要求的形式予以提供”政府信息的情形。并且，對于此類咨詢申請，法律并無要求行政機關(guān)必須書面答復(fù)的明確規(guī)定。因此，孫××認為吉林省住建廳未履行政府信息公開答復(fù)義務(wù)的主張，難以成立。

其次，吉林省住建廳的答復(fù)行為未對孫××的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響。根據(jù)再審查明的事實，在孫××向吉林省住建廳申請了解吉建房字［1999］27號通知是否有效時，吉林省住建廳正在根據(jù)《關(guān)于規(guī)章和規(guī)范性文件清理工作有關(guān)問題的通知》(吉府法［2010］74號)要求，組織開展規(guī)范性文件的清理工作，清理范圍包括了吉建房字［1999］27號通知。針對孫××的申請內(nèi)容，吉林省住建廳向其作出了口頭答復(fù)。行政機關(guān)針對咨詢申請作出答復(fù)以及答復(fù)與否，一般不會對咨詢?nèi)说臋?quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響，況且吉建房字［1999］27號通知關(guān)于房屋用途變更的規(guī)定有《吉林省城市房地產(chǎn)管理若干規(guī)定》等上位法依據(jù)，吉建房字［1999］27號通知是否有效均不能改變孫××無權(quán)變更房屋用途的事實，故談不上侵犯其合法權(quán)益，依法不屬于行政復(fù)議的受理范圍。

三、孫××起訴缺乏訴的利益

西方法諺“無利益即無訴權(quán)”，就是要求處于爭議狀態(tài)而尋求訴訟救濟的權(quán)利必須有司法保護之必要。訴的利益決定起訴人是否具有訴權(quán)及原告資格，且影響人民法院是否啟動訴訟審查。本案查明，在吉林省住建廳已以口頭方式作出答復(fù)，尤其是在孫××提起本案訴訟前吉林省住建廳已經(jīng)公布廢止吉建房字［1999］27號通知的情況下，孫××仍然要求人民法院判令復(fù)議機關(guān)予以受理（進而責(zé)令義務(wù)機關(guān)對該通知的效力問題作出書面答復(fù)），其起訴已無應(yīng)受司法保護的現(xiàn)實利益，其請求吉林省人民政府重新作出行政行為已喪失訴的基礎(chǔ)。孫××的起訴缺乏訴的利益，實無救濟之必要，可以裁定駁回起訴處理，但是最高人民法院考慮到原審已經(jīng)作出實體判決（維持被訴行為），再審階段不再“改判”為宜。