服務(wù)型政府建設(shè)的新模式——基于浙江省慶元縣異地便民服務(wù)中心的考察

□ 谷志軍

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服務(wù)型政府建設(shè)的新模式
——基于浙江省慶元縣異地便民服務(wù)中心的考察

□ 谷志軍

建設(shè)服務(wù)型政府是行政體制改革的重要內(nèi)容，便民服務(wù)中心是近年來地方政府探索推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)的工作重心。在政府行政過程中，基層干部同時(shí)擔(dān)負(fù)著管理和服務(wù)的雙重職責(zé)，如何處理好兩者之間的關(guān)系是基層工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)。對此，浙江省慶元縣根據(jù)實(shí)際情況探索出一套“寓服務(wù)于管理之中”的異地便民服務(wù)新模式，對于擴(kuò)大政務(wù)服務(wù)范圍、豐富服務(wù)型政府內(nèi)涵具有重要價(jià)值。文章采用案例和調(diào)查研究法，對異地便民服務(wù)中心的創(chuàng)新實(shí)踐和成效進(jìn)行分析和總結(jié)，并從服務(wù)型政府建設(shè)的角度探討異地便民服務(wù)中心存在的問題與挑戰(zhàn)。

服務(wù)型政府 便民服務(wù) 異地便民服務(wù)中心 行政體制改革

黨的十六大以來，以建設(shè)服務(wù)型政府為目標(biāo)的政府改革思路逐漸明晰。在黨的十六屆六中全會通過的《關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中，“建設(shè)服務(wù)型政府”第一次被寫入執(zhí)政黨的指導(dǎo)性文件；隨后，黨的十七大報(bào)告再次把“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”作為發(fā)展社會主義民主政治的重要內(nèi)容而予以強(qiáng)調(diào)；黨的十八大報(bào)告更是提出“建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”，從而進(jìn)一步明確了服務(wù)型政府建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)。與此同時(shí)，學(xué)術(shù)界關(guān)于服務(wù)型政府的研究也在不斷深入。[1]學(xué)者們普遍認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府目標(biāo)的基本途徑是政府創(chuàng)新，“只有通過政府創(chuàng)新，才能實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府的目標(biāo)，才能最終建成服務(wù)型政府?！盵2]基于這種認(rèn)識，全國各地出現(xiàn)了許多以建設(shè)服務(wù)型政府為目標(biāo)導(dǎo)向的地方政府創(chuàng)新實(shí)踐。其中，便民服務(wù)中心作為建設(shè)服務(wù)型政府的重要窗口，成為近年來地方政府探索推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)的工作重點(diǎn)。各地根據(jù)中央的指導(dǎo)精神并結(jié)合地方的實(shí)際情況紛紛建立了便民服務(wù)中心，以更好地履行政府服務(wù)職能，滿足民眾不斷增長的公共服務(wù)需求。

在全國眾多的便民服務(wù)創(chuàng)新實(shí)踐當(dāng)中，浙江省慶元縣根據(jù)地方實(shí)際情況探索的異地便民服務(wù)中心模式可謂獨(dú)具特色，并且成功獲得第七屆“中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”。慶元縣是“中國生態(tài)環(huán)境第一縣”，同時(shí)也是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，大量人口離家外出務(wù)工，在客觀上催生了異地便民服務(wù)的強(qiáng)烈需求。2011年以來，該縣在實(shí)現(xiàn)全縣村級(社區(qū))便民服務(wù)全覆蓋的基礎(chǔ)上，主動(dòng)順應(yīng)外出群眾的期待與訴求，打破行政區(qū)域限制，積極探索建立縣內(nèi)、縣外異地便民服務(wù)中心，為大量下山脫貧和外出經(jīng)商務(wù)工農(nóng)民提供便利，真正實(shí)現(xiàn)政府與群眾“溝通零距離，服務(wù)零障礙”。這是一種積極的地方政府創(chuàng)新實(shí)踐，它不僅符合我國建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)，而且得到了社會各界的廣泛好評，對我國其他地區(qū)具有很強(qiáng)的借鑒意義。本文將結(jié)合實(shí)地調(diào)研情況，對異地便民服務(wù)中心建設(shè)的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)，并從服務(wù)型政府建設(shè)的角度探討異地便民服務(wù)中心的發(fā)展完善及推廣擴(kuò)散等問題。

一、探索便民服務(wù)新模式：異地便民服務(wù)中心的實(shí)踐

加強(qiáng)村級便民服務(wù)中心建設(shè)，不僅是中央的明確要求，而且是浙江省委、省政府的工作部署，省紀(jì)委更是把推進(jìn)便民服務(wù)中心建設(shè)作為重點(diǎn)工作來抓。在推進(jìn)村級便民服務(wù)中心規(guī)范化建設(shè)的過程中，慶元縣在實(shí)現(xiàn)全縣村級(社區(qū))便民服務(wù)“全覆蓋”的基礎(chǔ)上，針對東部高海拔地區(qū)三分之二以上人口外出務(wù)工和農(nóng)民下山進(jìn)城的實(shí)際，創(chuàng)新便民服務(wù)機(jī)制，積極探索出一條縣內(nèi)與縣外異地便民服務(wù)中心的特色便民服務(wù)模式。

(一)異地便民服務(wù)中心建立的動(dòng)因

慶元縣地處浙江省西南山區(qū)，地理區(qū)位偏遠(yuǎn)，交通條件相對落后，屬于浙江省最不發(fā)達(dá)的地區(qū)之一。全縣共有3個(gè)街道和16個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，下轄345個(gè)行政村和8個(gè)社區(qū)。全縣總?cè)丝?0.6萬。從20世紀(jì)90年代開始，慶元縣經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展迎來了兩個(gè)變化和挑戰(zhàn)：一是農(nóng)村剩余勞動(dòng)力大量外流。全縣外出經(jīng)商務(wù)工人員達(dá)到6萬余人，占全縣總?cè)丝诘娜种蛔笥?。二是大量農(nóng)民集聚縣城。針對居住在東部高山遠(yuǎn)山地區(qū)群眾多、地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)多和桑美臺風(fēng)受災(zāi)戶多的實(shí)際，慶元縣相繼在縣城建成三個(gè)大型下山搬遷安置小區(qū)，共計(jì)3443戶，安置人員達(dá)17281人。這種情況在東部鄉(xiāng)鎮(zhèn)表現(xiàn)得尤為突出，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在人口分散、村莊規(guī)模小和外出人員多的情況，常住人口少于200人的村有249個(gè)，其中少于100人的就有156個(gè)，分別占全縣行政村總數(shù)的72.1%和45.2%，有31個(gè)村已成為獨(dú)人村或無人村。

據(jù)了解，這些人員的生產(chǎn)生活呈現(xiàn)三大特點(diǎn)：一是人戶分離。上世紀(jì)九十年代以來，東部鄉(xiāng)鎮(zhèn)大量農(nóng)民在浙江省“山海協(xié)作工程”扶貧結(jié)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的幫助以及在“親幫親、鄰帶鄰”的影響下，結(jié)伴外出務(wù)農(nóng)、打工或創(chuàng)業(yè)，并逐漸在外定居，但絕大部分人員的戶口并未隨之遷出。二是辦事成本高。因戶口仍在原籍，外出人員的計(jì)劃生育、醫(yī)療報(bào)銷、養(yǎng)老保險(xiǎn)、生活救助、身份證辦理等事關(guān)切身利益的事項(xiàng)仍需回原籍辦理，由此產(chǎn)生辦事成本高、辦事效率低下等問題。三是與原籍地溝通不暢。由于外出人員大都長期在外地從事生產(chǎn)生活，對原籍地相關(guān)政策、資訊的了解渠道單一，容易產(chǎn)生溝通不暢、訴求得不到及時(shí)解決等問題。由于以上原因，使得“外出”和“進(jìn)城”人口在辦理人口出生證、子女入學(xué)證明、新農(nóng)合醫(yī)療報(bào)銷、土地產(chǎn)權(quán)證、財(cái)政補(bǔ)貼等事務(wù)上面臨著耗時(shí)、費(fèi)資、誤工、勞神等困難。

針對以上問題，慶元縣委、縣政府探索創(chuàng)新便民思路、積極向外延伸服務(wù)觸角，從2011年起著力打造“1+1”便民服務(wù)窗口、派駐異地便民服務(wù)站點(diǎn)等便民服務(wù)中心平臺?？h域外，在嘉善、平湖、龍泉等慶元人集聚地先后建立了7個(gè)派駐異地便民服務(wù)中心；縣域內(nèi)，在下山脫貧農(nóng)民集中的三個(gè)社區(qū)設(shè)立“1+1”便民服務(wù)窗口。通過縣內(nèi)、縣外異地便民服務(wù)中心的設(shè)立，為異地群眾提供“零距離”溝通、“零障礙”服務(wù)。

(二)異地便民服務(wù)中心的基本做法

慶元縣異地便民服務(wù)中心是在浙江省加強(qiáng)村級便民服務(wù)中心建設(shè)的實(shí)踐過程中，所探索出的一套創(chuàng)新性便民服務(wù)模式，其基本做法主要有以下內(nèi)容：

1、建立外出民情檔案，摸清流動(dòng)人口情況。慶元縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣計(jì)生等部門為了摸清外出人口地域分布狀況，聘請了部分高素質(zhì)的離任干部和流動(dòng)黨員，深入排查各區(qū)域流動(dòng)人口，形成詳細(xì)民情檔案，并實(shí)行分類動(dòng)態(tài)管理，提高民情知曉度和服務(wù)針對性。據(jù)了解，在嘉善縣、平湖市、龍泉市、麗水市蓮都區(qū)等地，慶元縣委、縣政府都已建立民情檔案，并完整記錄了外出人員家庭狀況、聯(lián)系電話、暫住地址和從事工作等信息。

2、建立異地辦公場所，搭建異地服務(wù)平臺。一方面，在下山脫貧農(nóng)民安置小區(qū)便民服務(wù)中心增設(shè)了“1+1”便民服務(wù)窗口，由涉及的16個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)指派工作人員開展便民服務(wù)；另一方面，在外出務(wù)工經(jīng)商比較集中的外出地建立了異地便民服務(wù)站點(diǎn)，并按照一個(gè)場所、一塊牌子(標(biāo)識)、一套制度、一本臺賬、一部電話、一名以上代辦員、一套辦事須知和一張便民服務(wù)卡等“八個(gè)一”的要求，配齊配全相關(guān)辦公設(shè)施。

3、建立便民服務(wù)手冊，明確便民服務(wù)程序。異地便民服務(wù)中心將全縣各個(gè)部門所有涉及的412個(gè)審批、服務(wù)項(xiàng)目的流程、手續(xù)、辦理科室和聯(lián)系電話等信息進(jìn)行綜合匯總，推出了兩個(gè)版本的《便民服務(wù)一本通》，并通過各個(gè)異地便民服務(wù)站點(diǎn)發(fā)放給辦事群眾，方便駐村干部開展便民服務(wù)，村民也能通過《便民服務(wù)一本通》開展自主服務(wù)，實(shí)現(xiàn)“中心建到哪里，服務(wù)事項(xiàng)就延伸到哪里”的目標(biāo)。

4、建立服務(wù)保障機(jī)制，加強(qiáng)服務(wù)人員管理。每個(gè)異地便民服務(wù)中心都實(shí)行首問責(zé)任制、限時(shí)辦結(jié)制、服務(wù)承諾制等制度，并公示上墻，接受監(jiān)督；慶元縣紀(jì)委對異地便民服務(wù)中心工作人員實(shí)行績效考核，每個(gè)季度采取抽查、暗訪、群眾約談等方式進(jìn)行督察。此外，還建立工作例會和信息反饋制度，動(dòng)態(tài)掌握外出人員情況，及時(shí)傳遞政府便民信息，形成雙向信息互動(dòng)。出臺了《慶元縣村級便民服務(wù)中心“星級評比”實(shí)施辦法》，通過星級等次評定來確定補(bǔ)助金額，在年終根據(jù)運(yùn)轉(zhuǎn)情況通過以獎(jiǎng)代補(bǔ)方式撥付。

5、建立異地服務(wù)隊(duì)伍，提升便民服務(wù)質(zhì)量。以外出黨員和干部為主，建立健全異地便民服務(wù)中心代辦員隊(duì)伍，嚴(yán)格落實(shí)坐班值班制度，每年組織1-2次業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升代辦員的服務(wù)水平。把異地便民服務(wù)中心建設(shè)作為鍛煉干部的一個(gè)平臺，直接與干部年度考核和提拔任用掛鉤，按照“一人多崗、一崗多職”的要求，整合服務(wù)職能。同時(shí)選派年輕干部到異地便民服務(wù)中心坐班，組織外出創(chuàng)業(yè)能人和技術(shù)能手組成若干便民服務(wù)小組，定期開展各類技術(shù)咨詢服務(wù)。

(三)異地便民服務(wù)中心解決的問題

通過上述五個(gè)方面的做法，慶元縣異地便民服務(wù)中心主要為縣內(nèi)下山脫貧和縣外外出務(wù)工群眾解決了以下問題：

1、做好“理財(cái)助理”，解決外出群眾后顧之憂。慶元縣以異地便民服務(wù)中心為依托，按照“明確所有權(quán)，穩(wěn)定承包權(quán)，搞活經(jīng)營權(quán)”的原則，開發(fā)因外出導(dǎo)致無人看管的農(nóng)田、林地，聘請一批“留守”農(nóng)民承租代管，摸索出“出租、托租代管、送管、互換、轉(zhuǎn)包”五種方式，讓外出群眾無后顧之憂。另外，該縣還積極整合信用社、結(jié)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣屬單位等相關(guān)資源，為進(jìn)城農(nóng)民積極爭取創(chuàng)業(yè)貸款，借助與縣城周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)結(jié)對幫扶的契機(jī)，鼓勵(lì)進(jìn)城農(nóng)戶連片租用當(dāng)?shù)剞r(nóng)田，發(fā)展香菇、黑木耳等食用菌產(chǎn)業(yè)，開發(fā)雷竹、毛竹產(chǎn)業(yè)，多種形式幫扶農(nóng)民增收致富。

2、做好“服務(wù)代理”，解決外出群眾辦事難題。縣級有關(guān)部門依托異地便民服務(wù)中心，提前預(yù)約，主動(dòng)上門，為外出群眾辦證、辦事。如慶元縣公安局辦證中心，曾組織人員前往嘉善縣和寧波北侖區(qū)，為外出務(wù)工人員上門辦證；縣國土資源局依托農(nóng)村社區(qū)“1+1”綜合便民服務(wù)中心，主動(dòng)上門對下山脫貧農(nóng)戶開展現(xiàn)場辦證服務(wù)。據(jù)縣紀(jì)委、監(jiān)察局的統(tǒng)計(jì)，各異地便民服務(wù)中心從建立到現(xiàn)在，共為外出群眾辦理二代身份證9800余張、社保事項(xiàng)7600多項(xiàng)，辦理土地審批手續(xù)1400多宗、土地證1720本，解決子女異地上學(xué)就業(yè)等難題860多件，為群眾減輕負(fù)擔(dān)1200多萬元。

3、做好“咨詢服務(wù)”，解決外出群眾信息需求?？h委、縣政府針對群眾服務(wù)信息需求，不僅將涉及基層群眾的行政審批和服務(wù)事項(xiàng)、辦事流程、所需手續(xù)、辦理科室、聯(lián)系電話等信息匯總制作了慶元縣《便民服務(wù)一本通》，通過各異地便民服務(wù)中心發(fā)放給辦事群眾；而且充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢，利用QQ群等成立了虛擬便民服務(wù)平臺，聘請熱心負(fù)責(zé)的村民作為聯(lián)絡(luò)員開展政策宣傳和信息咨詢服務(wù)。目前，幾乎在每個(gè)異地便民服務(wù)中心都建立了QQ群交流平臺，以此來解決外出群眾辦事所需要的相關(guān)信息。

二、服務(wù)與管理相互促進(jìn)：異地便民服務(wù)中心的成效

在公共行政過程中，基層干部同時(shí)擔(dān)負(fù)著管理和服務(wù)的雙重職責(zé)：一方面要將中央和地方各級政府的政策貫徹落實(shí)到基層，確?；鶎庸ぷ饔行蛴辛?；另一方面又必須結(jié)合實(shí)際情況從群眾角度考慮問題，為群眾提供好所需服務(wù)。實(shí)際工作中如何處理好兩者的關(guān)系，是基層工作的重點(diǎn)、難點(diǎn)。慶元縣在推進(jìn)村級便民服務(wù)中心建設(shè)的同時(shí)，探索出一條“寓服務(wù)于管理之中”的異地便民服務(wù)新模式，取得了顯著成效。

(一)異地便民服務(wù)中心的主要成績

慶元縣通過縣內(nèi)“1+1”便民服務(wù)窗口和縣外異地便民服務(wù)站點(diǎn)等異地便民服務(wù)中心的建設(shè)，切實(shí)為異地民眾提供了“零距離”溝通、“零障礙”服務(wù)，其主要成績表現(xiàn)在以下方面：

1、以服務(wù)促管理，解決了管理難題。異地便民服務(wù)中心的成立，使得搬遷村和外出群眾組織活動(dòng)有了場地、群眾信訪有了接待，流動(dòng)黨員則有了“娘家”，村級組織生活和工作例會正常開展，村級組織運(yùn)轉(zhuǎn)更為順暢。從而有效提升了政府工作效能，推進(jìn)了駐村聯(lián)心和技能服務(wù)等各項(xiàng)工作，切實(shí)解決了外出群眾的管理難題。

2、以服務(wù)降成本，節(jié)約了辦事成本。異地便民服務(wù)中心實(shí)施全程代辦制和限時(shí)辦結(jié)制，使得外出群眾辦事更加方便快捷，事關(guān)群眾切實(shí)利益的各項(xiàng)社會事業(yè)，在家門口即可辦理，既方便了群眾，也減少了群眾負(fù)擔(dān)。從而真正實(shí)現(xiàn)了讓群眾尤其是外出經(jīng)商務(wù)工的異地群眾“少回一次城、少跑一趟門、少找一個(gè)人”的服務(wù)目標(biāo)。

3、以服務(wù)架橋梁，實(shí)現(xiàn)了雙向共贏。異地便民服務(wù)中心搭建起了外出群眾與當(dāng)?shù)卣?、原鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的溝通聯(lián)系橋梁，外出群眾的合理訴求有了地方申訴、有人解決。從而及時(shí)有效地化解了群眾矛盾糾紛，增進(jìn)了外出群眾與政府部門之間的相互理解和相互信任，促進(jìn)了社會和諧穩(wěn)定。

4、以服務(wù)塑形象，提升了政府形象。通過組織外出黨員為群眾辦實(shí)事、解難題，不僅加強(qiáng)了對外出黨員的日常管理，使外出黨員千里之外有“娘家”，而且密切了干群關(guān)系、黨群關(guān)系，提升了黨員群眾對黨組織的認(rèn)同感和向心力。通過異地便民服務(wù)中心的延伸服務(wù)，政府職能得到進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，推動(dòng)了服務(wù)型政府、責(zé)任政府和有效政府的建設(shè)。

(二)異地便民服務(wù)中心的創(chuàng)新之處

從地方政府創(chuàng)新的類型來說，慶元縣異地便民服務(wù)中心屬于典型的“服務(wù)創(chuàng)新”[3]。就此而言，其創(chuàng)新之處主要體現(xiàn)在服務(wù)模式創(chuàng)新：

1、內(nèi)外結(jié)合，構(gòu)建“山海協(xié)作”幫扶模式。上世紀(jì)九十年代以來，慶元縣大批農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到大中城市生產(chǎn)生活，目前已經(jīng)在嘉善、平湖、龍泉等地形成了相對固定的慶元人聚集地。這些人雖然身在外地，但是戶口還在原地，計(jì)劃生育、社會保障、戶籍管理等事項(xiàng)仍需回原籍辦理。為有效解決這一難題，縣委、縣政府依托“山海協(xié)作”機(jī)制，利用結(jié)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的幫扶和支持，積極創(chuàng)建異地便民服務(wù)中心。在“山海協(xié)作”幫扶模式下，異地便民服務(wù)中心在方便外出群眾辦事、外出群眾就業(yè)增收、疏導(dǎo)外出群眾矛盾糾紛等方面都發(fā)揮了積極作用。

2、城鄉(xiāng)互動(dòng)，構(gòu)建“1+1”綜合服務(wù)模式。農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移帶來了大量農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的集聚，針對這一特點(diǎn)，慶元縣積極探索社區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“1+1”便民服務(wù)新模式，依托城鎮(zhèn)現(xiàn)有三個(gè)農(nóng)村社區(qū)(同濟(jì)社區(qū)、同德社區(qū)、洋墩社區(qū))，在原有社區(qū)窗口的基礎(chǔ)上再增設(shè)一個(gè)綜合代辦窗口，主要負(fù)責(zé)受理戶籍不在城鎮(zhèn)群眾的咨詢和全程代辦服務(wù)。具體做法是，實(shí)行人口流出鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作人員在3個(gè)安置小區(qū)便民服務(wù)綜合窗口每周一輪流坐班制，集中受理本鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關(guān)的咨詢、轉(zhuǎn)辦或全程代辦服務(wù)事項(xiàng)，實(shí)行一次性告知和辦理承諾制度，每周五將代辦事項(xiàng)進(jìn)度反饋至“1+1”綜合服務(wù)窗口，實(shí)現(xiàn)社區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的橫向互動(dòng)。這一模式既方便了群眾也方便了干部，同時(shí)還減少了人員、場地、經(jīng)費(fèi)等行政成本。

3、虛實(shí)共筑，構(gòu)建虛擬網(wǎng)絡(luò)便民服務(wù)模式。農(nóng)村人口的向外流動(dòng)和向城鎮(zhèn)聚集必然使得外出群眾變得相對分散，對此，慶元縣充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢，通過建立QQ群、便民網(wǎng)站、辦公助手等虛擬異地便民服務(wù)平臺，開展政策宣傳、咨詢答疑?？h委、縣政府的審批中心網(wǎng)站通過增設(shè)便民服務(wù)專欄，及時(shí)公布各類新政策，收集群眾辦事需求，成為外出群眾提交意見建議、進(jìn)行審批辦事的有效平臺。與此同時(shí)，還開展了村級便民服務(wù)和“三務(wù)公開”信息平臺建設(shè)，全縣353個(gè)行政村(社區(qū))實(shí)現(xiàn)便民服務(wù)網(wǎng)絡(luò)有效覆蓋，每個(gè)家庭都能通過電視、手機(jī)或互聯(lián)網(wǎng)等媒介第一時(shí)間掌握本村(社區(qū))的“三務(wù)”公開和其他各類服務(wù)信息，在最大限度方便外出群眾辦事的同時(shí)，充分保障外出群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

(三)異地便民服務(wù)中心的社會影響

異地便民服務(wù)中心緊緊抓住新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程和大量農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集聚等時(shí)代形勢的變化，探索出服務(wù)與管理互相促進(jìn)的便民服務(wù)新模式，造成了廣泛的社會影響：

1、加強(qiáng)了服務(wù)能力，村級組織運(yùn)轉(zhuǎn)更加正常順暢。

2、簡化了服務(wù)程序，外出群眾辦事更加方便快捷。計(jì)劃生育、醫(yī)療報(bào)銷、養(yǎng)老保險(xiǎn)、生活救助、身份證辦理等事關(guān)群眾切身利益的各項(xiàng)社會事業(yè)，在家門口的中心即可辦理。

3、提供了服務(wù)信息，外出群眾訴求能夠及時(shí)解決。

4、強(qiáng)化了服務(wù)意識，外出黨員能力得到顯著提升。在異地便民服務(wù)中心臨時(shí)黨支部領(lǐng)導(dǎo)下，有效提高了外出黨員“創(chuàng)先爭優(yōu)”的服務(wù)意識。通過組織外出黨員為群眾辦實(shí)事、解難事，不僅加強(qiáng)了外出黨員的日常管理，使外出黨員千里之外有“娘家”，而且密切了黨群干群關(guān)系，提升了外出黨員群眾對原籍黨組織的認(rèn)同感。

三、問題與挑戰(zhàn)并存：對異地便民服務(wù)模式的思考

異地便民服務(wù)中心是慶元縣根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況所創(chuàng)新的特色便民服務(wù)模式，該項(xiàng)工作獲得了上級的充分肯定和媒體的高度關(guān)注，主流媒體和門戶網(wǎng)站都對慶元縣的相關(guān)創(chuàng)新進(jìn)行了報(bào)道。該項(xiàng)目還受到了中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)組委會的認(rèn)可，榮獲第七屆“中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”。然而，筆者通過實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，慶元縣異地便民服務(wù)中心還存在不少問題和困難，既有管理本身的問題，又面臨整體體制的約束。

(一)異地便民服務(wù)中心的管理難題

據(jù)了解，慶元縣異地便民服務(wù)中心雖然取得了不錯(cuò)的成效，但是在推進(jìn)過程中也暴露出許多薄弱環(huán)節(jié)，在管理上主要存在以下問題：

1、如何落實(shí)服務(wù)工作制度？由于異地便民服務(wù)中心的建設(shè)還處于探索階段，辦公場所設(shè)立、網(wǎng)絡(luò)平臺搭建、代辦人員管理、服務(wù)事項(xiàng)進(jìn)駐、日常工作指導(dǎo)、檢查考核機(jī)制等方面的工作還落實(shí)不到位。例如，根據(jù)村級便民服務(wù)中心規(guī)范化建設(shè)的要求，便民服務(wù)中心要實(shí)行值班制度，但是從群眾的反映來看，平時(shí)能夠嚴(yán)格落實(shí)值班制度的異地便民服務(wù)中心并不多，群眾辦事經(jīng)常出現(xiàn)找不到人的情況。慶元縣紀(jì)委通過一次明察暗訪發(fā)現(xiàn)，有17個(gè)便民服務(wù)點(diǎn)的值班制度未有效落實(shí)到位，值班率只有20%。因此，便民服務(wù)中心有關(guān)服務(wù)工作制度有待進(jìn)一步落實(shí)。

2、如何加強(qiáng)辦公場所建設(shè)？在走訪的洋墩社區(qū)“1+1”綜合便民服務(wù)中心了解到，由于資金、人員等限制，少數(shù)無固定場所的村級便民服務(wù)中心推進(jìn)速度不快，村與村之間的差別較大，仍有個(gè)別村沒有進(jìn)駐。部分村尤其是東部鄉(xiāng)鎮(zhèn)一些規(guī)模不大的村的便民服務(wù)中心還存在衛(wèi)生情況差、管理混亂的情況。此外，有些派駐在外的異地便民服務(wù)工作場所辦公條件簡陋，由于代辦員報(bào)酬較少，導(dǎo)致臺賬記錄、資料保管和電腦維護(hù)等工作無人負(fù)責(zé)；由于內(nèi)務(wù)管理制度缺失，造成記錄不全、資料缺失等問題。因此，便民服務(wù)中心辦公場所的建設(shè)和管理有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

3、如何有效開展便民服務(wù)？目前來說，異地便民服務(wù)中心的便民服務(wù)開展還不太理想。一方面體現(xiàn)在宣傳工作不到位，部分群眾對“1+1”綜合便民服務(wù)窗口不甚了解，有些外出群眾甚至不知道務(wù)工地有異地便民服務(wù)中心。在訪談過程中有群眾反映，有些外出群眾沒有收到便民服務(wù)卡，更不清楚異地便民服務(wù)中心可以提供哪些服務(wù)；另一方面體現(xiàn)在實(shí)際開展的代辦服務(wù)少，從綜合便民服務(wù)窗口的臺賬記錄來看，各聯(lián)絡(luò)點(diǎn)辦理的事項(xiàng)普遍不多，其中全程代辦的事項(xiàng)更少。據(jù)了解，有較多的外出群眾仍然以原有的方式自己跑腿辦事，沒有享受異地便民服務(wù)中心提供的服務(wù)。因此，便民服務(wù)實(shí)際工作的開展有待進(jìn)一步落實(shí)。

4、如何規(guī)范服務(wù)人員管理？異地便民服務(wù)中心的代辦員隊(duì)伍管理還存在諸多問題，一些中心的代辦人員變動(dòng)隨意性大，值班表上的人員與原上報(bào)的人員不一致情況較明顯。按照相關(guān)規(guī)定，值班人員原則上以村兩委主要干部、駐村干部、大學(xué)生村官等人員為主組成，但一些村的村支書、村主任并未列入值班人員；縣委、縣政府要求這些代辦人員要定期去異地便民服務(wù)中心輪流坐班，但是據(jù)反映，實(shí)際上他們?nèi)サ拇螖?shù)很少。而對于派駐異地便民服務(wù)中心來說，多是聘請?jiān)诋?dāng)?shù)毓ぷ鞯狞h員和有威望的群眾為代辦員，這些人平常都有自己的工作，很多時(shí)候無法及時(shí)提供代辦服務(wù)。因此，便民服務(wù)隊(duì)伍的管理有待進(jìn)一步規(guī)范。

(二)異地便民服務(wù)中心的發(fā)展困局

除了自身管理方面的問題之外，異地便民服務(wù)中心作為打破戶籍制度和行政區(qū)域等限制的積極探索，其發(fā)展也受到了這些因素的約束：

1、能否適應(yīng)戶籍制度改革的需要？戶籍制度不僅是中國的一項(xiàng)基本社會管理體制，而且是一項(xiàng)與資源配置和利益分配密切相連的制度安排?！皯艏贫鹊暮诵膬?nèi)容包括將公民分為農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的二元身份制；同時(shí)根據(jù)戶口轄地管理原則，對異地間戶口遷移實(shí)行嚴(yán)格的行政控制”。[4]時(shí)至今日，人們生活中的諸多方面仍受制于戶籍制度，從衣食住行到生老病死、從生兒育女到入學(xué)求職、從福利保障到政治參與，都或多或少受戶口因素的制約。正是這種體制上的障礙，給外出群眾的生產(chǎn)生活帶來了諸多不便，有關(guān)計(jì)劃生育、子女教育、醫(yī)療保險(xiǎn)、身份證明等事務(wù)均需要回到原籍辦理。隨著戶籍制度改革的逐漸推進(jìn)，異地便民服務(wù)中心是否有繼續(xù)存在的必要、如何做出相應(yīng)的轉(zhuǎn)變，都是有待繼續(xù)討論的問題。

2、能否緩解流動(dòng)人口管理的難題？雖然戶籍制度是影響中國城鄉(xiāng)流動(dòng)的最為突出的制度障礙，但是隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展、新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力不斷流向城市卻是不爭的事實(shí)。由此面對的挑戰(zhàn)是，如何讓進(jìn)城的農(nóng)村流動(dòng)人口融入城市社會。研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前農(nóng)村流動(dòng)人口在城市的社會融合呈現(xiàn)出一種介于回歸農(nóng)村與徹底城市化之間的“半城市化”狀態(tài)，“它表現(xiàn)為各系統(tǒng)之間的不銜接、社會生活和行動(dòng)層面的不融合，以及在社會認(rèn)同上的‘內(nèi)卷化’”。[5]這不僅給中國社會發(fā)展提出的一個(gè)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，同時(shí)給流動(dòng)人口服務(wù)管理工作帶來諸多難題，突出表現(xiàn)為勞動(dòng)就業(yè)、社會保障、子女教育、醫(yī)療衛(wèi)生、政治參與等方面的合法權(quán)益難以有效保障。慶元縣探索的異地便民服務(wù)中心不僅承載了外出群眾在這些方面的服務(wù)需求，同時(shí)也為當(dāng)?shù)貙α鲃?dòng)人口的管理發(fā)揮了積極作用。但是，這種方式幫助化解流動(dòng)人口管理暴露出的綜合治理協(xié)調(diào)難度大、管理基礎(chǔ)工作薄弱、管理措施不落實(shí)等問題的效果如何，還有待時(shí)間的驗(yàn)證。

3、能否應(yīng)對人口流動(dòng)鄉(xiāng)村的困境？上世紀(jì)九十年代以來，中國出現(xiàn)了一股大規(guī)模且持續(xù)不斷的農(nóng)村人口流動(dòng)潮流，這一現(xiàn)象對傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村乃至整個(gè)中國發(fā)展都產(chǎn)生著重大而長遠(yuǎn)的影響。與此同時(shí)，農(nóng)村人口流動(dòng)也給鄉(xiāng)村治理帶來新的問題：人口流動(dòng)使得支撐鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展的資金、技術(shù)、知識、人才和需求等資源大量流失，鄉(xiāng)村治理陷入有流動(dòng)無發(fā)展的鄉(xiāng)村“空心化”困境；人口流動(dòng)無法實(shí)現(xiàn)對傳統(tǒng)鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)的突破和鄉(xiāng)村文明的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)村治理陷入有流動(dòng)無突破的鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)再復(fù)制困境；人口流動(dòng)不僅沖擊著城市秩序而且也沖擊著鄉(xiāng)村秩序，鄉(xiāng)村治理陷入有流動(dòng)無安寧的鄉(xiāng)村秩序失衡困境。[6]由于慶元縣所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡，中西部經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)鄉(xiāng)村的影響主要是鄉(xiāng)村“空心化”問題，而東部經(jīng)濟(jì)相對落后鄉(xiāng)村的影響主要是鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)的再復(fù)制問題。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，異地便民服務(wù)中心在為群眾提供便民服務(wù)的同時(shí)，客觀上也發(fā)揮了一定的鄉(xiāng)村治理功能，而能夠在多大程度上應(yīng)對上述鄉(xiāng)村治理困境，則值得進(jìn)一步探討。

總體來講，近年來地方政府在建設(shè)服務(wù)型政府方面進(jìn)行了許多有益探索。其中，浙江省慶元縣結(jié)合自身地理區(qū)位比較偏遠(yuǎn)、交通條件相對落后、農(nóng)村剩余勞動(dòng)力大量外流等實(shí)際情況，創(chuàng)新便民思路、延伸服務(wù)范圍，通過縣內(nèi)“1+1”便民服務(wù)窗口和縣外異地便民服務(wù)站點(diǎn)等異地便民服務(wù)中心的建設(shè)，探索出一套管理與服務(wù)相互促進(jìn)的異地便民服務(wù)新模式，取得了積極成效。但是，作為一種創(chuàng)新舉措也不可避免地遇到問題和挑戰(zhàn)，不僅有管理本身的問題，還面臨整體體制的約束。在自身管理層面，異地便民服務(wù)中心有關(guān)服務(wù)工作制度、辦公場所建設(shè)管理、服務(wù)工作的開展、服務(wù)隊(duì)伍的管理等都有待進(jìn)一步規(guī)范；在制度體制層面，異地便民服務(wù)中心能否適應(yīng)戶籍制度改革的需要、緩解流動(dòng)人口管理的難題、應(yīng)對人口流動(dòng)鄉(xiāng)村的困境等都需要進(jìn)一步探討。

[1]燕繼榮.服務(wù)型政府的研究路向——近十年來國內(nèi)服務(wù)型政府研究綜述[J].學(xué)海,2009(1).

[2]謝慶奎.服務(wù)型政府建設(shè)的基本途徑：政府創(chuàng)新[J].北京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版),2005(1).

[3]吳建南等.政府創(chuàng)新的類型與特征——基于“中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”獲獎(jiǎng)項(xiàng)目的多案例研究[J].公共管理學(xué)報(bào),2011(1).

[4]陸益龍.戶口還起作用嗎——戶籍制度與社會分層和流動(dòng)[J].中國社會科學(xué),2008(1).

[5]王春光.農(nóng)村流動(dòng)人口的“半城市化”問題研究[J].社會學(xué)研究,2006(5).

[6]徐勇,徐增陽.流動(dòng)中的鄉(xiāng)村治理：對農(nóng)民流動(dòng)的政治社會學(xué)分析[M].北京:中國社會科學(xué)出版社,2003.

(責(zé)任編輯：黃俊堯)

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1243(2016)01-0057-006

作者：谷志軍，深圳大學(xué)當(dāng)代中國政治研究所專職研究員、管理學(xué)院講師，博士，主要研究方向：地方政府創(chuàng)新與地方治理、權(quán)力制約監(jiān)督與廉政治理。郵編：518060