論民族區(qū)域自治的中國(guó)特色

胡利明

(中央民族大學(xué)法學(xué)院，北京　100081)

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論民族區(qū)域自治的中國(guó)特色

胡利明

(中央民族大學(xué)法學(xué)院，北京100081)

民族區(qū)域自治；民族法治；民族自治；中國(guó)特色

民族區(qū)域自治是中國(guó)解決民族問(wèn)題、協(xié)調(diào)民族關(guān)系和促進(jìn)民族和諧的基本政策規(guī)則，既是黨的民族政策，又是國(guó)家的法律規(guī)范和具體措施，更是民族政策和民族法律的有機(jī)統(tǒng)一體。既作為治國(guó)方式，又作為民族地方的治理措施，總體上有原則、有立場(chǎng)和有方向，其中既蘊(yùn)涵著諸多的法治理念，又顯現(xiàn)了豐富多彩的中國(guó)特色。

民族區(qū)域自治是中國(guó)解決民族問(wèn)題、協(xié)調(diào)民族關(guān)系和促進(jìn)民族和諧的基本政策規(guī)則，既是黨的民族政策，又是國(guó)家法律措施，更是民族政策和民族法律的有機(jī)統(tǒng)一體。作為多民族國(guó)家的中國(guó)，面對(duì)的民族問(wèn)題、需要協(xié)調(diào)的民族關(guān)系和將要追求的民族和諧目標(biāo)各具特色，民族區(qū)域自治也必然蘊(yùn)涵并體現(xiàn)出鮮明的“中國(guó)特色”。根據(jù)中國(guó)民族區(qū)域自治的客觀現(xiàn)實(shí)，結(jié)合《民族區(qū)域自治法》的立法實(shí)踐，配合民族區(qū)域自治法學(xué)研究，提煉出符合中國(guó)客觀現(xiàn)實(shí)的“中國(guó)特色”，更好地服務(wù)于、服從于民族自治建設(shè)和維護(hù)好、實(shí)現(xiàn)好良性的民族狀態(tài)，從其中歸納總結(jié)出民族區(qū)域自治的“學(xué)理功勞”。

一、民族區(qū)域自治中的多元統(tǒng)一特色

民族區(qū)域自治產(chǎn)生于多元(民族)社會(huì)，形成于民族和諧，目標(biāo)于國(guó)家整體統(tǒng)一，總體上具備多元統(tǒng)一的民族特色，既保持民族多樣性，又保證堅(jiān)持民族統(tǒng)一原則，更遵循不突破國(guó)家整體的紅色底線。

1.國(guó)家統(tǒng)一的前提特色。民族區(qū)域自治并不是任性的自治，必須主動(dòng)遵循國(guó)家統(tǒng)一的前提條件，主動(dòng)接受國(guó)家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，在國(guó)家統(tǒng)一完整的前提下推行、完善自治行為，實(shí)現(xiàn)自治的民族目標(biāo)。國(guó)家統(tǒng)一是原則底線和最低原則，是民族區(qū)域自治的核心預(yù)設(shè)要素，反推之，民族區(qū)域自治體現(xiàn)了國(guó)家統(tǒng)一的前提特色。

2.多元一體的宏觀整體特色。民族區(qū)域自治是多元民族中國(guó)的特有自治方式，既有多元性的客觀現(xiàn)實(shí)，又有一體的迫切需要，更有多元一體的整體追求，在保持多元狀態(tài)中追求一體，在完善一體的過(guò)程中保留民族多元性，體現(xiàn)客觀性的整體特色，構(gòu)成民族區(qū)域自治的“中國(guó)特色”。

3.多元的現(xiàn)實(shí)特色。民族區(qū)域自治面對(duì)的現(xiàn)實(shí)是多元民族，必然導(dǎo)致多元性沖突，尤其是民族多元文化引發(fā)的民族沖突，在當(dāng)前中國(guó)只能尋求于中國(guó)特色的民族區(qū)域自治制度。多元的現(xiàn)實(shí)特色是民族區(qū)域自治的“空氣土壤”環(huán)境，反之，民族區(qū)域自治在運(yùn)行過(guò)程中展現(xiàn)多元性的民族現(xiàn)實(shí)特色。

4.統(tǒng)一的追求特色。民族區(qū)域自治既具有客觀現(xiàn)實(shí)特色，又有積極追求特色，即在多元的現(xiàn)實(shí)面前的統(tǒng)一，自治的目的或目標(biāo)并不是自治，而是通過(guò)自治行為追求民族和諧統(tǒng)一，最終達(dá)到國(guó)家的統(tǒng)一完整，在追求特色中體現(xiàn)鮮明的中國(guó)特色，區(qū)別于其他自治的目標(biāo)。

5.存多元促一體的運(yùn)行特色。民族區(qū)域自治基于多元民族而生，存在的目的并不是消滅多元，反而要繼續(xù)保存和豐富多元，保留更多的民族特色，既在保存多元的前提下實(shí)現(xiàn)多樣性，又在多元支持下完成實(shí)現(xiàn)一體的尋求目標(biāo)。其實(shí)，現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)多元社會(huì)，但多元社會(huì)不是一個(gè)單純數(shù)量的概念，而是一個(gè)有著內(nèi)在秩序的社會(huì)[1]-1。據(jù)此，民族區(qū)域自治在存多元促一體的過(guò)程中，并不是簡(jiǎn)單地增加民族數(shù)量，而是追求民族社會(huì)秩序的一體和諧，在一體的完美行動(dòng)中保存民族多樣性，從而展現(xiàn)有中國(guó)特色的民族區(qū)域自治制度。

6.多元和諧的目標(biāo)特色。民族區(qū)域自治既要面對(duì)多元的現(xiàn)實(shí)，又要追求和諧的狀態(tài)，更要打造成為善良和諧的社會(huì)制度規(guī)則。例如：一個(gè)“善”的現(xiàn)代社會(huì)制度，應(yīng)當(dāng)是一個(gè)多元和諧的制度，這個(gè)多元和諧首先是基本制度層面的安排，這個(gè)制度的基本核心價(jià)值精神是多元的自由和平等[1]-1。據(jù)此，民族區(qū)域自治屬于“善”的制度規(guī)則，在保存多元狀態(tài)的前提下實(shí)現(xiàn)和諧目標(biāo)，追求多元的平等自由，契合現(xiàn)代法治和諧理念。另外，多元社會(huì)的“和諧”是基于“多元社會(huì)”的社會(huì)和諧，它所標(biāo)示的是不同利益主體間的平等共在共生的和諧關(guān)系?！岸嘣椭C”正是指稱基于平等自由權(quán)利的社會(huì)和諧[1]-2。據(jù)之，多元社會(huì)追求社會(huì)和諧，正好契合民族區(qū)域自治的追求目標(biāo)，追求平等、共存、共生的民族狀態(tài)，在運(yùn)行實(shí)現(xiàn)民族目標(biāo)的過(guò)程中自覺(jué)打造多元和諧的目標(biāo)特色，形成民族區(qū)域自治的應(yīng)有中國(guó)特色。

7.多元平等、多元認(rèn)同和多元互惠的秩序特色。多元社會(huì)是民族區(qū)域自治的生存空間，其中各民族間的多元平等，相互間的民族認(rèn)同，在相處過(guò)程中互惠共存，形成良性的多元性特色，即在追求特色的過(guò)程中完成多元平等、多元認(rèn)同和多元互惠，共同構(gòu)筑民族區(qū)域自治的中國(guó)特色。

8.共性與個(gè)性共存的哲學(xué)特色。民族區(qū)域自治是共性和個(gè)性的有機(jī)結(jié)合體，既有民族共同體的普遍共性，又有民族特色的個(gè)性，有必要類比借鑒法律的多元性和一體性發(fā)掘其哲學(xué)蘊(yùn)涵。任何時(shí)代，即就一個(gè)國(guó)家內(nèi)部來(lái)說(shuō)，法律都有著非常復(fù)雜的結(jié)構(gòu)，有著許多的形式和層次，許多的主體，因此其統(tǒng)一是相對(duì)的，是包含著差別的，而且從一定意義上說(shuō)，是以差別為基礎(chǔ)。法律全球化的過(guò)程既包括法律一體化的過(guò)程，也包括多元化的過(guò)程，是法律的一體性和多元性的統(tǒng)一[2]。據(jù)此，民族區(qū)域自治來(lái)源于法律，既有民族共同體的共性，又有民族的特殊性個(gè)性，相互襯托共性和個(gè)性，形成有哲學(xué)特色的制度行為規(guī)則，為其中國(guó)特色增添了哲學(xué)意蘊(yùn)。

由此可見(jiàn)，民族區(qū)域自治的多元一體特色非常繁多，相互之間既是相互獨(dú)立，又有機(jī)協(xié)調(diào)構(gòu)成理念整體。其中，國(guó)家統(tǒng)一是不能省略的前提特色，多元一體是最大視角的宏觀整體特色，多元情況是客觀現(xiàn)實(shí)特色，尋求民族和國(guó)家統(tǒng)一是追求特色，保存多元促成一體是運(yùn)行特色，在保留多元中實(shí)現(xiàn)和諧是目標(biāo)特色，多元平等、多元認(rèn)同和多元互惠是共同追逐的秩序特色，共性與個(gè)性共存是哲學(xué)特色。

二、民族區(qū)域自治中的自治特色

民族區(qū)域自治的落腳點(diǎn)在“自治”上理應(yīng)具備自治特色，既是基本層面的自治，又是在自治基礎(chǔ)之上的特色，還是區(qū)別于其他治理方式的特色。因此，自治既是民族區(qū)域自治的特色，又是在宏觀和微觀比較出來(lái)的特色，為民族區(qū)域自治作為獨(dú)特的治理方式充實(shí)了學(xué)理材料。

1.政治制度層面的自治宏觀特色。民族區(qū)域自治并非政治自治，而是基于行政管理需要的行政自治，是相對(duì)于普通地區(qū)的特殊性行政治理管理方式，原因在于：民族區(qū)域自治制度是個(gè)民族政治制度，或者說(shuō)是民族政治場(chǎng)域，是各個(gè)民族共治的政治平臺(tái)[3]。據(jù)此，民族區(qū)域自治來(lái)源于政治制度，屬于宏觀政治規(guī)則層面的自治，并非普通的自治方式，是多民族國(guó)家處理民族問(wèn)題的宏觀治理方式，自覺(jué)體現(xiàn)出宏觀政治層面的自治特色。

2.多民族集體間接自治的主體和行為特色。民族區(qū)域自治被定位為自治，具有多樣性特色，既是多民族主體的自治，又是民族集體的整體自治，還是民族主體的間接性自治(通過(guò)自治機(jī)關(guān)自治)；既區(qū)別于單個(gè)民族或少民族自治，又區(qū)別于民族個(gè)體自治，還區(qū)別于民族直接自治。因此，民族區(qū)域自治是在宏觀層面的自治，具有多民族、集體性和間接性的特色，包括主體和行為方面的特色，在自治過(guò)程中完善民族特色。

3.平等自治的路徑特色。民族區(qū)域自治基于平等而生，運(yùn)行于平等的宏觀大環(huán)境，實(shí)現(xiàn)平等的價(jià)值目標(biāo)。其實(shí)，平等作為一種價(jià)值訴求，是對(duì)不平等現(xiàn)實(shí)的反思性把握，即指平等的訴求是對(duì)不平等現(xiàn)實(shí)的否定性反映，是不平等現(xiàn)實(shí)在觀念中的克服。這意味著，平等的價(jià)值訴求有兩個(gè)基本前提：其一，存在不平等的社會(huì)關(guān)系；其二，對(duì)這種不平等社會(huì)關(guān)系的自覺(jué)意識(shí)，且這種自覺(jué)意識(shí)是以某種正義的價(jià)值理念為基礎(chǔ)，并指向?qū)Σ黄降痊F(xiàn)實(shí)的改變[4]-1。據(jù)此，平等是對(duì)不平等的反思把握，對(duì)不平等的現(xiàn)實(shí)的徹底否定，構(gòu)成平等的價(jià)值追求，民族區(qū)域自治正是追求平等價(jià)值的“生產(chǎn)工具”和措施手段，在自覺(jué)意識(shí)中完成扭正不平等，逐漸形成平等自治的中國(guó)特色。

4. 風(fēng)俗習(xí)慣自治的固有特色。風(fēng)俗習(xí)慣的原始基因有利于啟動(dòng)民族區(qū)域自治，既可以自覺(jué)發(fā)揮主動(dòng)功效，又可以在無(wú)法充分發(fā)揮效用時(shí)借力于官方自治，這些表明民族區(qū)域自治中蘊(yùn)涵著風(fēng)俗習(xí)慣要素。事實(shí)上，一個(gè)民族的精神習(xí)慣，即是這個(gè)民族的文化、價(jià)值觀與道德品格。風(fēng)俗記憶歷史及其精神，一個(gè)時(shí)代有一個(gè)時(shí)代的風(fēng)俗，一個(gè)民族有一個(gè)民族的風(fēng)俗，離開(kāi)了風(fēng)俗，就不能把握與理解那個(gè)時(shí)代與民族[5]。民族區(qū)域自治中有民族風(fēng)俗習(xí)慣的因子，與民族的文化傳承、價(jià)值觀念和道德品格之間有緊密的關(guān)聯(lián)，與時(shí)代接拍順行，與民族風(fēng)俗同行，與時(shí)代歷史精神高度融合，在長(zhǎng)期自治過(guò)程中逐漸展現(xiàn)固有特色。

5.共識(shí)自治的結(jié)果特色。民族文化永續(xù)傳承，民族共識(shí)認(rèn)同發(fā)展，民族共存需要思想共識(shí)，共識(shí)的目標(biāo)是追求共存。高兆明先生認(rèn)為，一個(gè)“善”的現(xiàn)代社會(huì)，追求的并不是共識(shí)本身，而是多元主體間的共存關(guān)系。共識(shí)只是實(shí)現(xiàn)這種共存的必要前提、基礎(chǔ)[1]-3。據(jù)此，民族區(qū)域自治是各民族的共存發(fā)展，基于共識(shí)來(lái)生存發(fā)展，基于對(duì)“善”的價(jià)值追求，基于對(duì)共存的過(guò)程中逐步達(dá)成共識(shí)，逐漸形成共識(shí)自治特色。

6.法治自治的現(xiàn)代特色。民族區(qū)域自治運(yùn)行于法治軌道，用法治否定特權(quán)，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)民族平等，自治是根本行為方式，表明行為主體是自己，治是自治的具體方式和價(jià)值衡量標(biāo)準(zhǔn)。其實(shí)，用法治方式自治是重大理念創(chuàng)新，自覺(jué)提升法治含量，既體現(xiàn)法治特色，又體現(xiàn)自治特色，共同構(gòu)成民族區(qū)域自治的法治自治特色。

由此可見(jiàn)，民族區(qū)域自治具備多重的自治特色，即政治制度層面自治是宏觀特色，多民族集體間接自治是主體和行為方面的特色，平等自治是具體路徑特色，風(fēng)俗習(xí)慣自治是固有特色，共識(shí)自治是結(jié)果特色，法治自治是現(xiàn)代特色。

三、民族區(qū)域自治中的主體特色

民族區(qū)域自治由中央政府主導(dǎo)，屬于在少數(shù)民族聚居地區(qū)運(yùn)行的國(guó)家治理方式，本體上屬于國(guó)家整體治理，實(shí)質(zhì)上是特殊的地方治理，實(shí)際上是少數(shù)民族地區(qū)的行政管理，其中隱藏著諸多主體特色。

1.國(guó)家主導(dǎo)主體特色。民族區(qū)域自治表面上是民族自治，并非各個(gè)民族自定自治，而是在國(guó)家統(tǒng)一安排布局下，按照憲法和民族區(qū)域自治法的規(guī)定自治。因此，在民族區(qū)域自治中，國(guó)家是“總導(dǎo)演”角色最終起決定性作用，發(fā)揮決策主體作用，突破只是民族自治地方局部事務(wù)的傳統(tǒng)理論束縛。

2.民族地方執(zhí)行主體特色。民族區(qū)域自治由國(guó)家主導(dǎo)，實(shí)際上由民族自治地方執(zhí)行，由民族地方扮演執(zhí)行主體角色，起著行政執(zhí)行作用，將國(guó)家的民族區(qū)域自治制度負(fù)責(zé)落實(shí)好、執(zhí)行好和保障好，達(dá)到預(yù)期的自治目標(biāo)，維護(hù)好、實(shí)現(xiàn)好和完成好民族區(qū)域自治制度，其中的執(zhí)行主體的效用“功不可沒(méi)”，具體來(lái)說(shuō)自治機(jī)關(guān)扮演著執(zhí)行主體角色，積累出有鮮明亮點(diǎn)的中國(guó)特色。

3.平等主體特色。民族區(qū)域自治追求各民族的價(jià)值平等，實(shí)現(xiàn)主體地位平等，平等主體是其突出特色。由于作為現(xiàn)代化進(jìn)程中的當(dāng)今中國(guó)，面臨的首先是確立起平等的基本自由權(quán)利、平等的法權(quán)人格這一現(xiàn)代社會(huì)的基本價(jià)值精神[4]-2?？芍O(shè)計(jì)民族區(qū)域自治制度的根本出發(fā)點(diǎn)要實(shí)現(xiàn)基本自由權(quán)利平等，保證平等的法權(quán)人格，最終締造出平等主體特色，即各民族不論大小強(qiáng)弱，不論是地方性民族還是流動(dòng)性民族，理論上都完全平等，從而體現(xiàn)民族區(qū)域自治制度的中國(guó)特色。

4.主體地位特色。民族區(qū)域自治具有生命力的關(guān)鍵在于發(fā)揮全國(guó)各族人民當(dāng)家作主的主動(dòng)性、積極性、自主性和主人翁效用，形成特有的主體地位特色。其實(shí)，民族區(qū)域自治的決策主體是國(guó)家，執(zhí)行主體是民族自治地區(qū)自治機(jī)關(guān)，具體操作主體是全國(guó)各族人民，并不僅僅是當(dāng)?shù)氐纳贁?shù)民族主體，從而為形成有中國(guó)特色的主體地位特色提供了“物質(zhì)基礎(chǔ)”。

5.民族主體法定特色。民族主體法定是民族區(qū)域自治又一重大特色，盡管還沒(méi)有法律直接宣示之，但在理論上已經(jīng)事實(shí)存在。由民族法律規(guī)定民族區(qū)域自治的主體既是重大理論進(jìn)步，又是自治實(shí)踐的重大突破，為中國(guó)特色民族區(qū)域自治制度提供了特色原材料。

由此可見(jiàn)，民族區(qū)域自治由國(guó)家主導(dǎo)，民族地方執(zhí)行，各個(gè)民族主體操作運(yùn)行，具有平等主體特色，其主體地位特殊，民族主體法定，共同構(gòu)成具有鮮明特殊性的主體特色。

四、民族區(qū)域自治中的地域特色

民族區(qū)域自治屬于中央層面主導(dǎo)的治國(guó)方式，卻在少數(shù)民族聚居的地區(qū)操作運(yùn)行，其中“地域”因素最容易形成特色，主要集中于中西部少數(shù)民族聚居的地區(qū)，尤其在自治地域面積比較大，自治的民族相對(duì)比較集中的地域，通過(guò)地域體現(xiàn)民族區(qū)域自治的鮮明中國(guó)特色。

1.整體中國(guó)的區(qū)域特色。民族區(qū)域自治不是獨(dú)立的區(qū)域自治，而是在整體中國(guó)狀態(tài)下的區(qū)域自治，整個(gè)中國(guó)是其運(yùn)行的宏觀大環(huán)境，沒(méi)有整體中國(guó)的事實(shí)前提，民族區(qū)域自治如同沒(méi)有生存的“土壤空氣”。民族區(qū)域自治歸屬于整體中國(guó)地域，在承認(rèn)整體中國(guó)的大前提下運(yùn)行，既是整體中國(guó)的自治，又是區(qū)域性自治，更是地方區(qū)域性自治，共同構(gòu)筑出整體中國(guó)的區(qū)域特色。

2.民族聚居的地域特色。民族區(qū)域自治是以民族聚居為事實(shí)前提，而民族聚居以特定地域?yàn)榭陀^基礎(chǔ)，即民族聚居建立于特定的民族地域，在該地域上由特定的少數(shù)民族運(yùn)行，自覺(jué)自治處理好本民族的特定事務(wù)，兼顧處理作為普通地域的一般事務(wù)。其實(shí)，民族區(qū)域自治以民族聚居為地域性特色，既依托于特定地域，又顯現(xiàn)民族地域特色，通過(guò)民族區(qū)域自治方式表達(dá)民族特殊性，打造鮮明的地域特色。

3.相對(duì)集中的地方性區(qū)域特色。民族區(qū)域自治以民族聚居為事實(shí)前提條件，必然要求在地域上相對(duì)集中，形成有優(yōu)勢(shì)地位和有特色的少數(shù)民族，才有可能操作運(yùn)行該民族的區(qū)域性自治，在自治過(guò)程中體現(xiàn)區(qū)域特色，形成有區(qū)域特征的民族地方自治，共筑地方區(qū)域性的民族自治制度。

4.多元共存的地域特色。民族區(qū)域自治來(lái)源于民族地域的客觀事實(shí)，在特色地域的范圍內(nèi)保存民族多元性，讓眾多民族共存共生共發(fā)展，既有自治民族，又有非自治民族；既有漢族，又有少數(shù)民族，即不論是何種民族群眾，彼此共同保持民族多元特色，在共存發(fā)展過(guò)程中顯現(xiàn)地域特色，從而為打造民族區(qū)域自治的地域特色貢獻(xiàn)力量，為豐富民族區(qū)域自治的特色內(nèi)涵準(zhǔn)備現(xiàn)實(shí)背景材料。

5.地域平等特色。民族區(qū)域自治是基于民族地區(qū)而生，各地域內(nèi)的民族權(quán)利總體平等，既有事實(shí)上的平等，又有程序上的平等，還有理論上的平等，以追求權(quán)利平等為客觀目標(biāo)。其中，權(quán)利平等意味著規(guī)定人們?cè)趺础白觥钡钠毡闇?zhǔn)則[6]-1。民族區(qū)域自治實(shí)際上是用制度規(guī)則保障各民族追求權(quán)利平等，屬于普遍性的規(guī)范性準(zhǔn)則，在實(shí)現(xiàn)民族和諧目標(biāo)的過(guò)程中，無(wú)形自覺(jué)地形成地域平等特色，契合民族區(qū)域自治的價(jià)值理念追求，顯現(xiàn)地域平等的中國(guó)特色。

6.民族區(qū)域特色。民族區(qū)域自治的根在“區(qū)域”，主體在“民族”，靈魂在“區(qū)域特色”。其實(shí)，“民族區(qū)域”不是“民族領(lǐng)土”的概念，而是指少數(shù)民族占有一定比例的各民族雜居地區(qū)，不是“獨(dú)立自治”或半獨(dú)立狀態(tài)的“自治邦”[7]。民族區(qū)域自治基于民族區(qū)域的自治，而不是基于民族領(lǐng)土的自治，是在遵循國(guó)家統(tǒng)一的原則前提下，由民族主體運(yùn)行區(qū)域自治，而不是完全獨(dú)立的自治，更不是“獨(dú)立王國(guó)”，形成中國(guó)特色的民族區(qū)域特色。

由此可見(jiàn)，民族區(qū)域自治具有多重的區(qū)域性特色，“一個(gè)中心”是主動(dòng)把握整體中國(guó)的原則方向，“兩個(gè)基本點(diǎn)”是地域平等特色和民族區(qū)域特色，現(xiàn)實(shí)來(lái)源于少數(shù)民族聚居特色，在少數(shù)民族相對(duì)集中的地方形成區(qū)域特色，以多元共存共生共發(fā)展的方式創(chuàng)新民族地域特色。

綜上，民族區(qū)域自治既作為治國(guó)方式，又作為民族地方的治理措施，總體上有原則、有立場(chǎng)和有方向，其中既蘊(yùn)涵著諸多的法治理念，又顯現(xiàn)了豐富多彩的中國(guó)特色，既有相對(duì)普通的中國(guó)特色，又有地區(qū)性的中國(guó)特色，還有民族性的中國(guó)特色。

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(責(zé)任編輯：周建瑜)

2016-04-18

胡利明(1979-)，男，湖北孝感人，中央民族大學(xué)法學(xué)院博士研究生，中級(jí)職稱。

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1008-5955(2016)02-0034-04