論黨內(nèi)法治體系的基本構(gòu)成

肖金明

(山東大學(xué) 法學(xué)院，山東 濟(jì)南 250100)

自黨的十八大以來(lái)，依法治國(guó)戰(zhàn)略的實(shí)施步伐不斷加快，我們逐步進(jìn)入了全面推進(jìn)依法治國(guó)的新的歷史時(shí)段。黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確提出全面推進(jìn)依法治國(guó)的總目標(biāo)，即建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。由法律體系到法治體系，法學(xué)界不少人將其視為一個(gè)質(zhì)的飛躍，甚至不亞于當(dāng)年由法制到法治的意義①在全球化背景下，尤其是在改革開(kāi)放初期西方法治理論再入國(guó)門、中國(guó)法學(xué)話語(yǔ)初步更新的過(guò)程中，從法制到法治成為中國(guó)法治文化和制度進(jìn)步的重大象征。。四中全會(huì)決定描述了中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的基本構(gòu)成，包括完備的法律規(guī)范體系、有效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，以及完善的黨內(nèi)法規(guī)體系②黨的十八屆四中全會(huì)決定確立的中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，除了完備的法律規(guī)范體系、高效的法律實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系、完善的黨內(nèi)法規(guī)體系外，還應(yīng)當(dāng)包括形式多樣、內(nèi)容豐富的社會(huì)規(guī)范體系，張文顯教授將其描述為中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的“5+1”支柱結(jié)構(gòu)。參見(jiàn)文后參考文獻(xiàn)[1]。。黨的十八屆六中全會(huì)研究全面從嚴(yán)治黨重大問(wèn)題，尤其聚焦黨內(nèi)監(jiān)督問(wèn)題，顯示了黨內(nèi)法規(guī)之于法治體系、黨內(nèi)監(jiān)督之于法治監(jiān)督體系的意義。在中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系中，完善的黨內(nèi)法規(guī)體系尤其引人注意。黨內(nèi)法規(guī)體系納入中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，既是中國(guó)法治特色的根本體現(xiàn)，又是全面推進(jìn)依法治國(guó)在理論和實(shí)踐上的重大突破。從實(shí)然的角度講，黨內(nèi)法規(guī)是黨內(nèi)法治的最基礎(chǔ)概念，黨內(nèi)法治由黨內(nèi)法規(guī)延展和深化而來(lái)①當(dāng)前，“黨內(nèi)法治”既非嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶W(xué)術(shù)術(shù)語(yǔ)，也非正式的官方詞匯，其成立源于下列邏輯：一是黨內(nèi)法規(guī)—黨內(nèi)法治的遞進(jìn)邏輯，就如同國(guó)家法律—國(guó)家法治的遞進(jìn)邏輯；二是黨內(nèi)民主—黨內(nèi)法治的內(nèi)在邏輯，亦即一般意義上的民主與法治關(guān)系在黨內(nèi)治理上的體現(xiàn)；三是國(guó)家法治—黨內(nèi)法治—社會(huì)法治的關(guān)聯(lián)邏輯，是黨內(nèi)法治聯(lián)動(dòng)國(guó)家法治帶動(dòng)社會(huì)法治的實(shí)際反映。參見(jiàn)文后參考文獻(xiàn)[2]。。在從已經(jīng)形成的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系到中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的演進(jìn)過(guò)程中，加快由黨內(nèi)法規(guī)體系走向黨內(nèi)法治體系的進(jìn)程，就是一個(gè)應(yīng)然的要求和必然的選擇。構(gòu)建完整而嚴(yán)謹(jǐn)?shù)狞h內(nèi)法治體系，必須以建立完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系為基礎(chǔ)，使其相對(duì)獨(dú)立于國(guó)家法律規(guī)范體系、法治實(shí)施體系、法治監(jiān)督體系、法治保障體系，并與它們密切關(guān)聯(lián)②關(guān)于黨內(nèi)法治與國(guó)家法治的關(guān)系，除了一般意義上的黨規(guī)國(guó)法關(guān)系外，它們都需要高效的實(shí)施體系、嚴(yán)密的監(jiān)督體系、有力的保障體系，還應(yīng)當(dāng)包括科學(xué)的思想理論體系。對(duì)于黨的十八屆四中全會(huì)決定所描述的中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的理解，要防止將黨內(nèi)法規(guī)體系與其他體系割裂開(kāi)來(lái)。如同國(guó)家法律規(guī)范體系與實(shí)施、監(jiān)督、保障體系緊密結(jié)合一樣，黨內(nèi)法治體系以黨內(nèi)法規(guī)制度體系為基礎(chǔ)，也應(yīng)當(dāng)是高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系以及科學(xué)的黨內(nèi)法治思想理論體系的有機(jī)結(jié)合。。嚴(yán)格地講，黨內(nèi)法治是一個(gè)概括性術(shù)語(yǔ)，黨內(nèi)法治建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，它關(guān)涉法治思想、制度規(guī)范、體制機(jī)制、方式方法、環(huán)境條件等諸多因素。構(gòu)建完整而嚴(yán)謹(jǐn)?shù)狞h內(nèi)法治體系，就是要在法治中國(guó)建設(shè)的整體布局中，加快黨內(nèi)法治理論體系、黨內(nèi)法規(guī)制度體系、黨內(nèi)法治實(shí)施體系、黨內(nèi)法治監(jiān)督體系、黨內(nèi)法治保障體系建設(shè)，推進(jìn)它們的有機(jī)合成和統(tǒng)一。

加快建設(shè)由科學(xué)的黨內(nèi)法治理論體系、完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系、高效的黨內(nèi)法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的黨內(nèi)法治監(jiān)督體系、有力的黨內(nèi)法治保障體系有機(jī)合成統(tǒng)一的黨內(nèi)法治體系，具有若干重大和深遠(yuǎn)的意義。摘其要者言之，一方面，從法制到法治，即使不說(shuō)是一個(gè)質(zhì)的飛躍，后者比前者在境界和內(nèi)涵上也有所升華。如前所言，黨內(nèi)法治是一個(gè)基于黨內(nèi)民主需要的概念，它從黨內(nèi)法規(guī)深化和延伸而來(lái)，以黨內(nèi)法規(guī)為基礎(chǔ)，又是對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的超越。從完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系到完整而嚴(yán)謹(jǐn)?shù)狞h內(nèi)法治體系，有助于提升黨內(nèi)法規(guī)制度的價(jià)值高度、精神境界和規(guī)范水平，這無(wú)疑是全面推進(jìn)依法治國(guó)的重要拓展和重大深化。另一方面，從科學(xué)民主依法執(zhí)政的政治原則，到依法依規(guī)治黨、加快法治政黨建設(shè)的迫切要求，再到構(gòu)建完整而嚴(yán)謹(jǐn)?shù)狞h內(nèi)法治體系的現(xiàn)實(shí)需要，這是一個(gè)從政治到法治最終達(dá)成政法通融的邏輯鏈條和實(shí)踐走向。構(gòu)建完整嚴(yán)謹(jǐn)?shù)狞h內(nèi)法治體系，推進(jìn)依法依規(guī)治黨，加快建設(shè)法治政黨，將黨內(nèi)權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，將黨務(wù)管理和黨內(nèi)治理納入法治軌道，促進(jìn)科學(xué)民主依法執(zhí)政，從而維護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和執(zhí)政地位，這是全面從嚴(yán)治黨的基本要求、主體內(nèi)容和實(shí)現(xiàn)路徑。概言之，構(gòu)建完整而嚴(yán)謹(jǐn)?shù)狞h內(nèi)法治體系，促進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的完善和發(fā)展，是全面深化改革、全面從嚴(yán)治黨、全面推進(jìn)依法治國(guó)和全面實(shí)現(xiàn)黨和國(guó)家治理現(xiàn)代化的根本需要。

一、科學(xué)的黨內(nèi)法治理論體系

黨內(nèi)法治理論是長(zhǎng)期以來(lái)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)實(shí)踐的集中反映，是黨內(nèi)法治實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的理論升華，是黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)和黨內(nèi)法治實(shí)踐認(rèn)識(shí)不斷深化的思想成就?？茖W(xué)的黨內(nèi)法治理論體系是黨內(nèi)法治體系的靈魂，是黨內(nèi)法治體系完整統(tǒng)一的思想保證。堅(jiān)持黨內(nèi)法治理論創(chuàng)新，構(gòu)建科學(xué)的黨內(nèi)法治理論體系，是鞏固黨內(nèi)法治體系精神基礎(chǔ)的重大需求，也是完善中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論體系的重大需要，是構(gòu)建完整而嚴(yán)謹(jǐn)?shù)狞h內(nèi)法治體系的緊迫任務(wù)。

隨著中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政經(jīng)驗(yàn)的不斷積累，尤其是近三十多年來(lái)，思想的不斷解放帶動(dòng)著意識(shí)形態(tài)與時(shí)俱進(jìn)，中國(guó)特色社會(huì)主義理論不斷創(chuàng)新發(fā)展并逐步形成體系，民主法治思想不斷完善發(fā)展并逐步走向成熟。尤其是近些年來(lái)，黨的治黨思想和治國(guó)理念相輔相成，法治思想理論挺進(jìn)意識(shí)形態(tài)，與治國(guó)理政實(shí)踐相結(jié)合，極大地豐富了黨的法治思想，包括黨內(nèi)法治理論。就黨的法治思想來(lái)講，從人民和歷史選擇中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，到突出憲法賦予領(lǐng)導(dǎo)地位，尤其強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政的合憲性和合法性；從黨必須在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)，到科學(xué)民主依法執(zhí)政，尤其強(qiáng)調(diào)依法執(zhí)政首先是依憲執(zhí)政；從黨章統(tǒng)帥黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，到黨內(nèi)法規(guī)不得抵觸憲法法律，尤其強(qiáng)調(diào)“憲法至上、黨章為本”的政治和法治原則；從黨內(nèi)民主帶動(dòng)國(guó)家民主和社會(huì)民主，到國(guó)家法治聯(lián)動(dòng)黨內(nèi)法治并與社會(huì)法治協(xié)同并進(jìn)，尤其強(qiáng)調(diào)在三條相互依存、彼此呼應(yīng)的戰(zhàn)線上全面推進(jìn)法治；從有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，到科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，尤其強(qiáng)調(diào)黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法；從法治必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，到黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠法治，尤其強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主與依法治國(guó)三者有機(jī)統(tǒng)一；從依據(jù)憲法法律治國(guó)理政，到依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨，尤其強(qiáng)調(diào)全面推進(jìn)依法治國(guó)與全面從嚴(yán)治黨相結(jié)合；等等。黨的執(zhí)政思想和治黨理念上的這些重大變化，以及隨之而來(lái)的重大制度改革尤其是全方位的法治構(gòu)建，極大地豐富和發(fā)展了中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論，完善和發(fā)展了中國(guó)特色社會(huì)主義法治制度，鞏固和發(fā)展了中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路。

構(gòu)建科學(xué)的黨內(nèi)法治理論體系，必須著眼于全面推進(jìn)依法治國(guó)的宏大背景，為黨內(nèi)法治理論準(zhǔn)確定位。這關(guān)涉其與中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論、一般法治理論以及黨內(nèi)法治實(shí)踐的關(guān)系。構(gòu)建科學(xué)的黨內(nèi)法治理論體系，一是必須將黨內(nèi)法治理論體系納入一個(gè)更大的思想理論體系之中，將其置于中國(guó)共產(chǎn)黨民主法治思想的核心地帶，使其成為中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論體系不可或缺的重要內(nèi)容，成為中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系的有機(jī)組成部分。二是必須認(rèn)同和貫徹一般法治原理，如民主與法治的一般原理、規(guī)范權(quán)力與保障權(quán)利的法治原則、權(quán)利義務(wù)相統(tǒng)一的一般理論等；強(qiáng)化和實(shí)踐黨內(nèi)法治建設(shè)的特別邏輯，如民主集中制的理論與原則、義務(wù)優(yōu)先于權(quán)利的特別關(guān)系理論、黨內(nèi)民主和權(quán)威與法治相統(tǒng)一原則等。只有融通一般法治規(guī)律和特別法治邏輯，才能不斷豐富和完善黨內(nèi)法治理論體系。三是必須加強(qiáng)黨內(nèi)法治理論與黨內(nèi)法治實(shí)踐的關(guān)系，堅(jiān)持黨內(nèi)法治實(shí)踐探索，不斷積累黨內(nèi)法治建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，保持和維護(hù)黨內(nèi)法治理論與實(shí)踐互動(dòng)進(jìn)步的有效機(jī)制，滋養(yǎng)和催進(jìn)黨內(nèi)法治理論。同時(shí)，堅(jiān)持黨內(nèi)法治理論創(chuàng)新，為中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論塑成特色和優(yōu)勢(shì)，并服務(wù)于黨內(nèi)法治建設(shè)實(shí)踐，形成理論指導(dǎo)、制度規(guī)范、道路引領(lǐng)黨內(nèi)法治實(shí)踐的局面。

前述黨的執(zhí)政思想和治黨理念上的若干重大變化，內(nèi)含著黨內(nèi)法治理論的創(chuàng)新發(fā)展，黨內(nèi)法治理論已經(jīng)成為我們黨法治思想的重要內(nèi)容。黨內(nèi)法治理論的創(chuàng)新發(fā)展伴隨著一系列重大理論和實(shí)踐命題的探索和破解，從強(qiáng)調(diào)黨規(guī)對(duì)國(guó)法的意義，到全面建設(shè)黨規(guī)國(guó)法關(guān)系，促進(jìn)黨內(nèi)法治與國(guó)家法治協(xié)調(diào)發(fā)展；從黨內(nèi)法規(guī)遞進(jìn)到黨內(nèi)法制再發(fā)展至黨內(nèi)法治，建設(shè)完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，構(gòu)建完整而嚴(yán)謹(jǐn)?shù)狞h內(nèi)法治體系；從一般意義上強(qiáng)調(diào)黨員在黨內(nèi)政治生活中的主體地位，具體到黨員民主權(quán)利保障，以及強(qiáng)調(diào)把黨員義務(wù)擺在首位；從通常意義上權(quán)利權(quán)力關(guān)系強(qiáng)調(diào)規(guī)范黨內(nèi)權(quán)力，把黨內(nèi)權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，到把黨內(nèi)權(quán)威奠定在黨內(nèi)民主與法治基礎(chǔ)上；以及黨內(nèi)重大改革必須于法有據(jù)、依法治黨與以德治黨相結(jié)合、以黨內(nèi)法治帶動(dòng)社會(huì)法治等。黨的十八屆四中全會(huì)決定指出，中國(guó)特色社會(huì)主義道路、理論和制度是全面推進(jìn)依法治國(guó)的根本遵循。構(gòu)建科學(xué)的黨內(nèi)法治理論體系，堅(jiān)持以中國(guó)特色社會(huì)主義理論指導(dǎo)黨內(nèi)法治思想建設(shè)，發(fā)展符合中國(guó)實(shí)際、具有中國(guó)特色、體現(xiàn)政治發(fā)展規(guī)律的社會(huì)主義法治理論，是推進(jìn)黨內(nèi)法治建設(shè)和法治中國(guó)建設(shè)，鞏固和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義法治制度和法治道路的根本需要。

二、完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系

黨內(nèi)法規(guī)制度體系是中國(guó)共產(chǎn)黨制度建設(shè)的重大成就，是黨的制度體系的核心部分，是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系和中國(guó)特色社會(huì)主義制度的有機(jī)構(gòu)成，是黨內(nèi)法治建設(shè)的制度基礎(chǔ)。堅(jiān)持黨內(nèi)法規(guī)制度創(chuàng)新，構(gòu)建完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，是構(gòu)建完整而嚴(yán)謹(jǐn)?shù)狞h內(nèi)法治體系的重中之重，是夯實(shí)黨內(nèi)法治體系制度基礎(chǔ)的重大需求，也是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)黨和國(guó)家治理民主化、法治化和現(xiàn)代化的重大需要。

在中國(guó)共產(chǎn)黨近百年的制度建設(shè)史上，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)由自發(fā)、半自覺(jué)走向自覺(jué)，由稚嫩、簡(jiǎn)陋走向成熟，由不完整、不系統(tǒng)走向體系化，由因時(shí)制宜、因勢(shì)而變走向規(guī)范化、制度化，尤其是經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放三十多年來(lái)的努力，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的規(guī)范化、制度化、程序化、體系化已經(jīng)形成趨勢(shì)。就黨內(nèi)法規(guī)而言，目前已經(jīng)初步確立了體現(xiàn)為三層結(jié)構(gòu)、三級(jí)架構(gòu)、八大板塊的黨內(nèi)法規(guī)框架體系，亦即以1部黨章為根本，2部準(zhǔn)則和26部條例為主干，以約1800件規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則為枝干的三層結(jié)構(gòu)；以140多件中央黨內(nèi)法規(guī)為基干、約150件部委黨內(nèi)法規(guī)為枝干、1500件地方黨內(nèi)法規(guī)為支撐的三級(jí)架構(gòu)；以黨章和黨章相關(guān)法規(guī)、黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政活動(dòng)法規(guī)、思想建設(shè)法規(guī)、組織建設(shè)法規(guī)、作風(fēng)建設(shè)法規(guī)、反腐倡廉建設(shè)法規(guī)、制度建設(shè)法規(guī)、黨的機(jī)關(guān)運(yùn)行保障法規(guī)類型化的八大板塊①另外，黨內(nèi)法規(guī)制度體系還有其他描述。比如，在調(diào)整領(lǐng)域上，大致上35％的黨規(guī)規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政活動(dòng)、45％的黨規(guī)規(guī)范黨的自身建設(shè)活動(dòng)、20％的黨規(guī)規(guī)范黨的機(jī)關(guān)運(yùn)行保障活動(dòng)；再比如，在規(guī)范形態(tài)上，少量屬于規(guī)定黨的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置等的主體性規(guī)范，大部分屬于規(guī)定黨務(wù)活動(dòng)的行為性規(guī)范，相當(dāng)數(shù)量屬于規(guī)定責(zé)任追究及監(jiān)督救濟(jì)的保障性規(guī)范。參見(jiàn)文后參考文獻(xiàn)[3]。。除體系化的黨內(nèi)法規(guī)外，黨內(nèi)法規(guī)制度體系還包括更加大量的黨內(nèi)規(guī)范性文件。明確黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件的關(guān)系，突出黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)地位，提升黨內(nèi)規(guī)范性文件的質(zhì)量和水平，是構(gòu)建內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系的基本要求。

構(gòu)建完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，必須在中國(guó)特色社會(huì)主義制度體系中為黨內(nèi)法規(guī)制度確定位置和框架，它關(guān)涉黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容、形式及其與國(guó)家和社會(huì)規(guī)范的關(guān)系。構(gòu)建完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，一是應(yīng)當(dāng)適應(yīng)不斷加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、全面從嚴(yán)治黨和推進(jìn)民主科學(xué)依法執(zhí)政的迫切需要，根據(jù)明確責(zé)任、規(guī)范權(quán)力、保障權(quán)利、強(qiáng)化義務(wù)的要旨，以黨內(nèi)組織和權(quán)限制度、過(guò)程和程序制度、監(jiān)督和責(zé)任制度，以及黨內(nèi)權(quán)力清單制度、黨務(wù)信息公開(kāi)制度、黨內(nèi)巡視監(jiān)督制度等具體制度為側(cè)重，形成更加完善的黨內(nèi)法規(guī)制度板塊②根據(jù)中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要，黨內(nèi)法規(guī)體系主要由黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的工作、黨的思想建設(shè)、黨的組織建設(shè)、黨的作風(fēng)建設(shè)、黨的反腐倡廉建設(shè)、黨的民主集中制建設(shè)六個(gè)方面的黨內(nèi)法規(guī)構(gòu)成。目前，黨員權(quán)利義務(wù)主要規(guī)定在黨內(nèi)民主集中制建設(shè)法規(guī)中。從黨內(nèi)法治的角度審視黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)，為使黨內(nèi)法規(guī)體系更具科學(xué)性和合理性，有關(guān)黨員權(quán)利義務(wù)的規(guī)定有必要單獨(dú)作為一個(gè)方面制定黨內(nèi)法規(guī)。，使黨內(nèi)法規(guī)在內(nèi)容上覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的工作、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)、民主集中制建設(shè)等各個(gè)領(lǐng)域，保持和加強(qiáng)橫向到邊的黨內(nèi)法規(guī)制度的系統(tǒng)性，強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)制度的外延完整性。二是加強(qiáng)黨的章程建設(shè)，維護(hù)黨章的根本法地位、精神統(tǒng)帥作用及其核心規(guī)范價(jià)值，進(jìn)一步突出準(zhǔn)則的基本法規(guī)地位和基礎(chǔ)作用，以及條例的一般法規(guī)地位和重要作用，形成由黨章到準(zhǔn)則、條例再到規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則的縱向等級(jí)體系性，增強(qiáng)以黨章為起點(diǎn)、縱向到底的黨內(nèi)法規(guī)制度有序性，保持和加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度內(nèi)部秩序③依據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第四條的規(guī)定，黨章對(duì)黨的性質(zhì)和宗旨、路線和綱領(lǐng)、指導(dǎo)思想和奮斗目標(biāo)、組織原則和組織機(jī)構(gòu)、黨員義務(wù)和權(quán)利以及黨的紀(jì)律等作出根本規(guī)定，黨的全國(guó)代表大會(huì)制定和修改的黨章屬于根本法規(guī)；準(zhǔn)則對(duì)全黨政治生活、組織生活和全體黨員行為作出基本規(guī)定，條例對(duì)黨的某一領(lǐng)域重要關(guān)系或者某一方面重要工作作出全面規(guī)定，黨的中央組織制定的準(zhǔn)則和條例屬于基本法規(guī)和一般法規(guī)；規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則對(duì)黨的某一方面重要工作或者事項(xiàng)作出具體規(guī)定，中央紀(jì)委、中央部門和省級(jí)地方黨委制定的規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則等屬于具體法規(guī)。。換言之，就是從形式上構(gòu)建由黨章統(tǒng)帥的，包括準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則等法規(guī)形式和黨內(nèi)規(guī)范性文件組構(gòu)的，符合黨內(nèi)法治要求和黨內(nèi)法治原理的、比較完整的黨內(nèi)法規(guī)制度框架體系，使黨內(nèi)法規(guī)制度框架結(jié)構(gòu)更加科學(xué)合理④推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度框架結(jié)構(gòu)合理化是完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系的重要內(nèi)容。需要進(jìn)一步突出黨章的價(jià)值和準(zhǔn)則、條例的意義，明確和分辨黨章、準(zhǔn)則、條例在黨內(nèi)法規(guī)體系中的根本法規(guī)、基本法規(guī)、一般法規(guī)地位，將規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則等界定為黨內(nèi)規(guī)章，再加上黨內(nèi)規(guī)范性文件，形成黨章為核心、法規(guī)為基干、規(guī)章為枝干、規(guī)范性文件為支撐，位階明晰且等級(jí)有序的完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。。三是以完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度為目標(biāo)，以全面推進(jìn)依法治國(guó)為牽引，構(gòu)建以黨內(nèi)法規(guī)制度體系、國(guó)家法律制度體系、社會(huì)規(guī)章制度體系為基礎(chǔ)的中國(guó)特色社會(huì)主義法治制度體系。尤其需要界定和處理好黨規(guī)國(guó)法的關(guān)系，黨規(guī)國(guó)法高度關(guān)聯(lián)的前提是它們共享一般法治原理和規(guī)律，基礎(chǔ)則是黨規(guī)與國(guó)法良好的功能結(jié)構(gòu)關(guān)系。只有堅(jiān)持黨規(guī)別于國(guó)法、黨規(guī)國(guó)法分工協(xié)作，黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)法、黨紀(jì)挺在國(guó)法前，才能保證黨內(nèi)法治與國(guó)家法治良性互動(dòng)，保證黨內(nèi)善規(guī)之治與國(guó)家良法之治相輔相成。

黨內(nèi)法治建設(shè)應(yīng)當(dāng)遵循科學(xué)立規(guī)、嚴(yán)格執(zhí)規(guī)、全黨守規(guī)的方針。其中，科學(xué)立規(guī)是黨內(nèi)法治建設(shè)的首要環(huán)節(jié)，是嚴(yán)格執(zhí)規(guī)和全面守規(guī)的前提和基礎(chǔ)，是構(gòu)建完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系最基本的要求。推進(jìn)科學(xué)立規(guī)，就是要加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制定工作的民主化、科學(xué)化、法治化，使黨內(nèi)法規(guī)更加符合政黨政治規(guī)律、更加貼合黨的宗旨要求和全黨意志，更加切合黨章精神和國(guó)家憲法法律。除此以外，建議加強(qiáng)兩個(gè)方面的改革，建設(shè)良好的黨內(nèi)法規(guī)制度生成和維護(hù)機(jī)制，以確保黨內(nèi)法規(guī)制度的質(zhì)量和水平。一方面應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)黨內(nèi)立法體制改革，既應(yīng)強(qiáng)化各級(jí)黨的代表大會(huì)在黨內(nèi)法規(guī)制定工作中的地位和作用，提升黨內(nèi)法規(guī)制定工作的民主程度和黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威，又應(yīng)適度擴(kuò)展黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的范圍，賦予較大市的地方黨組織以一定的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，以促進(jìn)地方黨的治理和地方治理的有效性①關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的配置問(wèn)題一直存有爭(zhēng)論，除在地方黨委的配置上是否由省級(jí)組織向下延伸外，還有在非黨組織設(shè)立的黨組或黨委應(yīng)否賦予一定的法規(guī)制定權(quán)的問(wèn)題。實(shí)際上，如同地方治理之于國(guó)家治理的重要性一樣，地方執(zhí)政組織的治理對(duì)于執(zhí)政黨自身治理具有重要意義。適應(yīng)地方治理的需要，適度擴(kuò)展地方國(guó)家立法權(quán)的配置范圍，是提升國(guó)家治理質(zhì)量、治理水平和最終走向治理現(xiàn)代化的根本要求。與此同理，在一定范圍內(nèi)擴(kuò)展黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，是民主集中制原則在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)中的具體化，對(duì)促進(jìn)黨的治理現(xiàn)代化具有重大現(xiàn)實(shí)意義。；另一方面是完善相關(guān)監(jiān)督和評(píng)估制度，應(yīng)當(dāng)像國(guó)家立法一樣，形成黨內(nèi)法規(guī)定期清理制度，完善黨內(nèi)法規(guī)審查機(jī)制，創(chuàng)制黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估制度，確保黨內(nèi)法規(guī)制度體系中的基本秩序，維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)制度水平和質(zhì)量，并維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)制度與國(guó)家憲法法律的協(xié)調(diào)性。

三、高效的黨內(nèi)法治實(shí)施體系

黨內(nèi)法治實(shí)施是黨內(nèi)法治建設(shè)的重心所在，黨內(nèi)法治的水平不僅在于黨內(nèi)法治理論成熟與否和黨內(nèi)法規(guī)制度的完善程度，更取決于根據(jù)法治理論和法規(guī)制度付諸法治行動(dòng)及其實(shí)際效應(yīng)，亦即以黨內(nèi)法治理論為指導(dǎo)、以黨內(nèi)法規(guī)制度為基石的具體法治實(shí)踐的水平。堅(jiān)持黨內(nèi)法治實(shí)踐創(chuàng)新，構(gòu)建高效的黨內(nèi)法治實(shí)施體系，是黨內(nèi)法治體系建設(shè)的核心工程，是強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行力、確保黨內(nèi)法規(guī)制度有效實(shí)施和維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)制度權(quán)威性的根本需要。

就如同法律的生命和權(quán)威在于實(shí)施一樣，黨內(nèi)法規(guī)的生命在于實(shí)施，黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威在于實(shí)施。加強(qiáng)黨內(nèi)法治實(shí)施，就是將黨章黨規(guī)的精神、原則和規(guī)范落實(shí)到黨內(nèi)政治生活中，促進(jìn)黨務(wù)管理和黨內(nèi)治理的民主化、科學(xué)化和法治化。加強(qiáng)黨內(nèi)法治體系建設(shè)，構(gòu)建高效的黨內(nèi)法治實(shí)施體系，應(yīng)當(dāng)以黨章實(shí)施為根本，以黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施為基礎(chǔ)，以促進(jìn)黨員履行義務(wù)和落實(shí)黨員民主權(quán)利、規(guī)范黨內(nèi)權(quán)力的行使和維護(hù)黨內(nèi)權(quán)威為主線，形成以全黨共同遵守黨內(nèi)法規(guī)制度為基礎(chǔ)、以依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)制度辦事為重點(diǎn)、以嚴(yán)格執(zhí)行黨的紀(jì)律為關(guān)鍵，旨在實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)目的和效力的有機(jī)統(tǒng)一。換言之，以守規(guī)為黨內(nèi)法治實(shí)施的基礎(chǔ)，以依規(guī)為黨內(nèi)法治實(shí)施的重點(diǎn)，以執(zhí)紀(jì)為黨內(nèi)法治實(shí)施的關(guān)鍵，并促進(jìn)三者有機(jī)統(tǒng)一，是構(gòu)成高效的黨內(nèi)法治實(shí)施體系的現(xiàn)實(shí)選擇。

構(gòu)建高效的黨內(nèi)法治實(shí)施體系，必須促進(jìn)黨內(nèi)法治實(shí)施體系結(jié)構(gòu)合理化，明確各類黨內(nèi)法治實(shí)施形式及其地位和作用，并與國(guó)家法治實(shí)施體系相聯(lián)系。構(gòu)建高效的黨內(nèi)法治實(shí)施體系，一是強(qiáng)調(diào)一體守規(guī)的基礎(chǔ)地位。黨內(nèi)法治實(shí)施的基礎(chǔ)是全黨一體遵守黨內(nèi)法規(guī)制度。在法理學(xué)上，法的實(shí)施主要包括守法、執(zhí)法、司法，守法是國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和公民個(gè)人依照法的規(guī)定，行使權(quán)利（權(quán)力）和履行義務(wù)（責(zé)任）的活動(dòng)，是法的實(shí)施的一種基本形式。法治就是良法與守法的統(tǒng)一，遵守黨內(nèi)法規(guī)制度是黨內(nèi)法治實(shí)施的一種基本形式。堅(jiān)持全黨上下尊法學(xué)法守法用法，培育全黨守規(guī)守法精神，形塑全黨一體守規(guī)的習(xí)慣，使全黨一體遵守黨內(nèi)法規(guī)制度成為黨內(nèi)法治實(shí)施最基礎(chǔ)的部分和最可靠的保證。二是強(qiáng)調(diào)依規(guī)辦事的基本作用。黨內(nèi)法治實(shí)施的重點(diǎn)是黨的各級(jí)組織和部門依照黨內(nèi)法規(guī)制度辦事。黨內(nèi)法治實(shí)施主要依靠依規(guī)辦事，在有規(guī)可依的基礎(chǔ)上，在黨的各領(lǐng)域工作上做到有規(guī)必依、執(zhí)規(guī)必嚴(yán)、違規(guī)必究。完善黨內(nèi)法治實(shí)施體系，尤其需要加強(qiáng)黨的部門法治建設(shè)，增強(qiáng)黨內(nèi)法治觀念，提升運(yùn)用法治思維、法治方式開(kāi)展工作的能力，推動(dòng)黨的組織、思想、統(tǒng)戰(zhàn)、政法、紀(jì)檢等各項(xiàng)工作在黨的章程和黨內(nèi)法規(guī)制度框架內(nèi)展開(kāi)，在黨規(guī)鋪設(shè)的路基和法治軌道上運(yùn)行，保證黨內(nèi)法規(guī)制度在各項(xiàng)工作中的權(quán)威和效力。三是強(qiáng)調(diào)執(zhí)行紀(jì)律的關(guān)鍵效應(yīng)。黨內(nèi)法治實(shí)施的關(guān)鍵是嚴(yán)格執(zhí)行黨的紀(jì)律。執(zhí)紀(jì)是依規(guī)辦事的重要表現(xiàn)和重要保障，對(duì)于濫用黨內(nèi)職權(quán)、怠慢職責(zé)、濫使黨員權(quán)利、違反義務(wù)等違反黨章黨規(guī)的行為給予必要的紀(jì)律制裁，維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)制度的實(shí)際效力及其嚴(yán)肅性、權(quán)威性。執(zhí)紀(jì)既是依規(guī)辦事、嚴(yán)格執(zhí)規(guī)的具體體現(xiàn)，又是黨內(nèi)法治實(shí)施的堅(jiān)強(qiáng)后盾，是黨內(nèi)法規(guī)制度有效實(shí)施的基本保證。

構(gòu)建高效的黨內(nèi)法治實(shí)施體系，必須貫徹黨內(nèi)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)分離原則，尤其需要界定執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的內(nèi)涵外延及其相互關(guān)系，將黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行與黨內(nèi)法治監(jiān)督區(qū)分開(kāi)來(lái)，尤其需要強(qiáng)調(diào)執(zhí)行紀(jì)律的執(zhí)行性質(zhì)，將其作為執(zhí)行法規(guī)制度的組成部分，與黨內(nèi)法治監(jiān)督分開(kāi)，探索和實(shí)踐執(zhí)紀(jì)規(guī)律和監(jiān)督邏輯，防止執(zhí)紀(jì)與監(jiān)督混同。推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行體制創(chuàng)新，加強(qiáng)黨內(nèi)決策、執(zhí)行、監(jiān)督分離體制改革，健全和完善黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行體制，包括一般性的黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行體制改革和特殊性的黨內(nèi)紀(jì)律執(zhí)行體制改革，逐步形成以執(zhí)規(guī)執(zhí)紀(jì)體制機(jī)制為重心和保障的黨的工作依法運(yùn)行的體制機(jī)制，這是構(gòu)建完整而嚴(yán)謹(jǐn)?shù)狞h內(nèi)法治體系的關(guān)鍵所在。構(gòu)建高效的黨內(nèi)法治實(shí)施體系，是否有必要考慮建立專門的司規(guī)機(jī)構(gòu)和機(jī)制，依法依規(guī)裁定黨內(nèi)糾紛，可否將其作為完善黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施體系的重要選項(xiàng)，都值得進(jìn)一步研究和試點(diǎn)探索①黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律、黨內(nèi)法治與國(guó)家法治有共性的地方，也有若干差別。黨內(nèi)法規(guī)和法治建設(shè)應(yīng)當(dāng)遵循一般法治規(guī)律、法治理論，突出特別法治邏輯、法治原理，尤其應(yīng)當(dāng)防止黨內(nèi)法治建設(shè)直接套用一般法治理論、機(jī)械搬用國(guó)家法治模式的傾向。比如，有人認(rèn)為將執(zhí)政黨納入司法治理是目前法治發(fā)展的重中之重，主張建立黨務(wù)法院體系，主要承擔(dān)黨務(wù)訴訟和黨務(wù)審查，按司法方式執(zhí)行中國(guó)共產(chǎn)黨章程和黨內(nèi)法規(guī)制度，由此實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法治并與國(guó)家法治相補(bǔ)充。這種主張就受到了黨內(nèi)法治機(jī)械套用國(guó)家法治的質(zhì)疑。。

四、嚴(yán)密的黨內(nèi)法治監(jiān)督體系

黨內(nèi)法治監(jiān)督是黨內(nèi)法治建設(shè)的重點(diǎn)所在，監(jiān)督是權(quán)力正確運(yùn)行的根本保證，黨內(nèi)監(jiān)督是加強(qiáng)和規(guī)范黨內(nèi)政治生活的重要舉措，是將黨內(nèi)權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子里的必要環(huán)節(jié)，是中國(guó)特色社會(huì)主義法治監(jiān)督體系的重要組成部分，構(gòu)成黨內(nèi)法治建設(shè)的重要特色和優(yōu)勢(shì)。推進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督思想觀念、制度規(guī)范、體制機(jī)制、方式方法、能力水平等創(chuàng)新，構(gòu)建嚴(yán)密的黨內(nèi)法治監(jiān)督體系，是確保黨內(nèi)監(jiān)督有效性、推進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督法治化和黨內(nèi)良法善治的內(nèi)在需求，是實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根本需要。

構(gòu)建嚴(yán)密的黨內(nèi)法治監(jiān)督體系，需要明確黨內(nèi)監(jiān)督與黨的監(jiān)督的關(guān)系。黨的監(jiān)督主要是指對(duì)國(guó)家政權(quán)的監(jiān)督，這是堅(jiān)持黨對(duì)國(guó)家政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)的重要表現(xiàn)。但就如同黨如何領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家政權(quán)一樣，黨如何監(jiān)督國(guó)家政權(quán)，是一個(gè)重大理論和實(shí)踐問(wèn)題。根據(jù)黨和國(guó)家關(guān)系的一般理論，黨的監(jiān)督通常是通過(guò)黨內(nèi)監(jiān)督來(lái)實(shí)現(xiàn)的。各級(jí)黨委和各級(jí)紀(jì)委對(duì)國(guó)家政權(quán)的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)主要體現(xiàn)為監(jiān)督設(shè)立在國(guó)家機(jī)關(guān)中的黨組、紀(jì)檢組和領(lǐng)導(dǎo)干部、黨員的工作和活動(dòng)。從這樣的意義上講，黨的監(jiān)督是針對(duì)黨的組織、干部和黨員展開(kāi)的，對(duì)國(guó)家政權(quán)的監(jiān)督帶有間接性質(zhì)。比如，黨委通過(guò)政法委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)法檢兩院工作，對(duì)法檢兩院實(shí)施監(jiān)督，但這一類監(jiān)督通常是針對(duì)兩院黨組、黨組書記、黨員干部等展開(kāi)，而不是直接針對(duì)法檢兩長(zhǎng)。這與問(wèn)責(zé)相一致，黨委并不根據(jù)對(duì)法檢兩院的監(jiān)督情況直接處理法檢兩長(zhǎng)，通常是對(duì)法檢兩院黨組和黨組書記作出組織處理。除黨內(nèi)監(jiān)督與黨的監(jiān)督關(guān)系外，構(gòu)建完善的黨內(nèi)法治監(jiān)督體系，還必須處理好幾個(gè)關(guān)系，一是黨內(nèi)監(jiān)督與執(zhí)規(guī)執(zhí)紀(jì)的區(qū)別和聯(lián)系，建立黨內(nèi)監(jiān)督與執(zhí)規(guī)執(zhí)紀(jì)的銜接機(jī)制；二是完善黨內(nèi)監(jiān)督與國(guó)家監(jiān)督的關(guān)系，在重構(gòu)國(guó)家監(jiān)督體制的同時(shí)，逐步形成黨內(nèi)監(jiān)督與國(guó)家監(jiān)督的協(xié)調(diào)機(jī)制，形成黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)督的合力；三是黨內(nèi)監(jiān)督與國(guó)家執(zhí)法的關(guān)系，形成黨內(nèi)監(jiān)督、黨內(nèi)執(zhí)紀(jì)與國(guó)家執(zhí)法的銜接和聯(lián)動(dòng)。黨內(nèi)監(jiān)督既能啟動(dòng)黨內(nèi)執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)程序，亦可推動(dòng)國(guó)家執(zhí)法程序的運(yùn)轉(zhuǎn)。

構(gòu)建嚴(yán)密的黨內(nèi)法治監(jiān)督體系，必須為黨內(nèi)監(jiān)督確立標(biāo)準(zhǔn)，關(guān)涉體系嚴(yán)密性、效果有效性、過(guò)程法治性等基本指標(biāo)。構(gòu)建嚴(yán)密的黨內(nèi)法治監(jiān)督體系，一是強(qiáng)調(diào)體系貴在嚴(yán)密。強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督體系的嚴(yán)密性，必須將權(quán)力監(jiān)督與權(quán)利監(jiān)督協(xié)調(diào)起來(lái)，將一般監(jiān)督與專門監(jiān)督結(jié)合起來(lái)，將職能監(jiān)督與民主監(jiān)督統(tǒng)一起來(lái)。就監(jiān)督主體來(lái)講，應(yīng)逐步形成由黨委（黨組）全面監(jiān)督、紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)專責(zé)監(jiān)督、黨的工作部門職能監(jiān)督、黨的基層組織日常監(jiān)督、黨員民主監(jiān)督構(gòu)成的黨內(nèi)監(jiān)督體系。就監(jiān)督對(duì)象而言，既應(yīng)突出黨內(nèi)監(jiān)督的重點(diǎn)，又應(yīng)強(qiáng)調(diào)監(jiān)督的普遍性，監(jiān)督?jīng)]有禁區(qū)和例外。既要監(jiān)督黨內(nèi)立規(guī)又要監(jiān)督執(zhí)規(guī)執(zhí)紀(jì)，不應(yīng)出現(xiàn)監(jiān)督盲點(diǎn)和盲區(qū)，確保法治監(jiān)督體系無(wú)漏洞和縫隙，將黨內(nèi)所有的權(quán)力行為納入監(jiān)督范圍。二是強(qiáng)調(diào)監(jiān)督重在有效。依法獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)力、充分行使監(jiān)督權(quán)利是監(jiān)督有效性的保證。監(jiān)督權(quán)力必須依法獨(dú)立行使，這就需要排除任何組織和個(gè)人力量對(duì)權(quán)力監(jiān)督的干涉。監(jiān)督權(quán)利應(yīng)當(dāng)依法充分行使，這就必須排除對(duì)黨員民主監(jiān)督權(quán)利的干擾和侵害。尤其應(yīng)當(dāng)充分保障黨員的知情權(quán)、參與權(quán)、選舉權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)等民主權(quán)利，保證黨章黨規(guī)規(guī)定的檢舉權(quán)、申訴權(quán)、控告權(quán)等監(jiān)督權(quán)利的有效行使，以黨內(nèi)監(jiān)督的廣泛性保障監(jiān)督的有效性。三是強(qiáng)調(diào)法治監(jiān)督需要監(jiān)督法治。在黨內(nèi)法治體系建設(shè)中強(qiáng)調(diào)監(jiān)督法治這一概念的意義，確保監(jiān)督權(quán)利和監(jiān)督權(quán)力在法治軌道上行使。應(yīng)當(dāng)充分保障黨員民主監(jiān)督權(quán)利的依規(guī)行使，既要防止黨員監(jiān)督權(quán)利流于形式，又要避免黨員監(jiān)督權(quán)利的濫用；保證黨內(nèi)監(jiān)督權(quán)力在黨內(nèi)法規(guī)軌道上運(yùn)行，要使黨內(nèi)監(jiān)督制度、體制、方式等符合法治原理，突出監(jiān)督的相對(duì)獨(dú)立地位，完善黨內(nèi)監(jiān)督法規(guī)制度，明確監(jiān)督權(quán)限、程序和責(zé)任，既要防止監(jiān)督上的不作為，又要防止監(jiān)督權(quán)的濫用。

在決策—執(zhí)行—監(jiān)督的邏輯體系中界定監(jiān)督權(quán)的內(nèi)涵外延，在職能—權(quán)責(zé)—體制的邏輯體系中作出科學(xué)合理的權(quán)責(zé)布局和體制安排，是構(gòu)建嚴(yán)密的黨內(nèi)法治監(jiān)督體系的前提和基礎(chǔ)。黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)既是執(zhí)紀(jì)組織又是監(jiān)督組織，當(dāng)前主要承擔(dān)著執(zhí)行黨的紀(jì)律、實(shí)施黨內(nèi)監(jiān)督兩項(xiàng)性質(zhì)不同但又相互關(guān)聯(lián)的職能。黨內(nèi)執(zhí)紀(jì)權(quán)與黨內(nèi)監(jiān)督權(quán)性質(zhì)不同、運(yùn)行邏輯有異，建議在紀(jì)委職能體系中將執(zhí)紀(jì)和監(jiān)督兩種職能分離開(kāi)來(lái)，通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)完善紀(jì)檢權(quán)責(zé)制度，實(shí)現(xiàn)執(zhí)行紀(jì)律的機(jī)構(gòu)和實(shí)施監(jiān)督的機(jī)構(gòu)在紀(jì)委內(nèi)部的相對(duì)分離，形成職能和機(jī)構(gòu)上執(zhí)紀(jì)與監(jiān)督二元并立的結(jié)構(gòu)。從這樣的角度看，黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)既是黨內(nèi)法治實(shí)施體系的一部分，又是黨內(nèi)法治監(jiān)督體系的一部分。構(gòu)建嚴(yán)密的黨內(nèi)法治監(jiān)督體系，必須推進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督立法，進(jìn)一步創(chuàng)新黨內(nèi)監(jiān)督制度、黨內(nèi)監(jiān)督體制機(jī)制和黨內(nèi)監(jiān)督方式方法。比如，通過(guò)完善和發(fā)展備案審查制度，健全黨內(nèi)法規(guī)合章性、合規(guī)性審查機(jī)制；通過(guò)完善和發(fā)展黨內(nèi)決策程序制度，健全黨內(nèi)重大決策合規(guī)性審查機(jī)制；通過(guò)完善和發(fā)展巡視制度，健全巡視工作體制機(jī)制；等等。構(gòu)建嚴(yán)密的黨內(nèi)法治監(jiān)督體系，還可以進(jìn)一步論證決策、執(zhí)行、監(jiān)督分離原則的有效實(shí)踐形式，在強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)監(jiān)督體系性、民主性的同時(shí)突出專門性、科學(xué)性①有學(xué)者在論及反腐和推進(jìn)法治時(shí)主張黨章和黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)擬定各級(jí)黨委、常委會(huì)特別是書記的權(quán)力和責(zé)任的內(nèi)容、邊界，把紀(jì)委改造為監(jiān)督委員會(huì)，建立黨的全委會(huì)決策、常委會(huì)執(zhí)行、監(jiān)督委員會(huì)監(jiān)督的黨內(nèi)“三權(quán)分立”體制[4]。這里就涉及黨內(nèi)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)分離原則的具體實(shí)踐形式，涉及黨內(nèi)監(jiān)督民主性、科學(xué)性問(wèn)題，需要從黨內(nèi)法治的角度慎重論證。。

五、有力的黨內(nèi)法治保障體系

黨內(nèi)法治保障是黨內(nèi)法治建設(shè)不可或缺的組成部分，它包括以黨內(nèi)權(quán)威—民主—法治、執(zhí)政黨—國(guó)家—社會(huì)的內(nèi)外邏輯關(guān)系為依循形成的黨內(nèi)法治建設(shè)的環(huán)境和條件，以黨內(nèi)政治—組織—思想—道德邏輯體系為依靠形成的黨內(nèi)法治建設(shè)的綜合性保障。堅(jiān)持黨內(nèi)法治保障創(chuàng)新，構(gòu)建有力的黨內(nèi)法治保障體系，是完善中國(guó)特色社會(huì)主義法治保障體系的需要，是保障黨內(nèi)法治建設(shè)方向、進(jìn)程和格局的需要。

依循黨內(nèi)權(quán)威—民主—法治的邏輯關(guān)系，優(yōu)化它們的相互關(guān)系，形成黨內(nèi)民主、權(quán)威支撐黨內(nèi)法治的態(tài)勢(shì)。法治不是孤立的事物，而是與民主、權(quán)威等相互聯(lián)系的現(xiàn)象，沒(méi)有民主、權(quán)威就沒(méi)有法治，沒(méi)有法治也就不會(huì)有真正的民主和權(quán)威，法治的意義在于維護(hù)權(quán)威和保障民主，實(shí)現(xiàn)民主與權(quán)威的統(tǒng)一是法治的使命。無(wú)論是國(guó)家政權(quán)組織、執(zhí)政組織還是社會(huì)組織，其存在、改革和發(fā)展必然要實(shí)現(xiàn)民主、法治、權(quán)威的適度結(jié)合與動(dòng)態(tài)統(tǒng)一。盡管民主、法治、權(quán)威可能在不同時(shí)期有所偏重，但國(guó)家治理需要三者同在、相對(duì)平衡。政黨組織尤其是執(zhí)政組織亦是如此。沒(méi)有黨內(nèi)民主就沒(méi)有黨內(nèi)法治，沒(méi)有黨內(nèi)權(quán)威也不會(huì)有黨內(nèi)法治，黨內(nèi)法治既離不開(kāi)黨內(nèi)民主，也離不開(kāi)黨內(nèi)權(quán)威。在推進(jìn)黨內(nèi)治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中，黨內(nèi)法治、黨內(nèi)民主、黨內(nèi)權(quán)威三位一體，它們互為條件、相互支撐。順言之，全面從嚴(yán)治黨，一方面要將黨內(nèi)民主與黨內(nèi)權(quán)威結(jié)合起來(lái)，將黨內(nèi)民主與黨內(nèi)權(quán)威建立在黨內(nèi)法治基礎(chǔ)上；另一方面要將必要的黨內(nèi)權(quán)威和充分的黨內(nèi)民主作為黨內(nèi)法治的基本條件和保障，在黨內(nèi)建立法治，民主與權(quán)威缺一不可。

構(gòu)建有力的黨內(nèi)法治保障體系，必須創(chuàng)新集成、優(yōu)化發(fā)展黨內(nèi)法治保障要素、體制、方式，依靠黨內(nèi)政治—組織—思想—道德邏輯體系的優(yōu)勢(shì)形成黨內(nèi)法治的綜合保障態(tài)勢(shì)。構(gòu)建有力的黨內(nèi)法治保障體系，一是加強(qiáng)政治保障，以黨的路線、方針、政策指導(dǎo)黨內(nèi)法治建設(shè)。從一定意義上講，政治決定法治方向，政策指導(dǎo)法治實(shí)踐。黨的路線方針政策不僅對(duì)國(guó)家法治具有指導(dǎo)意義，對(duì)黨內(nèi)法治建設(shè)亦具有重要作用。所謂政治保障就是用正確的路線、方針、政策指導(dǎo)黨內(nèi)法治建設(shè)，為黨內(nèi)法治規(guī)定行動(dòng)方向和實(shí)踐指南。二是加強(qiáng)組織保障，以組織機(jī)構(gòu)和人員隊(duì)伍支撐黨內(nèi)法治建設(shè)。加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)，使其擔(dān)負(fù)黨內(nèi)法規(guī)制定、修改、清理以及黨內(nèi)法規(guī)合法合規(guī)審查等工作，形成黨委重大決策合法性和合規(guī)性審查機(jī)制，以及促成黨的政策經(jīng)合法程序轉(zhuǎn)化為立法（包括人大決議等）的有效機(jī)制。所謂組織保障就是建設(shè)一支具有高水平政治素質(zhì)和專業(yè)素養(yǎng)的黨內(nèi)法治工作專門隊(duì)伍，以適應(yīng)加快建設(shè)黨內(nèi)法治和全面推進(jìn)社會(huì)主義法治建設(shè)的需求。三是加強(qiáng)思想保障，以與時(shí)俱進(jìn)的意識(shí)形態(tài)引領(lǐng)黨內(nèi)法治建設(shè)。推進(jìn)黨內(nèi)法治理論創(chuàng)新和黨的意識(shí)形態(tài)與時(shí)俱進(jìn)，不斷提升黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的法治理論水平和法治思維水平，形成黨內(nèi)法治建設(shè)的思想慣性和精神力量。所謂思想保障就是要將法治思想和法治精神納入黨的意識(shí)形態(tài)，為黨內(nèi)法治建設(shè)提供精神支撐和思想動(dòng)力。四是加強(qiáng)道德保障，以政治倫理道德支持黨內(nèi)法治建設(shè)。加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)與倫理道德關(guān)系的協(xié)同，使倫理道德成為黨內(nèi)法規(guī)的基因和底蘊(yùn)，促進(jìn)依法治黨與以德治黨相結(jié)合。所謂道德保障就是強(qiáng)化政治倫理和道德在黨建工作尤其是制度實(shí)踐中的基礎(chǔ)作用，為黨內(nèi)法治建設(shè)提供倫理支持和道德支撐。

依循政黨—國(guó)家—社會(huì)的邏輯關(guān)系，形成法治國(guó)家和社會(huì)支持黨內(nèi)法治的態(tài)勢(shì)。法治不是單一性現(xiàn)象，而是存在于政黨、國(guó)家、社會(huì)等各領(lǐng)域的多元性事物。國(guó)家、政黨、社會(huì)既不全然一體也不決然分離，它們各自及其相互關(guān)系均離不開(kāi)法治。在黨內(nèi)法治、國(guó)家法治、社會(huì)法治三線展開(kāi)漸趨形成的全面推進(jìn)依法治國(guó)的大格局中，法治政黨、法治國(guó)家、法治社會(huì)相輔相成、三位一體。沒(méi)有法治政黨，就不會(huì)有法治社會(huì)和法治國(guó)家，反之亦然。換言之，黨內(nèi)法治、國(guó)家法治、社會(huì)法治互為環(huán)境和條件。毫無(wú)疑問(wèn)，加強(qiáng)國(guó)家法治、社會(huì)法治與黨內(nèi)法治的相互關(guān)系，必須加強(qiáng)黨內(nèi)法治與國(guó)家法治的聯(lián)動(dòng)共進(jìn)，同時(shí)必須加強(qiáng)黨內(nèi)法治與社會(huì)法治的互動(dòng)并進(jìn)，由此形成的法治建設(shè)格局將使黨內(nèi)法治建設(shè)獲得更好的外部支撐。

結(jié)語(yǔ)

黨的十八屆三中全會(huì)決定確立了全面深化改革的總體目標(biāo)，即完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，突出了治理—制度—法治的內(nèi)在邏輯，通過(guò)完善和發(fā)展制度尤其是完善和發(fā)展法治，推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，這其中也包括黨的治理體系和治理能力現(xiàn)代化。加快黨內(nèi)法治建設(shè)，構(gòu)建完整而嚴(yán)謹(jǐn)?shù)狞h內(nèi)法治體系，是推進(jìn)黨內(nèi)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。十八屆四中全會(huì)決定確立全面推進(jìn)依法治國(guó)總目標(biāo)，即建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。通過(guò)建設(shè)法治體系推進(jìn)法治國(guó)家建設(shè)，其中包括推進(jìn)黨內(nèi)法治以建設(shè)法治政黨和推進(jìn)社會(huì)法治以建設(shè)法治社會(huì)①在法治中國(guó)視野中，法治政黨和法治社會(huì)不可或缺。黨的十八屆四中全會(huì)提出的建設(shè)法治體系、建設(shè)法治國(guó)家的總目標(biāo)，實(shí)際上就包含著建設(shè)法治政黨和法治社會(huì)的要求。就全面推進(jìn)依法治國(guó)整體而言，法治政黨和法治社會(huì)建設(shè)應(yīng)當(dāng)視為法治國(guó)家建設(shè)的政治前提和社會(huì)基礎(chǔ)。。全面推進(jìn)依法治國(guó)，就是要在國(guó)家法治、黨內(nèi)法治、社會(huì)法治三條戰(zhàn)線上推進(jìn)中國(guó)法治建設(shè)，推動(dòng)三者協(xié)同并進(jìn)以形成法治中國(guó)建設(shè)的整體局面。如果不能同步推動(dòng)黨內(nèi)法治、國(guó)家法治、社會(huì)法治建設(shè)和進(jìn)步，三條戰(zhàn)線上的法治建設(shè)不能協(xié)調(diào)一致甚至出現(xiàn)不同程度的脫節(jié)，那么推進(jìn)依法治國(guó)的全面性就難以形成也無(wú)法保證。如果不能有效實(shí)施依法依規(guī)管黨治黨、加快建設(shè)法治政黨和依法依章管理治理、加快建設(shè)法治社會(huì)的新戰(zhàn)略，不能形成全面推進(jìn)依法治國(guó)堅(jiān)實(shí)的政治前提和扎實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)，法治國(guó)家建設(shè)就前程難料，法治中國(guó)建設(shè)也就前途渺茫。

黨的十八屆四中全會(huì)之后不久，習(xí)近平總書記提出全面從嚴(yán)治黨的新要求，并形成了全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國(guó)、全面從嚴(yán)治黨、全面建成小康社會(huì)的戰(zhàn)略布局，這使得全面推進(jìn)依法治國(guó)成為一場(chǎng)廣泛和深刻的革命。全面從嚴(yán)治黨與十八屆四中全會(huì)決定提出依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨的要求是一致的。十八屆六中全會(huì)研究全面從嚴(yán)治黨重大問(wèn)題，重述思想建黨和制度治黨相統(tǒng)一的原則，凸顯了依規(guī)治黨與從嚴(yán)治黨相結(jié)合的重大意義。也可以說(shuō)，全面從嚴(yán)治黨的關(guān)鍵是全面依法依規(guī)治黨，尤其是依靠黨章黨規(guī)管黨治黨。將黨內(nèi)法規(guī)體系納入社會(huì)主義法治體系，從依法治國(guó)延伸到依法治黨，這是全面推進(jìn)依法治國(guó)作為一場(chǎng)廣泛和深刻革命的主要表現(xiàn)之一。依法依規(guī)管黨治黨就是要將黨的權(quán)力包括黨內(nèi)權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，將黨的全部工作納入制度軌道。從某種意義上講，構(gòu)建完整而嚴(yán)謹(jǐn)?shù)狞h內(nèi)法治體系，就是要用黨內(nèi)法規(guī)打造制度的籠子，鋪設(shè)黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行的軌道，這是加快依法依規(guī)治黨、實(shí)施全面從嚴(yán)治黨的要求。如前所述，構(gòu)建完整而嚴(yán)謹(jǐn)?shù)狞h內(nèi)法治體系，重在將黨內(nèi)法治建設(shè)納入全面推進(jìn)依法治國(guó)總體戰(zhàn)略，并與全面從嚴(yán)治黨有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)，同時(shí)與全面深化改革有機(jī)結(jié)合起來(lái)，逐步形成并不斷鞏固改革—法治—治黨三位一體的局面和推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的合力。這不僅對(duì)實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的第一個(gè)百年目標(biāo)具有重要現(xiàn)實(shí)意義，對(duì)于實(shí)現(xiàn)建成富強(qiáng)民主文明和諧的社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的第二個(gè)百年目標(biāo)意義更為重大且深遠(yuǎn)。