社會(huì)政策實(shí)現(xiàn)機(jī)制的整合及其限度——基于對智障和精神殘疾人照料服務(wù)的實(shí)證研究

□ 黃紅華 時(shí)秋云

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社會(huì)政策實(shí)現(xiàn)機(jī)制的整合及其限度
——基于對智障和精神殘疾人照料服務(wù)的實(shí)證研究

□ 黃紅華 時(shí)秋云

杭州市仁愛家園、杭州市啟明星自閉癥康復(fù)中心與圣愛自閉癥康復(fù)中心分別代表了政府主導(dǎo)、市場主導(dǎo)、社會(huì)主導(dǎo)三種社會(huì)政策實(shí)現(xiàn)機(jī)制。這三種社會(huì)政策實(shí)現(xiàn)機(jī)制各有其優(yōu)缺點(diǎn)，而政府購買服務(wù)的實(shí)施將政府、市場與社會(huì)三種不同的機(jī)制進(jìn)行重構(gòu)，通過三種機(jī)制的優(yōu)勢集聚，形成了復(fù)合型網(wǎng)絡(luò)化的社會(huì)政策實(shí)現(xiàn)機(jī)制，在提高社會(huì)公共服務(wù)供給水平的同時(shí)促進(jìn)了社會(huì)組織的發(fā)展。同時(shí)，研究發(fā)現(xiàn)，雖然政府購買服務(wù)對三種機(jī)制進(jìn)行了重構(gòu)，但復(fù)合型網(wǎng)絡(luò)化模式下的治理依舊存在一些弱勢群體無法得到幫助的情況，而他們是更需要提供扶持的社會(huì)群體。

社會(huì)政策 三種機(jī)制 政府購買服務(wù) 復(fù)合型網(wǎng)絡(luò)化 實(shí)證研究

一、問題的提出

我國的社會(huì)政策實(shí)施，經(jīng)歷了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的國家統(tǒng)攬型社會(huì)政策時(shí)期、改革開放后的市場主導(dǎo)型社會(huì)政策時(shí)期以及當(dāng)下的國家主導(dǎo)型社會(huì)政策時(shí)期。[1]國家統(tǒng)攬型社會(huì)政策時(shí)期，以公有制和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的全能型政府[2](P90)包辦了所有的社會(huì)政策的實(shí)施，雖然保證了社會(huì)成員基本權(quán)利的平等，但是具有濃厚的平均主義成分，對于民眾基本權(quán)利的重視甚于對民眾基本生活質(zhì)量需求的保障，具有非全民性、不規(guī)范性與社會(huì)動(dòng)員性。[3]改革開放后，國家大面積退出社會(huì)政策實(shí)施及公共服務(wù)的供給，而將大部分事務(wù)交由市場來處理。市場主導(dǎo)型社會(huì)政策的實(shí)施雖然促進(jìn)了社會(huì)效率與供給水平，但是市場機(jī)制的競爭性與營利性使得社會(huì)政策無法保證大部分的弱勢群體獲得相應(yīng)的社會(huì)保障。另一方面，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平為導(dǎo)向的地方政府將重心傾注于經(jīng)濟(jì)政策，我國的社會(huì)政策也有明確的為經(jīng)濟(jì)發(fā)展“服務(wù)”的特點(diǎn)，[4]甚至一些地區(qū)是將社會(huì)政策實(shí)施當(dāng)作地區(qū)的發(fā)展包袱。進(jìn)入新世紀(jì)，隨著科學(xué)發(fā)展觀的提出與建設(shè)服務(wù)型政府理念的倡導(dǎo)，中央及地方政府逐漸增強(qiáng)對社會(huì)政策實(shí)施的重視。一些學(xué)者認(rèn)為，福利國家建設(shè)并不一定與市場化建設(shè)相悖，也不一定會(huì)有損于市場運(yùn)行的效率，應(yīng)實(shí)施積極的社會(huì)政策，建設(shè)一個(gè)發(fā)展型福利國家，使之成為市場機(jī)制運(yùn)行的社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施。[5]同時(shí)，伴隨著公民社會(huì)的發(fā)展與社會(huì)治理網(wǎng)絡(luò)的形成，社會(huì)政策的實(shí)施不再一味地依賴國家政府或完全依靠市場，而是逐步向社會(huì)合作轉(zhuǎn)變，各種利益群體同國家協(xié)作，利益的整合與協(xié)調(diào)構(gòu)成了政策網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行的機(jī)制。[6]2002年以來，中國政府通過社會(huì)政策體系建設(shè)、公共財(cái)政體制改革和公共服務(wù)供給機(jī)制創(chuàng)新，基本建立起了一個(gè)相對完備的公共服務(wù)項(xiàng)目體系，公共服務(wù)投入穩(wěn)步增長，多元供給機(jī)制不斷成熟和擴(kuò)展，初步實(shí)現(xiàn)了公共服務(wù)供給的普遍可及性目標(biāo)。[7]

在經(jīng)歷了國家包辦機(jī)制、市場主導(dǎo)機(jī)制后，由政府主導(dǎo)、社會(huì)與市場協(xié)同治理的社會(huì)政策實(shí)施機(jī)制越來越被學(xué)者所提倡。但對于如何將三種機(jī)制的優(yōu)勢進(jìn)行整合，劣勢進(jìn)行互補(bǔ)，政府、市場、社會(huì)如何發(fā)揮其各自作用并進(jìn)行合作，學(xué)界還未有較多的探討。

在這一基礎(chǔ)上，可繼續(xù)追問以下問題：政府、市場、社會(huì)這三種機(jī)制各有哪些優(yōu)劣勢？如何對他們進(jìn)行優(yōu)勢集聚？在三者共同協(xié)作的情境下，還存在哪些問題需要關(guān)注及解決？為什么會(huì)存在這樣的問題與漏洞？如何解決存在的問題與漏洞？

二、研究方案

本文以杭州市仁愛家園、杭州市啟明星自閉癥兒童康復(fù)中心以及杭州市圣愛自閉癥康復(fù)中心三家機(jī)構(gòu)為對象，對其為智力障礙及精神殘疾患者提供照料服務(wù)的機(jī)制進(jìn)行描述，同時(shí)對其優(yōu)勢劣勢以及其各自代表的政府主導(dǎo)機(jī)制、市場主導(dǎo)機(jī)制、社會(huì)主導(dǎo)機(jī)制等進(jìn)行比較，并闡述政府購買服務(wù)對三種機(jī)制的重構(gòu)及實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢集聚的過程。

(一)數(shù)據(jù)資料來源

本文的相關(guān)數(shù)據(jù)根據(jù)杭州市地方政府工作報(bào)告、杭州市地方政府統(tǒng)計(jì)年鑒等資料，研究對象的詳細(xì)信息與資料主要通過實(shí)地訪談、杭州市殘聯(lián)仁愛家園官網(wǎng)、杭州市啟明星自閉癥兒童康復(fù)中心官網(wǎng)、杭州市圣愛自閉癥康復(fù)中心官網(wǎng)等方式搜集而來，并對所搜集的信息、數(shù)據(jù)等資料進(jìn)行了整理和分析。

(二)研究對象簡況

杭州市仁愛家園是杭州市殘聯(lián)直屬的財(cái)政補(bǔ)助正處級事業(yè)單位，主要致力于為杭州市主城區(qū)戶籍的成年的智力、精神二級及以上殘疾人員提供托管、托養(yǎng)服務(wù)，兼顧康復(fù)、醫(yī)療、教育、培訓(xùn)和勞動(dòng)就業(yè)等方面的內(nèi)容。仁愛家園的醫(yī)療、護(hù)理及物業(yè)項(xiàng)目通過購買服務(wù)的方式，面向社會(huì)公開招標(biāo)。其中的護(hù)理服務(wù)向杭州市綠康老年康復(fù)醫(yī)院購買。同時(shí)仁愛家園與外包公司簽訂具體協(xié)議，將質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、考評細(xì)則納入其中，并與外包方建立工作例會(huì)等長效機(jī)制。運(yùn)作資金由政府全額撥款，并向未列入低保家庭或殘疾人基本生活保障工程的一、二級殘疾人員收取每人每月800元的費(fèi)用，而對于列入低?；驓堈瞎こ痰臍埣踩藛T不進(jìn)行另外收費(fèi)，并給予政策補(bǔ)貼。所收人員在辦理入托手續(xù)時(shí)需交納每人2000元的保證金*資料來源：機(jī)構(gòu)設(shè)置，杭州市殘疾人托管中心官網(wǎng)，http://hzct.hzcl.org.cn/wwwroot/hzctcl/www/jgsz/.html，2015-11-12.。

杭州市啟明星自閉癥兒童康復(fù)中心則是2005年經(jīng)杭州市民政局批準(zhǔn)的非營利性民間組織，開辦資金為15萬元。其運(yùn)作資金主要通過向患者提供服務(wù)收取費(fèi)用、社會(huì)捐贈(zèng)、政府補(bǔ)助等方式獲得。主要接收的是3周歲—7周歲自閉癥、廣泛性發(fā)育障礙及其他弱能兒童。機(jī)構(gòu)對服務(wù)對象的收費(fèi)采取分類收費(fèi)，即日托2000元每人·月，全托5000元每人·月，同時(shí)與壹基金合作提供海洋天堂計(jì)劃——華南地區(qū)自閉癥兒童關(guān)愛救助項(xiàng)目，即每人每月600元的康復(fù)救助金。機(jī)構(gòu)廣泛與社會(huì)志愿者合作，通過志愿者注冊，對志愿者提供不同類型的針對性培訓(xùn)，在經(jīng)中心初步培訓(xùn)、考核后，正式上崗*資料來源：中心簡介，杭州啟明星兒童康復(fù)中心，http://www.zjqmx.org/detail.aspx?newsID=46.html，2015-11-12.。

杭州圣愛自閉癥康復(fù)中心是由杭州基督教青年會(huì)、浙江省基督教會(huì)共同發(fā)起創(chuàng)立的一個(gè)非營利社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，并得到中國基督教兩會(huì)社會(huì)服務(wù)部的大力支持以及青島以琳自閉癥研究會(huì)所提供的專業(yè)培訓(xùn)和技術(shù)援助。其運(yùn)作資金主要來源于社會(huì)組織浙江省基督教協(xié)會(huì)、杭州基督教青年會(huì)、樂清市基督教三自愛國運(yùn)動(dòng)委員會(huì)、香港那打素基金及一些個(gè)人的社會(huì)捐贈(zèng)。機(jī)構(gòu)主要通過14名固定工作人員及招募社會(huì)義工開展服務(wù)，并建立圣愛義工團(tuán)，對義工建立檔案，采取分散與集中結(jié)合方式組織義工活動(dòng)。服務(wù)對象主要是患有自閉癥的3—7歲兒童。服務(wù)對象的收費(fèi)主要分為全天4000元每人·月和半天2800元·每人·月兩種，食宿自理。押金4500元，訓(xùn)練結(jié)束后退還*資料來源：浙江圣愛自閉兒童康復(fù)中心機(jī)構(gòu)簡介，http://www.agapaoautism.org.cn/company.asp.html，2015-11-12。

三、三種機(jī)制及其優(yōu)缺點(diǎn)

杭州市仁愛家園、杭州市啟明星自閉癥康復(fù)機(jī)構(gòu)及杭州市圣愛自閉癥康復(fù)機(jī)家機(jī)構(gòu)的土地來源、資金來源、職工管理、主要支出等方面均存在差異，這些差異體現(xiàn)了社會(huì)政策實(shí)施過程中的政府主導(dǎo)機(jī)制、市場主導(dǎo)機(jī)制、社會(huì)主導(dǎo)機(jī)制這三種不同的機(jī)制影響(見表1)。

表1 不同主導(dǎo)機(jī)制下的機(jī)構(gòu)基本要素比較

*表1系作者自擬，內(nèi)容整合于各機(jī)構(gòu)官網(wǎng)

第一種是政府主導(dǎo)機(jī)制，這種機(jī)制運(yùn)作主體以杭州市仁愛家園為代表。仁愛家園整體體現(xiàn)公辦特征，工作人員穩(wěn)定、工作場地有保證、價(jià)格低，主要面向杭州市居民。第二種是市場主導(dǎo)機(jī)制，這種機(jī)制運(yùn)作主體以杭州市啟明星自閉癥康復(fù)中心為代表。其主要特征即是市場化運(yùn)作，盡量維持成本與收入的均衡。第三種是社會(huì)主導(dǎo)機(jī)制，這種機(jī)制運(yùn)作主體以杭州市圣愛自閉癥康復(fù)機(jī)構(gòu)為代表。其特征即是發(fā)揮社會(huì)力量，依靠社會(huì)捐贈(zèng)實(shí)現(xiàn)運(yùn)營，并依托義工開展活動(dòng)。

三種機(jī)制主導(dǎo)下的相應(yīng)機(jī)構(gòu)都是位于杭州市且致力于為患有精神障礙及智力殘疾的患者及家庭提供基礎(chǔ)的、專業(yè)的照料服務(wù)的組織，借助于這三家實(shí)體機(jī)構(gòu)，政府、市場、社會(huì)三個(gè)主體在社會(huì)治理環(huán)境下，通過各有特色的運(yùn)作機(jī)制在共同的目標(biāo)導(dǎo)向下聯(lián)系在一起，即發(fā)揮政府主導(dǎo)機(jī)制、市場主導(dǎo)機(jī)制、社會(huì)主導(dǎo)機(jī)制的優(yōu)勢，形成服務(wù)供給的復(fù)合網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，為精神障礙與智力殘疾患者及家庭提供更完善、全面的照料服務(wù)。

通過比較可以發(fā)現(xiàn)三種機(jī)制不同的優(yōu)缺點(diǎn)：政府主導(dǎo)的社會(huì)政策實(shí)施機(jī)制較為穩(wěn)定與可靠，但對服務(wù)對象的地域局限性較大，并且主要是提供基本的護(hù)理服務(wù)；而市場主導(dǎo)的社會(huì)政策實(shí)施機(jī)制具有更大的開放性，自主與獨(dú)立性較大，但主要問題在于其受市場影響，承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)較大，同時(shí)出于市場成本的考慮，對于場地及接收患者的要求多；社會(huì)主導(dǎo)的社會(huì)政策實(shí)施機(jī)制則體現(xiàn)了公民社會(huì)責(zé)任感，在社會(huì)基金會(huì)及社會(huì)組織的幫助下具有發(fā)展的長遠(yuǎn)性，但服務(wù)力量較弱，服務(wù)質(zhì)量有待考察(見表2)。

表2 三種主導(dǎo)機(jī)制的優(yōu)缺點(diǎn)比較

*表2系作者自擬

從理論層次分析，政府主導(dǎo)機(jī)制基于政府公權(quán)力背景，更具有合法性與權(quán)威性，并且在政府權(quán)威的支持下，對于類似精神殘疾及智力障礙等特殊群體的基本公共服務(wù)供給更具有保障性，而其不足即在于政府及其制度層面的缺陷易造成特殊群體基本公共服務(wù)的供給漏洞。市場主導(dǎo)機(jī)制其優(yōu)勢在于以市場化為手段，通過高效的運(yùn)作方式有針對性地為特殊群體提供專業(yè)服務(wù)，同時(shí)，發(fā)揮市場的自主競爭優(yōu)勢，鏈接資源，實(shí)現(xiàn)多方合作。另一方面，市場自身的劣勢也影響機(jī)制載體自身的運(yùn)行與發(fā)展，即其面臨的不確定性及存在的自利傾向可能會(huì)偏離服務(wù)公共利益的最終目標(biāo)。社會(huì)主導(dǎo)機(jī)制能夠通過合作最大程度地發(fā)揮社會(huì)的力量，實(shí)現(xiàn)公民社會(huì)的自組自治，從而形成并提升公民社會(huì)領(lǐng)域的話語權(quán)，特別是特殊群體領(lǐng)域的話語權(quán)，例如本文中的精神殘疾及智力障礙患者及其家庭這一群體。但其不足之處在于，社會(huì)力量還處于萌芽發(fā)展階段，力量較弱，無法滿足當(dāng)前社會(huì)的巨大需求，且受制于政府及市場的強(qiáng)大力量，作為社會(huì)主導(dǎo)機(jī)制的載體，社會(huì)組織自身的職能定位亦不清晰，自身發(fā)展步履蹣跚。

四、政府購買服務(wù)對三種機(jī)制的整合

2008年，杭州向廣州、上海等地學(xué)習(xí)并嘗試政府購買服務(wù)政策，將市場運(yùn)作模式引入到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及政府部門的行政事務(wù)中以促進(jìn)社會(huì)參與公共事務(wù)治理，減輕政府財(cái)政壓力，提高行政效率。社會(huì)組織成為服務(wù)類的重要供給方，從而使社會(huì)組織與政府的關(guān)系中增加了一層買方與賣方的契約關(guān)系。

在社會(huì)政策實(shí)施過程中，政府通過向社會(huì)、市場購買服務(wù)將三種不同的機(jī)制進(jìn)行重構(gòu)整合，形成了復(fù)合式網(wǎng)絡(luò)化的社會(huì)政策實(shí)現(xiàn)機(jī)制。郁建興教授提出，“所謂復(fù)合供給模型，是指在公共服務(wù)的供給參與方之間進(jìn)行兩次分工，初次分工是將服務(wù)規(guī)劃者(提供者)和生產(chǎn)者相分離，并可產(chǎn)生多種典型的公共服務(wù)供給制度。二次分工是生產(chǎn)者將自己不能生產(chǎn)的服務(wù)，通過整合其他服務(wù)資源來組織生產(chǎn)，通過將分散的、異質(zhì)性的服務(wù)與需求與非規(guī)?；姆?wù)供給進(jìn)行對接來間接滿足服務(wù)需求?！盵8]

根據(jù)《浙江省殘疾人事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》的精神，杭州市政府加強(qiáng)對杭州市精神殘疾及智力障礙患者社會(huì)政策的實(shí)施。在為精神殘疾及智力障礙患者提供照料服務(wù)的具體實(shí)施過程中，杭州市政府全額撥款仁愛家園，并對其進(jìn)行行政性管理，同時(shí)，適當(dāng)補(bǔ)助市場機(jī)制主導(dǎo)的杭州市啟明星自閉癥康復(fù)中心，并引導(dǎo)社會(huì)機(jī)制主導(dǎo)的杭州圣愛自閉癥康復(fù)中心，從而在為精神殘疾及智力障礙患者提供服務(wù)的過程中，形成政府主導(dǎo)機(jī)制、市場主導(dǎo)機(jī)制以及社會(huì)主導(dǎo)機(jī)制共同合作與共存的局面，形成公共服務(wù)的初次分工。

而在由杭州市政府主導(dǎo)的杭州仁愛家園具體運(yùn)行過程中，為滿足機(jī)構(gòu)內(nèi)不同入住成員的服務(wù)需求，杭州市仁愛家園向杭州綠康老年康復(fù)醫(yī)院購買護(hù)理服務(wù)。杭州綠康老年康復(fù)醫(yī)院是杭州市專業(yè)護(hù)理康復(fù)的民辦非企業(yè)單位，通過跨區(qū)域連鎖經(jīng)營和管理形成了養(yǎng)老院-醫(yī)院-護(hù)理院一體化的格局，創(chuàng)建了公建民營、民辦公助、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、康復(fù)養(yǎng)老助殘的辦院新模式，現(xiàn)擁有員工387人，經(jīng)營和托管護(hù)理總床位1500張，并擁有多家醫(yī)院*資料來源：單位介紹，杭州綠康老年康復(fù)醫(yī)院，http://12559.zhaopin.job120.com/.html，2015-11-12.。

同時(shí)，杭州仁愛家園將機(jī)構(gòu)內(nèi)的物業(yè)等事務(wù)外包給專業(yè)機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮政府部門的資源鏈接功能，利用社會(huì)機(jī)構(gòu)各自優(yōu)勢，彌補(bǔ)政府機(jī)構(gòu)的不足之處，共同為仁愛家園機(jī)構(gòu)內(nèi)的成員提供完善的照料服務(wù)，滿足不同需求，這使得公共服務(wù)供給完成二次分工。

杭州市在為精神殘疾及智力障礙患者提供照料服務(wù)的過程中大致形成一個(gè)復(fù)合型的社會(huì)政策實(shí)施機(jī)制。另一方面，政府、市場、社會(huì)三者共同合作，致力于精神殘疾與智力障礙患者的社會(huì)福利，形成不同主體之間的網(wǎng)絡(luò)化合作治理機(jī)制。

但是為精神殘疾及智力障礙患者提供服務(wù)而形成的復(fù)合型網(wǎng)絡(luò)化治理模式中并非沒有漏洞。一方面，從服務(wù)對象的年齡要求來看，由于我國的社會(huì)福利與保障制度的歷史影響，我國家庭政策發(fā)展的主要方向應(yīng)該是“家庭化”，即基于家庭責(zé)任前提構(gòu)建福利保障體系，通過強(qiáng)化家庭功能實(shí)現(xiàn)為公民提供福利和保障的目標(biāo)。[9]因此，國家與政府提倡未成年精神殘疾及智力障礙者由家庭承擔(dān)撫養(yǎng)照料義務(wù)，而政府主辦的仁愛家園等只接收在勞動(dòng)年齡段內(nèi)的工療員，對其進(jìn)行照顧、康復(fù)、培訓(xùn)。依據(jù)杭州市仁愛家園的工療員接收標(biāo)準(zhǔn)，其要求是：(一)父母雙亡，或單親家庭，或一戶多殘家庭，本人年齡在18周歲以上的二級及以上智力、精神殘疾人員。(二)父親或母親一方年齡在65周歲以上的二級及以上智力、精神殘疾人員。(三)本人年齡在30周歲以上的二級及以上智力殘疾人員。(四)本人年齡在60周歲以上的二級及以上精神殘疾人員*資料來源：入托須知，杭州市殘疾人托管中心，http://hzct.hzcl.org.cn/wwwroot/hzctcl/www/rtxz/20150205/297 e1e2e4b58a14a014b58 ac94de0006.html，2015-11-12.。另一方面，一般家庭并不具備專業(yè)的照料條件，對于低教育水平的父母，更是陷入求助無門的境地。

在這樣的境況下，民辦非企業(yè)性質(zhì)的康復(fù)機(jī)構(gòu)彌補(bǔ)了政府部門由于相關(guān)制度約束與觀念的影響而造成的社會(huì)公共服務(wù)供給不足的現(xiàn)實(shí)景況。民辦非企業(yè)機(jī)構(gòu)主要接收3—7周歲的自閉癥兒童及弱能兒童，為擁有經(jīng)濟(jì)能力而對此方面了解不足的家庭提供了途徑，為這些孩子提供專業(yè)的康復(fù)與治療，科學(xué)表明，越早進(jìn)行治療的孩子越有可能恢復(fù)正常并融入社會(huì)生活中。然而，在這一銜接過程中，依舊存在一個(gè)斷裂區(qū)域，即18周歲以下的大齡兒童存在著無人接收的情況。

另一方面，從服務(wù)對象的地域來源來看，政府主辦的仁愛家園對接收的服務(wù)對象的限制較大，要求是杭州市主城區(qū)戶籍，智力、精神二級及以上殘疾人員，經(jīng)市殘聯(lián)指定醫(yī)院確診無傳染病、嚴(yán)重心臟病、嚴(yán)重感染癥、嚴(yán)重心腦血管疾病及糖尿病患者。而民辦非企業(yè)單位康復(fù)中心對服務(wù)對象的接收則不會(huì)有太大的地域戶籍的限制。杭州市啟明星自閉癥兒童康復(fù)中心不僅僅接收杭州市的兒童患者，也接收周邊地區(qū)，例如湖州、嘉興等地的兒童。然而，地域問題也使得服務(wù)對象的接收上受到較大局限。例如杭州市周邊地區(qū)的縣市或者經(jīng)濟(jì)水平較弱的地區(qū)，在這樣的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，患者家庭本身已承擔(dān)了較大的生活壓力，同時(shí)自身教育文化水平也有限，無法科學(xué)照料病患，而市場主導(dǎo)下的機(jī)構(gòu)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也超出了他們的承受范圍，導(dǎo)致他們求助無門，甚至出現(xiàn)家長帶著自己的患病孩子共同自殺的情況，而他們正是在現(xiàn)有社會(huì)政策實(shí)施機(jī)制下更迫切需要得到關(guān)注與照顧的群體。

五、社會(huì)政策實(shí)現(xiàn)機(jī)制的限度

任何一項(xiàng)事務(wù)皆有其發(fā)揮的前提條件或者說實(shí)現(xiàn)限度，復(fù)合型網(wǎng)絡(luò)化的社會(huì)政策實(shí)現(xiàn)機(jī)制的限度主要包括政府財(cái)政壓力方面、各實(shí)施主體的責(zé)任區(qū)分、服務(wù)質(zhì)量分離、地方能夠獨(dú)立支配的財(cái)政權(quán)力有限，因而對于如此耗費(fèi)巨大且效益回收慢的基礎(chǔ)工程，地方政府難免心有余而力不足，這也可以為杭州市仁愛家園實(shí)施接收人員條件限制提供解釋。

在實(shí)施主體責(zé)任區(qū)分與承擔(dān)的制度規(guī)范方面，復(fù)合型網(wǎng)絡(luò)化的社會(huì)政策實(shí)現(xiàn)機(jī)制中結(jié)合了政府、市場、社會(huì)三方的主體，具有主體的多元性，而面對的問題具有復(fù)雜性與多樣性，這對于社會(huì)政策實(shí)現(xiàn)機(jī)制在具體實(shí)踐過程中的責(zé)任區(qū)分與承擔(dān)提出較大挑戰(zhàn)，即如何保證政府在履行其監(jiān)督責(zé)任的同時(shí)保障其他主體的自主性與獨(dú)立性，充分發(fā)揮市場與社會(huì)的創(chuàng)造性與靈活性。當(dāng)追問政府責(zé)任的同時(shí)，市場主體與社會(huì)主體亦需積極承擔(dān)其應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。對于日益增加的社會(huì)組織與公眾參與社會(huì)事務(wù)治理的現(xiàn)狀以及政府、市場與社會(huì)之間的合作聯(lián)系，我國的相應(yīng)制度規(guī)范對于其中隱含的責(zé)任問題與風(fēng)險(xiǎn)問題還缺乏有效、準(zhǔn)確的回應(yīng)與界定，即制度跟不上現(xiàn)狀。

責(zé)任主體的難區(qū)分，也導(dǎo)致實(shí)施過程中的績效考核成為需要面對的問題之一。而政府與市場、社會(huì)的關(guān)系不清更為考核的主客體、考核標(biāo)準(zhǔn)等問題增加了難度。當(dāng)前，我國的社會(huì)組織主要是業(yè)務(wù)主管單位與登記單位共同管理，且一些政府主導(dǎo)的社會(huì)組織的負(fù)責(zé)人便是由政府部門中的在編人員擔(dān)任，同時(shí)伴隨著黨的領(lǐng)導(dǎo)的日益加強(qiáng)，黨的力量在社會(huì)組織中也發(fā)揮著越來越重要的作用，那么對于政府主導(dǎo)的社會(huì)組織的考核的實(shí)際有效性或許還是值得商榷的。而這些問題更易阻礙復(fù)合型網(wǎng)絡(luò)化社會(huì)政策實(shí)現(xiàn)機(jī)制的操作積極性。

在政府主導(dǎo)的社會(huì)政策實(shí)現(xiàn)機(jī)制中，政府的權(quán)力邊界也是亟需理清的問題。權(quán)力往往存在內(nèi)在的擴(kuò)張性，孟德斯鳩曾說過，任何有權(quán)力的人，都易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有邊界的地方為止。如何在社會(huì)政策實(shí)現(xiàn)機(jī)制中防止政府的主導(dǎo)力量壓制社會(huì)及市場的力量、壓縮市場與社會(huì)的發(fā)揮空間，亦是社會(huì)政策實(shí)現(xiàn)機(jī)制的限度之一。

六、結(jié) 論

隨著公民社會(huì)的發(fā)展，在國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的指導(dǎo)與要求下，政府、市場、社會(huì)形成了共同協(xié)作共同治理的社會(huì)環(huán)境，社會(huì)政策的實(shí)施也力求實(shí)現(xiàn)三者的合作從而為社會(huì)弱勢群體提供更完善更全面更可靠的社會(huì)保障與社會(huì)服務(wù)。在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展與改革的現(xiàn)實(shí)背景下，政府購買服務(wù)作為一種實(shí)踐促進(jìn)三種機(jī)制之間的合作，在市場運(yùn)作模式下，它既保證了社會(huì)公正的實(shí)現(xiàn)，又相對于以前統(tǒng)攬型政府減輕了壓力，提高效率，使得社會(huì)政策的實(shí)施更加有效益。同時(shí)，通過向社會(huì)組織購買服務(wù)進(jìn)一步促進(jìn)了社會(huì)組織的發(fā)展。雖然，在現(xiàn)階段整個(gè)機(jī)制的實(shí)施過程中還存在著制度漏洞或無法顧及到的社會(huì)群體，但我們相信隨著社會(huì)不斷發(fā)展，社會(huì)政策實(shí)施將覆蓋更全面的領(lǐng)域與群體。

當(dāng)下，我國政府應(yīng)首先著眼于自身職能的定位，并在此基礎(chǔ)上，銜接好政府、社會(huì)、市場，為社會(huì)底層的弱勢群體提供最基本的公共服務(wù)，覆蓋有真實(shí)需求的每一個(gè)弱勢個(gè)體。在具體實(shí)施過程中，可以立足本土特點(diǎn)，借鑒我國香港地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，在整筆撥款資助社會(huì)組織的同時(shí)適當(dāng)合理對社工人員進(jìn)行管理，通過完善制度與規(guī)則，為社會(huì)及市場提供有保障、規(guī)范及包容的發(fā)展空間。同時(shí)，理清政府、市場、社會(huì)在相互協(xié)作中的關(guān)系。另一方面，歐美國家的社會(huì)政策實(shí)施過程中的運(yùn)作方式也可為當(dāng)前我們的政策實(shí)施提供一些啟發(fā)。在經(jīng)歷了新公共管理改革后的歐美國家將市場理念與機(jī)制引入公共服務(wù)供給過程中，在追求高效的同時(shí)也帶來一些負(fù)面作用，而現(xiàn)在英國則通過以工作換福利的總體思路對社會(huì)進(jìn)行投資，在新政策范式下植入社會(huì)投資戰(zhàn)略。[10]而對于智障與精神殘疾患者家庭，可積極引導(dǎo)其建立家庭互助群體，通過同一群體之間的相互聯(lián)系與幫助形成更切合的網(wǎng)絡(luò)補(bǔ)丁。

在理論層面，當(dāng)前我們對于社會(huì)弱勢群體特別是智障與精神殘疾患者及其家庭的生存狀態(tài)與政策保障等相關(guān)研究甚少，而由于社會(huì)對于這一特殊群體的不了解導(dǎo)致其更易受到忽視。同時(shí)，對本文中提到的復(fù)合型網(wǎng)絡(luò)化社會(huì)治理模型在實(shí)際操作中的廣泛性及其受到的限制條件也需要更深入的實(shí)證研究以驗(yàn)證及修正。例如，在項(xiàng)目制操作過程中，復(fù)合型網(wǎng)絡(luò)化的社會(huì)政策實(shí)現(xiàn)機(jī)制是否會(huì)導(dǎo)致掮客型實(shí)施主體，即作為項(xiàng)目承包方的主體在項(xiàng)目制操作過程中多方申請資助以滿足自身需求？

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(責(zé)任編輯：黃俊堯)

浙江省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目《浙江省社會(huì)組織規(guī)制的政策工具研究》(13ZJQN061YB)的階段性成果。

D632.1

A

1243(2016)01-0051-006

作者：黃紅華，浙江工商大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，博士，主要研究方向：政府體制、社會(huì)政策；時(shí)秋云，浙江工商大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)碩士研究生，主要研究方向：社會(huì)組織。郵編：310018