美國出入境行政強制法律制度對我國邊檢工作的啟示

張楚源

(武警學院 研究生隊，河北 廊坊　065000)

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美國出入境行政強制法律制度對我國邊檢工作的啟示

張楚源

(武警學院 研究生隊，河北 廊坊065000)

對比中美現(xiàn)行的法律制度并結合我國國情和邊防檢查工作的實際，提出改進我國出入境行政強制有關法律制度的辦法，以推動出入境邊防檢查工作的制度創(chuàng)新。

出入境；行政強制；法律制度；美國

美國是世界上最早接收海外移民的移民大國，早在1881年就有了移民法，并經不斷修訂與完善，形成了現(xiàn)在的美國移民法[1]。最新的《美國移民和國籍法》對出入境行政強制有詳細的規(guī)定，并有完善的救濟措施。對美國出入境行政強制程序和救濟方面的研究有利于彌補我國當前出入境邊防檢查工作中的空白，并且可以完善我國出入境邊防檢查法律制度。

一、美國出入境行政強制法律制度

由于中美兩國的歷史差異和法律體系不同，美國法律中與我國行政法中“行政強制”最為接近的概念是“行政執(zhí)行”。但是與“行政強制”相比，“行政執(zhí)行”更寬泛，不僅包括在執(zhí)行的最后階段裁決執(zhí)行爭議，還包括前期制定規(guī)則和執(zhí)行規(guī)則的過程。本文主要討論美國移民管理過程中“行政執(zhí)行”的最后階段的行政強制手段和強制執(zhí)行的執(zhí)行程序[2]。

(一)美國出入境行政強制的種類

1.搜查。美國法律對搜查有極其嚴格的規(guī)定，搜查證的簽發(fā)也受嚴格限制，只有在法律有特別規(guī)定時才可以無證搜查[3]?！睹绹泼窈蛧ā返?87規(guī)定：特別授權移民官員在合理懷疑而不通過搜查無法獲得有關證據(jù)的情況下，對試圖非法取得入境許可的外國人進行人身及行李物品以及交通工具的搜查，這種搜查不需要另外申請搜查證。

2.拘留?！睹绹泼窈蛧ā肥跈嗨痉ú块L對需要遣送出境的外國人予以拘留，但在“9·11”事件后，該項權力交由國土安全部下屬的移民與海關執(zhí)法局(ICE)執(zhí)行。根據(jù)該法第232條、第235條、第241條、第287條的規(guī)定，拘留作為遣送出境前的一項強制措施，針對以下幾種情況：一是由于身體原因或傳染性疾病而屬于不準入境人員的；二是在美國境內犯罪、因安全和恐怖主義原因而被拘留又無法按期遣返的；三是不準入境，申請庇護等待裁決的；四是遞解出境訴訟程序期間，不符合釋放和保釋條件的。

3.扣押?？垩褐饕菍ψC據(jù)的扣押，特別是與非法移民有關的證據(jù)?！睹绹泼窈蛧ā返?87條規(guī)定：移民官員有權扣押與入境、再次入境、過境或居留特權有關的證據(jù)或對本法案的實施和移民局的行政管理至關重要的相關證據(jù)。

4.阻止入境?！睹绹泼窈蛧ā返?12條規(guī)定了無資格獲得簽證和無資格被準許入境的外國人的一般類別以及不準入境的豁免。對不準入境的外國人，在移民官員確認后，入境前可以阻止其入境，直接乘原交通工具返回，無需進行聽證和復審(申請庇護和偷渡者除外)?！斗欠ㄒ泼窀母锖鸵泼褙熑畏ā芬?guī)定：對未持有效證件企圖非法入境且明顯不符合庇護條件的外國人，口岸移民官員有權當即阻止入境，要求其立即離開美國。

5.遣送出境?！睹绹泼窈蛧ā返?37條規(guī)定，被遣送出境的情形主要有：入境時或在其變更身份時，違反其身份規(guī)定，不被批準入境或在境內停留者；刑事犯罪；未登記和偽造文件者；安全和相關理由；接受政府救濟的人；非法投票者[4]。其中特別規(guī)定對于犯重罪的外國人適用“加快驅逐”：第一，采取快速訴訟的方式盡快將其遣送出境，符合國家安全的需要；第二，對恐怖分子實行監(jiān)管至遣送出境，除可提起人身保護權的訴訟外，無復審的權利。

6.禁止離境。原則上，對外國人離境是不予限制、不需要接受移民檢查的。但在美國《聯(lián)邦條例》中規(guī)定了十一種外國人離境可能損害國家利益的情況，在這些情況下，美國有權禁止外國人離境。被禁止離境的外國人，可以向各地移民分局局長要求舉行聽證。

(二)美國出入境行政強制的程序

移民管理過程中出入境行政強制的執(zhí)行程序有移民管理機構的自力執(zhí)行程序和司法執(zhí)行程序，根據(jù)美國法律規(guī)定分情況適用。移民管理機構依照法定程序對不準入境或應被驅逐的外國人進行搜查、拘留、扣押，屬于行政機構的自力執(zhí)行程序；對申請庇護或因犯罪應被驅逐的外國人啟動遞解出境訴訟，屬于出入境行政強制的司法執(zhí)行程序。

移民法庭隸屬于司法部的移民審查執(zhí)行辦公室。移民法庭與通常的法庭有很大不同，既不是獨立的法庭，也沒有陪審團制度。移民法庭的法官負責審理遞解出境的案件，決定是否對外國人做出驅逐，或是否存在免于驅逐的條件。當本人或國土安全部對移民法官做出的決定不服時，可以向司法部下屬的最高移民執(zhí)法機構的移民上訴委員會提起上訴。當上訴被駁回后，還可以重新向移民法庭提出開庭的動議或者向聯(lián)邦法庭上訴，進入正式意義的司法程序。

(三)美國出入境行政強制的救濟

根據(jù)三權分立的立法理念，行政機構做出的行政決定由司法分支負責執(zhí)行，司法權優(yōu)先于行政權，司法分支對行政分支起監(jiān)督作用，實踐中有利于維護相對人權益。

1.法院執(zhí)行前的審查。司法執(zhí)行是美國行政執(zhí)行的最后環(huán)節(jié)，指行政決定做出后，有關單位或個人拒絕執(zhí)行有關決定時，行政機關向法院申請執(zhí)行[5]。法院在執(zhí)行行政決定前需要審查該決定是否符合法律規(guī)定以及當事人是否拒絕執(zhí)行該行政決定，是美國行政強制救濟的特點之一。

2.司法審查。在移民管理過程中，當事人如果認為移民機關的行政行為侵害了其合法權益，可以向司法機關申請司法審查，并向移民法庭提起上訴，上訴被駁回時還可以向聯(lián)邦巡回法庭再次上訴?！睹绹泼窈蛧ā返?38條規(guī)定：加快驅逐判重罪的外國人出境時，在遞解出境命令被簽發(fā)14日后才可執(zhí)行，以便其有機會提出司法審查，除非該外國人放棄該權利。

3.司法復審。復審是事后司法救濟的一種，是指在移民法官的裁決后，外國人對裁決有異議，請求對所做裁決重新予以考慮。外國人在申請復審時應提供相關依據(jù)，說明之前的裁決不符合事實或情況有變，應重新審查?！睹绹泼窈蛧ā返?42條對移民機關的行政決定、進行復審的條件以及特殊情況都進行了全面的規(guī)定。

二、美國法律制度對我國邊防檢查工作的啟示

(一)改變“重實體，輕程序”的觀念，細化程序性規(guī)定

《美國移民與國籍法》包含詳細的程序性規(guī)定以及各類特殊情況的豁免條件，并且提供充足的救濟途徑，操作性強，實用性高，規(guī)范了主管機關職權的行使，盡可能保護了相對人權益。這些細化的程序性規(guī)定也體現(xiàn)了美國人對政府所擁有權力的謹慎態(tài)度。將政府權力嚴格限制在規(guī)定的框架內，能夠保障個人自由不受侵犯。

在我國的法律實踐中長期存在著“重實體、輕程序”的觀念。在執(zhí)法過程中，執(zhí)法機關程序意識淡薄；在立法工作中，有關法律條文規(guī)定過于寬泛模糊，沒有給出詳細的程序性規(guī)定，在執(zhí)法中無法可依[6]。例如《中華人民共和國出境入境管理法》第61條規(guī)定了限制外國人活動范圍的適用條件，但是并沒有對限制的程序、地點做出明確規(guī)定。因此，在執(zhí)行過程中可能出現(xiàn)不同的標準，或事實上的不公平，使同一違法行為受到不同的懲罰，損害法律的權威性。

如何在立法中貫徹程序理念，在執(zhí)法中自覺遵守程序規(guī)定，提高依法執(zhí)法的能力，防止侵害相對人的權益，對我國的立法機關和作為執(zhí)法主體的邊防檢查機關今后的工作提出了更高要求。

(二)重視事前救濟，完善出入境行政強制救濟制度

美國行政機構的設置強調權力的制約與平衡，政府的司法分支對行政分支起監(jiān)督作用。美國行政決定往往由行政機構做出，但是最后交由司法分支執(zhí)行。這樣不僅約束行政分支，使其在合理的范圍內做出行政決定，同時通過司法監(jiān)督，對行政決定的合法性進行執(zhí)行前審查，盡可能避免出現(xiàn)侵害相對人權益的情況。這種在合理的機制下自發(fā)進行的事前審查，是一種預防性的事前救濟，體現(xiàn)了美國法律中保障人權的價值取向，在避免錯誤的強制執(zhí)行方面起到了積極作用。

此外，《美國移民與國籍法》規(guī)定，在發(fā)生了侵害相對人權益的情況下，相對人有權提出復審，并對造成的損害要求相應的補償。這是一套完整的救濟體系，在政府自身出現(xiàn)問題的情況下，保證受到侵害的相對人在每一個階段都有得到救濟的權利。

我國行政決定由做出決定的行政機構自己執(zhí)行，在缺乏有效監(jiān)督的情況下就不可避免地可能出現(xiàn)權力濫用的情況。根據(jù)《中華人民共和國出境入境管理法》第58條規(guī)定：有關的出入境行政強制措施由縣級以上地方人民政府公安機關或出入境邊防檢查機關實施。具體的救濟方式只有該法第64條中所規(guī)定的行政復議。在這樣的情況下，出入境行政強制出現(xiàn)了許多救濟空白，相對人權益也就失去了保障，侵害發(fā)生的可能性也就大大增加[7]。

我國出入境管理工作應借鑒美國在行政救濟方面的經驗，完善救濟措施，特別是填補事前救濟的空白。雖然中美兩國法律體系不同，政府機構設置不同，中國不能照搬美國的司法監(jiān)督模式，但是可以考慮增加救濟途徑，完善事中、事后救濟措施，對不合理的行政決定給相對人造成的損害明確補償標準并提供補償。還可以建立內部的監(jiān)督機構，起到事前審查的作用，加強邊防檢查機關自力執(zhí)行中的自我約束，起到事前救濟的作用。提供全方位的救濟措施是我國出入境管理工作走向成熟的標志。

(三)整合出入境管理機構，加強出入境行政強制權的統(tǒng)一

“9·11”事件后，美國國會和行政部門為加強邊境安全，改革了移民管理機構。原屬于司法部的移民歸化局(INS)依據(jù)職能分為三個部分，分別劃入國土安全局下設的公民及移民服務局(USCIS)、美國海關和邊防局(CBP)和美國移民和海關執(zhí)法局(ICE)中[8]。公民及移民服務局(USCIS)的主要職責是審查和批準美國永久居留權和有條件的永久居留權的申請；簽發(fā)合格外籍人士的工作許可；審查入籍申請。美國海關和邊防局(CBP)將邊防檢查、邊界巡邏、海關、動植物檢驗檢疫等邊境一線執(zhí)法部門整合在一起，使美國首次實現(xiàn)了美國口岸人員和貨物的統(tǒng)一管理。美國移民和海關執(zhí)法局(ICE)的任務是加強邊境控制，防控與人員或物品入境有關的危害國家安全的犯罪活動。在體現(xiàn)中央事權的同時，各部門分工合作，提高工作效率。同時，國土安全部和國務院達成協(xié)議，協(xié)調簽證簽發(fā)工作中各自的職責與權限。

我國出入境管理權分屬于外交部和公安部，公安部下設邊防局和出入境管理局分管現(xiàn)役制邊防管理部門、職業(yè)制邊防檢查站和地方出入境管理部門。由于沒有統(tǒng)一的管理機構而造成了中央事權的分散，不利于出入境管理工作的開展，進而導致出入境行政強制執(zhí)行機關主體不明。各部門之間存在管轄權交叉重疊的現(xiàn)象，在出現(xiàn)問題時，容易相互推卸責任，導致權責不清。雖然《中國人民共和國出境入境管理法》規(guī)定：縣級以上地方公安機關和出入境邊防檢查機關為實施機關，但是對其具體實施細節(jié)以及各自有哪些權限并未做出詳細的規(guī)定。出入境行政強制具有特殊性，涉及公民的人身自由和生命安全，缺乏具體規(guī)定不僅不利于工作開展，還可能因行使不當損害相對人的權益。

整合我國出入境管理機構，統(tǒng)一出入境行政強制權的行使，將有利于提高出入境邊防檢查工作的水平，提高行政效率，節(jié)約執(zhí)法辦案的成本。同時，隨著全球化的發(fā)展和國際恐怖主義的滲透，為了更好地適應新形勢，對出入境管理機構的改革也可以更好地維護國家安全和推動未來經濟發(fā)展。

(四)增強執(zhí)法辦案的透明度，建立有效的監(jiān)督機制

美國移民管理過程中，不僅有自身的內部監(jiān)督機制，而且有獨立的外部司法監(jiān)督。美國移民法庭的移民法官負責受理外國人遞解出境的訴訟，根據(jù)法律規(guī)定判斷該外國人是否需要驅逐出境或允許繼續(xù)在美國境內居留。但是移民法庭相對靈活，在非法移民關押的監(jiān)獄或拘留所進行，且沒有陪審團，結果如何都是由移民法官做出決定。這并不意味著，移民法官可以不受監(jiān)督，隨意定案。第一，移民法官要受到來自相對人的監(jiān)督。例如，根據(jù)《美國移民與國籍法》的規(guī)定，外國人對遞解出境的命令有機會查看證據(jù)并反駁指控。在遞解出境的訴訟中，外國人有機會查閱對自己不利的證據(jù)，有權以自己的名譽舉證，有權對政府提出的證人進行交互詢問(國家安全情報除外)。第二，移民法官要受到司法監(jiān)督，包括執(zhí)行前的司法機關審查性監(jiān)督、司法復審等制度性保障。

盡管法律在賦予公民權利、維護司法公正的同時加大了移民機關取證的難度，但只有在司法公開透明的情況下才能真正實現(xiàn)法律的價值目標。我國行政機關長期處于主動地位，存在不按規(guī)定履行職責的情況。有的部門為降低辦案難度，不給當事人為自身辯護的機會，當事人的正當利益得不到維護，不利于提高邊防檢查機關的公信力。因此，邊防檢查機關需要進一步增強執(zhí)法的透明度，公開辦案，接受當事人的監(jiān)督，積極預防損害當事人權益的情況出現(xiàn)，整體上提高自身執(zhí)法水平。同時，還應該建立出入境檢查體系外的司法監(jiān)督機制，在自我約束的同時接受外力約束，形成相對穩(wěn)定的制度性保障。

(五)尊重保障人權，使行政管理更加人性化

《美國移民與國籍法》無論是從入籍還是從驅逐出境的相關規(guī)定中都體現(xiàn)出人道主義色彩和對保障人權的重視。在驅逐豁免中，該法明確規(guī)定：外國人如果是為了親屬而進行的虛假陳述，出于家庭團聚和公共利益的考慮不對其進行驅逐；在遞解出境中，出于人道主義原因，如當事人被遞解出境可能對其依然在美國境內的配偶、子女或父母造成極端困苦時，取消對其的遞解出境；在遞解出境的訴訟中，如果被提起訴訟的外國人智力不健全，移民法官應對其進行特殊的保護。

與《美國移民與國籍法》對比，《中華人民共和國出境入境管理法》第6章“調查與遣返”中沒有找到相關內容，只有在采取監(jiān)視居住中有所涉及。從保障人權的角度來看，是遠遠不夠的。就監(jiān)視居住而言，盡管在特殊條件下可以采取監(jiān)視居住代替拘留審查，但是對監(jiān)視居住的方式、程序、地點都缺乏明確規(guī)定，也就無法明確哪些情況下行政機關會侵犯相對人的權益。而立法中的不足也會導致執(zhí)法中人權保障意識的缺失，因此要將人權觀念貫徹到整個立法與執(zhí)法過程中去。

[1] 王宏音.美國出入境管理體制經驗對我國出入境管理體制改革的借鑒意義[J].山西警官高等?？茖W校學報,2010(7).

[2] 白維賢,金立法,薛剛凌.中美行政執(zhí)行制度比較[J].行政法學研究,2001(3).

[3] 馬金旗,馬勇,吳華.國際移民法律制度比較研究[M].北京:中國人民公安大學出版社,2004.

[4] 胡建淼，林藝聰.行政驅逐出境若干基本問題探析[J].法學,2007(11)：73-79

[5] 齊樹法.美國司法制度[M].廈門:廈門大學出版社,2006.

[6] 許金福.對我國出入境管理行政強制法律制度的再構建設想[J].北京人民警察學院學報,2004(3).

[7] 朱其良.關于出入境管理行政強制措施的探討[J].廣西警官高等專科學校學報,2005(3).

[8] 孫昂.美國對外事務法律機制[M].北京:國際文化出版社,2010.

(責任編輯杜彬)

The Implications of the American Administrative Enforcement Legal System of Immigration to China’s Immigration Inspection System

ZHANG Chuyuan

(TeamofGraduateStudent，TheArmedPoliceAcademy，Langfang，HebeiProvince065000，China)

This paper focuses on the administrative enforcement with the exit-entry management by comparison of the current laws between China and America， based on Chinese conditions and the immigration inspection work for the improvement of Chinese immigration system thereof to promote the innovation of Chinese immigration inspection system.

exit-entry management； administrative enforcement； legal system； the United States

2016-01-11

張楚源(1991—)，女，河北邯鄲人，邊防管理學在讀碩士研究生。

D631.46

A

1008-2077(2016)07-0052-04

●執(zhí)法研究