政策法律化視角下農(nóng)村扶貧開發(fā)問題研究

楊宜勇 吳香雪

（1.中國宏觀經(jīng)濟研究院 社會發(fā)展研究所，北京 西城 100038；2.中國人民大學公共管理學院，北京 海淀 100872）

享廷頓曾斷言：“在現(xiàn)代化政治中，農(nóng)村扮演著關鍵性的‘鐘擺’角色，它的作用是個變數(shù)：它不是穩(wěn)定的根源，就是革命的根源”[1]，而影響農(nóng)村政治穩(wěn)定的關鍵因素之一即是貧困問題。為解決廣大農(nóng)村地區(qū)的貧困問題，我國先后制定和頒布實施《國家八七扶貧攻堅計劃（1993－2000年）》《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001－2010年）》《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011－2020年）》，把扶貧開發(fā)逐步納入國家總體發(fā)展戰(zhàn)略，使貧困人口規(guī)模大為縮減，2015年，聯(lián)合國千年發(fā)展目標在中國基本實現(xiàn)，中國是全球最早實現(xiàn)千年發(fā)展目標中減貧目標的發(fā)展中國家，為全球減貧事業(yè)做出了重大貢獻。新中國成立以來我黨帶領人民持續(xù)向貧困宣戰(zhàn)，“十三五”時期是我國確定的全面建成小康社會的重要時間節(jié)點和最后決勝階段，爭取到2020年貧困人口全部脫貧，這是一次向貧困的全面宣戰(zhàn)。但是我們必須清楚地看到取得扶貧成就的同時，新時期我國農(nóng)村的反貧困任務依然艱巨，面臨著許多新情況和新問題，關鍵問題是我們的扶貧手段仍然停留在政策扶貧階段，較少運用法律扶貧。從國務院2016年立法工作計劃中我們可以看到，《農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》已經(jīng)成為預備立法項目。本文將從政策法律化的視角展開對我國扶貧立法的研究，考察一般意義上的政策與法律的關系，研究在依法治國背景下政策扶貧向法治扶貧轉(zhuǎn)變時需要注意的問題，以期為我國反貧困事業(yè)的推進提供強勁的法制保障。

一、研究背景與研究主題

《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》第四十七條明確規(guī)定：“加強法制建設。加快扶貧立法，使扶貧工作盡快走上法制化軌道?！边@標志著法制化建設已經(jīng)成為我國扶貧開發(fā)的重要內(nèi)容，也是扶貧開發(fā)未來發(fā)展的制度保障。孟慶瑜認為中國貧困問題產(chǎn)生的根源之一即是法律制度的缺乏，社會產(chǎn)品權分配的不公正、城鄉(xiāng)二元法律制度的結構安排以及由此形成的差別法律待遇是造成我國鄉(xiāng)村貧困、農(nóng)民貧困的制度根源[2]；劉曉霞等通過對反貧困模式研究也認為貧困產(chǎn)生的原因以及在反貧困實踐過程中都普遍存在著法律的缺失，必須加快反貧困立法構建和深化相關制度改革才能破除困境[3]；趙新龍認為扶貧政策的低效性需要以“權利扶貧”理念來緩解，因此需要制定《農(nóng)村反貧困法》來保障貧困群體的權利，以此來推動農(nóng)村反貧困工作繼續(xù)前進[4]；趙曦等也認為貧困主要是個人是否享有生存和發(fā)展的權利的公平性問題，制度和治理是反貧困取得成效的關鍵，所以需要制度創(chuàng)新即通過確立法律制度等來形成制度規(guī)范下的反貧困治理結構[5]；左停等指出當前反貧困實踐僅靠政策和道德節(jié)制容易出現(xiàn)多種問題，迫切需要引入法律機制來推動反貧困工作的開展，并認為當前中國已具備扶貧立法的條件，而且扶貧立法也符合國際扶貧的變化趨勢[6]；馬洪雨從地方立法的角度分析認為由于國家層面統(tǒng)一反貧困立法的缺乏，導致地方扶貧立法存在很多問題，亟須國家出臺可操作性強的扶貧法律法規(guī)，還可以借鑒國外扶貧立法，以此來提高我國扶貧開發(fā)的管理水平和工作成效[7]；劉曉霞等也從地方立法角度出發(fā)，認為地方立法效力不高，嚴重影響扶貧效率，主張從理念與原則、適用范圍及調(diào)整對象、主體框定、法律關系與責任等方面來構建我國反貧困法，且認為反貧困法應該屬于經(jīng)濟法的范疇[8]；姜德輝等從優(yōu)化我國反貧困戰(zhàn)略機制出發(fā)，認為應加快社會保障、社會救助等立法建設，進一步深化各項改革，為反貧困戰(zhàn)略創(chuàng)造良好的環(huán)境[9]；張靜認為當下的緊迫任務是通過制度設計落實精準扶貧，提高反貧困實效[10]；譚正航從農(nóng)業(yè)保險扶貧角度出發(fā)，認為法律是其基本保障，主張建立健全立法保障體系和構建扶貧激勵約束法律制度以促進農(nóng)業(yè)保險精準扶貧功能發(fā)揮，有效推進精準扶貧精準脫貧國家戰(zhàn)略實施[11]。

表1：政策與法律的關系

由上觀之，關于扶貧立法的研究側(cè)重于從農(nóng)村反貧困法律供給不足角度出發(fā)，認為制定農(nóng)村扶貧法是從根本上消除貧困和克服當前扶貧工作中存在問題的需要，還有一部分文獻從立法視角來分析，從機制設計角度出發(fā)提出扶貧立法的具體建構思路與內(nèi)容，而將政策扶貧與法律扶貧聯(lián)系起來的研究不多。本研究認為將當前經(jīng)扶貧實踐證明適用的、有效的、成熟的扶貧政策進行政策法律化，既是我國立法傳統(tǒng)的體現(xiàn)，也是當前扶貧攻堅的需要。政策與法律作為國家進行社會管理的手段和工具，既有聯(lián)系又有區(qū)別，具體如表1所示。從歷史發(fā)展的角度來看，政策在我國享有歷史性的威望，從革命戰(zhàn)爭年代到新中國成立后很長的一段時期內(nèi)，由于法制的不健全，我們主要以黨和政府的政策來進行社會管理，這在特殊時期的確取得了良好效果，但也造成了人們根深蒂固的政策意識，習慣以政策的思維來思考問題和執(zhí)行規(guī)定，[12]結果致使人們法治精神欠缺，而這與當前建設社會主義法治國家是格格不入的，必須回歸以法律治理國家的根本地位，實現(xiàn)由人治向法治的深刻轉(zhuǎn)變。全面推進依法治國，促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，法律的作用無可替代。當政策與法律相抵觸時，我們應該堅持法律至上原則，這是法律本身地位決定的，法律作為公共意志的集中體現(xiàn)，在法治國家中具有最高權威性，它能以其權威性、制約性、強制性、懲罰性來保證社會規(guī)范的實施，而這都是主要依靠宣傳教育、引導以及人民的信任才能貫徹執(zhí)行的政策所不能及的。法律是治國之重器，我國許多法律都是由政策轉(zhuǎn)化而來，考慮到我國的立法傳統(tǒng)，我們可以走政策法律化的立法之路。政策法律化即是指“把經(jīng)實踐檢驗認為成熟和穩(wěn)定，且在較長時期內(nèi)調(diào)整規(guī)范社會關系的政策，經(jīng)享有立法權的國家機關依照法定權限和程序上升為國家法律，使這些政策獲得法律效力和國家強制力的保障。”[13]當前是實現(xiàn)全部脫貧和全面建成小康社會的重要決勝階段，是我們進行扶貧立法的關鍵時期，反貧困需要法律來規(guī)范各項事務，況且反貧困是個長期事業(yè)，即使將來2020年我們完成全面脫貧的任務，那也只是在現(xiàn)有標準下的脫貧，無論社會如何發(fā)展，社會的貧困人口都不會下降為零，總有弱勢群體的存在需要我們幫扶，所以需要法律將反貧困作為一項長期必須堅持的事業(yè)進行規(guī)制，以強制性和權威性保障貧困人口的權利得以實現(xiàn)。

二、我國政策扶貧與立法扶貧的現(xiàn)狀

新中國成立以來黨和政府與貧困展開長期斗爭，經(jīng)過多年的努力，效果顯著。如表2所示，農(nóng)村貧困人口規(guī)模與貧困發(fā)生率大為下降，從1978年的2.5億人下降到2015年的5575萬人，貧困發(fā)生率從30.7％下降到5.7％。2008年以來，我國兩次大幅度提高農(nóng)村貧困標準，擴大扶貧范圍，提升扶貧水平，2011年將農(nóng)村扶貧標準提高到年人均純收入2300元（2010年不變價）。特別是黨的十八大以來我國把扶貧開發(fā)工作擺在更加突出的位置，把精準扶貧、精準脫貧作為基本方略，開創(chuàng)了扶貧開發(fā)事業(yè)新局面。對1978年以來按現(xiàn)行農(nóng)村貧困標準（當年價）衡量的農(nóng)村貧困人口規(guī)模進行測算，結果表明，改革開放以來，我國農(nóng)村貧困人口減少7億多（如表2所示），反貧困工作取得巨大成就。貧困標準的不斷提高表明政府對扶貧事業(yè)的重視，以及政府不斷增長的扶貧投入，顯示了政府強有力的反貧決心、信心、能力和魄力；2014年貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入6852元，比上年增長12.7％，物質(zhì)貧困程度不斷降低，人均食品支出2197元，占消費支出的比重為36.6％，食品支出所占比重持續(xù)下降。截至2014年底，貧困地區(qū)農(nóng)戶使用照明電、飲水無困難的比重分別達到99.5％和82.3％，貧困地區(qū)有文化活動室和有衛(wèi)生站（室）的行政村比例分別達到81.5％和94.1％[14]，表明我國農(nóng)村扶貧開發(fā)政策對改善人民生活，提高人們生活質(zhì)量發(fā)揮了重大作用。因此我們需要將業(yè)已成熟的扶貧政策用法的形式予以固定，以契合反貧困事業(yè)的長期性和艱巨性，這一方面符合我國的立法傳統(tǒng)，另一方面也是當前反貧困實踐的需要。

當前扶貧開發(fā)進入全面“攻堅”實踐階段，然而由于部分扶貧問題具有長期性和頑固性，在新世紀扶貧工作中仍然沒有得到有效解決，扶貧開發(fā)政策的局限也日漸顯現(xiàn)出來，具體表現(xiàn)如下：

第一，扶貧政策會造成扶貧長期依賴政府，而且可能會消磨掉部分扶貧成果。政府在最初的確是扶貧的強大力量，但是政府主導下的扶貧政策，對其他扶貧力量僅僅產(chǎn)生號召作用，難以調(diào)動其他扶貧力量的積極參與形成多元扶貧格局，結果造成扶貧資源投入主要依賴政府，又進一步阻礙了其他扶貧力量的發(fā)展壯大和貧困人口反貧力量的發(fā)揮，而且政府之外扶貧力量參與機制的缺乏容易導致決策和實施的盲目性大。另外稍顯軟性且多變的政策在幫助貧困人口持續(xù)減貧方面作用不大，很多能夠持續(xù)地減緩貧困和增加收入的制度沒有及時建立，較多短期性的扶貧政策會部分抵消掉已取得的扶貧成果，容易造成返貧且脫貧速度逐漸減緩。

表 22：歷年全國農(nóng)村貧困狀況

第二，以經(jīng)濟為主導的扶貧開發(fā)政策對貧困治理缺乏一定的預防性和前瞻性。當然我們并不否認經(jīng)濟增長可以促進貧困地區(qū)的發(fā)展，但是一味以經(jīng)濟標準來判斷是否脫貧是不全面的，甚至是目光短淺的。主要表現(xiàn)有：一是開發(fā)式扶貧過度重視貧困地區(qū)經(jīng)濟的增長，對預防貧困，切斷貧困鏈條具有重要作用的科教文衛(wèi)事業(yè)重視程度不夠，相關數(shù)據(jù)顯示2002-2010年間扶貧資金投入較少的領域是電視接收設施、資助兒童入學、衛(wèi)生室設施、技術培訓及推廣和學校及設備，比例分別為0.44％、1.01％、1.08％、1.15％和1.9％[15]。使得開發(fā)式扶貧政策在促進貧困人群發(fā)展和對貧困人群增權賦能方面作為不大，導致貧困地區(qū)人口長期人力資本水平較低。截至2014年，戶主文化程度較低的群體，貧困發(fā)生率仍然相對較高，其中文盲群體貧困發(fā)生率為14.5％，遠高于高中群體4.7％的貧困發(fā)生率[14]。這固然有貧困地區(qū)落后的教育觀念影響，但更多的是由于開發(fā)式扶貧對貧困地區(qū)教育重視不夠，導致貧困地區(qū)教育基本公共服務供給不足。二是有些貧困地區(qū)的經(jīng)濟增長是以當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境資源的破壞為代價的，貧困地區(qū)盲目地追求脫貧甚至不惜對生態(tài)環(huán)境造成破壞的脫貧致富也是不可持續(xù)的。

第三，扶貧瞄準機制問題。開發(fā)式扶貧政策強調(diào)以區(qū)域為反貧困對象，計劃之初大約有70％的貧困者分布在國定貧困縣[16]，還有部分貧困者分布在非貧困縣，因此開發(fā)式扶貧政策從一開始就注定無法覆蓋全部貧困人口，即使瞄準目標越來越精準，總有貧困人口被遺漏，開發(fā)式扶貧政策忽略了部分貧困人口的權利。當前以往區(qū)域性及整體性的貧困分布狀況已大多不復存在，農(nóng)村貧困人口在地域分布上更加分散，中國農(nóng)村貧困的性質(zhì)已經(jīng)發(fā)生了根本性地轉(zhuǎn)變[17]。表現(xiàn)在貧困村和貧困戶呈現(xiàn)點狀分布，貧困人口越來越集中在偏遠地區(qū)。精準扶貧是當前扶貧理論與扶貧方式的重大創(chuàng)新，在實際調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)有些地方對精準扶貧理解有誤，認為精準扶貧就是駐村或駐戶扶貧，其實精準扶貧是要根據(jù)貧困地區(qū)和貧困群體的實際情況來進行貧困治理的扶貧方式，而當前的扶貧開發(fā)政策在一定程度上仍然是粗放式的扶貧治理方式，在致貧原因、貧困對象、治貧方式上仍存在瞄準偏誤。

第四，扶貧資金問題多重。2002-2010年扶貧重點縣扶貧資金投入分別為250.2、277.6、292、264、278.3、316.7、367.7、456.7、515.1億元[15]，表明政府在扶貧投入方面還沒有走上規(guī)范化的道路，缺乏制度化的機制保障，導致扶貧資金出現(xiàn)以下問題：（1）扶貧資金投入力度不足，缺乏穩(wěn)定性和可靠性，且可持續(xù)性較差，規(guī)模效應難以形成；（2）扶貧資金前期投入對項目評估與可行性研究等必要性工作做得少，導致盲目投入；（3）扶貧資金投向結構不合理，畸重畸輕，總是重短期效益，輕長遠利益，導致科教文衛(wèi)事業(yè)發(fā)展落后；（4）缺乏科學有效的扶貧資金管理體制，扶貧資金投入浪費嚴重，沒有靶向扶貧，扶貧資金經(jīng)常被地方政府挪作他用。

第五，扶貧工作缺乏有效地監(jiān)督。一套對政策執(zhí)行行之有效的監(jiān)督和評價機制能有效促進農(nóng)村扶貧工作健康有序地開展。然而，當前中國農(nóng)村扶貧工作由于監(jiān)管不力、信息不對稱、反饋渠道有限等原因，導致政府對扶貧工作的進展狀況和扶貧效果不甚清楚，甚至出現(xiàn)“上有政策，下有對策”的違法亂紀行為。而且扶貧開發(fā)工作中的監(jiān)督管理存在滯后性，總是等到扶貧工作出現(xiàn)問題后才給予審核檢查，而這時所造成的損失往往已經(jīng)無法挽回，這是對國家扶貧資源的極大浪費。在扶貧政策落實過程中，權力主宰了資源分配，真正貧困群體的訴求卻被碾壓地所剩無幾，這背后所顯示的就是信息公開和監(jiān)督工作嚴重缺位，沒有嚴格地監(jiān)督，扶貧中的腐敗才會屢禁不止。另外由于反貧困法律的缺乏，依靠政策導致扶貧開發(fā)實際過程中確定扶貧項目的自由裁量權較大，造成扶貧項目的確定缺乏民意和社會基礎，例如2009年項目村、項目戶希望得到的扶貧項目與2010年實際實施保持一致的比例分別為5.7％和25.4％[15]，與貧困群體的實際需求相差較大，進而打擊了人們的反貧積極性。

以上問題的存在顯示出政策扶貧的重要缺陷，暴露出由于反貧困法律的缺乏，僅靠政策和道德而不能克服的一些問題。為實現(xiàn)新時期減貧目標，反貧困工作呼喚更具強制力的《農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》的出臺，這在當今法治社會建設下是大勢所趨，民心所向。因此我們要將當前證明有效的扶貧政策通過立法的形式使其上升為國家的法律，法律機制的參與雖不能完全解決反貧困工作中出現(xiàn)的問題，但是法律機制的保障作用是其他任何規(guī)章制度所難以替代的。近30年開發(fā)式扶貧工作的經(jīng)驗教訓要求將法律機制引入到反貧困工作中去，這是新時期深入推進扶貧開發(fā)工作的必然之舉。

當前我國國家層面的農(nóng)村扶貧立法還沒有出臺，但一些地方性的扶貧條例在這方面進行了有益探索與實踐嘗試。根據(jù)相關資料整理，廣西、湖北、黑龍江、重慶、廣東、陜西、甘肅、內(nèi)蒙古、貴州、云南，四川等地先后出臺了扶貧法規(guī)。在國家還沒有出臺統(tǒng)一的扶貧立法背景下，各地方政府根據(jù)本地扶貧的實際情況出臺地方扶貧法規(guī)，有利于規(guī)范地方扶貧的各項行為，也為中央扶貧立法奠定了法律基礎。扶貧從廣義上來說是個大概念，需要兩輪驅(qū)動，一輪是開發(fā)式扶貧，一輪是救助式扶貧。在救助式扶貧立法方面，目前層次較高的是2014年出臺的《社會救助暫行辦法》，雖然具有法律效力，但在調(diào)整救助式扶貧關系時仍然顯得捉襟見肘。例如由于各種因素的制約，尤其是部門之間的利益關系，使得當前社會救助工作仍然是政出多門，多頭管理，缺乏統(tǒng)籌。扶貧事業(yè)的艱巨性和復雜性要求將開發(fā)式扶貧與救助式扶貧有效結合起來，需要相關法律法規(guī)來加以規(guī)范二者的銜接工作，但是目前我國只是下發(fā)了諸如《關于開展農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接試點工作的通知》等政策文件，都是以“通知”和“意見”的形式下發(fā)，缺乏權威性和強制性。地方政府在具體制定和執(zhí)行二者的銜接工作時，由于沒有權威的法律保障，容易出現(xiàn)一些隨意性的理解和行為偏差，進而影響了銜接工作的扶貧效果。

反貧困的戰(zhàn)略目標和價值追求要求我們將反貧困事業(yè)納入法治化的軌道，況且這也是依法治國的具體體現(xiàn)和國際扶貧的發(fā)展趨勢。中國共產(chǎn)黨十八屆四中全會審議通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，提出：“全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家……促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[18]。依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略，在國家將“依法治國”方略提到新高度的大背景下，法制化建設已經(jīng)成為我國扶貧開發(fā)的重要內(nèi)容，也是扶貧開發(fā)未來發(fā)展的制度保障[19]。當前扶貧開發(fā)法治建設的缺位，加劇了上述諸多扶貧問題的嚴重性，因此推進扶貧開發(fā)法制化建設，凸顯其反貧困價值，已經(jīng)成為我國新階段扶貧工作的必然選擇。

三、國外立法扶貧及對我國的啟示

由于我國法治扶貧的長期缺位，反貧困主要依靠黨和政府的政策來加以規(guī)范和調(diào)整，有別于其他國家立法先行的扶貧發(fā)展路徑。反貧困是一個長期性、艱巨性的事業(yè)，需要法律的穩(wěn)定性來與之相契合，況且這也是與國際扶貧接軌，順應國際扶貧趨勢的需要。

從國外經(jīng)驗看，加大立法力度，創(chuàng)新性的制定更具體和詳細的正式規(guī)范是當今世界各國政府反貧困發(fā)展的基本趨勢。美國非常注重對扶貧機制的完善，其政府致力于縮小貧困規(guī)模，降低貧困程度，非常重視反貧困方面的立法，有著強大的制度設計功能。福利制度扶貧方面的立法以1935年羅斯福政府的《社會保障法》頒布為標志，旨在為那些在經(jīng)濟蕭條中失業(yè)的人民提供失業(yè)救濟金，并為貧困人口以及弱勢群體提供幫助，另外針對低收入者提供福利救濟和福利補助，主要采用的保障方式有：生活實物及現(xiàn)金補貼、健康醫(yī)療救助、低收入者退稅等。并頒布諸如《全國學校午餐法案》《食物券法案》和《保護病人和負擔得起的護理法案》來保障人民權利的實現(xiàn)[7]。在幫助有勞動能力者脫貧方面，1946年通過《就業(yè)法》為公民提供有益的就業(yè)機會；為促進西部地區(qū)反貧困，1961年頒布《地區(qū)再開發(fā)法》；1964年通過《反貧困法案》，向貧困宣戰(zhàn)；1965年頒布《公共工程和經(jīng)濟開發(fā)法》以替代原有的《地區(qū)再開發(fā)法》，新法案對落后地區(qū)和困難地區(qū)的援助重點放在公共工程投資上；1988年通過《扶持家庭法》，幫助家庭資產(chǎn)建設脫貧；1993年頒布《聯(lián)邦受援區(qū)和受援社區(qū)法案》,以解決不發(fā)達地區(qū)的發(fā)展問題[20]。日本政府對反貧困立法也非常重視：1950年日本制定《北海道開發(fā)法》對北海道地區(qū)進行專門開發(fā)；1960年代至1980年代,日本先后制定《山村振興法》《過疏地域振興特別措施法》《欠發(fā)達地區(qū)工業(yè)開發(fā)促進法》《工業(yè)再配置促進法》等，通過立法保障，促進日本國內(nèi)后進地區(qū)開發(fā)[21]。巴西扶貧相關工作在其《憲法》中有明確的規(guī)定，以扶貧資金投入為例，明確規(guī)定聯(lián)邦收入投入亞馬遜地區(qū)、東北部地區(qū)、圣弗朗西斯科河谷地區(qū)的比例分別為3％、3％和1％，每年政府財政預算的15％和10％分別投入中學教育和小學教育[22]，這些明確規(guī)定避免了扶貧投入的隨意性和短視行為，不僅促進了貧困地區(qū)和教育的發(fā)展，還體現(xiàn)了發(fā)展的理念，提高了本國的人力資本水平。

由上觀之，國外扶貧都是以法律的形式對扶貧的內(nèi)容、形式予以固化和規(guī)范，高度法治化的建設保障了扶貧工作的順利展開。因此需要我們立足國情，借鑒發(fā)達國家關于反貧困的相關立法經(jīng)驗，學習國外立法優(yōu)先的法治精神，將反貧困工作納入到持續(xù)性的法制軌道上來，頒布《農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》，將反貧困工作中各項制度以法律的形式確定下來，嚴格規(guī)范管理反貧困各項工作和監(jiān)督機制，理順各扶貧主體之間的關系，嚴懲違法違紀行為，使反貧困工作得以有序進行，實現(xiàn)整個反貧困制度的可持續(xù)發(fā)展。但是我們在向西方學習扶貧立法經(jīng)驗的時候，不能盲目照搬照套國外扶貧立法制度。中國的經(jīng)驗是摸著石頭過河，先行試點再逐步推廣和總結經(jīng)驗，最后才能上升為法律。而西方國家扶貧是立法先行，以法來指導各項扶貧工作的開展，與我們中國的國情經(jīng)驗扶貧是不同的。因此我國的扶貧立法要結合我國的國情來實際開展工作，不能盲目借鑒西方的扶貧經(jīng)驗，扶貧立法進程要契合我國扶貧工作的發(fā)展規(guī)律。

四、我國扶貧立法功能探析

綜上所述，當前我國進行反貧困立法既符合我國將已成熟、定型的政策進行立法的傳統(tǒng)，也是我國現(xiàn)階段打贏扶貧攻堅戰(zhàn)，更好地實現(xiàn)全部脫貧全面建成小康社會的需要。一般而言，法律具有規(guī)范、導向、保護、制約等功能，它一旦存在就必然要發(fā)揮作用，而且具有較強的穩(wěn)定性，始終是界定各個主體行為的規(guī)范，也始終是強制人們必須遵守的準則[23]。因此進行扶貧立法利用法律功能可以解決很多政策扶貧過程中出現(xiàn)的問題：

第一，扶貧立法能強化我國反貧困中的法治思維，利用法律的強制性及制約性規(guī)范扶貧中的各項行為，對扶貧中的違法犯罪行為嚴懲不貸，有助于推動扶貧工作順利進行。在扶貧過程中堅持依法扶貧，改變過去行政命令扶貧思路，嚴格按照法律規(guī)范、法律原則、法律精神等來確定扶貧標準、扶貧對象、扶貧方式、扶貧項目等，大大減少人為的扶貧決策，做到目的合法、程序合法、內(nèi)容合法、手段合法、結果合法，為反貧困營造良好的法治氛圍，不僅有助于扶貧工作公平、公正、公開、透明，最重要的是有助于培養(yǎng)法治精神，將反貧困法治理信念內(nèi)化為人們的自覺遵紀守法，使貧困地區(qū)的扶貧開發(fā)事業(yè)在法制規(guī)范下健康有序地向前發(fā)展?！胺蓪τ跈嗬麃碇v是一種穩(wěn)定器,而對于失控的權力來講則是一種抑制器，”[24]對于扶貧工作中出現(xiàn)的各種違法亂紀行為，必須堅持“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究”，運用法律的權威性、規(guī)范性、強制性、懲罰性能夠有效打擊扶貧過程中各種扶貧主體的違法亂紀行為，還能規(guī)避各種扶貧的短視行為，因此法律能夠以其正義價值,保障反貧困戰(zhàn)略實施的穩(wěn)定性和公正性，這些都是稍顯軟性和多變的政策扶貧所欠缺的[3]。

第二，扶貧立法能更好地維護貧困群體的切身利益。法治化的核心范疇是對人民權利的保護，貧困群體雖然因為各種原因而生活在困境中，但并不影響他們獲得國家和社會救助的權利，這是憲法賦予每個公民的基本權利，也是法律文明幾經(jīng)發(fā)展所取得的重要成果，況且權利救濟比物質(zhì)救濟更能保障人民的利益[25]。多年來開發(fā)式扶貧政策的施行以經(jīng)濟為導向，主要解決貧困地區(qū)和貧困群體的物質(zhì)貧困，而對權利貧困的關注較少，貧困的內(nèi)涵在發(fā)生變化，那么相應的扶貧手段也應該做出調(diào)整。貧困者擁有了權利這種手段，就可以利用這種法律憑借實現(xiàn)某種利益，進而充分表達自身的訴求，提升可行能力并履行義務承擔責任，從而緩解自身的困境。一是可以讓貧困群體認識到從國家獲得幫助以維持生存和發(fā)展是一項基本人權，這是國家的基本責任，因此不必以受恩者心態(tài)面對。二是對于貧困者來說健康和教育是其積累人力資本進而實現(xiàn)自身脫貧的重要憑借，進行扶貧立法嚴格限制過去單純追求GDP的行為，固定并不斷加大扶貧資金對健康和教育這兩個重點項目的投入，體現(xiàn)扶貧立法對貧困群體可持續(xù)發(fā)展的重視。三是扶貧立法有助于培育貧困群體的權利意識，將反貧困內(nèi)化為自身積極反貧困行動，貧困群體必須對扶貧項目的決策享有知情權、發(fā)言權、參與權和監(jiān)督權，使扶貧項目的實施更加符合貧困群體的利益和要求，扶貧項目自然會得到更多貧困群體的支持。而且當貧困群體自身合法利益受到侵害時，能夠憑借反貧困立法為依據(jù)依法維護自己的合法權益，而不是忍氣吞聲，無法保障。

第三，扶貧立法可以明確政府的主體責任，促進多元扶貧主體的崛起，形成大扶貧格局。政府在扶貧中的主體責任不意味著要對扶貧工作大包大攬，這樣會產(chǎn)生多種弊端，因此進行扶貧立法可以對政府的主體責任進行合理界定，包括反貧困制度設計、扶貧資金投入、提供必要的保障以及監(jiān)督等主要職責，這樣可以為動員和凝聚全社會力量參與扶貧留出空間，并為社會力量參與扶貧拓展渠道，加強組織管理，提升扶貧能力，給予相應的制度保障，才能調(diào)動社會力量扶貧的積極性，只有堅持專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧等多方力量、多種舉措有機結合和互為支撐的“三位一體”大扶貧格局，扶貧脫貧效果才能持久維持。

第四，扶貧立法可以明確并嚴格規(guī)定扶貧資金的投入及使用規(guī)程。明確中央政府與省級政府扶貧資金投入責任，并要求中央與地方根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平建立相適應的財政扶貧投入增長機制。必須對扶貧資金投入進行事前事后評估，優(yōu)化資金投向結構，轉(zhuǎn)變以經(jīng)濟脫貧為主的短視扶貧思想，規(guī)定扶貧資金的投入比例和具體投入項目，大力增加貧困地區(qū)教科文衛(wèi)事業(yè)的資金投入，完善扶貧資金報賬制度和監(jiān)督管理機制，確保扶貧資金用在刀刃上。

良好法律功能的實現(xiàn)不僅需要強大的法律制度設計能力，也需要在實施過程中合理運用政策的作用。法律是治國之重器，良法是善治之前提。我們現(xiàn)在很多問題都是由于我們?nèi)狈α己玫闹贫仍O計能力引起的，況且法律并不是萬能的，也存在著自身無法克服的局限性，稍不注意就會付出“法律的代價”。歸納起來，法律主要有以下六個方面的局限：“一是法律具有保守和應變能力較差的缺點；二是法律具有一定的滯后性和有限性；三是法律語言的指導作用大于可操作性，容易導致其自由裁量范圍的擴大化；四是法律存在著走向強制、壓制的潛在危險；五是法律執(zhí)行的成本問題；六是法律容易受外部條件的影響。”[26]既然法律存在缺陷，那么就需要其他的治理手段予以補充，否則一味地強調(diào)法律，就有可能導致“泛法治主義”的盛行。“泛法治主義”通常會忽略法律自身的缺陷，進而忽視其引起的法治局限性，無限夸大法治的作用，其隱含的“法律萬能化”的觀念是需要我們予以警惕和堅決抵制的[27]。因此在扶貧過程中以政策扶貧來彌補法律扶貧的不足是可行且必要的，政策扶貧是法律扶貧的有益補充。政策與法律作為兩種反貧困的手段，各有其特點，隨著建設社會主義法治國家的提出，國家治理和社會治理的手段也相應地轉(zhuǎn)型，在農(nóng)村反貧困工作上，我們既不能以政策代替法律，也不能夠盲目崇拜法律的功效，因此建立起以法律為主導的扶貧體系，也不能偏廢政策的作用。這與五大發(fā)展理念中的“協(xié)調(diào)”理念也不謀而合，通過政策法律化實現(xiàn)政策與法律的有機結合本身也是一種扶貧治理機制的創(chuàng)新，將五大發(fā)展理念思想運用于扶貧立法中，能為我國扶貧立法提供很好的思路借鑒，有利于發(fā)揮多管齊下、多措并舉，增強扶貧事業(yè)的整體性、協(xié)調(diào)性、平衡性、包容性、可持續(xù)性的作用。