空心村整治的實(shí)踐及其困境——基于某產(chǎn)權(quán)改革試點(diǎn)村的實(shí)證考察

□ 劉 銳

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空心村整治的實(shí)踐及其困境
——基于某產(chǎn)權(quán)改革試點(diǎn)村的實(shí)證考察

□ 劉 銳

空心村不僅包括聚落空心化、住宅空廢化，還包括人口空心化、管理空心化。空心村的存在在當(dāng)前具有歷史階段的合理性，短期內(nèi)消滅空心村既不科學(xué)，也違背了多數(shù)農(nóng)民的意愿?？招拇逭问且淮螐?fù)雜的系統(tǒng)工程，不僅受自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及工程技術(shù)的影響，而且受宏觀政策制度、鄉(xiāng)村治理及人口流動(dòng)的影響。市縣兩級(jí)統(tǒng)籌規(guī)劃的不力，鄉(xiāng)村組織結(jié)成利益共同體，給空心村整治實(shí)踐帶來(lái)了治理危機(jī)；而無(wú)視農(nóng)民分化的利益訴求，只進(jìn)行簡(jiǎn)單的土地整理，也引發(fā)了農(nóng)村一系列的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。維護(hù)多數(shù)農(nóng)民利益，保證鄉(xiāng)村治理的有效，是提升空心村整治效益的關(guān)鍵。

空心村 整治 困境 鄉(xiāng)村治理 農(nóng)民分化

一、問(wèn)題提出

當(dāng)前有關(guān)空心村問(wèn)題的研究集中在經(jīng)濟(jì)學(xué)、地理學(xué)、管理學(xué)等領(lǐng)域，研究話題主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：一是探討空心村形成的影響因素。相關(guān)研究表明，農(nóng)村空心化的形成既有宏觀制度、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的原因，也有微觀管理制度、土地規(guī)劃的原因；既有地形地貌、環(huán)境變化的原因，也有人口結(jié)構(gòu)、家庭結(jié)構(gòu)變化的原因。[1-4]二是探討空心村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響。相關(guān)研究指出，空心村造成了農(nóng)村土地資源的雙重浪費(fèi)，[5]給農(nóng)村社會(huì)和農(nóng)民生活帶來(lái)了不利影響，[6]阻礙了鄉(xiāng)村地域協(xié)調(diào)發(fā)展的進(jìn)程。[7]三是探討空心村的特征及演進(jìn)形態(tài)。相關(guān)研究表明，空心村現(xiàn)象通常會(huì)經(jīng)歷出現(xiàn)期、成長(zhǎng)期、興盛期、穩(wěn)定期和轉(zhuǎn)型期等階段；[8]處在不同階段的空心村，村莊整體特征會(huì)有一定差異，[9]會(huì)呈現(xiàn)出一個(gè)由人口和聚落的空心化到公共服務(wù)及管理的空心化，再到基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)的空心化的演進(jìn)過(guò)程。[10]四是探討空心村的整治潛力及模式。相關(guān)研究表明，搞清楚“土地利用現(xiàn)狀是什么，整理潛力有多大”，[11]積極推進(jìn)空心村綜合整治，不僅具有現(xiàn)實(shí)意義，還具有歷史意義?？招拇逭雾毧疾炀勐溲葑兊囊?guī)律，制定合理完備的整治規(guī)劃，分步穩(wěn)妥地推進(jìn)。[12]

通過(guò)上述研究，我們既可以了解空心村整治的現(xiàn)實(shí)必要性，又可以了解空心村的內(nèi)涵特點(diǎn)、形成發(fā)展、空間分布，從而清晰理解空心村整治的模式及主要策略。但是，已有研究也存在些許不足，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是對(duì)空心村認(rèn)識(shí)有偏差，已有討論較為片面，主要關(guān)注的是空心村存在的問(wèn)題及其如何整治?？招拇迤鋵?shí)是城鄉(xiāng)關(guān)系變遷的必然現(xiàn)象，多數(shù)地方的空心村在短時(shí)期內(nèi)不可能消失，[13]全面徹底地消滅空心村既不科學(xué)，也沒(méi)有必要。二是已有研究多著眼于土地利用及住宅改造，對(duì)農(nóng)民群體的現(xiàn)狀及訴求未作深入分析，對(duì)農(nóng)民流動(dòng)方式及村莊社會(huì)后果未作細(xì)致說(shuō)明。三是空心村整治是個(gè)系統(tǒng)工程，與鄉(xiāng)村治理的關(guān)系較為密切，泛泛討論空心村整治的原則及策略是不夠的，還應(yīng)該注重空心村整治的實(shí)踐后果分析。本文將農(nóng)民群體及鄉(xiāng)村治理納入空心村研究中，試圖通過(guò)考察鄂東南某空心村整治的實(shí)踐及后果，來(lái)展現(xiàn)空心村整治的復(fù)雜性及利益主體的博弈邏輯。

二、空心村的形成機(jī)制

X村位于鄂東南A市，全村有1390人，16個(gè)村民小組；全村擁有土地面積10947畝，其中水田2785畝；離鄉(xiāng)政府有5公里，交通、醫(yī)療、教育等基礎(chǔ)設(shè)施較差。X村屬于丘陵地形，呈帶狀分布，上游是“山包子”，下游是“水袋子”，水稻產(chǎn)量因此不高。2000年以后，X村外出打工的農(nóng)民逐漸增多，截止到筆者調(diào)查的2012年，外出務(wù)工人數(shù)已占全村勞動(dòng)力人口總數(shù)的90%以上。打工在增加農(nóng)民收入的同時(shí)，也在X村掀起了一股買房熱潮。筆者大致統(tǒng)計(jì)了X村7個(gè)村民小組居民的買房情況(見表1)。

表1 各小組買房情況統(tǒng)計(jì) (單位：戶)

通過(guò)表1可以發(fā)現(xiàn)，X村7個(gè)小組在外買房的農(nóng)戶占全村總戶數(shù)的47.5%，其中在鎮(zhèn)里買房的農(nóng)戶所占比例為24.4%。需要注意的是，筆者只是統(tǒng)計(jì)了農(nóng)戶買房的情況，并沒(méi)有將農(nóng)戶租房的情況統(tǒng)計(jì)在內(nèi)，事實(shí)上，X村農(nóng)戶在鎮(zhèn)上租房的比例也不小。另外，有些老人長(zhǎng)年隨兒子居住，這導(dǎo)致X村各小組的常住人口更少。以DGY組為例，該小組在外買房的農(nóng)戶達(dá)到50%，剩下的7戶都跟隨子女居住，整個(gè)小組平?；緵](méi)人活動(dòng)。人口的空心化導(dǎo)致了住宅的空心化，而住宅空心化的占比較大，則形成了我們常說(shuō)的空心村。

調(diào)查顯示，X村社會(huì)空間聚落形態(tài)的變化主要與城市化拉力、公共服務(wù)供給缺位以及公共設(shè)施建設(shè)不足有關(guān)。具體說(shuō)來(lái)主要有以下幾點(diǎn)：一是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的高強(qiáng)度及農(nóng)業(yè)收益的低廉。X村農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給嚴(yán)重不足，1990年代以來(lái)X村的機(jī)耕道不斷遭到毀壞，大量堰塘渠道等因維護(hù)不力而致淤積，水、田、路等建設(shè)投入的匱乏使得農(nóng)民只能依靠傳統(tǒng)的肩挑背扛方式種田。據(jù)統(tǒng)計(jì)，X村每畝水田的年平均糧食產(chǎn)量只有800斤。種田的高強(qiáng)度與低收入，使得其與打工的相對(duì)輕松及高收益形成鮮明反差，這也促使該村農(nóng)民只愿意種植一季稻，或者直接將農(nóng)田流轉(zhuǎn)出去然后外出打工。二是道路、醫(yī)療、文化等公共服務(wù)供給相對(duì)匱乏。X村有些灣子的道路至今沒(méi)有硬化，下雨天時(shí)村民出行極不方便；有的灣子閉路電視不通，村民只能用“天鍋”接收信號(hào)，更不用說(shuō)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)；同時(shí)，村莊內(nèi)也幾乎沒(méi)有可供村民娛樂(lè)的公共文化設(shè)施。只要條件允許，年輕人就會(huì)逃離冷清乏味的村莊。三是農(nóng)民經(jīng)濟(jì)分化及小城鎮(zhèn)的發(fā)展。打工經(jīng)濟(jì)的興盛促成了農(nóng)民經(jīng)濟(jì)的分化，大多數(shù)村民不僅在乎家庭生活的富足，而且注重相互比較中的尊嚴(yán)和地位。只要條件具備，他們就會(huì)買房，既為自家生活方便，也為支持子代婚姻，同時(shí)還為獲得家庭生活的體面。四是小學(xué)合并政策的影響。2001年開始，教育部發(fā)文要求調(diào)整學(xué)校布局，X村于2005年撤除村辦小學(xué)，小孩大多就讀于鎮(zhèn)上小學(xué)。由于上學(xué)路途較遠(yuǎn)，家長(zhǎng)們出于對(duì)小孩人身安全的考慮，曾聯(lián)合起來(lái)請(qǐng)摩的車接送小孩，但司機(jī)卻因接送無(wú)利可圖而終止了該服務(wù)。村民只好選擇在鎮(zhèn)里買房，或者長(zhǎng)期租房供小孩上學(xué)，這進(jìn)一步加劇了村莊形態(tài)的空心化。除了上述原因，還有其他一些因素導(dǎo)致了X村的村莊空心化，如有些村民覺(jué)得灣子風(fēng)水不好，想方設(shè)法逃離村莊；有些灣子只有婦女和老人，一些村民晚上出行感覺(jué)害怕于是說(shuō)服家人買房，等等。

空心村的擴(kuò)大帶來(lái)了多重負(fù)面影響。一方面，空心村導(dǎo)致了人才和資源的流失，帶來(lái)了農(nóng)田的拋荒和農(nóng)業(yè)投入的減少，使農(nóng)業(yè)發(fā)展和糧食安全面臨危機(jī)；另一方面，空心村加大了公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給的難度，對(duì)農(nóng)民居住環(huán)境和農(nóng)村社會(huì)發(fā)展帶來(lái)負(fù)面影響，造成家庭空巢化、老人留守化，使新農(nóng)村建設(shè)乏力。另外，政府自上而下輸入的不少資源，如搞清潔鄉(xiāng)村運(yùn)動(dòng)、建設(shè)利民工程設(shè)施等，在這些村莊也因無(wú)人參與、無(wú)人監(jiān)督，而使得整治效果一直不明顯。總之，隨著X村的日益空心化，小打小鬧的整治不僅消耗了基層有限的資源，而且不能產(chǎn)生顯著的治理績(jī)效，無(wú)論是基層干部還是村民，均不認(rèn)可這種村莊整治方式。正是在這種背景下，2012年，A市下發(fā)了《關(guān)于產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》，提出了通過(guò)產(chǎn)權(quán)改革盤活農(nóng)村土地資源，實(shí)現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的目標(biāo)；并考慮利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策在農(nóng)村試點(diǎn)大拆大建的空心村整治*城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，主要是指“依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整治復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊(即拆舊地塊)和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊(即建新地塊)等面積共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)，通過(guò)建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實(shí)現(xiàn)增加耕地有效面積、提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)。”。從政策設(shè)計(jì)看，通過(guò)增減掛鉤政策來(lái)解決空心村問(wèn)題，能統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民增收與農(nóng)業(yè)提效，并且確實(shí)能在短時(shí)間內(nèi)改變農(nóng)村居住環(huán)境。但是從實(shí)踐的過(guò)程及后果看，以大拆大建作為改造策略的村莊整治，由于忽視農(nóng)民群體的居住訴求，忽略政策實(shí)踐的基層復(fù)雜性，導(dǎo)致了農(nóng)民居住利益受損、基層治理矛盾增多、綜合整治的績(jī)效明顯不高。

三、政府統(tǒng)籌不力與空心村整治的悖論效果

空心村整治的政策媒介是土地增減掛鉤。增減掛鉤政策的實(shí)施通常包括四項(xiàng)具體工作，一是保證拆舊工作能順利完成，二是安置房建設(shè)能如期完工，三是復(fù)墾的耕地要保證產(chǎn)出質(zhì)量，四是拆舊建新的資金要能夠平衡。由此可見，空心村整治的核心與重點(diǎn)在于“遷村騰地”。X村“遷村騰地”的程序?yàn)椋菏紫?，由鄉(xiāng)村組織調(diào)查摸底，測(cè)量空心灣面積，再以16萬(wàn)/畝的價(jià)格，與市農(nóng)發(fā)投簽訂合同并貸款。市一級(jí)留50萬(wàn)元作為押金，鎮(zhèn)一級(jí)留120萬(wàn)元作為工作經(jīng)費(fèi)，X村實(shí)際拿到320萬(wàn)元遷村騰地資金。整個(gè)空心村的復(fù)墾項(xiàng)目由鄉(xiāng)村組織負(fù)責(zé)實(shí)施，市、縣兩級(jí)不定期檢查并負(fù)責(zé)驗(yàn)收。房屋拆遷補(bǔ)償由村理事會(huì)決議，農(nóng)戶在拆除舊房屋得到拆舊補(bǔ)償后，可自主選擇是否入住新農(nóng)村社區(qū)。多數(shù)農(nóng)戶入住社區(qū)要補(bǔ)交一筆費(fèi)用，還建的新小區(qū)價(jià)格要比小產(chǎn)權(quán)房相對(duì)便宜些。

“遷村騰地”是個(gè)復(fù)雜的工程，以土地整治為實(shí)施載體。土地整理項(xiàng)目要涵蓋區(qū)域發(fā)展、生態(tài)環(huán)境、公眾利益等方面的要求，協(xié)調(diào)自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用，[15]這就需要政策制定者對(duì)土地整理的難易程度、資金投入及整理效益進(jìn)行周密分析，搞清楚土地整理潛力，制定出操作性強(qiáng)的土地利用規(guī)劃和整理模式。但是A市除了發(fā)布《關(guān)于產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》外，沒(méi)有再出臺(tái)任何有關(guān)土地整理的具體規(guī)定和完善的實(shí)施辦法，對(duì)資金籌集模式、項(xiàng)目實(shí)施模式?jīng)]有統(tǒng)一規(guī)劃，只是抽象地提出了幾項(xiàng)實(shí)施原則，如“依法辦事、陽(yáng)光操作”、“分類指導(dǎo)、重點(diǎn)突破”等，這使得鄉(xiāng)村組織在落實(shí)增減掛鉤政策時(shí)實(shí)際上無(wú)章可循。在上級(jí)政府的考核壓力和資金周轉(zhuǎn)束縛下，鄉(xiāng)村組織不得不在程序規(guī)范、制度設(shè)計(jì)上自做主張，邊操作、邊完善，進(jìn)行單一的宅基地整理，對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌所涉及的水、電、路建設(shè)不予考慮，對(duì)土地集約利用、土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)等置之不理。不僅如此，為了保障復(fù)墾土地不拋荒，達(dá)到上級(jí)政府的檢查要求，村組織還免費(fèi)給承包戶發(fā)放種子、復(fù)合肥等農(nóng)資，甚至幫忙繳納承包費(fèi)。

A市政府在土地整理上的統(tǒng)籌規(guī)劃不力，與其對(duì)增減掛鉤政策的認(rèn)識(shí)不深入有關(guān)。市一級(jí)對(duì)周轉(zhuǎn)指標(biāo)關(guān)注度高、期望值大，把獲取周轉(zhuǎn)指標(biāo)上升為“遷村騰地”工作的重點(diǎn)，在實(shí)施過(guò)程中先拆后建，片面追求耕地質(zhì)量和城市擴(kuò)張，對(duì)農(nóng)民意愿和農(nóng)村用地布局少有關(guān)心，這使得許多地方的增減掛鉤流于形式，增加了基層組織的執(zhí)行成本。與市政府認(rèn)識(shí)不到位、工作急躁冒進(jìn)相比，縣一級(jí)政府在這一過(guò)程中主要持觀望和應(yīng)付態(tài)度。雖然縣產(chǎn)改辦認(rèn)為產(chǎn)權(quán)改革條件成熟，土地增減掛鉤政策大有可為，但它只是政策執(zhí)行部門，直接利益關(guān)聯(lián)不大，市里也沒(méi)有出臺(tái)明確的方案。“遷村騰地”涉及村民利益和土地權(quán)屬，若行政介入較深，規(guī)劃統(tǒng)籌過(guò)寬，稍有不甚，可能引發(fā)糾紛甚至上訪，這于“穩(wěn)定壓倒一切”的政治生態(tài)是不符合的。且有限的縣財(cái)政很難完成與土地整治相配套的一系列工作。因此，縣一級(jí)的工作主要停留于圍繞《關(guān)于產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》督促協(xié)調(diào)，搭建土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)，檢查土地整治進(jìn)度，實(shí)際的工作主要交由鄉(xiāng)村組織落實(shí)。

“遷村騰地”具有較強(qiáng)的社會(huì)公益性質(zhì)[14]，上級(jí)政府本應(yīng)給予相應(yīng)的資金和政策扶持。但市縣兩級(jí)的統(tǒng)籌力度不足，使得X村的“遷村騰地”出現(xiàn)土地整治模式及標(biāo)準(zhǔn)定位不清、項(xiàng)目資金籌措上缺乏統(tǒng)一部署、宅基地復(fù)墾質(zhì)量規(guī)定過(guò)于原則化等問(wèn)題。它們使得上級(jí)號(hào)召的發(fā)揮“農(nóng)民自愿、民主決策”的精神，變成基層組織無(wú)頭蒼蠅式的自我摸索，帶來(lái)空心村整治的若干負(fù)面后果。主要表現(xiàn)為以下三點(diǎn)：一是形象工程特征明顯，不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。以農(nóng)地整治為例，各級(jí)政府驗(yàn)收時(shí)除對(duì)遺留的磚塊、瓦礫，土壤耕作層厚度、平整度作出要求外，又命令做生產(chǎn)路，做擋土墻，做U形槽，有的復(fù)墾地塊中間還留一棵樹，形似小公園。村民告訴筆者說(shuō)，本村是丘陵地形，又有草木護(hù)坡，不用排水，也不會(huì)有水土流失，如此整治，實(shí)際有害于種田。村干部也抱怨說(shuō)，土地整治只是裝飾門面，不切合實(shí)際。二是工程建設(shè)反復(fù)，導(dǎo)致資金浪費(fèi)，增加行政成本。宅基地復(fù)墾伊始，由于市縣兩級(jí)沒(méi)有下發(fā)具體工程標(biāo)準(zhǔn)，X村就以能種好莊稼為目標(biāo)，請(qǐng)挖機(jī)和旋耕機(jī)開墾并打細(xì)農(nóng)田。但是市、縣兩級(jí)在隨后的檢查驗(yàn)收中卻不斷提出了宅基地復(fù)墾的新標(biāo)準(zhǔn)和新要求，這導(dǎo)致鄉(xiāng)村兩級(jí)的復(fù)墾工作不斷反復(fù)，工程費(fèi)用也從開始的3500元/畝增至2.5萬(wàn)元/畝。為通過(guò)上級(jí)政府的檢查驗(yàn)收，基層還投入了大量人力物力用于土地復(fù)墾的督促、檢查工作，這導(dǎo)致了招待費(fèi)、務(wù)工費(fèi)、辦公費(fèi)的大量增加。有村干部告訴筆者，光迎檢發(fā)煙就要花掉7000-8000元。三是資金籌集不到位，統(tǒng)籌安排有問(wèn)題，干群關(guān)系緊張。政府籌集的資金主要用于三個(gè)方面，一是房屋拆遷補(bǔ)償，二是土地整理費(fèi)用，三是社區(qū)建設(shè)費(fèi)用。X村必須先復(fù)墾土地，市里驗(yàn)收通過(guò)后，才能得到指標(biāo)收益。補(bǔ)償金暫時(shí)無(wú)法全部發(fā)放，就有農(nóng)戶找村干部扯皮提要求，甚至以撕毀拆舊合同相要挾。鎮(zhèn)政府主張?jiān)诩?zhèn)上建社區(qū)，使“農(nóng)民向社區(qū)集中”，市委書記調(diào)研時(shí)認(rèn)為“豆腐賠成肉價(jià)”不劃算，主張?jiān)赬村內(nèi)建中心村。不少農(nóng)戶不滿意，畢竟本村位置偏僻，公共設(shè)施匱乏，不方便農(nóng)民生活。A市經(jīng)濟(jì)實(shí)力一般，地方財(cái)力有限，還未賣掉指標(biāo)之前，就要拿出巨額的資金，對(duì)A市政府并不是易事，社區(qū)建設(shè)因此被一拖再拖。房屋拆遷后農(nóng)戶如何生產(chǎn)和生活，在之前的政府決策中沒(méi)有認(rèn)真考慮，村民的不滿情緒隨著時(shí)間的推移不斷增加。

不可否認(rèn)，增減掛鉤政策的目標(biāo)較多，要統(tǒng)籌并落實(shí)好并不是易事。但A市政府為了獲得自身的政績(jī)，只瞄準(zhǔn)遷村騰地節(jié)余的指標(biāo)，而不去統(tǒng)籌規(guī)劃政策的執(zhí)行，這使得政策出臺(tái)開始就問(wèn)題不斷。市縣政府憑借權(quán)力體系中的層級(jí)優(yōu)勢(shì)，將政績(jī)壓力和政策問(wèn)題轉(zhuǎn)移給下級(jí)，造成了基層組織工作的被動(dòng)和盲目，增加了空心村整治過(guò)程的不確定性，資源輸入帶來(lái)悖論的實(shí)踐效果，隨之成為順理成章之事。

四、鄉(xiāng)村組織謀利與空心村整治中的分利秩序

空心村整治項(xiàng)目的最終落地，離不開農(nóng)村基層組織的承接和實(shí)施。當(dāng)巨量的項(xiàng)目利益進(jìn)村時(shí)，空心村自身的治理狀況低下，及家庭空巢化帶來(lái)的監(jiān)督弱化，會(huì)給鄉(xiāng)村組織提供大量的謀利空間。在這一過(guò)程中，鄉(xiāng)村組織的謀利主要表現(xiàn)為，鄉(xiāng)村組織利用其享有的工程控制權(quán)，通過(guò)克扣工程費(fèi)用來(lái)滿足自身利益訴求。總之，在這一過(guò)程中鄉(xiāng)村兩級(jí)形成了分享利益的秩序，上下聯(lián)動(dòng)攫取空心村的項(xiàng)目資源。

按照上級(jí)規(guī)定，鄉(xiāng)政府不能參與土地整理的一切項(xiàng)目，但這并不意味著鄉(xiāng)政府就會(huì)“無(wú)所作為”。實(shí)際上，通過(guò)與村級(jí)組織的密集聯(lián)動(dòng)，鄉(xiāng)政府同樣可以侵蝕相關(guān)的項(xiàng)目資金。鄉(xiāng)政府的謀利方式之一，是在房屋面積測(cè)量和項(xiàng)目資金使用上做文章。X村的房屋面積測(cè)量，依據(jù)“地方性知識(shí)”，“屋檐滴水”以內(nèi)都應(yīng)算作宅基地面積。但是，這一傳統(tǒng)做法遭到了鄉(xiāng)政府的否定，鄉(xiāng)政府要求按外墻界限進(jìn)行測(cè)量。雖然有不少村民表示不滿，但鄉(xiāng)政府為了盡量多地獲得拆舊資金，還是要求村組織不斷做工作平息爭(zhēng)議，節(jié)余出的資金大頭最終由鄉(xiāng)政府收入囊中。另外，鄉(xiāng)政府還鼓勵(lì)村組織多拆舊，同時(shí)強(qiáng)行提取2萬(wàn)元/畝作為本級(jí)政府的工作經(jīng)費(fèi)。村組織對(duì)此盡管意見較大，但由于在項(xiàng)目申請(qǐng)驗(yàn)收等方面，還需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府協(xié)助，拆遷補(bǔ)償、土地整治的矛盾，有時(shí)也有賴于鄉(xiāng)政府出面調(diào)解，因此不得不接受鄉(xiāng)政府這一做法。

從鄉(xiāng)政府自身角度考慮，將X村的產(chǎn)權(quán)改革做成明星工程，能引起上級(jí)政府的重視，帶動(dòng)更多的土地整治項(xiàng)目，吸引更多的國(guó)家資源下鄉(xiāng)，從而實(shí)現(xiàn)充實(shí)鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政，夯實(shí)本鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的目標(biāo)；甚至能引起連鎖反應(yīng)，如在招商引資、政績(jī)考核上，本級(jí)政府更容易勝出。因此，鄉(xiāng)政府不僅積極介入項(xiàng)目，而且還會(huì)與村級(jí)組織“上下聯(lián)動(dòng)”，以保證上級(jí)行政指令的高效落實(shí)。對(duì)于那些充當(dāng)村社“保護(hù)人”的村組織，或者落實(shí)工作不力、群眾基礎(chǔ)不好的干部，鄉(xiāng)政府會(huì)想辦法進(jìn)行“村治精英替代”。[16]那些具有貫徹上級(jí)意志的能力和動(dòng)力，資源網(wǎng)絡(luò)和活動(dòng)能力較強(qiáng)的“富灰群體”*“富灰”是指?jìng)€(gè)體富裕有灰黑背景。，則成為了鄉(xiāng)政府中意的村干部候選人，鄉(xiāng)政府會(huì)通過(guò)操作村莊選舉以保證這些能“干成事”的村干部上臺(tái)。問(wèn)題是，按照我國(guó)的行政設(shè)置，鄉(xiāng)政府是國(guó)家行政機(jī)構(gòu)的最末端，村級(jí)組織是村民自治組織，鄉(xiāng)政府與村級(jí)組織的關(guān)系不是上下級(jí)的隸屬關(guān)系，而是一種“指導(dǎo)—協(xié)助”關(guān)系 。[17]換句話說(shuō)，村組織沒(méi)有義務(wù)聽從政府指揮，除非鄉(xiāng)村之間有可供交換的利益。而只有那些私人能力強(qiáng)大，有謀利沖動(dòng)的精英才會(huì)在這種干部遴選中脫穎而出。X村的村莊治理邏輯即由此展開。

以X村的現(xiàn)任村書記李二為例。李二曾經(jīng)當(dāng)過(guò)村長(zhǎng)，后來(lái)又當(dāng)過(guò)鄉(xiāng)計(jì)生辦主任，他的關(guān)系資源非常豐富，與上級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)也有交往。當(dāng)?shù)剜l(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)想借助李二的廣闊人脈，到上級(jí)跑資源、撈項(xiàng)目，建設(shè)新農(nóng)村示范點(diǎn)，就三番五次動(dòng)員李二競(jìng)選X村書記。原村書記李志任職10多年，群眾的評(píng)價(jià)總體一般，對(duì)空心村整治也不熱心，鎮(zhèn)政府就操縱李二當(dāng)上了X村村書記。李二當(dāng)上村書記后，不僅為X村撈到了省級(jí)貧困村的牌子，還積極爭(zhēng)取到了增減掛鉤政策項(xiàng)目，成為全市的“遷村騰地”試點(diǎn)?？招拇宓牡湫吞卣魇?，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的后勁不足，土地林地開發(fā)無(wú)人問(wèn)津，村莊多項(xiàng)資源無(wú)人過(guò)問(wèn)。李二主政X村后，主要采取兩種方式為自身謀利。一是將村委班子替換成自己人，并以體制權(quán)力強(qiáng)行承包了該村300畝湖面、1000多畝荒地、700多畝山林。此后他又通過(guò)申請(qǐng)農(nóng)業(yè)合作社項(xiàng)目，將開發(fā)成本記入X村的村級(jí)債務(wù)中，再變通合作社利潤(rùn)分配模式，經(jīng)營(yíng)合作社所得的七成歸他一人所有。二是村組織享有空心村項(xiàng)目的發(fā)包權(quán)，請(qǐng)多少工、怎么開支，復(fù)墾的耕地流轉(zhuǎn)給誰(shuí)，這些權(quán)力由李二全權(quán)掌握。村組織不僅在土地整理中截取資金以自肥，而且自行決定剩余項(xiàng)目資金的分配，其中不少被他自己搭便車收入囊中。李二的謀利行為不可能在真空中進(jìn)行，但鄉(xiāng)政府對(duì)此不僅未出面制止甚至有所縱容。在鄉(xiāng)政府看來(lái)，畢竟，李二為本鄉(xiāng)發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)，為鄉(xiāng)政府帶來(lái)了利益和政績(jī)，為空心村整治創(chuàng)立了“模式”。在村莊內(nèi)部，李二利用體制權(quán)力大肆謀取私人利益，用強(qiáng)力壓制土地流轉(zhuǎn)中的反對(duì)派，也遭到了不少在村農(nóng)戶的強(qiáng)烈反對(duì)。但是，反對(duì)者多是留守老人、留守婦女，他們參與村莊事務(wù)的能力弱，大多只是停留于私下議論，而并不能形成真正有效的掣肘。

總之，空心村整治中鄉(xiāng)村組織的自利性，使村莊出現(xiàn)了一種分利秩序。在這個(gè)新型利益共同體中，鄉(xiāng)村兩級(jí)相互依存、相互合作，各自在進(jìn)村項(xiàng)目及鄉(xiāng)村內(nèi)部尋找利益空間。與農(nóng)業(yè)稅時(shí)代村級(jí)組織依附鄉(xiāng)政府謀求灰色利益不同，新時(shí)期的鄉(xiāng)村組織彼此平等、相互利用、相互塑造，造就出了一種與稅費(fèi)時(shí)期不同的“均衡利益共同體”。[18]空心村整治因鄉(xiāng)村組織的謀利變得晦暗不明，不僅沒(méi)有達(dá)到政策制定者的預(yù)想效果，反而進(jìn)一步消解了鄉(xiāng)村組織的治理合法性。

五、農(nóng)民居住訴求分化與空心村整治的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)

X村的空心村整治采取整村推進(jìn)的方式，它要處理好農(nóng)民異質(zhì)化的房屋拆遷訴求，同時(shí)要保證拆舊后農(nóng)民能順利住上安置房。但問(wèn)題是，盡管不少村民在外買(租)房并生活，并不意味著農(nóng)村宅基地社會(huì)功能的弱化。不考察分化農(nóng)民的家計(jì)狀況和訴求，試圖通過(guò)大拆大建手段來(lái)改善村莊環(huán)境，往往會(huì)帶來(lái)空心村整治中的各類問(wèn)題和矛盾。我們以X村農(nóng)民居住方式為例來(lái)進(jìn)行說(shuō)明。

X村1980年代就有零星農(nóng)民外出務(wù)工，取消農(nóng)業(yè)稅后村民外出務(wù)工漸成規(guī)模，一些農(nóng)戶甚至舉家外出打工。從調(diào)查來(lái)看，大多數(shù)務(wù)工農(nóng)民不具備相應(yīng)的技術(shù)，他們多在建筑行業(yè)或在工廠務(wù)工，一對(duì)夫妻一年能夠掙到3-4萬(wàn)元，在外打工兩三年可以積攢夠在鄉(xiāng)鎮(zhèn)購(gòu)房的錢。農(nóng)戶買房在2005年以后逐漸增多，住宅空心化現(xiàn)象也愈益明顯。X村村民之所以拋棄土地外出務(wù)工，除開農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足、農(nóng)業(yè)機(jī)械化推廣不力之外，更重要的原因在于建筑業(yè)報(bào)酬的上漲。從2008年到現(xiàn)在，農(nóng)民務(wù)工報(bào)酬漲了近一倍，做小工有100元/天的收入。與在村務(wù)農(nóng)相比，農(nóng)民只要自身勤勞肯干，就可以在附近搞建筑，即使去省城打工，也只需1個(gè)多小時(shí)車程。一般情況下，X村青壯年在外務(wù)工養(yǎng)小家，老人在村種2-3畝地就可養(yǎng)活自己。正是通過(guò)這種代際分工和支持，農(nóng)民積攢了進(jìn)城購(gòu)房的資金，從而造成了農(nóng)村的空心化。筆者對(duì)3個(gè)灣子住宅空心化的情況作出了統(tǒng)計(jì)，詳見表2。

表2 X村村民外出購(gòu)房的原因 (單位：戶) N=35

需要說(shuō)明的是，農(nóng)民買房的考慮較多，往往是幾種因素的綜合考慮，故上表統(tǒng)計(jì)時(shí)筆者只是選取了其中的主要原因進(jìn)行大致分類。X村所在的縣、市距離較近，房?jī)r(jià)差別較小，村民于是主要選擇在A市買房。住宅空心化不唯農(nóng)民買房引起，老人在鎮(zhèn)上照顧小孩上學(xué)，也會(huì)帶來(lái)住宅的季節(jié)性空心化。大多數(shù)農(nóng)民買房是生活所迫，多是四處借貸，因“子代結(jié)婚考慮”、“小孩上學(xué)需要”及“面子競(jìng)爭(zhēng)需要”，選擇買房的農(nóng)戶占到總數(shù)的40%。其次是“投資或打工需要”，占到農(nóng)戶買房的23%。橫向來(lái)看，農(nóng)戶在鎮(zhèn)上買房占51%，在市里買房所占比例相對(duì)較低。主要原因是，農(nóng)民在A市大多從事低端行業(yè)，如擺地?cái)?，做小吃，搞環(huán)衛(wèi)，當(dāng)小工，家庭收入不穩(wěn)定且與體力關(guān)聯(lián)較大。有村干部解釋說(shuō)，“在外買房的農(nóng)民，多是借錢或者按揭，要是沒(méi)有房子，就娶不到媳婦，自己的生活也受影響”*來(lái)自于筆者2012年10月12號(hào)對(duì)村副書記的訪談。。

打工經(jīng)濟(jì)的流行使農(nóng)民在居住方式上發(fā)生了較大變化，農(nóng)民群體對(duì)于住宅的訴求也隨之出現(xiàn)分化。有學(xué)者依據(jù)農(nóng)戶與土地的關(guān)系，將農(nóng)民群體分為脫離土地階層、舉家外出務(wù)工階層、半工半農(nóng)階層、小農(nóng)兼業(yè)階層、農(nóng)村貧弱階層。[19]空心村內(nèi)部小農(nóng)兼業(yè)階層占比較小，其他階層對(duì)土地和農(nóng)村依賴程度不同，對(duì)舊房的拆遷補(bǔ)償態(tài)度也有較大差異。舉家外出務(wù)工階層一般在城市買房或租房，家庭生活壓力較大，聽說(shuō)舊村拆遷有一定補(bǔ)償，自己短期內(nèi)對(duì)老房子無(wú)需求，又需要現(xiàn)錢償還借貸周轉(zhuǎn)城市生活，便會(huì)很快同意復(fù)墾老房子；脫離土地階層由于有穩(wěn)定就業(yè)及固定收入，有在城市生活的能力，老房子對(duì)于他們而言更多的是一種精神價(jià)值方面的意義，房屋拆遷補(bǔ)償并不算什么，他們參與空心村整治的自由度大較大，X村有2戶人家不同意拆舊，是希望將老屋作為鄉(xiāng)愁的寄托；以代際分工為基礎(chǔ)的半工半農(nóng)階層家庭[20]多在小城鎮(zhèn)買房或租房，老房子的存在使他們不僅無(wú)須負(fù)擔(dān)老人生活，而且還能從農(nóng)村獲取米、油、菜等物資供給城鎮(zhèn)生活，拆遷補(bǔ)償難以替代房屋的社會(huì)功能，他們既可能選擇堅(jiān)決地反對(duì)，也可能在村干部做工作下選擇屈服；對(duì)于那些既源于面子競(jìng)爭(zhēng)又源于生活壓力，選擇在外居住的農(nóng)村貧弱階層來(lái)說(shuō)，老屋連帶的農(nóng)村生活具有較強(qiáng)的社會(huì)保障意義，拆遷房屋無(wú)異于切斷他們的生活退路，他們會(huì)義無(wú)反顧地反對(duì)空心村整治。X村的住宅空心化情況表明，大部分農(nóng)民在外買房是權(quán)宜之計(jì)，是生存壓力，他們的生產(chǎn)生活具有城鄉(xiāng)可逆性，通過(guò)大拆大建來(lái)消滅空心村會(huì)帶來(lái)一些矛盾和沖突。

X村為“遷村騰地”成立了拆遷理事會(huì)，在村委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下工作，主要討論拆遷補(bǔ)償價(jià)格問(wèn)題。一般是村級(jí)組織決定房屋拆遷補(bǔ)償?shù)幕緝r(jià)格，理事會(huì)與村民協(xié)調(diào)做細(xì)小調(diào)整。拆遷補(bǔ)償根據(jù)房屋的建筑成本來(lái)計(jì)算，在X村多數(shù)拆舊所得難以支付建新成本，相當(dāng)一部分村民要倒貼10多萬(wàn)元。X村脫離土地階層與舉家外出務(wù)工階層，被村干部和理事會(huì)輪番做工作，他們中的大多數(shù)很快同意了拆舊。半工半農(nóng)階層所占比例較大，城鎮(zhèn)生活壓力及憑空而來(lái)的資金收益，使他們?cè)诓鹋f上喜憂摻半、猶豫不決。而對(duì)于農(nóng)村貧弱階層而言，老屋不僅具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值，而且具有福利價(jià)值，這一群體在拆舊伊始就堅(jiān)決抵制。但在村民自治及強(qiáng)大的干部壓力下，這一群體大多最終選擇了順從拆舊形勢(shì)。鄉(xiāng)村組織積極做工作主要是為盡快復(fù)墾保證土地連片，以便順利通過(guò)上級(jí)政府的檢查。盡管鄉(xiāng)村組織采取各種手段，最終動(dòng)員各階層農(nóng)戶簽訂拆舊合同，但是在房屋拆遷過(guò)程中還是出現(xiàn)了一些意外。

如筆者在X村的施工現(xiàn)場(chǎng)就曾遇到一起民眾阻擾施工的事件。有一群農(nóng)戶聯(lián)合起來(lái)阻撓施工，要求集體違約，一個(gè)村民甚至因激動(dòng)當(dāng)場(chǎng)撕毀了拆遷合同。理由是房屋拆遷補(bǔ)償?shù)?，且拆舊補(bǔ)償沒(méi)有到位，新社區(qū)建設(shè)又遙遙無(wú)期。村組織擔(dān)心事情鬧大，引起一些農(nóng)戶的反彈，不僅好言相勸，而且請(qǐng)他們吃飯，并私下承諾資金到位后，每戶增補(bǔ)2-5萬(wàn)元，此事才算暫時(shí)平息。筆者了解到，“鬧事”的這幾戶均屬于半工半農(nóng)階層或農(nóng)村貧弱階層，他們雖在外買房或租房，但家庭條件并不好，拆舊使他們居無(wú)定所。如X村的陳某屬于典型的貧弱階層，他當(dāng)時(shí)經(jīng)不住村干部的軟磨硬泡，同意房屋拆遷并寄居進(jìn)親戚家里。住地離農(nóng)田較遠(yuǎn)，種植很不方便，生活壓力驟然增大。他也不愿麻煩在鎮(zhèn)上生活的兒子，就多次找到村干部討要租房費(fèi)，說(shuō)若不解決就從鎮(zhèn)里一直向上反映。

總體來(lái)看，打工經(jīng)濟(jì)的興起已經(jīng)使曾經(jīng)高度同質(zhì)化的農(nóng)村發(fā)生了顯著分化。盡管X村多數(shù)農(nóng)民已在外買房，老房子因此破舊或荒蕪，但這并不表示農(nóng)民已能順利進(jìn)城，不需要再回到原村生產(chǎn)生活?，F(xiàn)實(shí)的情況是：正是農(nóng)村房屋及土地的存在，才使進(jìn)城農(nóng)民可以放心打工而免除了后顧之憂。農(nóng)戶的收入結(jié)構(gòu)決定了農(nóng)村大量的老舊住宅潛含的社會(huì)意義大于其經(jīng)濟(jì)意義。也正是在這個(gè)意義上可以說(shuō)，只進(jìn)行簡(jiǎn)單的空心村拆建而不具體分析農(nóng)戶的買房行為，不對(duì)農(nóng)民分化情況及后續(xù)的生產(chǎn)生活做周密安排，就必然隱含著嚴(yán)重的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)及鄉(xiāng)村治理危機(jī)。

六、結(jié)論與討論

中國(guó)式城市化道路決定了大量進(jìn)城的農(nóng)民要不斷穿梭于城鄉(xiāng)之間，由此導(dǎo)致了大部分農(nóng)村宅基地的“季節(jié)性閑置”，形成地理學(xué)意義上的空心村。從人口流動(dòng)的角度來(lái)看，以代際分工為基礎(chǔ)的家計(jì)模式雖然支撐起了大多數(shù)農(nóng)民在城鎮(zhèn)買房的能力，但城市生活能力的缺乏仍舊使這些農(nóng)民不能完全融入城市，這也使得多數(shù)空心村的存在具有階段合理性[21]?？招拇宓膯?wèn)題主要是，家庭空巢化引起的社會(huì)問(wèn)題，以及村組織空心化引起的治理問(wèn)題。保障農(nóng)民生產(chǎn)生活的有序展開及鄉(xiāng)村治理的可持續(xù)，是空心村整治的關(guān)鍵。

以行政手段推動(dòng)的空心村整治方式不僅要做好統(tǒng)籌規(guī)劃及宏觀指導(dǎo)，而且要與土地整治的利益主體——鄉(xiāng)村組織及農(nóng)民群體進(jìn)行有效對(duì)接，重前期開發(fā)輕后期管理，重指標(biāo)節(jié)余而不顧資金籌集的模式應(yīng)被制止。鄉(xiāng)村組織既有執(zhí)行上級(jí)命令，保障政策落實(shí)的要求，但也有侵害百姓利益，謀取私利的沖動(dòng)，要保證空心村整治經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益的協(xié)調(diào)，就要以大多數(shù)村民的利益為考慮重點(diǎn)，不僅需要監(jiān)管具體的項(xiàng)目運(yùn)作，還要評(píng)估鄉(xiāng)村集體資源是否遭遇侵蝕。農(nóng)村盡管已發(fā)生深刻分化，對(duì)于多數(shù)村民來(lái)說(shuō)依然是其安身立命之本，整治空心村應(yīng)因地制宜、有序進(jìn)行，注意分析并尊重農(nóng)民的土地訴求。

總之，空心村整治不僅受自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及工程技術(shù)的影響，而且受宏觀政策制度、鄉(xiāng)村治理及農(nóng)民家計(jì)模式的影響，不實(shí)事求是地分析空心村的形成原因，不對(duì)空心村整治的綜合效益進(jìn)行評(píng)估，只是狹義的“遷村騰地”以增加土地面積，必然會(huì)帶來(lái)鄉(xiāng)村治理危機(jī)，增加農(nóng)村拆舊建新的風(fēng)險(xiǎn)。也正是在此意義上說(shuō)，拓展視角、整體分析、長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃、謹(jǐn)慎實(shí)踐，是落實(shí)空心村整治戰(zhàn)略的題中之義。

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(責(zé)任編輯：黃鵬進(jìn))

國(guó)家社科基金資助青年項(xiàng)目《階層分化背景下農(nóng)村社會(huì)治理研究》(15CKS022)的階段性成果。

C913.3

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1243(2016)01-0071-007

作者：劉銳，四川大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理系副研究員，博士，華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心研究人員，主要研究方向：土地問(wèn)題與鄉(xiāng)村治理。郵編：610064