“十項試點”為國企改革實操方案探路

彭建國

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“十項試點”為國企改革實操方案探路

彭建國

全面深化國有企業(yè)改革是黨中央既定方針，必須堅定不移地向前推進(jìn)。同時，這又是一項十分宏大而艱巨的社會系統(tǒng)工程。我們的改革已進(jìn)入深水區(qū)、攻堅期，利益多元化、思想多元化及媒體多元化增加了統(tǒng)一認(rèn)識和行動的難度，從頂層設(shè)計到施工落地，操作中會有諸多具體難題需要在實踐中加以探索解決。

改革需要容錯鼓勵探索，但中國是一個大國，切不可大面積犯顛覆性錯誤，積極穩(wěn)妥是我們改革的一個重要原則，試點先行是推進(jìn)國企深化改革的一個基本方法。因此，深化國企改革的基本路徑是，從指導(dǎo)意見制定到配套文件出臺，再到試點先行，再到重點突破，再到全面推進(jìn)，最后到徹底解決老大難問題。

目前，國企改革總體呈現(xiàn)出落實有力、推進(jìn)有序、實踐有效、改革有為的良好態(tài)勢，頂層設(shè)計基本完成，大政方針系統(tǒng)明確，重大舉措開始實施。下一步，改革工作重點從方向性、框架性設(shè)計轉(zhuǎn)向配套性、實操性設(shè)計，盡快完成配套文件及相關(guān)實施方案與操作細(xì)則的制定工作。實操方案與細(xì)則及實踐直接相關(guān)，為此，國務(wù)院國有企業(yè)改革領(lǐng)導(dǎo)小組決定開展“十項改革試點”，在國企改革重點難點問題上盡快形成突破。通過試點探索取得突破，一方面可以促進(jìn)相關(guān)實操方案和細(xì)則的盡快完善出臺，另一方面，試點形成可以復(fù)制的經(jīng)驗盡快推廣，使改革方案由點到線、由線到面加快推進(jìn)實施。

一、關(guān)于落實董事會職權(quán)試點

董事會是企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的決策機(jī)構(gòu)，董事會的職權(quán)直接關(guān)系到企業(yè)的生存發(fā)展。國有企業(yè)改革的基本目標(biāo)是建立完善現(xiàn)代企業(yè)制度，董事會建設(shè)是完善現(xiàn)代企業(yè)制度、規(guī)范公司法人法理結(jié)構(gòu)的核心。國資委成立以來，大力推進(jìn)外部董事占多數(shù)的規(guī)范董事會建設(shè)，目前已有85戶央企建立了規(guī)范董事會。但董事會還沒有完全發(fā)揮出既有作用，一些存在“有形無神”問題，一個重要原因就是董事會職權(quán)沒有得到真正落實。我國經(jīng)濟(jì)體制改革的基本方向是市場化，深化改革就是為了促進(jìn)國有企業(yè)與市場經(jīng)濟(jì)的深入融合，使國有企業(yè)真正成為獨立的市場主體，《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）提出了“自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險、自我約束、自我發(fā)展”的“五自”主體。為此，企業(yè)應(yīng)充分享有公司法等規(guī)定的法定權(quán)利，政府和出資人代表機(jī)構(gòu)應(yīng)還權(quán)于企業(yè)。

2014年開始，國資委在中國節(jié)能、中國建材、國藥集團(tuán)、新興際華四戶企業(yè)啟動了落實董事會職權(quán)試點，向董事會授予六項職權(quán)：中長期發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃制定、高級管理人員選聘、業(yè)績考核、薪酬管理、工資總額備案制管理和重大財務(wù)事項管理。2016年擴(kuò)大試點范圍，再選擇三至五戶進(jìn)行試點，同時指導(dǎo)推動各地開展試點。

二、關(guān)于市場化選聘經(jīng)營管理者試點

人是生產(chǎn)力中最積極的要素，國有企業(yè)搞得好壞，選擇好的經(jīng)營管理團(tuán)隊至關(guān)重要。長期以來，受計劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，國有企業(yè)的經(jīng)營管理者也與行政干部一樣選拔任命和考核管理。隨著市場化改革的深入，國有企業(yè)要成為真正的市場主體，要在激烈的市場中公平競爭，就必須有來自市場、精通市場的經(jīng)營管理人才。所以，國有企業(yè)的決策機(jī)構(gòu)董事會成員作為產(chǎn)權(quán)代表，主要由國有資產(chǎn)出資人代表委任。直接面向市場的執(zhí)行機(jī)構(gòu)經(jīng)理層成員，應(yīng)該更多地采取市場化選聘的辦法。

市場化選聘國有企業(yè)經(jīng)營管理者，是國有企業(yè)干部人事制度的重大改革。國資委成立以來，先后七次面向全球公開招聘央企高管，為100多家企業(yè)選聘了138名高管。2015年，國資委指導(dǎo)寶鋼、中國節(jié)能、國藥集團(tuán)，由企業(yè)董事會選聘了五名副總經(jīng)理，由新興際華董事會選聘了總經(jīng)理，實行聘任制和契約化管理。2016年，這項試點工作將在各級履行出資人職責(zé)機(jī)構(gòu)直接監(jiān)管的國有獨資、控股的一級企業(yè)進(jìn)行，國資委和各省市將分別選擇三至五戶企業(yè)進(jìn)行試點。試點工作包括四個方面：

一是依法落實董事會在經(jīng)理層成員選聘、業(yè)績考核、薪酬分配等方面的職權(quán)。

二是堅持黨管干部原則與董事會依法選擇經(jīng)營管理者相結(jié)合，清晰界定國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)、企業(yè)董事會、企業(yè)黨組織在經(jīng)營管理者選聘和管理工作中的職責(zé)。

三是主要采取公開遴選、競聘上崗、人才中介機(jī)構(gòu)推薦等市場化方式。

四是規(guī)范實行聘任制和契約化管理，簽訂聘任協(xié)議和業(yè)績合同，嚴(yán)格聘期管理和目標(biāo)考核，實行市場化退出。

三、關(guān)于推行職業(yè)經(jīng)理人制度試點

職業(yè)經(jīng)理人制度是市場經(jīng)濟(jì)體制中的一個重要制度，也是建立現(xiàn)代企業(yè)制度的一塊基石。職業(yè)經(jīng)理人制度完全通過市場機(jī)制根據(jù)能力安排崗位、根據(jù)業(yè)績給予薪酬這種選人定薪機(jī)制，具有巨大優(yōu)勢和活力，一方面可以達(dá)到最大的激勵動力，另一方面也是最大的約束壓力。過去，我們雖然試點市場化選聘經(jīng)營管理者，但選聘后基本上又進(jìn)入到了國企體制內(nèi)，薪酬難以完全市場化，從市場中來難以回到市場中去，激勵約束機(jī)制難以充分發(fā)揮作用。故此，今年在市場化選聘經(jīng)營管理者試點的基礎(chǔ)上，探索推行職業(yè)經(jīng)理人制度試點。

職業(yè)經(jīng)理人與市場化選聘經(jīng)營管理者區(qū)別在于：

對市場化選聘的經(jīng)營管理者，綜合考評政治責(zé)任、經(jīng)濟(jì)責(zé)任、社會責(zé)任改造情況，實行與職業(yè)風(fēng)險相匹配的結(jié)構(gòu)化薪酬，采取上限調(diào)控，聘期屆滿聘任關(guān)系終止后，可根據(jù)工作需要合理使用。

對職業(yè)經(jīng)理人，主要考核經(jīng)營業(yè)績指標(biāo)完成情況，實行市場化薪酬，聘任關(guān)系終止后，一并解除勞動合同，自然回到人才市場，充分體現(xiàn)“市場化來、市場化去”的原則。

本次試點，將從市場化選聘經(jīng)營管理者試點的單位中，優(yōu)先選擇二至三戶處于充分競爭領(lǐng)域的商業(yè)類企業(yè)，以及經(jīng)營困難、重組改制、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)等企業(yè)。同時鼓勵中央企業(yè)選擇部分條件成熟的二三級公司開展試點，支持各地開展這項工作。

四、關(guān)于企業(yè)薪酬分配差異化改革試點

薪酬分配制度與選人用人制度是密不可分的。筆者認(rèn)為，未來國有企業(yè)高管理想模式主要分為兩大類：一類是體制內(nèi)的，主要是國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)代表，由國家委任的企業(yè)干部，屬于國家公職人員，有相當(dāng)?shù)男姓墑e，這些人算是當(dāng)官的，當(dāng)官就不能發(fā)財，只能按照企業(yè)薪酬制度改革的文件享受由基本年薪、績效薪酬、任期激勵三部分構(gòu)成的結(jié)構(gòu)工資；另一類就是體制外的，主要是企業(yè)經(jīng)營管理人員，由市場選聘與回歸市場的企業(yè)家，屬于職業(yè)經(jīng)理人，沒有任何行政級別，實行聘任制和契約化管理，其薪酬完全由市場行情決定，充分體現(xiàn)企業(yè)家的市場價值。企業(yè)的這兩類高管是兩個不同渠道，不能既要體面穩(wěn)定、內(nèi)有含金量的官帽，又要市場化的企業(yè)家高薪，魚和熊掌不可兼得。

今年決定開展企業(yè)薪酬分配差異化改革試點的主要目的是，完善國有企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬分類管理制度，建立健全職業(yè)經(jīng)理人薪酬管理制度，對實行市場化選聘的職業(yè)經(jīng)理人實行市場化薪酬分配機(jī)制，探索完善中長期激勵機(jī)制，建立科學(xué)合理的業(yè)績考核評價體系，激發(fā)職業(yè)經(jīng)理人創(chuàng)造突出業(yè)績的積極性。

計劃選擇處于競爭性行業(yè)或領(lǐng)域、公司治理機(jī)制建立健全、董事會建設(shè)和動作比較規(guī)范、已實行或正在試點職業(yè)經(jīng)理人制度的中央企業(yè)開展試點。試點人員范圍為，試點企業(yè)中市場化選聘和管理的職業(yè)經(jīng)理人。

五、關(guān)于國有資本投資、運營公司試點

改組組建國有資本投資、運營公司，是完善國有資產(chǎn)管理體制、以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管的一項重要任務(wù)。對于兩類公司的改組組建，有不少實際問題需要探索。筆者認(rèn)為，最關(guān)鍵的是兩類公司的功能定位問題?！吨笇?dǎo)意見》已經(jīng)明確把兩類公司定位為管資本為主的專業(yè)化運作平臺，即要突出平臺定位。轉(zhuǎn)變國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能的平臺，發(fā)展基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)的平臺，調(diào)整國有資本布局結(jié)構(gòu)的平臺，推進(jìn)經(jīng)營性國有資產(chǎn)統(tǒng)一監(jiān)管的平臺。

開展改組組建國有資本投資、運營公司試點，主要在三個方面進(jìn)行積極探索：

一是試國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)與企業(yè)的關(guān)系，探索完善國資監(jiān)管方式。

二是試國有資本如何開展專業(yè)化運營，探索有效的國有資本投資運營模式。

三是試國有資本投資運營公司內(nèi)部如何改革，探索市場化的企業(yè)經(jīng)營機(jī)制。

2014年，國資委選擇中糧、國開投開展了國有資本投資公司試點，授權(quán)這兩戶企業(yè)董事會行使部分出資人權(quán)利，這兩戶企業(yè)開展了業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、總部機(jī)構(gòu)調(diào)整、管控模式重塑、資本專業(yè)運作等改革工作，取得了重要階段性進(jìn)展；同時，還向誠通集團(tuán)、國新公司兩戶企業(yè)劃轉(zhuǎn)了部分上市公司股權(quán)，指導(dǎo)企業(yè)開展國有資本運營工作。

2016年，國資委將選擇三至五戶中央企業(yè)開展國有資本投資公司試點，推進(jìn)誠通集團(tuán)、國新公司改組為國有資本運營公司工作。

六、關(guān)于中央企業(yè)兼并重組試點

經(jīng)過30多年的持續(xù)兩位數(shù)的高速發(fā)展，2008國際金融危機(jī)五年后，從2012年起中國經(jīng)濟(jì)增長速度開始換擋，內(nèi)外需求不足，產(chǎn)能總體過剩，速度與效益下滑，不少行業(yè)和企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營面臨困難。新常態(tài)下，中央提出了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重大新思路。

央企兼并重組，既是國有經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整的重大措施，也是落實中央供給側(cè)改革的重要舉措。推進(jìn)中央企業(yè)兼并重組，對于解決國有資本布局結(jié)構(gòu)不合理、資源配置效率不高、同質(zhì)化發(fā)展等問題，對于推動企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展和實施“走出去”戰(zhàn)略意義重大。

2015年，國資委會同有關(guān)部門先后完成了中國南車與中國北車、國家核電與中電投集團(tuán)、南光集團(tuán)與珠海振戎、中遠(yuǎn)集團(tuán)與中國海運、中國五礦與中冶集團(tuán)、招商局集團(tuán)與中外運長航共六對12戶央企重組，中央企業(yè)從2014年底的112戶調(diào)整為2015年底的106戶。組織三戶電信企業(yè)完成了鐵塔公司的組建。

目前央企并購重組主要有三種模式：以鐵塔公司為代表的共享競合模式，以國家電投為代表的產(chǎn)業(yè)鏈縱向聯(lián)合模式，以中車為代表的產(chǎn)業(yè)鏈橫向聯(lián)合模式。

下一步，將探索更多更有效的途徑和方式，堅持成熟一戶推進(jìn)一戶，積極穩(wěn)妥做好央企兼并重組工作。

七、關(guān)于部分重要領(lǐng)域混合所有制改革試點

國企混改與壟斷行業(yè)改革是社會上關(guān)注的熱點，部分重要領(lǐng)域混合所有制改革更是國企改革的難點，它不僅關(guān)系到企業(yè)的活力與效率，同時也關(guān)系到改革的底線與紅線。電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等領(lǐng)域是國有資本相對集中的領(lǐng)域，其中一些領(lǐng)域社會上普遍認(rèn)為具有國有企業(yè)壟斷經(jīng)營色彩。在這些領(lǐng)域開展混合所有制改革試點，通過引入非國有資本的多元化投資，形成有利于參與市場競爭的治理結(jié)構(gòu)和運行機(jī)制，推動相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，具有重要意義。

2016年上半年，將確定首批試點企業(yè)，并著手制定試點實施方案，下半年正式啟動試點，穩(wěn)妥有序推進(jìn)相關(guān)改革工作。

八、關(guān)于混合所有制企業(yè)員工持股試點

員工持股是一個非常敏感的老問題新課題，它一方面直接關(guān)系到員工的切身利益與內(nèi)在激勵約束機(jī)制，另一方面關(guān)系到社會公平正義、國有資產(chǎn)流失，所以企業(yè)職工和社會高度關(guān)注。根據(jù)歷史經(jīng)驗教訓(xùn)，開展混合所有制企業(yè)員工持股試點十分必要。

試點主要探索：在什么樣的企業(yè)實行員工持股，以什么方式實行員工持股，非上市公司如何對價、員工怎樣轉(zhuǎn)股退股，如何確保員工持股公開透明、防止利益輸送。

2016年，計劃在中央企業(yè)層面選擇10戶子企業(yè)，指導(dǎo)各省市分別選擇10戶企業(yè)開展試點。

九、關(guān)于國有企業(yè)信息公開工作試點

國有企業(yè)屬于全體人民所有，廣大人民群眾應(yīng)有知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，因此，必須打造陽光國企。但是，所有企業(yè)都有自己的商業(yè)秘密，國有企業(yè)有些信息還關(guān)系到國家安全。所以，應(yīng)該公開什么內(nèi)容，在什么范圍公開，采取什么方式公開，也應(yīng)根據(jù)具體情況具體確定，這方面的試點探索很有意義。

近年來，多數(shù)中央企業(yè)已按照上市、融資發(fā)債等要求相繼推行了財務(wù)信息公開，部分地方國有企業(yè)也正在積極探索財務(wù)信息公開試點工作。

2016年，計劃在中央企業(yè)圍繞董事會信息披露、財務(wù)信息公開等方面開展試點，指導(dǎo)地方國資委選擇若干重點國有企業(yè)試點。國資委將積極建設(shè)統(tǒng)一的國有企業(yè)信息公開平臺，為中央企業(yè)信息公開提供支持，為社會公眾查閱信息提供服務(wù)。

十、關(guān)于剝離企業(yè)辦社會職能和解決歷史遺留問題試點

由于歷史原因，國有企業(yè)承擔(dān)了很多不應(yīng)由企業(yè)承擔(dān)的社會管理職能，比如廠辦大集體、“三供一業(yè)”、教育醫(yī)療等，背負(fù)了學(xué)生包袱。

近年來，黨中央、國務(wù)院及有關(guān)部門先后出臺了一系列政策措施，支持國有企業(yè)分離辦社會職能，企業(yè)辦中小學(xué)、公檢法機(jī)構(gòu)已基本移交，分享移交“三供一業(yè)”工作在多省市有序推進(jìn)。但目前國有企業(yè)仍然存在大量辦社會職能和歷史遺留問題。只有徹底解決這些問題，國有企業(yè)才能輕裝上陣、建立起市場化的優(yōu)勝劣汰機(jī)制、公平參與市場競爭。

下一步，計劃選擇二至三戶中央企業(yè)推進(jìn)所辦教育機(jī)構(gòu)深化改革試點，選擇二至三個城市開展國有企業(yè)退休人員社會化管理試點。

改革的一個基本原則是問題導(dǎo)向，即奔著問題去，有什么問題就改什么問題，什么問題最突出就重點改什么。國有企業(yè)目前最突出問題就是對人的激勵約束不到位、機(jī)制不活。因此，改革試點就是圍繞轉(zhuǎn)換企業(yè)機(jī)制這個主題，從建立健全激勵約束機(jī)制入手，以市場化為導(dǎo)向，充分調(diào)動企業(yè)家及骨干人員的積極性，激發(fā)企業(yè)活力，提高企業(yè)競爭力。這10項試點各有側(cè)重、相互銜接、相互促進(jìn)，可以說是國有企業(yè)改革的急先鋒，肩負(fù)著攻堅拔寨、取得突破、形成經(jīng)驗的重要任務(wù)，對于全局改革具有重要示范、突破、帶動作用。

作者單位：國務(wù)院國資委研究中心