從職權(quán)劃分的視角構(gòu)建“小政府、大社區(qū)”

張　平　商　爽　趙　晶

( 東北大學(xué)文法學(xué)院，遼寧 沈陽(yáng) 110169)

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從職權(quán)劃分的視角構(gòu)建“小政府、大社區(qū)”

張平商爽趙晶

( 東北大學(xué)文法學(xué)院，遼寧 沈陽(yáng) 110169)

小政府；大社區(qū)；職權(quán)；社區(qū)居民自治

伴隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)環(huán)境的改變，推動(dòng)社區(qū)治理主體的多元化發(fā)展并完善其職權(quán)配置勢(shì)在必行。從職權(quán)劃分的視角，分析了城市基層政府和社區(qū)的職權(quán)劃分現(xiàn)狀，提出構(gòu)建“小政府、大社區(qū)”的新型政府與社區(qū)職權(quán)關(guān)系模式。并指出了從注重政策法規(guī)的頂層設(shè)計(jì)與執(zhí)行入手，科學(xué)界定基層政府的職權(quán)范圍，明晰社區(qū)居委會(huì)的職權(quán)內(nèi)容，充分保證社區(qū)其他主體的職權(quán)發(fā)揮等實(shí)現(xiàn)“小政府、大社區(qū)”的構(gòu)建路徑。

一、引言

黨的十八大報(bào)告指出，“在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中實(shí)行群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，是人民依法直接行使民主權(quán)利的重要方式?！边@是我們黨第一次將城鄉(xiāng)社區(qū)治理的基本思想和理念寫入自己的重要文獻(xiàn)中。社區(qū)治理是各個(gè)相關(guān)主體共同管理社區(qū)公共事務(wù)的活動(dòng)。它意味著社區(qū)秩序的維護(hù)和達(dá)成是政府與社區(qū)共同的事務(wù)；治理過程不再是政府自上而下的單向度管控，而是多元主體的平等協(xié)商與合作。黨的十八屆三中全會(huì)提出，要“發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治互動(dòng)?！庇绕涫屈h的十八屆四中全會(huì)指出，“全面推進(jìn)依法治國(guó)，基礎(chǔ)在基層，工作重點(diǎn)在基層”，提出了“推進(jìn)基層治理法治化”的要求。即社區(qū)治理工作必須在法治的框架下展開，各項(xiàng)工作照章辦事?！吨腥A人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》(以下簡(jiǎn)稱居組法)規(guī)定居民委員會(huì)是基層群眾性自治組織，不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)對(duì)居民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。居民委員會(huì)協(xié)助不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)開展工作。法律規(guī)定的政府與社區(qū)居民委員會(huì)的關(guān)系在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中出現(xiàn)了不同程度的“走樣”。表現(xiàn)為基層服務(wù)管理任務(wù)不斷增加，基層政府職能轉(zhuǎn)變尚未到位，社會(huì)力量參與仍不充分，社區(qū)組織行政負(fù)擔(dān)日益加重，制約了社區(qū)自治和服務(wù)功能發(fā)揮，法治框架下的社區(qū)治理工作還任重而道遠(yuǎn)。

鑒于此，如何從完善服務(wù)型政府出發(fā)，科學(xué)界定基層政府職能，充分開展社區(qū)減負(fù)工作，形成參與廣泛、權(quán)責(zé)明確、協(xié)調(diào)有力、資源整合、運(yùn)行高效的現(xiàn)代城市社區(qū)治理體系迫在眉睫。本文以職權(quán)劃分為視角，提出構(gòu)建“小政府、大社區(qū)”的城市社區(qū)治理權(quán)責(zé)理念及體系，以期能夠?qū)ι鐓^(qū)行政事務(wù)多的突出問題進(jìn)行有力破解，為加快國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化夯實(shí)根基，為促進(jìn)和諧社會(huì)構(gòu)建和中國(guó)夢(mèng)的實(shí)現(xiàn)添磚加瓦。

二、當(dāng)前城市基層政府與社區(qū)職權(quán)劃分的現(xiàn)狀

職權(quán)是職務(wù)范圍內(nèi)的權(quán)力，是職位所固有的發(fā)布命令和希望命令得到執(zhí)行的一種權(quán)力。城市基層政府與社區(qū)都有不同的工作崗位，這些崗位都是根據(jù)管理分工的不同而進(jìn)行的功能性劃分，每一個(gè)劃分都被授予一定權(quán)力。政府和社區(qū)的管理者都需要掌好權(quán)、用好權(quán)，避免超越職權(quán)和濫用職權(quán)。目前城市基層政府與社區(qū)的職權(quán)劃分狀況具體表現(xiàn)為：

1.基層政府職權(quán)膨脹——社區(qū)治理變?yōu)樾姓芾?/p>

城市社區(qū)治理是政府主導(dǎo)下的多元主體共同參與的過程。黨的十八屆三中全會(huì)提出，要“發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治互動(dòng)?！秉h的綱領(lǐng)性文件指出了政府和社區(qū)居民自治之間的關(guān)系。主導(dǎo)不是領(lǐng)導(dǎo)，不是命令和控制，它更多強(qiáng)調(diào)社區(qū)治理過程中的平等、協(xié)商、合作。但是現(xiàn)實(shí)的社區(qū)治理過程中，基層政府或其派出機(jī)構(gòu)對(duì)于社區(qū)實(shí)施行政管理的色彩十分濃厚，社區(qū)居民自治的工作比較薄弱。法律定位為基層群眾性自治組織的社區(qū)居委會(huì)已經(jīng)成為基層政府或其派出機(jī)構(gòu)的“腿”，政府以行政管理的方式向社區(qū)居委會(huì)布置行政工作，決定社區(qū)工作的內(nèi)容、形式，給社區(qū)安排大量的行政事務(wù)、檢查評(píng)比、會(huì)議臺(tái)賬以及不合理的證明等。一項(xiàng)訪談研究顯示，許多居委會(huì)主任反映，主要精力用在了參加街道會(huì)議、應(yīng)付檢查考評(píng)、起草文稿和做電子臺(tái)賬上。[1]政府與社區(qū)之間形成一種命令—服從式的單向關(guān)系，社區(qū)只能被動(dòng)的接受政府的“指令”。在承擔(dān)政府任務(wù)的同時(shí)，社區(qū)居委會(huì)被賦予了“行政權(quán)威”，其工作表現(xiàn)為一套類似行政機(jī)關(guān)的日常運(yùn)作流程，如政府部門與社區(qū)居委會(huì)，實(shí)行等級(jí)-命令制、責(zé)任-包干制、科室對(duì)口制等；社區(qū)內(nèi)部管理，實(shí)行人事檔案管理、公文運(yùn)轉(zhuǎn)、行政會(huì)議、行政處罰等制度；社區(qū)組織和居民關(guān)系，實(shí)行視察慰問、幫扶救助、包片聯(lián)戶、行政督查等制度。[2]上述訪談研究也表明，大約78.1%社區(qū)居民甚至認(rèn)為社區(qū)居委會(huì)就是“政府行政組織”，社區(qū)居委會(huì)辦公“機(jī)關(guān)化”的趨勢(shì)日益明顯。

政府對(duì)社區(qū)行政干預(yù)過多帶來(lái)的一個(gè)后果就是社區(qū)居民自治功能弱化。在社區(qū)建設(shè)過程中，政府對(duì)社區(qū)工作的支持、幫助和推動(dòng)具有義不容辭的責(zé)任，但這并不等于政府在社區(qū)中要事事負(fù)責(zé)，過多攤派各種行政事務(wù)。當(dāng)大量繁雜的行政事務(wù)需要社區(qū)居委會(huì)執(zhí)行的時(shí)候，社區(qū)居民自治事務(wù)當(dāng)然無(wú)暇顧及，真正基于民意訴求的公共服務(wù)、社區(qū)居民自治形同虛設(shè)，社區(qū)組織和居民之間關(guān)系疏遠(yuǎn)。

上述社區(qū)行政化的根源在于政府“發(fā)包制”使然，我國(guó)政府發(fā)包制表現(xiàn)為：第一，發(fā)包制是以屬地管理為基礎(chǔ)，上級(jí)政府向下級(jí)政府層層發(fā)包。在發(fā)包的過程中，上級(jí)政府往往會(huì)根據(jù)自己的需要向下級(jí)政府設(shè)定發(fā)包責(zé)任書，以此作為對(duì)下級(jí)政府的獎(jiǎng)懲標(biāo)準(zhǔn)。第二，發(fā)包制的政府管理方式具有非法治性的特點(diǎn)，即上級(jí)政府在向下發(fā)包任務(wù)的時(shí)候往往不規(guī)定下級(jí)政府完成這一任務(wù)所使用的手段，只重視完成任務(wù)的情況。由此，地方政府在自己轄區(qū)內(nèi)的行為是很難受到約束的，它往往會(huì)采取十分靈活的方式來(lái)達(dá)到自己的目的。第三，由于國(guó)家與社會(huì)關(guān)系缺乏明確的界限，地方政府往往會(huì)向社會(huì)尋求租金，促進(jìn)自身的權(quán)力與利益的最大化。在發(fā)包目標(biāo)的指引下，政策和法律等都具有很大的不穩(wěn)定性，政府權(quán)力的收縮與擴(kuò)張往往以實(shí)現(xiàn)短期目標(biāo)的益處來(lái)衡量。在這種體制下，政府集社區(qū)建設(shè)的資源控制者、政策法律制定者、社區(qū)管理活動(dòng)的實(shí)施者及評(píng)價(jià)者等各種職能于一身，在社區(qū)治理過程中，政府職權(quán)膨脹擴(kuò)張，不斷向社區(qū)發(fā)包各種行政任務(wù)，以完成自己的績(jī)效目標(biāo)。政府權(quán)力對(duì)于社區(qū)治理領(lǐng)域的侵入造成社區(qū)居民自治僅有形式上的意義。[3]

2.社區(qū)居委會(huì)職權(quán)過多——越位民主

城市社區(qū)形成是一個(gè)長(zhǎng)期的過程，在這一過程中政府職能階段性的科學(xué)配置和輸出，是推動(dòng)整個(gè)社區(qū)縱深發(fā)展和管理逐步完善的關(guān)鍵一環(huán)。因此，在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，城市社區(qū)的形成，總體上表現(xiàn)為由政府發(fā)起并推動(dòng)，有目的地通過一定的方式或手段形成規(guī)定樣式的城市社區(qū)。但在城市社區(qū)形成和治理過程中，也出現(xiàn)了社區(qū)權(quán)力過大的越位民主、政府權(quán)威性失效的現(xiàn)象?！霸轿幻裰鳌奔粗刚谛姓倪^程中，未能扮演好自己應(yīng)有的主導(dǎo)者角色，未能履行好自己應(yīng)盡的職責(zé)，即“該管的沒有管起來(lái)，該做的沒有做或者沒有做好”[4]；而社區(qū)居委會(huì)由“自治者”角色變成“領(lǐng)導(dǎo)者”角色，由自治、參與變?yōu)榱祟I(lǐng)導(dǎo)、管理，形成了社區(qū)居委會(huì)職權(quán)過多、職能越位的現(xiàn)象，社區(qū)居委會(huì)在行使職權(quán)的過程中，超過了一定的界限，承擔(dān)或代管了本不應(yīng)該由它們行使的職權(quán)。[5]具體表現(xiàn)為：一是政府對(duì)社區(qū)居委會(huì)職權(quán)監(jiān)管缺位。在發(fā)包制目標(biāo)的驅(qū)動(dòng)下，地方政府盲于將權(quán)力下放，但是疏于對(duì)社區(qū)的管理和監(jiān)督，社區(qū)居委會(huì)全權(quán)決定社區(qū)內(nèi)的一切大小事情，尤其是賦予其出具大量居民所需要的“證明”的權(quán)力，卻沒有很好地界定這些權(quán)力是否是社區(qū)居委會(huì)法定應(yīng)該具有的權(quán)力，實(shí)際上造成了社區(qū)居委會(huì)職權(quán)過多；二是社區(qū)內(nèi)民主制度發(fā)展不健全?！毒咏M法》規(guī)定，社區(qū)居委會(huì)向居民會(huì)議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。但是現(xiàn)實(shí)的社區(qū)工作中，居民會(huì)議召開的次數(shù)有限，社區(qū)居委會(huì)獨(dú)立決策現(xiàn)象常見，居民參與冷漠。此外，各地在社區(qū)工作實(shí)踐中，探索成立了社區(qū)協(xié)商議事會(huì)、社區(qū)監(jiān)督委員會(huì)等機(jī)構(gòu)，以此助推社區(qū)治理工作健康前行，但是現(xiàn)實(shí)中，這些機(jī)構(gòu)的作用發(fā)揮不足，經(jīng)常處于沉睡狀態(tài)。作為社區(qū)最高權(quán)力執(zhí)行機(jī)構(gòu)的社區(qū)居委會(huì)，集決策、監(jiān)督、管理權(quán)力于一身，其職權(quán)過大，存在越位民主的表現(xiàn)；三是社區(qū)居委會(huì)內(nèi)部管理中，也存在居委會(huì)主任一人獨(dú)大現(xiàn)象。整個(gè)居委會(huì)管理中，一把手全面負(fù)責(zé)黨務(wù)、政務(wù)、居務(wù)工作，其資源和能力相比其他社區(qū)工作者具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)，家長(zhǎng)式的管理方式較為常見，社區(qū)內(nèi)部的民主管理和民主監(jiān)督乏力，越位民主依然表現(xiàn)突出。

3.政府和社區(qū)職權(quán)劃分不明確——互相推諉

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人民的生活和社會(huì)環(huán)境發(fā)生了翻天覆地的變化，居民的物質(zhì)和文化需求不斷增長(zhǎng)和變化。在社區(qū)治理層面，面對(duì)這種變化和情勢(shì)，出現(xiàn)了許多新的管理上的盲點(diǎn)。例如，社區(qū)居民為維護(hù)自己利益尋求解決問題途徑時(shí)，經(jīng)常聽到諸如此類的解釋：“這是國(guó)家下發(fā)的文件，政府要求是這樣的，你們?nèi)フ艺被蛘摺斑@是你們社區(qū)內(nèi)部的糾紛，我們政府也無(wú)權(quán)進(jìn)行管理”。而且，社區(qū)組織在完成政府布置的工作任務(wù)中出現(xiàn)失誤，政府將責(zé)任推卸給社區(qū)組織。[6]政府和社區(qū)針對(duì)居民的事務(wù)雙重失效，互相推諉，各不負(fù)責(zé)。由此導(dǎo)致上訪事件頻繁發(fā)生，影響了社會(huì)治安，行政效率、政府公信力下降，對(duì)于居民本身也造成嚴(yán)重的損失。

社區(qū)職權(quán)結(jié)構(gòu)是社區(qū)決策者構(gòu)成和組織形式的重要體現(xiàn)，社區(qū)職權(quán)結(jié)構(gòu)是社區(qū)政治結(jié)構(gòu)的一個(gè)重要的組成部分，它直接影響著社區(qū)的發(fā)展。職權(quán)劃分不明確，必然導(dǎo)致政治權(quán)利分配不均，造成各方利益沖突。在社區(qū)治理過程中，對(duì)于一些利益較大，發(fā)展較好的領(lǐng)域，往往存在著權(quán)力結(jié)構(gòu)的二重化現(xiàn)象，即政府出于自身的利益考量，要對(duì)該領(lǐng)域?qū)嵤┛刂?，社區(qū)對(duì)此也要占有較大的自治權(quán)，二者權(quán)力相重合造成了組織資源的浪費(fèi)，彼此制約的缺陷；然而對(duì)于一些比較棘手的領(lǐng)域，便出現(xiàn)了無(wú)人問津的現(xiàn)象，政府和社區(qū)誰(shuí)也不愿去管理，一旦出現(xiàn)問題，彼此相互推諉。政府在社區(qū)建設(shè)中應(yīng)處于主導(dǎo)地位，但在問題出現(xiàn)的時(shí)候，有時(shí)候躲在社區(qū)基層自治的保護(hù)網(wǎng)中掩耳盜鈴，不采取強(qiáng)有力的措施，失去了政府公信力；而社區(qū)是基層自治的主體，又過分依賴政府的權(quán)力，無(wú)法真正發(fā)揮自治的效力，禁錮在行政模式的枷鎖中，阻礙了自身的發(fā)展。

三、“小政府、大社區(qū)”的內(nèi)涵分析

基于上述基層政府和社區(qū)職權(quán)劃分的現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)我國(guó)城市現(xiàn)有的基層政府與社區(qū)組織的職權(quán)狀況與當(dāng)前的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求、與城市發(fā)展的需求有著不合拍之處。行政化社區(qū)不符合國(guó)家對(duì)基層治理的要求。國(guó)家對(duì)基層治理的預(yù)期，是要保持社區(qū)居委會(huì)扎根群眾、動(dòng)員群眾的優(yōu)勢(shì)，成為基層群眾自治性組織。2015年，民政部、中央組織部印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步開展社區(qū)減負(fù)工作的通知》(民發(fā)〔2015〕136號(hào))，提出要針對(duì)社區(qū)行政事務(wù)多等突出問題進(jìn)行強(qiáng)力約束。因此，必須大力推動(dòng)基層社會(huì)治理創(chuàng)新，構(gòu)建城市社區(qū)居民自治的新模式，切實(shí)減輕社區(qū)負(fù)擔(dān)，提升為民服務(wù)水平，使政府和社區(qū)的職權(quán)充分合理發(fā)揮又能相互配合，做到“小政府、大社區(qū)”的完美結(jié)合。

1.“小政府、大社區(qū)”的內(nèi)涵

“小政府、大社區(qū)”意指與社區(qū)治理密切相關(guān)的城市基層政府及其派出機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)行政規(guī)模和職能權(quán)限，形成高效的服務(wù)型政府；而社區(qū)層面則擴(kuò)充治理參與主體，有效承接各項(xiàng)社區(qū)服務(wù)工作，全面滿足居民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)和文化需要。具體來(lái)講：

首先，根據(jù)政府和社區(qū)實(shí)際運(yùn)行情況，制定相應(yīng)法律規(guī)章，明確基層政府及各職能部門、街道的職權(quán)，擴(kuò)大包括社區(qū)居委會(huì)在內(nèi)的社區(qū)權(quán)力主體的自治職權(quán)，做到資源配置到位，權(quán)責(zé)對(duì)稱。其次，“小政府”意味著基層政府和街道辦事處，轉(zhuǎn)變“發(fā)包制”的觀念和做法，加強(qiáng)對(duì)居民多元化需求的回應(yīng)，強(qiáng)化服務(wù)效能；“大社區(qū)”著眼于培育和發(fā)展社區(qū)中更多權(quán)力主體，特別是帶動(dòng)社區(qū)居民參與的熱情和積極性，主動(dòng)地參與社區(qū)治理，承擔(dān)起“社區(qū)主人”的角色，轉(zhuǎn)變社區(qū)中行政化運(yùn)作的方式為多元化自主性的運(yùn)作方式。最后，“小政府、大社區(qū)”是指在社區(qū)治理過程中政府應(yīng)由管理者轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)者、由實(shí)施者轉(zhuǎn)變?yōu)橐龑?dǎo)者、由參與者轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督者，而社區(qū)層面的各個(gè)權(quán)力主體真正成為社區(qū)治理的管理者、實(shí)施者、參與者?！靶≌?、大社區(qū)”的社區(qū)治理格局將形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民政部門牽頭、有關(guān)部門配合、社區(qū)居委會(huì)主辦、社會(huì)力量支持、群眾廣泛參與的體制和機(jī)制。它轉(zhuǎn)變以往那種由政府到街道再到社區(qū)的自上而下的行政管理模式為上下互動(dòng)、左右聯(lián)動(dòng)的自主運(yùn)行模式，大大增加了社區(qū)治理的活力和動(dòng)力。

2.“小政府、大社區(qū)”的特點(diǎn)

首先，法治、透明、回應(yīng)。“小政府、大社區(qū)”是在法制化框架下展開的政府和社區(qū)之間職權(quán)的科學(xué)劃分。必須在建立健全法律規(guī)范的背景下，明確政府和社區(qū)的職權(quán)范圍和內(nèi)容，使其各自在依法治理的路徑中健康運(yùn)行。透明是指政府和社區(qū)各自的職權(quán)明晰可見，充分保障各個(gè)社區(qū)治理主體清楚理解政府與社區(qū)的職能權(quán)力，保障各種社區(qū)治理信息及時(shí)公開，保障居民的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，使得權(quán)力在陽(yáng)光下健康行使?；貞?yīng)是指政府和社區(qū)必須及時(shí)對(duì)居民的訴求發(fā)聲，能夠針對(duì)社區(qū)居民的各種需要有效給予滿足，針對(duì)社區(qū)居民的生活問題及時(shí)給予解決。

其次，參與度高、主動(dòng)性強(qiáng)?！靶≌?、大社區(qū)”賦予社區(qū)主體性地位，擴(kuò)大了社區(qū)的自主權(quán)和自治權(quán)，增強(qiáng)了居民的參與意識(shí)，真正將基層群眾自治制度落到實(shí)處。基層政府縮減指令性的行政管理，還權(quán)、賦能、歸位于社區(qū)居民會(huì)議、社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)社會(huì)組織、業(yè)委會(huì)、居民等權(quán)力主體，使其各司其職，各負(fù)其責(zé)，真正發(fā)揮社區(qū)治理多主體的協(xié)同共治功能，在健全基層群眾自治機(jī)制上大步向前。

最后，辦事效率高。政府和社區(qū)之間權(quán)責(zé)明確、規(guī)范運(yùn)作，必然避免權(quán)力之間的層疊，減少權(quán)力運(yùn)行的成本，大大提高了行政辦事效率?！靶≌?、大社區(qū)”的科學(xué)職權(quán)劃分模式，有力地改善了政府和社區(qū)的權(quán)力膨脹，使政府可以高效快捷地發(fā)揮宏觀規(guī)制的作用；使居委會(huì)脫掉行政代理機(jī)構(gòu)的帽子，變成運(yùn)行高效的自治組織，切切實(shí)實(shí)地為社區(qū)內(nèi)每個(gè)居民服務(wù)。

3.“小政府、大社區(qū)”的意義

首先，有利于基層群眾自治制度的完善和落實(shí)?！靶≌?，大社區(qū)”的目的就是實(shí)現(xiàn)真正的基層民主，使人民真正的參與到民主建設(shè)中去，進(jìn)行自主的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，把基層群眾自治制度落到實(shí)處?！靶≌?，大社區(qū)”改變了以往的社區(qū)行政化管理模式，強(qiáng)調(diào)了居民的作用，強(qiáng)化了社會(huì)的力量，將社區(qū)各個(gè)相關(guān)主體凝聚起來(lái)，使基層民主制度真正得到不斷踐行，實(shí)現(xiàn)從制度到民主生活實(shí)踐的轉(zhuǎn)化。

其次，有利于和諧社會(huì)的構(gòu)建。社區(qū)是社會(huì)的基本構(gòu)成單元，是社會(huì)的縮影。透過社區(qū)，人們能夠觀察到千變?nèi)f化的社會(huì)現(xiàn)象，能夠傾聽到社會(huì)生活浪潮發(fā)出的呼聲，政府對(duì)社會(huì)成員的服務(wù)管理，也有賴于通過社區(qū)得以貫徹落實(shí)到千家萬(wàn)戶?！靶≌?、大社區(qū)”的構(gòu)建，在政治上要求加強(qiáng)法制建設(shè)，構(gòu)建透明、高效、回應(yīng)、服務(wù)型政府，快速滿足居民各項(xiàng)需求；另一方面，也積極賦予廣大居民更多的權(quán)利，引導(dǎo)社區(qū)各方力量參與，共同研究解決社區(qū)問題，有效化解各種涉及居民利益的矛盾糾紛。由此，“小政府、大社區(qū)”十分有助于民主法治、充滿活力、安定有序的和諧社會(huì)的構(gòu)建。

再次，有利于服務(wù)型政府的建設(shè)。建設(shè)服務(wù)型政府是中國(guó)共產(chǎn)黨為落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀作出的重大戰(zhàn)略部署。服務(wù)型政府要求“以人為本”、職能有限、依法行政?！靶≌?、大社區(qū)”的理念和做法與服務(wù)型政府的要求具有內(nèi)在的一致性?！靶≌币笳谏鐓^(qū)治理中要“以人為本”，退出“全能政府”的角色，充分調(diào)動(dòng)社區(qū)中經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織、居民個(gè)人的服務(wù)積極性；在社區(qū)治理過程中政府必須依據(jù)法律法規(guī)，保障居民和其他組織自主參與社區(qū)治理活動(dòng)，絕不允許政府僭越法律干預(yù)社區(qū)治理活動(dòng)。[7]因此，“小政府、大社區(qū)”的構(gòu)建有助于夯實(shí)服務(wù)型政府建設(shè)的根基。

最后，有助于培育居民的公民意識(shí)和治理精神。就目前的社區(qū)治理現(xiàn)狀，居民參與社區(qū)治理的熱情和積極性欠缺，社區(qū)居民自治參與的水平和規(guī)模都不足。“小政府、大社區(qū)”的構(gòu)建強(qiáng)化了社區(qū)中各個(gè)治理主體，尤其是居民的參與動(dòng)力，賦予社區(qū)各個(gè)主體法定的參與權(quán)力，鼓勵(lì)社區(qū)社會(huì)力量積極投身到社區(qū)工作中，為社區(qū)居民的民主參與實(shí)踐保駕護(hù)航。這些民主生活實(shí)踐的不斷開展，必定有利于逐步培育居民民主、權(quán)利、參與的公民意識(shí)，涵養(yǎng)公民的治理精神，為實(shí)現(xiàn)政府和社區(qū)的良性互動(dòng)提供條件。

四、“小政府、大社區(qū)”的構(gòu)建路徑

城市社區(qū)治理的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民自治。在這一過程中，政府是服務(wù)、引導(dǎo)、推動(dòng)和保障，而社區(qū)是主體、動(dòng)力和根本。因此，在充分發(fā)揮各自作用的同時(shí)，又要實(shí)現(xiàn)彼此的相互配合，結(jié)合社區(qū)治理的實(shí)踐，必須科學(xué)而充分地發(fā)揮政府和社區(qū)各自的職能權(quán)力，促進(jìn)“小政府、大社區(qū)”的完美構(gòu)建。

1.加強(qiáng)政策法規(guī)的頂層設(shè)計(jì)與執(zhí)行

制度建設(shè)是實(shí)現(xiàn)政府與社區(qū)良性互動(dòng)發(fā)展的關(guān)鍵所在。要根據(jù)“小政府、大社區(qū)”的職權(quán)劃分理念，以明確的制度規(guī)范劃定各個(gè)治理主體的職權(quán)范疇，強(qiáng)化相關(guān)政策法規(guī)的設(shè)計(jì)和執(zhí)行。首先，政策法規(guī)設(shè)計(jì)堅(jiān)持以人為本，保障居民的權(quán)利。無(wú)論是政府還是社區(qū)，其工作目的都是為了更好地為居民服務(wù)，滿足社區(qū)居民的需求。因此，國(guó)家層面與地方層面針對(duì)政府與社區(qū)職權(quán)的政策法規(guī)需要合民意、遂民愿，以保障居民權(quán)利的合法有效。其次，政策法規(guī)設(shè)計(jì)注重實(shí)效性。對(duì)于政府和社區(qū)的職權(quán)規(guī)定不在于多，而在于精，在于務(wù)實(shí)管用。要突出針對(duì)性、可操作性，根據(jù)各地實(shí)際情況，給予基層政府和社區(qū)居民自治更好的引導(dǎo)、規(guī)范。最后，加強(qiáng)政策法規(guī)的落實(shí)，遵循權(quán)責(zé)對(duì)等原則。政府和社區(qū)的權(quán)力清單制度設(shè)計(jì)中要清晰規(guī)定一旦制度確立，必須強(qiáng)化執(zhí)行環(huán)節(jié)，增強(qiáng)制度的執(zhí)行力。發(fā)現(xiàn)基層政府和社區(qū)在職權(quán)范疇內(nèi)違規(guī)行動(dòng)，有相應(yīng)的懲戒機(jī)制加以制裁。要以嚴(yán)格的政策法規(guī)監(jiān)督、保證基層政府和社區(qū)在權(quán)責(zé)一致的情況下運(yùn)行。

2.科學(xué)界定基層政府的職權(quán)范圍

與社區(qū)職權(quán)密切相關(guān)的城市基層政府是指區(qū)政府及其派出機(jī)構(gòu)(街道辦事處)以及各個(gè)區(qū)政府職能部門。必須擯棄街道辦事處以及政府職能部門“發(fā)包制”的理念和“安排一切”的做法，科學(xué)界定街道辦事處以及政府職能部門的職權(quán)范圍，梳理其職權(quán)內(nèi)容，做好政府的權(quán)力清單。基層政府應(yīng)該發(fā)揮社區(qū)治理的指導(dǎo)者、公共服務(wù)供給者、社區(qū)自治組織監(jiān)督者的作用。由此建議：一是根據(jù)街道和各個(gè)職能部門承擔(dān)的城市管理、民生保障、社會(huì)治理、政治建設(shè)等重點(diǎn)工作，整合街道和各個(gè)職能部門資源，在街道層面成立市民服務(wù)中心，回收和承接社區(qū)有關(guān)行政事務(wù)和政務(wù)類公共服務(wù)。同時(shí)，整合人社、民政、計(jì)生等部門在社區(qū)配置的專干，定崗定編后，由街道統(tǒng)一管理、統(tǒng)籌使用、自主考核，區(qū)相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)做好業(yè)務(wù)指導(dǎo)，協(xié)助做好聘用人員招聘、培訓(xùn)等工作。這樣，一方面為社區(qū)減負(fù)瘦身，另一方面則實(shí)現(xiàn)街道部門充分賦權(quán)、架構(gòu)扁平、業(yè)務(wù)歸并、人員整合、服務(wù)前移、管理落地。二是政府部門要充分發(fā)揮對(duì)社區(qū)居委會(huì)工作的監(jiān)督作用，避免其越位民主，在重大居民利益問題上代替居民進(jìn)行決策，使其在服務(wù)居民、民主管理的軌道上健康運(yùn)行?？傊ㄟ^設(shè)立明晰的基層政府權(quán)力清單，使街道辦事處有職有權(quán)有物，該是政府承擔(dān)的責(zé)任，政府不能推卸，切實(shí)避免政府不作為和亂作為，從而更好地為群眾提供精準(zhǔn)有效的服務(wù)和管理。

3.明確規(guī)定社區(qū)居委會(huì)的職權(quán)內(nèi)容

中國(guó)的城市社區(qū)居委會(huì)既不是一級(jí)政府組織，也不是營(yíng)利性企業(yè)，更不是事業(yè)單位，而是帶領(lǐng)居民開展社區(qū)自治的群眾性自治組織。對(duì)于社區(qū)居委會(huì)的職權(quán)內(nèi)容也應(yīng)該確立明確的權(quán)力清單，表明其應(yīng)該執(zhí)行的職責(zé)內(nèi)容，切實(shí)為社區(qū)減負(fù)增效，提升角色權(quán)威。其具體的職權(quán)內(nèi)容應(yīng)該包括：

第一，組織社區(qū)居民自治的權(quán)力。社區(qū)居委會(huì)具有宣傳教育權(quán)力，即宣傳國(guó)家法律和政策，教育居民遵守社會(huì)公德和居民公約，開展豐富的社區(qū)文化活動(dòng)等，從而增強(qiáng)居民社區(qū)認(rèn)同感和歸屬感，提升居民自治參與意識(shí)；具有自治服務(wù)權(quán)力，即召集社區(qū)居民會(huì)議、辦理本社區(qū)居民的公共事務(wù)和公益事業(yè)、培育和引領(lǐng)社區(qū)社會(huì)組織并動(dòng)員廣大居民開展便民利民服務(wù)、志愿服務(wù)、福利服務(wù)等；具有化解矛盾糾紛權(quán)力，即組織居民和社會(huì)組織參與社區(qū)治安綜合治理、調(diào)解居民糾紛，形成守望相助的社區(qū)氛圍；具有匯聚和表達(dá)民意權(quán)力，即社區(qū)居委會(huì)應(yīng)該擴(kuò)大社區(qū)居民民主參與范圍，豐富居民自治的載體(網(wǎng)絡(luò)議事、會(huì)議議事、樓棟議事等)，開展社區(qū)協(xié)商民主，及時(shí)了解居民呼聲，向人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)反映社區(qū)居民的意見、要求和建議。

第二，協(xié)助政府開展工作的權(quán)力。要按照部門清理、依法審核、群眾討論和社會(huì)公示程序，確定社區(qū)居委會(huì)依法協(xié)助政府工作清單。對(duì)于社區(qū)居委會(huì)協(xié)助政府工作的事項(xiàng)，可以創(chuàng)新協(xié)助形式，如政府可以通過購(gòu)買服務(wù)、財(cái)政資助、公益創(chuàng)投等方式將社區(qū)居委會(huì)協(xié)助的有關(guān)治安、醫(yī)療衛(wèi)生、計(jì)劃生育、社會(huì)保障、社區(qū)矯正等工作交給社區(qū)社會(huì)組織承擔(dān)，從而進(jìn)一步減輕社區(qū)居委會(huì)的行政事務(wù)性工作，還原其居民自治組織的本色。同時(shí)，要精簡(jiǎn)或取消面向社區(qū)居委會(huì)的工作任務(wù)、評(píng)比表彰、工作臺(tái)賬等，賦予社區(qū)居委會(huì)不合理工作的拒絕權(quán)，推動(dòng)社區(qū)居委會(huì)減負(fù)增效。

第三，依法組織開展監(jiān)督的權(quán)力。街道辦事處與社區(qū)居委會(huì)可以簽訂委托協(xié)議，建立街道辦事處與社區(qū)居委會(huì)履職履約雙向評(píng)估機(jī)制。社區(qū)居委會(huì)可以組織居民評(píng)議街道辦事處和相關(guān)職能部門及其工作人員的工作、駐區(qū)單位參與社區(qū)治理的情況；組織居民有序參與關(guān)涉切身利益的公共政策聽證活動(dòng)；指導(dǎo)和監(jiān)督社區(qū)社會(huì)組織、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)公司開展工作，維護(hù)居民合法權(quán)益。

4.充分保證社區(qū)其他主體的職權(quán)發(fā)揮

第一，清晰界定社區(qū)居民會(huì)議和社區(qū)協(xié)商議事委員會(huì)的職權(quán)。按照《居組法》的規(guī)定：社區(qū)居委會(huì)成員由居民選舉產(chǎn)生，向居民會(huì)議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。由此可見，社區(qū)居民會(huì)議是社區(qū)民主決策的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，社區(qū)居委會(huì)是其執(zhí)行機(jī)構(gòu)。另外，在我國(guó)各地的社區(qū)治理實(shí)踐中，普遍成立了社區(qū)協(xié)商議事委員會(huì)，作為社區(qū)居民會(huì)議的有益補(bǔ)充，在社區(qū)居民會(huì)議休會(huì)期間做好日常的協(xié)商議事和民主決策工作。這些社區(qū)組織的職權(quán)定位應(yīng)該加以強(qiáng)化，明晰它們的職權(quán)范圍，包括審議社區(qū)工作規(guī)劃、年度計(jì)劃；制定社區(qū)自治章程和居民公約；監(jiān)督社區(qū)公益資金籌集及其使用；督促居民群眾普遍反映的熱點(diǎn)、難點(diǎn)、疑點(diǎn)的解決等等。只有將社區(qū)居民會(huì)議和協(xié)商議事委員會(huì)的職權(quán)充分發(fā)揮到位，才能保證社區(qū)居委會(huì)工作中充分尊重民意，防止居委會(huì)越位民主。

第二，充分賦予社區(qū)社會(huì)組織參與社區(qū)治理的職權(quán)。城市社區(qū)社會(huì)組織是社區(qū)中以服務(wù)社區(qū)居民、滿足居民需求、促進(jìn)社區(qū)發(fā)展為宗旨的公益性、服務(wù)性、自治性社會(huì)組織。政府要在社區(qū)社會(huì)組織登記備案、培育孵化、引導(dǎo)監(jiān)督方面加大工作力度，促進(jìn)社區(qū)社會(huì)組織的健康發(fā)展，為其有能力為居民服務(wù)奠定基礎(chǔ)。社區(qū)社會(huì)組織的社區(qū)治理參與權(quán)力體現(xiàn)為：一是帶領(lǐng)居民提供公共服務(wù)的權(quán)力。政府可以通過購(gòu)買服務(wù)、公益創(chuàng)投等方式賦權(quán)社區(qū)社會(huì)組織承接政府在治安、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)救助等方面的公共服務(wù)；二是了解社情民意，促進(jìn)社會(huì)和諧的權(quán)力。社區(qū)社會(huì)組織以自組織的方式匯聚民意，整合居民利益，一方面向社區(qū)居委會(huì)或者街道辦事處等部門反映群眾訴求；另一方面，可以通過組織本身的溝通、疏導(dǎo)和協(xié)商功能，積累社會(huì)資本，增強(qiáng)社區(qū)凝聚力，促進(jìn)居民參與社區(qū)治理的熱情，維護(hù)社會(huì)安定團(tuán)結(jié)。

第三，落實(shí)駐區(qū)單位共建的職權(quán)。駐區(qū)單位是在社區(qū)所管轄的地界內(nèi)從事營(yíng)利和非營(yíng)利的企業(yè)、事業(yè)、行政機(jī)關(guān)等組織的總稱。要強(qiáng)化駐區(qū)單位參與社區(qū)治理的職權(quán)和責(zé)任，明確規(guī)定其與社區(qū)雙向服務(wù)的職權(quán)內(nèi)容，賦權(quán)社區(qū)為駐區(qū)單位提供服務(wù)，營(yíng)造環(huán)境；賦權(quán)駐區(qū)單位支持社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)，將生活、文化、教育、體育等設(shè)施和服務(wù)性、公益性、社會(huì)性事業(yè)向社區(qū)開放，在人力、物力和財(cái)力上支持社區(qū)建設(shè)。并且建立對(duì)駐區(qū)單位參與社區(qū)治理的考核激勵(lì)機(jī)制，對(duì)駐區(qū)單位評(píng)優(yōu)表先時(shí)，社區(qū)意見占有一定的權(quán)重。

綜上，構(gòu)建“小政府、大社區(qū)”的路徑在于必須首先明確“小政府、大社區(qū)”的制度設(shè)計(jì)理念，并強(qiáng)化政策法規(guī)的嚴(yán)肅性和執(zhí)行力。在此基礎(chǔ)上，科學(xué)界定政府和社區(qū)之間的權(quán)力關(guān)系?！靶≌笔怯邢薜?、服務(wù)型政府，將屬于自己職權(quán)范圍的公共服務(wù)職能回收，管準(zhǔn)管對(duì)管出效率；“大社區(qū)”是擴(kuò)充社區(qū)場(chǎng)域中的治理主體，充分還權(quán)、賦能、歸位于社區(qū)居委會(huì)，使其回歸群眾性自治組織的本質(zhì)；充分賦權(quán)社區(qū)社會(huì)組織，使其有效承接政府下放的各種服務(wù)職能，激發(fā)公民社會(huì)活力；充分賦權(quán)駐區(qū)單位，使其共享自身資源，支持社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)。這里，政府的理念和政策規(guī)制是根本，只有政府充分認(rèn)識(shí)轉(zhuǎn)變職能的重要性，下定決心執(zhí)行政府與社區(qū)各自的權(quán)力清單，才能真正改變社區(qū)行政化的窠臼。社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)社會(huì)組織和駐區(qū)單位是重要的主體力量，它們也必須深刻認(rèn)識(shí)自身的職權(quán)范圍，利用自身優(yōu)勢(shì)，主動(dòng)帶領(lǐng)居民參與到社區(qū)治理中，與政府形成良性互動(dòng)，打造中國(guó)特色的城市社區(qū)治理體制和機(jī)制。

[1] 陳輝. 服務(wù)型政府與社區(qū)治理創(chuàng)新研究[J]. 行政論壇，2012(1):89-93.

[2] 陳偉東，吳恒同.論城市社區(qū)治理的專業(yè)化道路[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)，2015(5):21-29.

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[7] 張平，隋永強(qiáng).一核多元：元治理視角下的中國(guó)城市社區(qū)治理主體結(jié)構(gòu)[J].江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2015(5):49-55.

(責(zé)任編輯：孫開慶)

2016-03-12

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金《中國(guó)城市居民參與社區(qū)自治的樣態(tài)與引導(dǎo)策略研究》(15BZZ067)；遼寧省教育廳《遼寧省城市居民參與社區(qū)自治的樣態(tài)與引導(dǎo)策略研究》(W2015145)；東北大學(xué)基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)《城市基層治理中社區(qū)協(xié)商民主的樣態(tài)及引導(dǎo)策略研究》。

張平(1969-)，女，遼寧遼陽(yáng)人，東北大學(xué)文法學(xué)院教授，博士，主要從事政治心理學(xué)，社區(qū)治理研究。商爽(1993-)，黑龍江綏芬河人，東北大學(xué)文法學(xué)院政治學(xué)理論碩士研究生。趙晶(1980-)，黑龍江牡丹江人，東北大學(xué)文法學(xué)院講師，博士，主要從事政治學(xué)理論研究。

D621

A

1008-5955(2016)02-0073-06