“三類罪犯”刑罰變更執(zhí)行檢察監(jiān)督機(jī)制研究

●北京市人民檢察院課題組/文

“三類罪犯”刑罰變更執(zhí)行檢察監(jiān)督機(jī)制研究

●北京市人民檢察院課題組*/文

本文結(jié)合北京市“三類罪犯”減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行案件基本情況，剖析了“三類罪犯”刑罰變更執(zhí)行存在的問題及監(jiān)督的薄弱環(huán)節(jié)，對(duì)進(jìn)一步加強(qiáng)三類罪犯減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行案件的監(jiān)督力度提出了合理建議。

三類罪犯刑罰變更執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制

實(shí)踐中，違法、違規(guī)辦理減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行的案件屢有發(fā)生，特別是對(duì)于職務(wù)犯罪、破壞金融管理秩序和金融詐騙犯罪、組織（領(lǐng)導(dǎo)、參加、包庇、縱容）黑社會(huì)性質(zhì)組織犯罪等罪犯（以下簡(jiǎn)稱“三類罪犯”）的刑罰變更執(zhí)行，引起了社會(huì)輿論關(guān)注和對(duì)司法公正的質(zhì)疑。課題組對(duì)北京市“三類罪犯”刑罰變更執(zhí)行情況進(jìn)行了調(diào)研，對(duì)存在問題進(jìn)行了分析，并提出了檢察監(jiān)督機(jī)制建設(shè)的建議。

一、北京市“三類罪犯”刑罰變更執(zhí)行現(xiàn)狀

根據(jù)課題組調(diào)查，2013年北京市罪犯減刑、假釋和暫予監(jiān)外執(zhí)行的比例分別為27.8%、3.4%和1.4%，而“三類罪犯”刑罰變更情況分別為：職務(wù)犯罪罪犯減刑、假釋和暫予監(jiān)外執(zhí)行的比例分別為26.2%、7.3%和5.2%;金融犯罪罪犯減刑、假釋和暫予監(jiān)外執(zhí)行的比例分別為30%、1.2%和0.9%；涉黑罪犯無減刑、假釋和暫予監(jiān)外執(zhí)行情況。

“呈現(xiàn)上述情況的基本原因：涉黑罪犯無刑罰變更執(zhí)行情況，反映出北京對(duì)涉黑罪犯管理嚴(yán)格；職務(wù)犯罪罪犯和金融犯罪罪犯的減刑情況與罪犯減刑總體情況基本一致，體現(xiàn)了北京執(zhí)法環(huán)境較好，減刑工作開展比較規(guī)范；職務(wù)犯罪罪犯假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行比例明顯高于平均水平，體現(xiàn)出職務(wù)犯罪罪犯在考核計(jì)分、加分等方面較其他罪犯更為容易，同時(shí)，職務(wù)犯罪罪犯整體年齡結(jié)構(gòu)偏大、身體狀況較差，同時(shí)家庭經(jīng)濟(jì)狀況較好，具有保外就醫(yī)能力、社會(huì)危害性也相對(duì)較小，因此職務(wù)犯罪罪犯暫予執(zhí)行的比例較一般罪犯高；金融犯罪罪犯假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行的比例較低，其原因主要在于金融犯罪一般刑期較短，還來不及假釋就已刑滿釋放。

二、“三類罪犯”刑罰變更執(zhí)行存在的問題及監(jiān)督的薄弱環(huán)節(jié)

（一）“三類罪犯”刑罰變更執(zhí)行中存在的問題

1．暫予監(jiān)外執(zhí)行病情鑒定工作不規(guī)范。對(duì)于法院決定暫予監(jiān)外執(zhí)行以及罪犯續(xù)保問題，按照規(guī)定應(yīng)在省級(jí)人民政府指定醫(yī)院進(jìn)行鑒定，但是實(shí)踐中大多是就近在區(qū)縣醫(yī)院進(jìn)行鑒定。而這些醫(yī)院診斷比較隨意，經(jīng)常是出具普通的診斷證明，簡(jiǎn)單注明“高血壓三期”等病情診斷，并未對(duì)罪犯是否符合暫予監(jiān)外執(zhí)行條件進(jìn)行分析說明。同時(shí)，證明形式也并不規(guī)范，如某區(qū)醫(yī)院出具的數(shù)份診斷證明中，竟分別有“門診診斷專用章”、“診斷專用章”、“某區(qū)醫(yī)院醫(yī)務(wù)處”三種章。

2．《罪犯保外就醫(yī)執(zhí)行辦法》需要修改完善。目前，《罪犯保外就醫(yī)執(zhí)行辦法》是辦理罪犯保外就醫(yī)的主要依據(jù)，但是由于法院并不是此文件的簽訂單位，此文件中也未規(guī)定法院決定暫予監(jiān)外執(zhí)行的程序，因此在實(shí)踐中出現(xiàn)了一些問題。例如，此文件中未規(guī)定法院決定保外就醫(yī)期限，實(shí)踐中一些法院對(duì)罪犯決定暫予監(jiān)外執(zhí)行未注明期限，直接一保到底。再如，《罪犯保外就醫(yī)疾病傷殘范圍》中的一些病情標(biāo)準(zhǔn)也發(fā)生了變化，但《罪犯保外就醫(yī)執(zhí)行辦法》并未及時(shí)修改，導(dǎo)致實(shí)踐中醫(yī)院診斷證明表述不一。

3．罪犯計(jì)分考核的設(shè)計(jì)有失公平。除了涉黑罪犯一直是監(jiān)獄從嚴(yán)管控外，職務(wù)犯罪罪犯、金融犯罪罪犯大多學(xué)歷層次與知識(shí)水平較高，組織性、服從性較好，人身危險(xiǎn)性較小，所以一直是被作為監(jiān)獄管理中的積極力量，在擔(dān)任班組長(zhǎng)、從事事務(wù)性活動(dòng)、參與監(jiān)獄文體活動(dòng)等方面，較其他罪犯更有優(yōu)勢(shì)。根據(jù)計(jì)分考核制度，班組長(zhǎng)等均屬于高分崗位，文體活動(dòng)等也多有加分獎(jiǎng)勵(lì)，因此客觀上造成了職務(wù)犯罪罪犯和金融犯罪罪犯在計(jì)分考核上較普通罪犯更有優(yōu)勢(shì)，自然也更能夠獲得減刑、假釋的機(jī)會(huì)。

4．確有悔改表現(xiàn)的認(rèn)定存在偏頗?，F(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)罪犯“確有悔改表現(xiàn)”的認(rèn)定缺乏具體標(biāo)準(zhǔn)和科學(xué)的評(píng)估機(jī)制，對(duì)罪犯是否具備減刑、假釋條件的考察以勞動(dòng)表現(xiàn)為核心，而對(duì)認(rèn)罪悔罪等思想改造的考察往往流于形式。此外，罪犯積極履行財(cái)產(chǎn)刑和附帶民事賠償義務(wù)、積極消除罪行的社會(huì)影響等情況，也沒有很好地納入確有悔改表現(xiàn)的認(rèn)定。

5．罪犯立功及重大立功制度規(guī)定有缺陷。目前，立功不關(guān)注罪犯主觀心態(tài)，也不問線索來源，導(dǎo)致罪犯單純?yōu)闇p刑、假釋而立功，投機(jī)改造，甚至買功、賣功、造功。同時(shí)，立功的審批程序不嚴(yán)，也留有司法腐敗的空間。

6．刑罰變更執(zhí)行過程不透明。罪犯進(jìn)行刑罰變更執(zhí)行的考核審批屬于日常獄政管理行為，各項(xiàng)程序局限于監(jiān)管機(jī)關(guān)內(nèi)部，獄務(wù)公開制度不完善。同時(shí)，人民法院審理減刑、假釋案件，大多為不公開的書面審理，提請(qǐng)與裁定的公示地點(diǎn)僅為罪犯服刑場(chǎng)所，并沒有向社會(huì)大眾公示。

（二）“三類罪犯”刑罰變更執(zhí)行檢察監(jiān)督的薄弱點(diǎn)

1．對(duì)刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)的日常考評(píng)監(jiān)督難度大。罪犯計(jì)分考核由管教干警直接考核，監(jiān)管機(jī)關(guān)對(duì)罪犯的計(jì)分考核具有壟斷性權(quán)力，但由于罪犯計(jì)分考核涉及的項(xiàng)目與指標(biāo)非常多，檢察監(jiān)督既缺乏具體的操作程序規(guī)定，也缺乏實(shí)質(zhì)審查的有效途徑，加上派駐檢察室限于力量薄弱，全面介入罪犯日?？己吮O(jiān)督工作存在較大困難。

2．對(duì)刑罰變更執(zhí)行提請(qǐng)的審查效率受限。在刑罰變更執(zhí)行提請(qǐng)階段，監(jiān)管機(jī)關(guān)通知檢察院派員參加評(píng)審會(huì)，但事前僅告知罪犯名單，并不附送其它材料，導(dǎo)致檢察人員雖列席會(huì)議，但無法深入細(xì)致的核實(shí)情況。在向法院提請(qǐng)時(shí)，監(jiān)管機(jī)關(guān)僅向檢察院抄送提請(qǐng)罪犯名冊(cè)和提請(qǐng)建議書副本，不移送相關(guān)證據(jù)材料，加之監(jiān)管機(jī)關(guān)在檢察監(jiān)督的配合上又缺乏積極性與主動(dòng)性，因此限制了檢察機(jī)關(guān)的審查效率，進(jìn)而影響監(jiān)督效果。

3．對(duì)財(cái)產(chǎn)刑履行能力的認(rèn)定可操作性不強(qiáng)

“三類罪犯”大多涉及財(cái)產(chǎn)刑或追繳違法所得。依據(jù)司法解釋規(guī)定，罪犯確有執(zhí)行財(cái)產(chǎn)刑和履行附帶民事賠償義務(wù)能力而不執(zhí)行、不履行的，在減刑、假釋時(shí)應(yīng)當(dāng)從嚴(yán)掌握。但是，在如何認(rèn)定是否具有執(zhí)行、履行能力方面缺乏具體的標(biāo)準(zhǔn)。

4．派駐檢察機(jī)構(gòu)人員配備無法滿足監(jiān)督需求

派駐檢察機(jī)構(gòu)承擔(dān)著多項(xiàng)檢察監(jiān)督工作，除日常的監(jiān)管活動(dòng)監(jiān)督外，還要受理申訴控告、預(yù)防和查辦職務(wù)犯罪等職能任務(wù)，刑罰變更執(zhí)行監(jiān)督要求檢察機(jī)關(guān)逐人逐案審查，工作量非常大，現(xiàn)有人員配備根本無法滿足派駐檢察監(jiān)督的需求。

三、加強(qiáng)“三類罪犯”刑罰變更執(zhí)行檢察監(jiān)督機(jī)制建設(shè)的建議

（一）加強(qiáng)“三類罪犯”刑罰變更執(zhí)行的同步監(jiān)督

1．調(diào)查核實(shí)制度。對(duì)于“三類罪犯”的減刑、假釋案件，除進(jìn)行書面審查外，人民檢察院還應(yīng)當(dāng)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)。檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查核實(shí)應(yīng)主要圍繞以下三個(gè)方面展開：一是通過與被減刑、假釋罪犯所在監(jiān)區(qū)的罪犯及管教民警談話，對(duì)罪犯的服刑表現(xiàn)、悔改表現(xiàn)做出認(rèn)定；二是通過與被減刑釋放及假釋罪犯所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、村委、社區(qū)及公安、司法機(jī)關(guān)的溝通了解，對(duì)罪犯的社會(huì)危險(xiǎn)性、幫教條件做出認(rèn)定；三是通過調(diào)查罪犯在監(jiān)獄內(nèi)的存款、消費(fèi)狀況以及名下可支配財(cái)產(chǎn)情況，結(jié)合罪犯退贓、退賠情況對(duì)罪犯的刑事判決履行能力做出認(rèn)定。

2．開庭審理制度，根據(jù)規(guī)定，現(xiàn)對(duì)“三類罪犯”中因重大立功而提請(qǐng)減刑、假釋的案件，原縣處級(jí)以上職務(wù)犯罪罪犯的減刑、假釋案件，組織（領(lǐng)導(dǎo)、包庇、縱容）黑社會(huì)性質(zhì)組織罪犯的減刑、假釋案件，原判死刑緩期執(zhí)行、無期徒刑的破壞金融管理秩序和金融詐騙犯罪罪犯的減刑、假釋案件，一律開庭審理。庭審中，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)派員出席法庭，當(dāng)庭發(fā)表檢察意見，并對(duì)庭審活動(dòng)進(jìn)行法律監(jiān)督。

3．聽證制度。目前，對(duì)于在交付執(zhí)行前的暫予監(jiān)外執(zhí)行決定由法院獨(dú)立作出決定，但是卻缺少監(jiān)督程序，因此建議增設(shè)聽證制度，由檢察機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)、醫(yī)療專家共同參與聽證。引入檢察機(jī)關(guān)和司法行政機(jī)關(guān)的參加可增加程序的公開、透明，加強(qiáng)監(jiān)督，醫(yī)療專家的參加可彌補(bǔ)司法人員在醫(yī)學(xué)專業(yè)知識(shí)方面的不足，增加決定的準(zhǔn)確性、科學(xué)性。聽證會(huì)可分為會(huì)議調(diào)查和會(huì)議論證兩個(gè)階段，會(huì)議調(diào)查包括病情調(diào)查和社會(huì)危害性釣場(chǎng)。罪犯、醫(yī)療專家、檢察機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)工作人員可針對(duì)罪犯的病情及社會(huì)危害性進(jìn)行陳述和咨詢。在論證階段，各方可就罪犯的監(jiān)外執(zhí)行申請(qǐng)發(fā)表論證意見。合議庭根據(jù)查明的事實(shí)、證據(jù)和有關(guān)的法律規(guī)定，依法作出是否予以暫予監(jiān)外執(zhí)行的決定。

4．信息公開制度。對(duì)于三類罪犯的減刑、假釋應(yīng)保證信息公開，監(jiān)管到位。在監(jiān)獄減刑假釋評(píng)審委員會(huì)評(píng)審后，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)監(jiān)督監(jiān)獄對(duì)于將提請(qǐng)減刑、假釋的罪犯名單以及減刑、假釋意見進(jìn)行公示。公示的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括罪犯的個(gè)人情況、原判罪名及刑期、歷次減刑情況、提請(qǐng)減刑假釋的建議及依據(jù)等。同時(shí)，如監(jiān)獄人民警察或者罪犯對(duì)公示內(nèi)容向檢察機(jī)關(guān)提出異議，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)受理，采取個(gè)別詢問、重新診斷、鑒定等多種途徑開展調(diào)查核實(shí)，并將核實(shí)情況向監(jiān)獄通報(bào)。

5．抗訴制度。目前，對(duì)于經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)減刑、假釋裁定不當(dāng)?shù)?，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督手段就是通過向作出減刑、假釋裁定的人民法院發(fā)送《糾正減刑（假釋）裁定不當(dāng)意見書》提出書面糾正意見。雖然同時(shí)也規(guī)定了人民檢察院對(duì)人民法院減刑、假釋的裁定提出糾正意見后，應(yīng)當(dāng)監(jiān)督人民法院是否在收到糾正意見后一個(gè)月內(nèi)重新組成合議庭進(jìn)行審理并作出裁定，但是顯然《糾正減刑（假釋）裁定不當(dāng)意見書》在啟動(dòng)訴訟程序方面剛性明顯不夠，是否能夠啟動(dòng)糾錯(cuò)程序的主動(dòng)權(quán)還完全掌握在審判機(jī)關(guān)。因此，可探索建立對(duì)減刑、假釋裁定的審判監(jiān)督程序，即對(duì)減刑、假釋裁定書確有認(rèn)定事實(shí)錯(cuò)誤、適用法律錯(cuò)誤情形的，檢察機(jī)關(guān)可以依照審判監(jiān)督程序提出抗訴。

（二）加強(qiáng)“三類罪犯”刑罰變更執(zhí)行案件監(jiān)督管理

1．備案審查制度。為加大對(duì)重點(diǎn)案件的監(jiān)督力度，對(duì)重點(diǎn)案件設(shè)立備案審查制度，即對(duì)原廳局級(jí)、縣處級(jí)職務(wù)犯罪罪犯減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行的，應(yīng)向最高人民檢察院或省級(jí)人民檢察院逐案報(bào)請(qǐng)備案審查。備案審查一方面可以有效防止地方檢察機(jī)關(guān)受案件外因素干擾違規(guī)辦案，另一方面也可以在一定程度上總體把握案件處理的尺度平衡。

2．流程監(jiān)控制度。應(yīng)盡快完善檢察機(jī)關(guān)網(wǎng)上辦案系統(tǒng)，將減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行案件納入案件管理，對(duì)執(zhí)法辦案和考核獎(jiǎng)懲中的重要事項(xiàng)、重點(diǎn)環(huán)節(jié)，實(shí)行網(wǎng)上錄入、信息共享、全程留痕，從制度上和技術(shù)上確保監(jiān)督到位。同時(shí)，推進(jìn)刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)減刑、假釋網(wǎng)上協(xié)同辦案平臺(tái)建設(shè)，運(yùn)用科技手段，對(duì)刑罰變更執(zhí)行進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)督。

3．專項(xiàng)檢察制度。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定期或不定期的開展“三類罪犯”減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行專項(xiàng)檢察，檢查發(fā)現(xiàn)各類問題并依法予以監(jiān)督糾正，查處一批徇私舞弊減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行職務(wù)犯罪案件，促進(jìn)減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行依法、公正、規(guī)范進(jìn)行。

4．責(zé)任追究制度。對(duì)減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行各個(gè)環(huán)節(jié)的承辦人、批準(zhǔn)人等檢察人員，實(shí)行“誰承辦誰負(fù)責(zé)、誰主管誰負(fù)責(zé)、誰簽字誰負(fù)責(zé)”制度，檢察人員在職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)執(zhí)法辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)，案件審查過程中的所有案件材料及會(huì)議記錄、案件討論記錄、案件匯報(bào)記錄等材料均應(yīng)入卷歸檔保存。

（三）加大“三類罪犯”刑罰變更執(zhí)行中職務(wù)犯罪的查處力度

切實(shí)防止減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行背后的司法腐敗，預(yù)防和打擊是密不可分的兩個(gè)方面，但是犯罪預(yù)防必須是建立在對(duì)犯罪的嚴(yán)厲打擊的基礎(chǔ)上的，如缺少懲治和震懾，防止司法腐敗根本無從談起。刑事執(zhí)行檢察部門對(duì)于“三類罪犯”刑罰變更執(zhí)行中的職務(wù)犯罪必須加大查處力度，才能有效防止徇私舞弊、權(quán)錢交易等腐敗行為。而發(fā)現(xiàn)掌握案件線索是查辦職務(wù)犯罪的前提。檢察機(jī)關(guān)可以通過切實(shí)落實(shí)檢務(wù)公開制度、加強(qiáng)對(duì)“三類罪犯”的日常檢察監(jiān)督、辦理被監(jiān)管人及親屬的控告、舉報(bào)、申訴案件、處理監(jiān)管場(chǎng)所發(fā)生的突發(fā)事件以及加強(qiáng)與監(jiān)管場(chǎng)所的紀(jì)檢、監(jiān)察部門及本院各部門的工作銜接等途徑廣辟案源渠道、最大限度地獲取案件線索，變被動(dòng)為主動(dòng)。

（四）加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)自身監(jiān)督能力建設(shè)

加強(qiáng)刑事執(zhí)行檢察隊(duì)伍自身建設(shè)，提高監(jiān)督意識(shí)和監(jiān)督能力，是嚴(yán)格規(guī)范刑罰變更執(zhí)行，防止司法腐敗的首要問題。一是落實(shí)人員輪崗制度，實(shí)現(xiàn)刑事執(zhí)行檢察部門人員與各派駐檢察室檢察人員之間的橫向輪崗，派駐檢察室檢察人員與機(jī)關(guān)處（科）室檢察人員之間的縱向輪崗，派出檢察院之間以及市、分、區(qū)縣院干警之間的跨院輪崗相結(jié)合的多維輪崗體制。二是拓寬人才引進(jìn)渠道，積極采取措施吸引人才，通過公開遴選、錄用和選調(diào)等形式，招錄大學(xué)生和引入其他部門業(yè)務(wù)能手，促進(jìn)隊(duì)伍的年輕化，提升隊(duì)伍專業(yè)化水平。三是完善業(yè)務(wù)培訓(xùn)機(jī)制，借鑒北京市檢察院“以實(shí)務(wù)為內(nèi)容，以實(shí)戰(zhàn)為形式”的公訴培訓(xùn)“雙實(shí)”模式,提升培訓(xùn)效果，豐富干警的知識(shí)儲(chǔ)備。同時(shí)，亦可通過到自偵、公訴等部門崗位交流有針對(duì)性地提高查辦職務(wù)犯罪案件和出庭審判的能力，不斷提高監(jiān)所檢察隊(duì)伍整體素質(zhì)。

*課題負(fù)責(zé)人：郭興旺，北京市人民檢察院副檢察長(zhǎng)；高祥陽，北京市人民檢察院副檢察長(zhǎng)。課題執(zhí)筆人：曹晶，北京市人民檢察院監(jiān)所檢察處副處長(zhǎng)；宋紅偉，北京市人民檢察院監(jiān)所檢察處副處長(zhǎng)；劉晟，北京市人民檢察院監(jiān)所檢察處檢察官。郵編：［100005］；楊寧，北京市清河地區(qū)人民檢察院檢察官。