西方國家政黨規(guī)制及其變化趨勢

林德山

（中國政法大學 政治與公共管理學院，北京 海淀 100088）

西方國家的政黨構(gòu)成復雜，其歷史、定位和政治影響力差別很大，難以對其黨內(nèi)規(guī)制方式一概而論。相對來說，從與既有的法律政治體系的關(guān)聯(lián)性、政黨自身的組織規(guī)模及其政治作用的主要形式等方面來看，那些具有實際的治理國家能力、支持結(jié)構(gòu)及政治作用較為穩(wěn)定的主流政黨之間更具有可比性。本文以西方國家主流政黨為對象，著重從政黨的法律環(huán)境和內(nèi)部規(guī)制兩個角度，討論其政黨規(guī)制的相關(guān)因素及變化趨向。

一、西方國家對政黨的法律規(guī)范

（一）國家的涉黨法律

政黨制度是西方國家民主制度的重要構(gòu)成。通過法律制度規(guī)范政黨的行為，這也是其民主制度的一個重要特征。可以把西方國家的涉黨法律大致歸為兩類，即一般全國性涉黨法律和專門的政黨法律。

一般全國性涉黨法律指那些其制定并不專門針對政黨、但卻直接或間接規(guī)范了政黨行為的法律。在西方國家的民主制度框架下，政黨既是民眾參與政治的重要載體，更是政府以及其他公共權(quán)力機構(gòu)的主要參與者。而這些都是在既有的法律框架下進行的。憲法以及其他相關(guān)法律對政府、議會及其他公共權(quán)力機構(gòu)組織的運行做了明確的法律規(guī)定，這些也是對政黨參與政府活動的明確規(guī)范。其中首要的是憲法。多數(shù)國家的憲法有專門的政黨條款，它們對政黨的法律地位及其組織和活動原則做了明確的規(guī)定①如法蘭西第五共和國憲法第4條、德意志聯(lián)邦共和國基本法（2009年修訂）第21條、意大利憲法第49條、葡萄牙共和國憲法（2005年修訂）第10條和第51條、西班牙王國憲法（1978年）第6條。。但也有一些國家，如在最早發(fā)展現(xiàn)代政黨的英國和美國，憲法性文獻并沒有針對政黨的專門條款和規(guī)定②這既有法律體系的原因，也有歷史的原因。兩國的憲法歷史都長于其政黨歷史。英國遵循的是習慣法，一些法律和政治體制（包括政黨體制）不是“制定”出來的，而是在歷史的過程中自然衍生出來的。而在美國制定聯(lián)邦憲法的立國時期，政黨也是不被接受的。美國現(xiàn)有的政黨體制也是在隨后的歷史中逐漸形成的。而且，在美國的聯(lián)邦體制中，與政黨及其組織活動密切相關(guān)的事務（如選舉）主要是由各州的法律規(guī)定的。。一般來說，憲法主要從兩個方面規(guī)范政黨的組織和運行。其一，明確政黨作為人民行使基本權(quán)利的一種組織形式，并由此而規(guī)定政黨組織和運行的基本原則。在許多國家的憲法中，政黨被規(guī)定為人民表達意志、參與政治的渠道①葡萄牙共和國憲法規(guī)定“政黨得助益于人民意志的形成和表達”。西班牙王國憲法也明確規(guī)定，“政黨體現(xiàn)政治多元化，聽取并表達人民意愿，是政治參與的基本渠道”。參見文后參考文獻[1-1]。。由此政黨也必須尊重憲法所規(guī)定的自由和民主政治原則。其二，明確政府及其他國家權(quán)力機構(gòu)的職能及組織方式，從而直接或間接規(guī)范了政黨的參執(zhí)政活動。這方面，最有代表性的是瑞典的《政府組織法》（The Instrument of Government）。該法是瑞典基本法（瑞典憲法）構(gòu)成之一，它對政府的組織構(gòu)成（從議會選舉到組織政府）作了詳細的規(guī)定。而根據(jù)該法，瑞典議會“選舉按政黨投票”②見瑞典《政府組織法》第三章第一條。而且該條還明確界定，“政黨表示任何以特定的名稱參與競選的選民團體或集團”。參見http://www.riksdagen.se/en/How-the-Riksdag-works/Democracy/The-Constitution/The-Instrument-of-Government/.。這意味著該法以及其他規(guī)范政府組織運行的法律實際主要是在規(guī)范政黨的參執(zhí)政活動。

專門的政黨法律主要有政黨法以及就一些專門事務對政黨的立法。用專門的政黨法嚴格規(guī)范政黨的組織活動，這主要是在戰(zhàn)后發(fā)展起來的，而且也并非為所有國家所遵循，因為對于許多國家來說，政黨作為一種政治性的社團組織，其法律依據(jù)和組織原則已經(jīng)通過其他法律尤其是憲法規(guī)定了。在歐美國家中，有專門的政黨法的代表性國家有德國、西班牙、葡萄牙等國。英國直到1998年才有《政黨注冊法》（Registration of Political Parties Act 1998）。就具體內(nèi)容而言，各國政黨法對政黨規(guī)范的范圍和程度也不等。有的政黨法（如《葡萄牙政黨管理法》）主要是對政黨各方面的一些原則性規(guī)定。而德國政黨法的內(nèi)容則更為全面和細化。除了對政黨一般性的原則規(guī)定外，它還對政黨內(nèi)部規(guī)章制度——包括政黨的黨綱黨章內(nèi)容、黨員權(quán)利、組織機構(gòu)以及仲裁等——國家對政黨的財政撥款、政黨的候選人提名原則以及黨的工作報告制度等方面內(nèi)容作了詳細的規(guī)定。除政黨法外，在過去幾十年里，各國普遍通過一些專門立法，對與政黨有關(guān)的一些專門事務進行規(guī)范，其中主要的是規(guī)范政黨獲取和運用政治資金的范圍和方式。瑞典、法國、意大利等國都有專門的關(guān)于政黨政治資金補貼和運用的相關(guān)法律⑤如瑞典《政黨財政資助法案》，法國《關(guān)于政治生活資金透明的法律》，意大利《關(guān)于補貼普選及全民公投、廢除有關(guān)自愿捐助政治運動組織和政黨相關(guān)規(guī)定的新規(guī)則》。。英國的《政黨與選舉法（2009）》（The Political Parties and Elections Act 2009）、美國的《聯(lián)邦選舉法》（Federal Election Campaign Act of 1971）和《兩黨競選改革法案》（Bipartisan Campaign Reform Act of 2002）的主要對象實際是參與競選的政黨，其中對政黨更直接的影響是對其獲取和運用政治資金的限定。

總之，在西方國家，雖然國家法律對注冊政黨的要求相對較為寬松，但政黨并非不受限制的完全獨立組織。如上所述，各國通過不同的法律形式規(guī)定了政黨作為民眾參與民主政治的載體的法律地位，為此，它們不僅要在基本政治立場方面遵守憲法所規(guī)定的民主和自由原則，而且要在黨的組織運行機制中踐行這種原則。如德國基本法規(guī)定政黨內(nèi)部秩序必須符合民主原則。有意破壞或推翻自由和民主的基本秩序，或有意危害國家生存的政黨宗旨或黨員行為，均為違憲。德國政黨法進一步對政黨的內(nèi)部原則和制度做了明確的規(guī)定。葡萄牙憲法第51條也明確規(guī)定了政黨組織和活動的原則，包括公開透明原則、民主組織和管理原則，以及黨員全體參與原則[1-2]。《葡萄牙政黨管理法》將“捍衛(wèi)民主憲政秩序”作為政黨的基本原則之一，明確不允許武裝的政黨、信奉種族主義和法西斯主義意識形態(tài)政黨的存在[1-3]。該法還明確規(guī)定，“政黨的組織章程得確保男性、女性黨員直接、積極和平地參與政治活動，得避免在黨內(nèi)管理機構(gòu)選舉和本黨公職候選人的提名中出現(xiàn)性別的歧視”[1-4]。此外該法還規(guī)定，政黨內(nèi)部紀律不得影響憲法和法律所規(guī)定的權(quán)利和義務的履行[1-5]。而《西班牙政黨法》也將各種支持暴力或恐怖的行動視為“危及民主原則”的非法行為[1-6]。此外，政黨的基本政治活動，尤其是其參與公共政治生活的活動以及圍繞于此的組織動員，也都依照國家的法律進行并受到了國家的監(jiān)控①如葡萄牙政黨法將監(jiān)督政黨的權(quán)限交給憲法法院。。如各國普遍施行的對政黨獲取和運用政治資金行為的監(jiān)控。

（二）國家涉黨法律加強的趨勢

由于法律和政治體系的差異，西方各國之間對政黨的法律控制范圍和程度不一。但在過去幾十年里，西方國家普遍出現(xiàn)了加強對政黨的法律規(guī)范的趨勢。這首先體現(xiàn)在一些傳統(tǒng)對政黨法律規(guī)制比較寬松的國家也開始越來越多地通過專門立法規(guī)范政黨行為。如美國從1971年通過《聯(lián)邦選舉法》到2002年通過《兩黨競選改革法案》，對政黨參與聯(lián)邦選舉的相關(guān)活動尤其是對政黨獲取和利用政治資金的方式予以規(guī)范，并逐步完善。在地方層次上，美國許多州也針對選舉政治中所暴露出的問題制定和調(diào)整了相關(guān)法律。而長期在政黨政治方面遵循習慣法、缺少專門的政黨法律的英國也在1990年代以來相繼通過了《政黨注冊法》《政黨、選舉與全民公投法》以及《政黨與選舉法》。

各國強化對政黨管控的另一個重要表現(xiàn)是加強對政黨財政的規(guī)范。國家在對政黨參與公共政治生活提供財政資助的同時，加強了對政黨獲得和運用政治資金的法律限制。在西方國家，政黨的組織和動員能力很大程度上取決于其財政能力。這方面，不同的政黨在不同的時期有不同的做法。但在很長一個時期里，政黨的這種能力很大程度上取決于它們與各種利益集團之間的關(guān)系。如作為20世紀大眾型政黨的典型模式，歐洲各國社會民主黨普遍長期保持與工會的特殊關(guān)系，工會則成為社會民主黨重要的財政支持來源。而與之相對的右翼保守政黨則與一些企業(yè)組織保持特殊關(guān)系。從代議政治的本義上說，這似乎也是無可厚非的。但政黨的性質(zhì)以及政黨（尤其是主流政黨）與政府的關(guān)系實質(zhì)上涉及了對公共權(quán)力的運用。因此，政黨與利益集團在經(jīng)濟上的這種關(guān)系所暗含的利益關(guān)系實際上是以公共權(quán)力資源為交換的。這事實上有違于西方民主國家對公共權(quán)力的運用原則——即一切公共權(quán)力來源于人民，人們有平等的參與權(quán)利和利用公共資源的機會。過去，國家只是以向當選公職人員提供職業(yè)薪金的方式來保證不同群體當選代表的平等機會?，F(xiàn)在，則開始普遍向參與競爭的政黨提供財政資助。瑞典是較早利用國家公共資金資助政黨的國家，1970年代初即已頒布了《政黨財政資助法案》（Act on State Financial Support to Political Parties 1972）。該法案確定根據(jù)政黨參與各級選舉的得票率，由國家為政黨提供財政資助。這也是目前眾多歐洲大陸國家遵行的方法。類似政策和立法試圖減少參執(zhí)政政黨對特殊利益集團的過分依賴，鼓勵它們更多從“國家”而非特定利益集團角度考慮治國理念和政策。不過，與此同時，各國也在不同程度上加強了對政黨財政監(jiān)管的立法，尤其是對政黨在選舉運動中獲取和利用政治基金的嚴格規(guī)范，并強化了對政黨相關(guān)信息披露的要求①這方面，各國施行的具體法律形式有所不同。德國是在政黨法中分別對國家的撥款制度和對政黨財政報告制度予以明確規(guī)定。法國是在《關(guān)于政治生活資金透明的法律》中專章對政黨和政治組織資金作了規(guī)定，同時該法對公職人員的相關(guān)法律要求也是對政黨公職人員的要求。意大利則是以專門的法律補充的形式（即1999年通過的《關(guān)于補貼普選及全民公投、廢除有關(guān)自愿捐助政治運動組織和政黨相關(guān)規(guī)定的新規(guī)則》）完善相應的法律規(guī)范。而美國和英國都是通過完善選舉法（《聯(lián)邦選舉法》和《政黨與選舉法》）來對政黨獲取和利用政治資金進行規(guī)制的。。

國家更多訴諸法律手段加強對政黨的管理，這是歐美國家對政黨競爭的生態(tài)環(huán)境變化的一種反應。1970年代后，伴隨著從工業(yè)社會向后工業(yè)社會的過渡，西方國家的社會結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，傳統(tǒng)的政黨結(jié)構(gòu)受到?jīng)_擊；與此同時，新技術(shù)（尤其是信息技術(shù)）和新媒體的發(fā)展也在越來越大程度上沖擊了傳統(tǒng)的政黨組織和運行機制。在此背景下，一系列新的現(xiàn)象和問題的出現(xiàn)促使國家更多訴諸法律手段加強對政黨的管理和控制。具體來說，以下因素影響了政府的相關(guān)立法和政策行為。

首先，政黨競爭的角色增多，競爭日趨激烈，需要國家作出新的更為嚴格的規(guī)范。1970年代以后，歐美國家政黨競爭的內(nèi)容和形式發(fā)生變化，其重要表現(xiàn)是非傳統(tǒng)事務在政黨競爭中的重要性增強和競爭角色的增多。新黨現(xiàn)象②指在競選政治中一些新黨進入議會。這里所謂的“新黨”指那些新進入議會的政黨，它們有些是雖然早就存在但過去未曾進入議會的政黨，有些則是新出現(xiàn)的政黨。反映了這一現(xiàn)實。它們對傳統(tǒng)政黨格局產(chǎn)生沖擊，并也引發(fā)了新的政黨競爭規(guī)范的問題。英國過去對政黨注冊并沒有嚴格的法律規(guī)定，但1990年代后相繼引入政黨注冊法并對政黨參與選舉作出更為明確的法律規(guī)范，最初就是出于規(guī)范一些新參選政黨的注冊需要③英國過去對政黨并沒有專門的注冊和認可的法律要求，所以實際的政黨眾多。1998年制定《政黨注冊法》的原因之一即1990年代一些新參與競爭的政黨在名稱上容易與一些傳統(tǒng)政黨混淆。如一些人以Literal Democrats,Conversative Party和Labor Party之名參與競選，而它們?nèi)菀着c傳統(tǒng)的自由民主黨（Liberal Democrats）、保守黨（Conservative Party）和工黨（Labour Party）混淆。。

在D-Leu組中，2.5、10 mmol/L組的生物膜總生物量最高，50 mmol/L組最低，除2.5、10 mmol/L組間相比無統(tǒng)計學差異(P>0.05)外，其余各組間兩兩相比均有統(tǒng)計學差異(P<0.05)(圖2c)；各濃度組的生物膜清除率為：50 mmol/L組>25 mmol/L組>10、2.5 mmol/L組(P<0.05)(表1)。

其次，與上述形勢發(fā)展相應的是，一些新的民主政治訴求和政治改革壓力沖擊傳統(tǒng)的政黨結(jié)構(gòu)和體制，促使政府對政黨競爭作出新的法律規(guī)范。在上述社會轉(zhuǎn)型變化的背景下，追求平等的政治參與機會和多元的表達機制成為各國民主政治訴求的一致要求。由此而驅(qū)動了政治的改革進程，體現(xiàn)在政黨制度上，主要表現(xiàn)為對傳統(tǒng)選舉制度的改革。這種改革轉(zhuǎn)而引發(fā)了對國家涉黨法律和政策的調(diào)整需要。以英國為例，英國的兩黨制是在一種習慣法傳統(tǒng)基礎上自然形成的，但它能夠保持長期穩(wěn)定的一個重要原因在于其小選區(qū)的簡單多數(shù)選舉制。在該選舉制下，那些小黨或“第三黨”很難在全國范圍對兩大黨形成挑戰(zhàn)。但在1990年代的憲制改革中，蘇格蘭和威爾士的國民議會打算部分實行基于政黨名單制的比例代表制，因此需要更為嚴格規(guī)范的政黨注冊和認可的法律要求。同樣在歐洲大陸以及美國，這期間的一些加強對政黨的立法控制的政策出臺也是受類似民主訴求的驅(qū)動。

再者，圍繞政黨競爭的一些突出問題的暴露驅(qū)使各國加強對政黨的監(jiān)控。上述的一些民主政治訴求能夠轉(zhuǎn)化為立法政策，往往也是受政黨政治中一些突出問題暴露的影響。政黨競爭中所暴露出的政治腐敗問題往往是與傳統(tǒng)的政黨競爭模式，尤其是政治資金的運作模式聯(lián)系在一起的，反映了政黨監(jiān)控中的制度漏洞。雖然民眾的訴求會推動相關(guān)的改革，但對任何既有制度的變革往往都會遭遇阻力，尤其是那些既有大黨往往也是既有制度的受益者。因此，一些問題的暴露往往會成為推進改革的契機。以美國圍繞競選法的政策調(diào)整為例，因競選周期長、耗資大且對政黨接受政治資金的法律約束寬松，美國的選舉制度經(jīng)常遭人詬病。但推進改革的進程卻十分艱難。在水門事件政治丑聞發(fā)酵的背景下，1974年《聯(lián)邦選舉法》的修訂案通過。該法對個人和機構(gòu)對參與聯(lián)邦競選運動候選人的捐助限額做了規(guī)定。但該法案有一個明顯的漏洞，它只是限制了所謂的“硬錢”，即個人和機構(gòu)直接捐獻給參與聯(lián)邦競選候選人的資金，而對所謂的“軟錢”（soft money），即捐贈給黨的非直接用于候選人的資金，卻未予限制。后者實際上也以不同的形式流入對候選人的宣傳中?！败涘X”的漏洞雖眾所周知，在后來的聯(lián)邦選舉中，兩大黨都有大量的軟錢被實際用于聯(lián)邦競選?？赏七M限制“軟錢”立法的進程卻十分艱難。1992年民主黨控制的國會通過了一項相關(guān)法案，但被時任總統(tǒng)老布什（George H.W.Bush）否決。直到2000年大選以及隨后的一些丑聞致使選舉政治資金運用問題再次突出①《兩黨競選改革法案》最初是由當時的美國參議員麥凱恩（John McCain）和范戈爾德（Russ Feingold）在1995年提出的。但該議案在1998年因為未能以有效支持數(shù)否定阻止議案而被擱置。2000年麥凱恩參與共和黨總統(tǒng)候選人提名競選（他最后輸給了小布什）以及隨后的一系列丑聞暴露，包括著名的安然公司（Enron Corporation）因作假倒閉，競選資金問題再次受到公眾關(guān)注，2002年該案在議會中才得以通過。一直對該案持消極態(tài)度的小布什總統(tǒng)最終簽署了該法案。，國會兩院才最終通過了《兩黨競選改革法案》。它對“軟錢”進行了一定的限制②該法對“軟錢”的限制主要體現(xiàn)為禁止將非聯(lián)邦政治基金（它們不受聯(lián)邦選舉法的限制）用于影響聯(lián)邦選舉的活動。具體包括禁止全國性政黨籌集和利用非聯(lián)邦基金，要求州、選區(qū)以及地方黨委員會用聯(lián)邦基金（即“硬錢”）來資助一些聯(lián)邦選舉活動，限制聯(lián)邦和非聯(lián)邦的候選人以及在職官員代表黨委員會、其他候選人和非營利組織籌集政治基金。。同樣，在意大利，1990年代對政治運動及政黨捐助的新的法律規(guī)定也是在1990年代初執(zhí)政黨丑聞暴露并導致政治地震的背景下出現(xiàn)的。

上述趨勢對歐美國家政黨政治的發(fā)展趨勢的影響是不言而喻的。一方面，它鼓勵了政黨競爭向更為規(guī)范同時也更為實用主義的趨向發(fā)展，另一方面，它也促使政黨適應變化，調(diào)整傳統(tǒng)的政黨基礎。一些研究顯示，在美國各州，以公共資金資助政黨競選和對政黨競選資金的嚴厲控制減少了一些黨對大資本的依賴[2]。不過，圍繞上述趨勢，政治領(lǐng)域和學術(shù)領(lǐng)域的爭議并未消失。國家以公共資金資助政黨，意在促進政黨的公平競爭。但存在的問題是：資助的關(guān)鍵標準應該是什么？目前普遍的方法是按照政黨在選舉中的代表性。但一方面，人們對這種方法究竟是有利于大黨還是小黨持爭議立場③各國政府對政黨的財政資助一般是按政黨在選舉中的得票率按比例支付，但一般只是對獲得一定比例選票或者進入議會的政黨進行資助。很顯然，這種方法對那些沒能進入議會或不夠得票基數(shù)的小黨是不利的。而且，由于這些不夠資格的小黨實際所獲得的票數(shù)要按那些有資格獲得資助的政黨的得票比率重新計算分配在后者名下，因此，大黨從中所獲得的虛增數(shù)量也更大。但一種不同的觀點卻認為，這種計算方法對那些進入門檻線的小黨也是有利的。而且，人們對該適用何種門檻線的問題也存在理解分歧。，另一方面，即使認同這種方法的合理性，它也只是體現(xiàn)了當下的格局，而未能體現(xiàn)未來變化的可能，因而人們認為它只是有利于既有格局下的政黨，而有可能扭曲未來的變化。

二、西方國家政黨內(nèi)部規(guī)制的基本制度暨相關(guān)因素

（一）政黨內(nèi)部規(guī)制的制度因素

政黨內(nèi)部治理的前提和基礎是健全的制度。健全的制度應著力于以下幾個方面的基本制度建設。

其一，理念與政策的清晰表達。人們對政黨認同的首要前提是對其基本政治理念和政策立場的認同和支持。因此，清晰表達自己的基本政治理念和對重要事務的政策立場，這是政黨吸引黨員及公眾支持的首要因素。政黨基本理念和政策的最通行的表達方式是黨綱。在歐美國家中，以社會民主黨為代表的歐洲左翼政黨都有規(guī)范的黨綱，它包含了黨對自身價值觀、政治理念和原則以及對重大社會政治問題的基本立場的規(guī)范的表述。相對來說，右翼保守政黨的黨綱較為簡略。一些政黨（如加拿大保守黨）則是以政策宣言的形式來表達黨的基本價值觀和主要政策目標。在美國，兩大黨的憲章（charter）是黨的基本理念的表達，但其主要的政策目標是通過四年一次的大選中本黨總統(tǒng)候選人提出的競選綱領(lǐng)表達的。

其二，黨員及其管理。吸納黨員和利用黨員進行有效的政治動員是政黨發(fā)揮政治作用的基礎。不同的政黨有不同的黨員制度，鑒別不同的黨員身份和組織機制是其前提條件。歐美國家政黨的黨員身份不是單一的。歐洲許多政黨有多種黨員身份，包括個人黨員、集體黨員和機構(gòu)成員。如依據(jù)英國保守黨章程，該黨黨員身份除“個人”外，還有“選區(qū)聯(lián)合會”“受到承認的組織”以及“蘇格蘭黨員”[3]。不同的黨員行使權(quán)利的方式不同，對其管理的方式也不同。如英國工黨有個人黨員和集體黨員之分，個人黨員的管理歸屬地方和選區(qū)工黨支部，而集體黨員的管理歸屬相關(guān)的附屬團體（工會和社會主義協(xié)會），其政治權(quán)利的行使往往也是以相應團體為單位的，如工會的集體投票權(quán)。不過，上述黨員都屬于正式黨員，他們都需要接受注冊和繳納黨費等要求。面對人們對傳統(tǒng)的受約束的正式黨員興趣下降的趨勢，歐洲一些政黨開始接受兩種黨員身份，即繳納黨費的中堅黨員和不繳納黨費的黨的支持者。當然，兩種黨員身份的權(quán)利和義務是不同的。但他們都要接受黨章相關(guān)規(guī)定的約束。從管理的角度來看，美國政黨的黨員制度一直較為寬松和開放。

其三，規(guī)范的黨的組織結(jié)構(gòu)。組織結(jié)構(gòu)合理、運作有效是政黨內(nèi)部治理的核心環(huán)節(jié)。政黨的組織體系涉及多重組織機構(gòu)。一個黨的組織體系特征往往是由其三個方面的組織關(guān)系決定的。一是黨的上下組織關(guān)系。在歐美政黨中，既有以歐洲社會民主黨為代表的上下垂直結(jié)構(gòu)①這種結(jié)構(gòu)的上下級組織之間存在隸屬和等級關(guān)系。，也有以美國兩大黨為代表的平行結(jié)構(gòu)②美國民主黨和共和黨雖然也存在從全國性到地方的多層級結(jié)構(gòu)，但聯(lián)邦層面的全國性黨組織與州和地方層面的地方黨組織之間并不存在領(lǐng)導與被領(lǐng)導的關(guān)系，它們是相對獨立平行的。所以，黨的憲章或章程只是規(guī)范聯(lián)邦層次的機構(gòu)組織和管理，而各州的黨的機構(gòu)和組織則是由州的黨的章程規(guī)定的。。此外還有介于兩者之間的組織類型，即存在不同層級組織之間的等級關(guān)系，但地方黨組織保留了更大的自主性。二是政黨與其附屬組織或聯(lián)盟伙伴組織之間的關(guān)系，包括工會、青年和婦女組織。如對于歐洲大多數(shù)國家的社會民主黨來說，工會在其組織機制中占有特殊地位。三是黨的組織機構(gòu)與黨的參執(zhí)政機構(gòu)之間的關(guān)系，后者指黨的各級參政機構(gòu)，主要是議會黨團和行政首腦機構(gòu)。兩類組織體系之間關(guān)系的核心問題是誰在黨的領(lǐng)導和決策體系中占主導地位。一般來說，社會民主黨更為強調(diào)黨的組織體系的主導地位，而右翼保守政黨往往是以參執(zhí)政機構(gòu)為主導力量。

其四，黨領(lǐng)導層的選拔與公職人員推薦制度。這是關(guān)系黨的組織運轉(zhuǎn)的核心制度之一，一般是通過黨章和專門的選舉條例來規(guī)范。后者又有不同的形式。如《德國社會民主黨選舉條例》對黨內(nèi)選舉以及公職人員候選人提名都作出規(guī)定，而意大利民主黨則是通過一系列專門條例（包括黨的全國書記和代表大會選舉條例、公職人員遴選條例、歐盟選舉條例等）的形式來對不同的選舉作出規(guī)定。此外，各黨還會根據(jù)需要，針對特定的選舉制定程序規(guī)則，如英國工黨2007年針對2008年選舉地方政府候選人制定的程序條例，2011年加拿大保守黨就參與2012年的國家憲法和政策委員會選舉而制定的規(guī)則程序。此外，在基本的制度范圍內(nèi)，各類政黨在歷史上都不同程度地會遵循一些不成文的慣例，如一些政黨在黨領(lǐng)導機構(gòu)組成時，會按一種不成文的慣例對不同的機構(gòu)和地區(qū)遵循平衡原則。

黨領(lǐng)袖的選擇以及黨對公職人員候選人的提名方式與上述組織體系的三方面特征密切相關(guān)。圍繞它們的競爭往往也是黨的不同組織機構(gòu)之間博弈的集中體現(xiàn)。以英國工黨為例，由于歷史的原因，工會在英國工黨領(lǐng)導結(jié)構(gòu)中地位突出，在布萊爾出任黨領(lǐng)袖之前，工會的支持往往是歷任工黨領(lǐng)袖產(chǎn)生的前提，而它是基于工會的集體投票權(quán)在表決體系中近乎絕對的控制權(quán)。經(jīng)歷1980年代至1990年代的改革，工會的權(quán)力被逐步削弱，直至1990年代初史密斯任內(nèi)通過了一人一票制黨領(lǐng)袖選舉規(guī)則。布萊爾是這一規(guī)則的第一位受益人。另外，選區(qū)工黨與議會黨團之間圍繞議員提名權(quán)的競爭也是工黨內(nèi)部的一個長期競爭問題。相關(guān)的規(guī)則變化是這種博弈結(jié)果的體現(xiàn)。

其五，財政及其他制度。財政基礎是一個黨政治動員的必要條件。歐美國家政黨的財政來源主要有黨員黨費、各類政治捐款、國家按法律給予的財政資助、政黨的政治遺產(chǎn)等。財政制度主要涉及對這些財政資源的管理和運用。黨的財政制度一般通過黨章和一些專門的財政條例來規(guī)定。財政制度的核心問題是黨的各級組織在財政方面的權(quán)利和義務。具體的制度因國家的相關(guān)法律和政黨的組織體系而異。一些黨（如德國社會民主黨）有嚴格的統(tǒng)支統(tǒng)籌的規(guī)定，一些黨（如意大利民主黨、英國保守黨等）則強調(diào)地方黨組織的財政自主原則。美國的政黨在聯(lián)邦和非聯(lián)邦政治資金方面受不同的法律限定。

除上述制度外，紀律檢查和監(jiān)督制度也是政黨內(nèi)部規(guī)制的重要構(gòu)成。這方面，有些政黨有專門的紀律和監(jiān)察委員會（如德國社會民主黨），有些（如英國工黨）則是由黨章委員會作為監(jiān)督仲裁受理機構(gòu)。黨的紀律涉及的一個重要問題是如何保持黨員尤其是作為公職人員的黨員對黨的忠誠或者說與黨的政策保持一致。雖然從黨紀上各黨都有一些政策措施，但實際上對于那些以政治為職業(yè)的人來說，政黨的真正約束力體現(xiàn)在黨對公職人員候選人的提名控制上。以瑞典為例，瑞典社會民主黨章程中專門有《關(guān)于當選代表與黨組織合作的規(guī)定》。雖然議員一般都是作為政黨的候選人提名和當選的，但對于以某個政黨名義當選的代表，國家的相關(guān)法律并沒有規(guī)定他或她必須保持其政黨屬性。所以也曾有議員在當選后宣布脫離該黨。但這種情況很少見，因為在瑞典現(xiàn)有的選舉制度下，對個人來說，這種做法的政治風險是顯而易見的。也就是說，黨對其公職人員代表的約束與其說是靠組織約束，不如說是靠其對選舉政治的實際控制權(quán)。

總的來看，就制度形式而言，黨章往往是一個黨組織管理最集中和最規(guī)范的制度表達。除此之外，各種專門的條例也是歐美國家政黨普遍采用的規(guī)范方式。

（二）制度構(gòu)建中的幾對重要關(guān)系

制度形式的規(guī)定及其有效性要根據(jù)政黨組織相應的特征而定。綜合歐美主流政黨的歷史經(jīng)驗和變化趨勢，以下幾個方面的基本關(guān)系既是判定政黨制度有效性，同時也是區(qū)別不同政黨制度類型的重要依據(jù)。

第一是綱領(lǐng)政策的長期穩(wěn)定與靈活應變的關(guān)系。按照傳統(tǒng)左右政治概念分類的兩類政黨在制度構(gòu)建中的重要區(qū)別是其綱領(lǐng)政策。左翼政黨更注重綱領(lǐng)的長期穩(wěn)定性，而右翼保守政黨更看重政策的適應和適用性。其實，平衡政黨綱領(lǐng)政策的穩(wěn)定性與適應性的關(guān)系是所有政黨都要面對的問題，只不過兩類政黨的不同特質(zhì)導致了它們在表達綱領(lǐng)政策時的不同特征。雖然它們都尋求兩者間的平衡，但左翼政黨更為強調(diào)黨的價值觀和政治理念，更為強調(diào)政策的長期意義；而右翼政黨則更為注重既有政策的實際效果。如曾為瑞典社會民主黨黨綱委員會主席的恩·考克（Enn Kokk）所指出的，一方面，黨綱是黨的意識形態(tài)和價值觀的宣示，而這些價值觀在許多方面是超越時代限制的，因此，黨綱具有一定的持久性；但另一方面，實際情況卻是不斷變化的，黨的政策必須根據(jù)實際情況進行調(diào)整。所以，瑞典社會民主黨對黨綱的修改采取多思和審慎的態(tài)度，相對較少地對之進行修改[4]。因此，對于極為注重黨綱的歐洲社會民主黨來說，黨綱往往代表了黨對一個時代的理解。最能體現(xiàn)這一特點的是戰(zhàn)后德國社會民主黨的三個代表性綱領(lǐng)，即《哥德斯堡綱領(lǐng)》（1959年）、《柏林綱領(lǐng)》（1989年）和《漢堡綱領(lǐng)》（2007年），它們都是在經(jīng)歷黨內(nèi)長期討論、匯集了黨內(nèi)各方意見后的產(chǎn)物，代表了該黨對戰(zhàn)后三個不同時代的世界以及黨本身定位的認識。因此，這類黨綱起到了維護黨的團結(jié)和統(tǒng)一的作用。不過，這也決定了社會民主黨在主張政策的實效性和可變性上不及更為專注于執(zhí)政目標、因而也更為強調(diào)政策的適用性的右翼保守政黨。但過去幾十年，急劇變化的社會經(jīng)濟環(huán)境也刺激了社會民主黨在綱領(lǐng)政策方面進一步的實用主義趨向。

第二是黨員隊伍的開放性與排他性的關(guān)系。在傳統(tǒng)的政黨模式中，黨員隊伍的擴大是一個黨發(fā)展的重要標志。按照這一標準，西方國家主流政黨黨員隊伍的萎縮趨勢似乎意味著傳統(tǒng)政黨的基礎在被侵蝕，意味著人們對政黨認同的下降。但分析其中的原因，它與人們對集體認同的觀念變化有關(guān)。它意味著傳統(tǒng)的黨員身份對大眾吸引力的下降。這一現(xiàn)象也突出了傳統(tǒng)的黨員管理中黨員隊伍的開放性與排他性的矛盾。從追求不斷擴大社會基礎的角度來看，政黨本質(zhì)上追求一種開放性，但傳統(tǒng)政黨的黨員管理是以某種組織約束為前提的，這帶有一種排他性。而人們之所以愿意接受這種約束，是因為政黨所提供的參與政治的平臺和機會?？呻S著社會環(huán)境的變化，尤其是隨著信息技術(shù)和媒體的發(fā)展，人們有了新的接收政治信息和參與公共事務的平臺和機會。當政黨不再是人們參與政治的唯一甚至不再是主要的平臺時，一些人也就不再愿意接受傳統(tǒng)政黨的組織約束。也正因為如此，一直以組織松散為特征的美國兩大黨在這方面所受的壓力明顯要比歐洲政黨小?；谶@一事實，越來越多的歐洲政黨開始以減少對黨員的組織約束的方式來爭取穩(wěn)定和擴大支持隊伍，包括降低黨員的門檻標準、接受不交黨費的黨的支持者的黨員身份、接受單一事務型的黨員①即承認那些只愿意參加黨的某一事務的活動、而并不參加黨的其他活動的人們的黨員身份。。這種開放的態(tài)度無疑有助于擴大黨的支持基礎，但它同時也帶來了新的問題，即這種新的支持力量的穩(wěn)定性。

第三是黨的組織和領(lǐng)導結(jié)構(gòu)中的集中與自主的關(guān)系。政黨的組織有效性往往取決于黨的行動的集中統(tǒng)一，它趨向于黨的領(lǐng)導的集中性。但政黨作為一種民主制度構(gòu)成的特質(zhì)又決定了它要堅持各層級組織的民主和自主原則。集中統(tǒng)一和自主獨立的因素并存于不同組織結(jié)構(gòu)的政黨中。表面上，歐洲社會民主黨的典型垂直結(jié)構(gòu)意味著集中統(tǒng)一，意味著上下等級關(guān)系。但實際上，恰恰由于更為突出組織的統(tǒng)一和秩序，個人尤其是黨領(lǐng)袖的權(quán)力被抑制了。而且，那種上下組織的等級關(guān)系也并不意味地方黨組織對中央的絕對隸屬。地方黨組織尤其是選區(qū)黨組織在用人、組織等方面保留了其相對獨立性。與之相對，右翼保守政黨一般更為強調(diào)地方黨的自主性，但實際上，如英國保守黨所示，其黨領(lǐng)袖在黨的組織結(jié)構(gòu)中更處于一種主導地位。而恰恰是在黨的組織最為松弛的美國兩大黨，以個人（即各層級選舉中的黨的候選人）為中心和地方黨組織保持高度的自治是其顯著的組織特征。不同政治背景下的政黨如何平衡黨的集中與地方自主的關(guān)系是政黨組織有效性的關(guān)鍵因素之一。

第四是黨的不同功能性需求之間的關(guān)系。政黨有不同的政治功能，其中最重要的是其組織、代表和治理功能。政黨的組織功能意指它為人們表達不同的意見和參與公共事務提供了一種組織平臺；其代表功能意指它作為不同社會輿論和利益集團的代表行使表達權(quán)；而其治理功能則指它為議會以及政府挑選候選人[5]。政黨的這些不同功能在組織上的需求是不一的。例如，按照人們對政黨功能的傳統(tǒng)理解，政黨作為一種政治組織形式，首先是要表達和代表其所代表的特殊利益群體的政治訴求，因而黨的活動首先是要面對這些特定的群體。但作為一個追求執(zhí)政的黨，它需要面對的就不僅僅只是這些特定的群體，而是更廣泛的社會大眾，這兩者之間往往會發(fā)生矛盾。而不同的政黨由于其定位或政治傳統(tǒng)的不同，其政治活動的重心顯然是不同的，或者說體現(xiàn)了不同的功能傾向。例如，群眾型政黨（尤其是早期的社會民主黨）突出其表達（即上述功能界定中所說的“組織”）和“代表”功能；而對于英國保守黨來說，在一國保守主義的理念之下，它強調(diào)自己是代表英國全體“人民”而不是某個特定階級或利益集團的，美國的兩黨則自始即是以選舉政治為中心的。這并不是說后者就沒有行使黨的表達和代表功能，而只是強調(diào)在以執(zhí)政為首要目的的前提下，其黨的組織的重心是面向更廣泛的社會群體而非某個特定的群體，因而在對黨的組織或者說代表對象的理解上會持更為開放的態(tài)度。此外，即使在同一個政黨內(nèi)部，其組織領(lǐng)導也要平衡不同的功能性需求。如英國工黨在黨領(lǐng)導層（包括內(nèi)閣或影子內(nèi)閣成員）構(gòu)成上往往會遵循左右平衡的原則②左翼更為強調(diào)意識形態(tài)的因素，其力量主要集中在黨的機構(gòu)中，而右翼更為強調(diào)執(zhí)政政策，其力量主要集中在議會黨團。。當然，黨在不同時期的不同功能性需求也會影響其領(lǐng)導結(jié)構(gòu)的變化。

三、西方國家政黨政治發(fā)展的趨勢性特征

政黨的內(nèi)部規(guī)章制度的結(jié)構(gòu)及趨向也是隨時代的變化而改變的。在過去幾十年，歐美國家主流政黨在組織上出現(xiàn)了以下一些變化趨向，它們從不同意義上沖擊了政黨的一些傳統(tǒng)的規(guī)范制度。

第一，主流政黨日益強調(diào)黨的開放性。無論是傳統(tǒng)的帶有階級政治色彩的左翼大眾型政黨還是一些右翼政黨，都日益強調(diào)黨的開放性。為此，它們不僅相繼降低了黨員的門檻線，且不再簡單強調(diào)單一的共同理念。西班牙工人社會黨章程規(guī)定了中堅黨員和黨的支持者兩種黨員身份。中堅黨員六個月不繳黨費即失去中堅黨員資格，其身份將由中堅黨員降至黨的支持者[1-7]。在黨員人數(shù)下滑的背景下，這實際上為黨保留了一份留住支持者的機會。但兩者在黨內(nèi)權(quán)利方面是不等的。黨的支持者沒有選舉權(quán)，而只有在選舉中進行咨詢或被咨詢的權(quán)利。一些右翼政黨在擴大開放性上做得更為徹底。意大利自由人民黨設定了外圍黨員的身份，其章程規(guī)定：只要在價值宣言上自愿簽字、提出申請并年滿16周歲的意大利籍公民即可成為自由人民黨的外圍黨員。而且，外圍黨員可以參加自由人民黨的一切活動，并享有選舉權(quán)[6-1]?，F(xiàn)為意大利第一大黨的意大利民主黨在其價值宣言中表示，“民主黨是一個開放的政黨，向意大利人民提供進行建設性對話的具體空間，提供驗證他們的計劃和創(chuàng)意的實驗室。在這里，不同的政治理念和文化共同形成豐富黨派的元素，并且彼此滋養(yǎng)成熟”[6-2]。這顯然突破了傳統(tǒng)政黨尤其是歐洲社會民主黨對共同理念的原則要求。

政黨的這種開放性根植于社會結(jié)構(gòu)的變化。西方國家的后工業(yè)社會結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出多元化的趨勢，且新的日趨龐大的中間階級日益成為決定選舉政治結(jié)果的關(guān)鍵力量。但該中間階級不是一個同質(zhì)的群體，而是多元的流動的群體。各類政黨既要穩(wěn)定傳統(tǒng)的支持者，又要積極訴求于新中間階級，只能強調(diào)其開放性。此外，一些傳統(tǒng)政黨所不曾面對或需要主要考慮的問題，如移民問題也促進了政黨的開放性。西班牙保守主義政黨西班牙人民黨在其2008年修訂的黨章中首先就強調(diào)了“黨要向全社會開放”，其中著重強調(diào)了移民已經(jīng)占西班牙人口十分之一的事實[1-8]。

第二，政黨的組織機制發(fā)生變化，政黨的管理變得更為職業(yè)化，而政黨領(lǐng)袖的地位更為突出。社會經(jīng)濟環(huán)境的變化也在逐漸改變政黨的傳統(tǒng)運作機制。媒體尤其是新媒體對政黨的影響日趨突出；新的技術(shù)發(fā)展尤其是信息技術(shù)的發(fā)展在改變?nèi)藗兊纳姝h(huán)境的同時，也為人們提供了更多的影響和參與公共生活的路徑。這些一方面是對政黨作為人們政治參與的媒介這一政治功能的挑戰(zhàn)，另一方面也在無形中促進了政黨政治作用方式的變化。它不再簡單強調(diào)通過黨的自上而下的信息傳遞，而更多訴諸直接的動員手段——通過新媒體和網(wǎng)絡直接訴諸選民。在此背景下，政黨的管理變得日益職業(yè)化，選舉和政治動員日益成為專業(yè)化的事務。與此同時，政黨的管理機制也在發(fā)生變化。西班牙人民黨強調(diào)要簡化和優(yōu)化當前的黨的組織結(jié)構(gòu)，以應對未來的挑戰(zhàn)[1-9]。這種職業(yè)化在美國表現(xiàn)得更為突出。美國的政黨政治以選舉政治為中心，隨著選舉規(guī)模的擴大和日趨技術(shù)化，選舉事務變得日趨職業(yè)化，它也更需要專業(yè)化的管理隊伍。實際上，這一現(xiàn)象從二十世紀七八十年代即已開始。1960年代以前，美國政黨在大多數(shù)州沒有固定辦公室和專職的主席（即拿報酬的）。這種狀況到1980年代改變了。

政黨的結(jié)構(gòu)性變化以及政治動員方式的改變也無形中強化了黨領(lǐng)袖在黨的政治結(jié)構(gòu)中的地位。在媒體政治時代，政治的媒體化強化了政黨競爭中個人形象的作用，政治動員也越來越多地圍繞個人而展開。這對于傳統(tǒng)的更為強調(diào)黨的組織功能的政黨——尤其是歐洲社會民主黨——來說，其挑戰(zhàn)意義更大。1990年代的歐洲政治明星布萊爾和施羅德之所以能夠脫穎而出，并不是因為他們在黨內(nèi)的根基，而是因為他們在社會大眾中的形象和影響力。此外，公共政治生活的日益職業(yè)化也有助于黨領(lǐng)袖的個人地位加強。

第三，政黨政治作用方式發(fā)生變化，日趨突出其國家治理的政治功能。在上述趨勢之下，政黨的政治作用方式也在發(fā)生變化。一方面，社會結(jié)構(gòu)的多元化以及政治參與的多樣化意味著政黨傳統(tǒng)的作為政治組織的組織和代表意義下降。各國黨員隊伍的流失反映了這一現(xiàn)實。另一方面，政黨作為國家治理者的政治功能得到強化。過去，歐洲的保守政黨和美國的兩黨更為強調(diào)黨的執(zhí)政功能?，F(xiàn)在，執(zhí)政的需求幾乎主導了所有的主流政黨政治戰(zhàn)略。與之相應，實用主義路線、中間化政治戰(zhàn)略以及政策趨同成為歐美各國主流政黨的共同性趨勢。

這些變化導致人們對政黨政治作用的矛盾認識。一方面，一系列事實顯示了人們對政黨認同的下降；但另一方面，政黨在現(xiàn)實政治生活中的作用似乎并沒有降低。相反，一系列的選舉政治顯示，政黨作為政治競爭的主要角色的地位甚至有強化的趨勢。的確，無論是在議會民主制下還是在其他體制下，政黨是各類選舉事實上的基本單位。而且隨著現(xiàn)代社會的愈益復雜以及相應的選舉事務的日益專業(yè)化，個人作為競選單位的成本日益加大而機會日趨降低，選舉愈益成為完全意義的政黨競爭。如何解釋這種現(xiàn)象？其實，早在1980年代初，西方國家一些敏感的學者就已經(jīng)意識到了政黨的這種功能性變化所導致的對政黨認同的矛盾認識，強調(diào)它是由于政黨的不同功能導致人們對同一要素的不同解釋。人們往往把政黨認同的下降理解為政黨力量的下降。如果從執(zhí)政力量來看，對傳統(tǒng)政黨的身份認同的下降意味著政黨的傳統(tǒng)選舉基礎的擴大——因為來自不同集團的人并不專一于某種“認同”——因而意味著選舉能力的擴大。所以說，政黨變得日益強大，同時也變得日益虛弱，這種似是而非的現(xiàn)象是因為人們把政黨力量等同于政黨認同[7]。意大利民主黨把自己看作是“計劃和創(chuàng)意的實驗室”、強調(diào)不同政治理念培育共同的政黨元素，這實際也意味著放棄以共同理念作為政黨認同基礎的傳統(tǒng)理解。應該說，本來就突出執(zhí)政功能的美國政黨在這方面起了引領(lǐng)作用。也正是在此意義上，人們強調(diào)歐洲政黨在日益“美國化”。

第四，政黨日趨強調(diào)黨內(nèi)民主。強調(diào)黨內(nèi)民主是過去幾十年歐美國家政黨內(nèi)部規(guī)制變化的一個共同趨向。它表現(xiàn)為政黨更強調(diào)男女平等，更強調(diào)基層黨組織的權(quán)利，更強調(diào)普通黨員乃至民眾對政黨政策決策的參與。為了真正體現(xiàn)男女平等，許多黨在黨領(lǐng)袖以及重要公共職位的推舉中設立了雙職位或雙候選人制度。政黨的決策體系也更為強調(diào)黨的基層組織、普通黨員和支持者的參與。典型的例子是英國工黨在1990年代布萊爾時期推出、現(xiàn)已制度化了的公共政策論壇。它把過去由全國代表大會擁有的政策決定權(quán)轉(zhuǎn)移到了全國政策論壇。它分兩步，先由黨將其重大政策提出交由全體黨員乃至社會大眾討論，在此基礎上將反饋意見集中，并由專門的政策小組形成政策意見并在黨內(nèi)討論決策。它無疑擴大了人們尤其是基層黨員對政策決策的參與感。不過，從另一個角度來看，它事實上削弱了工黨決策機制中一些機構(gòu)組織尤其是工會在決策體系中的主導權(quán)。由于政策小組主要是由黨領(lǐng)袖選擇控制，所以它事實上也強化了黨領(lǐng)袖在決策機制中的主導權(quán)。

總之，西方國家的政黨規(guī)制是在其民主政治的框架下，根據(jù)黨的自身定位和特征來構(gòu)建的。它們顯示了西方國家政黨在政治功能上的一些共同性趨勢。但無論是政黨的法律制度環(huán)境還是黨自身的制度特征，都不是既定不變的。從變化的社會政治環(huán)境中捕捉政黨規(guī)制的脈絡，這是理解西方國家政黨的內(nèi)部治理的內(nèi)在要求。