慈善組織的稅收調(diào)節(jié)與跨部門認(rèn)定監(jiān)管

馬 昕

慈善組織的稅收調(diào)節(jié)與跨部門認(rèn)定監(jiān)管

馬 昕

稅收的首要功能是籌集國家財(cái)政收入。然而，在現(xiàn)代國家治理體系中，稅收越來越成為公共治理的基礎(chǔ)，是國家實(shí)施宏觀調(diào)控、調(diào)節(jié)收入分配的重要工具。

在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，現(xiàn)代市場體系的建設(shè)依靠合理稅收政策來鼓勵(lì)公平競爭，體現(xiàn)社會公平正義。

在社會領(lǐng)域，發(fā)揮稅收政策的杠桿、柔性、靈活等特點(diǎn)，對于調(diào)節(jié)、引導(dǎo)和規(guī)范各種參與主體的行為，建設(shè)現(xiàn)代化的社會治理體系能夠起到非常重要的作用。

社會組織當(dāng)然也是納稅的主體，但是由于社會組織是接受捐贈(zèng)、收取會費(fèi)，利用經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域創(chuàng)造的財(cái)富，進(jìn)一步生產(chǎn)提供社會服務(wù)的產(chǎn)品。因此，對社會組織領(lǐng)域制定稅收政策，相對于增加財(cái)政收入來說，更重要的是發(fā)揮稅收的調(diào)節(jié)和杠桿的作用，體現(xiàn)兩個(gè)公平：一是社會組織領(lǐng)域內(nèi)部的公平發(fā)展，二是社會組織與企業(yè)等市場經(jīng)濟(jì)主體之間的公平發(fā)展。

社會組織是社會各方參與社會治理的重要平臺，具有民間性、志愿性、非營利性等特征，能夠有效地彌補(bǔ)“市場失靈”和政府公共服務(wù)的不足。

各國的立法和實(shí)踐顯示，充分發(fā)揮稅收制度的調(diào)節(jié)作用可以極大地激發(fā)社會組織的活力，提升國家治理能力。

一、稅收調(diào)節(jié)對社會組織發(fā)展的正向激勵(lì)和負(fù)向激勵(lì)

（一）正向激勵(lì)——優(yōu)惠

稅收優(yōu)惠可以成為撬動(dòng)社會資產(chǎn)投入公益慈善領(lǐng)域的杠桿。這種杠桿作用體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是增加公共事業(yè)領(lǐng)域的資源總量，包括：對捐贈(zèng)免稅能帶動(dòng)更多社會資本進(jìn)入公共事業(yè)領(lǐng)域；對非營利組織開展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)給予一定優(yōu)惠，能夠鼓勵(lì)非營利組織增加自身造血來增加公共事業(yè)領(lǐng)域的資產(chǎn)總量。二是鼓勵(lì)社會服務(wù)產(chǎn)品供給。通過對社會組織給予免稅，鼓勵(lì)社會組織圍繞宗旨提供豐富多樣的社會服務(wù)，對政府公共服務(wù)形成有效補(bǔ)充，滿足多元化的社會需求。三是引導(dǎo)社會組織建立公平競爭機(jī)制。國家對社會組織獲得稅收優(yōu)惠規(guī)定了必要的條件，這些條件是對社會組織的治理水平、公開透明提出要求，在認(rèn)定的過程中起到了規(guī)范行為和引導(dǎo)健康運(yùn)作的作用。稅收抵扣和稅收優(yōu)惠認(rèn)定直接幫助非營利組織建立公平良性的競爭機(jī)制。

（二）負(fù)向激勵(lì)——監(jiān)管

在給予稅收優(yōu)惠的同時(shí)，建立相應(yīng)的監(jiān)管是非常必要的。一是防止稅收優(yōu)惠被濫用；二是防止不公平競爭，擾亂經(jīng)濟(jì)秩序和社會秩序；三是防止捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)被無理由地積累，也就是說既不用于當(dāng)下的公益事業(yè)，也不是為了事業(yè)的未來發(fā)展。對于違法違規(guī)的組織必須給予相應(yīng)的處罰，取消免稅的待遇。

稅收抵扣和稅收優(yōu)惠資格認(rèn)定既是優(yōu)惠的基礎(chǔ)，也是監(jiān)管的基礎(chǔ)。社會組織在獲得稅收優(yōu)惠的同時(shí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，切實(shí)履行公益慈善宗旨。對慈善組織設(shè)定條件，進(jìn)行免稅資格認(rèn)定，就是一個(gè)使慈善組織明確責(zé)任的過程。

要做好監(jiān)管需要整合多方面的力量，既包括民政、財(cái)政和稅務(wù)等部門的監(jiān)管，也包括社會監(jiān)督。在社會組織獲得稅收優(yōu)惠的同時(shí)，更要強(qiáng)調(diào)權(quán)責(zé)的對等，落實(shí)公開透明的義務(wù)，加強(qiáng)有關(guān)方面信息共享和通力合作。

二、各國對慈善組織稅收優(yōu)惠認(rèn)定與監(jiān)管的做法

在國際上，獲得慈善組織免稅資格認(rèn)定的程序一般分為以下幾步：首先，成立一個(gè)組織，通常是在法院或公司注冊處注冊成為法人。然后，到稅務(wù)局或者專門的公益慈善管理部門進(jìn)行慈善組織認(rèn)定，在稅務(wù)局進(jìn)行的慈善組織認(rèn)定本身就是免稅資格認(rèn)定，在專門的公益慈善管理部門進(jìn)行的慈善組織資格認(rèn)定，也能夠同時(shí)獲得免稅資格。獲得了免稅資格，既能自身享受所得稅減免，也能給捐贈(zèng)人帶來捐贈(zèng)稅前扣除的優(yōu)惠。就相應(yīng)的監(jiān)管來說，由稅務(wù)局直接認(rèn)定慈善組織有免稅資格的，稅務(wù)局負(fù)有較多的監(jiān)管職能，在美國，慈善組織主要是對稅務(wù)局進(jìn)行報(bào)告，接受稅務(wù)局的日常監(jiān)管，各州的州務(wù)辦公室和檢察長辦公室主要關(guān)注在本州范圍內(nèi)有較大影響的慈善組織違法案件。由專門的公益慈善管理部門進(jìn)行慈善組織資格認(rèn)定的，比如日本和英國，則是公益慈善管理部門要承擔(dān)較多的監(jiān)管職能，接受慈善組織的報(bào)告，對慈善組織進(jìn)行日常監(jiān)管。

三、我國慈善組織相關(guān)稅收優(yōu)惠資格認(rèn)定與監(jiān)管的現(xiàn)狀

我國目前的社會組織包括慈善組織是由民政部門注冊。我國的社會組織登記管理與其他國家和地區(qū)有一定差別，民政部門不僅僅是慈善組織的注冊機(jī)關(guān)，還是主管部門；不僅是通過登記注冊認(rèn)可慈善組織的法人主體地位，還對慈善組織是否履行慈善宗旨，是否秉持慈善特性負(fù)有監(jiān)督的責(zé)任，對慈善組織的違法違規(guī)行為有查處的責(zé)任。按照全國人大公布的慈善法草案，新成立的慈善組織是在登記的時(shí)候同時(shí)獲得認(rèn)定，已經(jīng)成立的社會組織可以向原登記管理機(jī)關(guān)申請認(rèn)定。

截至今年年初，社會組織可以獲得跟稅收有關(guān)的有3 種資格：公益性捐贈(zèng)稅前扣除資格、自身收入免稅資格和慈善捐贈(zèng)物資免征進(jìn)口稅收的資格。這三種資格都需要在登記認(rèn)定為慈善組織或社會組織之后，再次進(jìn)行認(rèn)定。其中，公益性捐贈(zèng)稅前扣除資格的認(rèn)定是按照公益慈善組織的特點(diǎn)來設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)的，相當(dāng)于是對公益慈善組織的認(rèn)定，由部、省兩級財(cái)政、稅務(wù)和民政共同負(fù)責(zé)。自身收入免稅資格的認(rèn)定是按照非營利組織的特點(diǎn)來設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)的，并沒有針對慈善組織的特別認(rèn)定；雖然民政部門的監(jiān)管結(jié)論會作為認(rèn)定的依據(jù)之一，但具體認(rèn)定是由財(cái)稅部門負(fù)責(zé)的；慈善組織是向基層稅務(wù)部門申請，上報(bào)到省級稅務(wù)部門審批。2015年以來，這兩項(xiàng)資格認(rèn)定的審批都被取消了，改為公示和備案，程序有所簡化，但認(rèn)定的權(quán)限層級沒有變。新出臺的《慈善捐贈(zèng)物資免征進(jìn)口稅收暫行辦法》規(guī)定，民政部或省級民政部門負(fù)責(zé)出具證明有關(guān)社會團(tuán)體或基金會符合本辦法規(guī)定的受贈(zèng)人條件的文件。

綜上所述，我國的慈善組織免稅資格認(rèn)定的現(xiàn)狀：一是二次認(rèn)定，也就是說在公益慈善事業(yè)管理部門認(rèn)定了慈善組織資格之后，再進(jìn)行一次免稅資格的認(rèn)定，能獲得免稅資格認(rèn)定的范圍較小，特別是能獲得公益捐贈(zèng)稅前扣除資格的數(shù)量有限，只有大部分的基金會和少數(shù)社會團(tuán)體能夠獲得，全國總共是5000家左右。二是捐贈(zèng)稅前扣除資格、自身收入免稅資格，還有新增加的進(jìn)口捐贈(zèng)物資免稅的資格都是分開認(rèn)定，沒有打通。三是免稅資格的認(rèn)定都依托于登記管理機(jī)關(guān)即民政部門對慈善組織的監(jiān)管結(jié)論，稅務(wù)部門沒有對慈善組織、社會組織的專門監(jiān)管。

四、改進(jìn)跨部門的認(rèn)定與問責(zé)機(jī)制

從我國慈善事業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展來看，國家將不斷地給予更多的優(yōu)惠鼓勵(lì)，稅收政策要更好地發(fā)揮調(diào)節(jié)功能，需要民政部門作為慈善主管部門與財(cái)稅部門加強(qiáng)協(xié)作。可以從幾個(gè)方面著手：

一是在頂層設(shè)計(jì)上形成合力。在規(guī)劃慈善事業(yè)和慈善組織發(fā)展中要充分考慮社會資源的配置和稅收政策的調(diào)節(jié)作用，在財(cái)稅體制改革的推進(jìn)中，統(tǒng)籌考慮慈善組織在社會發(fā)展中的定位和作用。

二是加強(qiáng)管理體制和管理手段的協(xié)調(diào)配合。民政部門對慈善組織是分級登記，而稅收征收管理主要在基層，對于這種管理體制上的不對等，要盡快拿出辦法去適應(yīng)稅收征管的特點(diǎn)，給慈善組織提供方便。同時(shí)，要進(jìn)一步暢通部門之間的信息共享和溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，利用信息化等手段，為民政和財(cái)稅在監(jiān)管上互通有無、整合力量奠定基礎(chǔ)。在慈善組織的公開透明上，制定的規(guī)則要符合稅收優(yōu)惠和監(jiān)管的要求。在實(shí)際監(jiān)管中，民政部門還要站好第一班崗，對享受了稅收優(yōu)惠的慈善組織進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)管，為財(cái)稅部門提供靠得住的監(jiān)管結(jié)果，同時(shí)對財(cái)稅部門發(fā)現(xiàn)的問題建立處理和反饋機(jī)制。

三是實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)調(diào)整。要探索在未來建立一種機(jī)制，對慈善組織的稅收優(yōu)惠和監(jiān)管政策，定時(shí)開展績效評估，根據(jù)評估情況實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)調(diào)整。

作者單位：（民政部民間組織管理局）