河北農(nóng)村社會治理機(jī)制研究
——以“十三五”時(shí)期為分析視角

劉淑娟（河北省社會科學(xué)院 法學(xué)研究所，河北 石家莊 050051）

河北農(nóng)村社會治理機(jī)制研究
——以“十三五”時(shí)期為分析視角

劉淑娟
（河北省社會科學(xué)院 法學(xué)研究所，河北 石家莊 050051）

“十三五”期間，是河北省重大戰(zhàn)略機(jī)遇疊加期，同時(shí)也面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，其中就包括體制機(jī)制方面不適應(yīng)發(fā)展要求甚至阻礙發(fā)展的問題。只有深化社會治理體制改革，創(chuàng)新社會治理方式，才能增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的動力和活力。在社會治理機(jī)制創(chuàng)新中，農(nóng)村社會治理是重要組成部分。河北未來五年面臨加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化和建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的任務(wù)與機(jī)遇，創(chuàng)新農(nóng)村社會治理機(jī)制，需要抓住這一機(jī)遇，順應(yīng)時(shí)代要求，在治理結(jié)構(gòu)、治理主體、治理理念和治理能力等方面進(jìn)行探索與創(chuàng)新，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境。

河北農(nóng)村；“十三五”規(guī)劃；社會治理；機(jī)制

2015年11月11日，中共河北省委通過了《關(guān)于制定河北省國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》，明確了今后五年河北經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的目標(biāo)。河北農(nóng)村在“十三五”期間存在著很大的發(fā)展機(jī)遇，也面臨著諸多壓力與挑戰(zhàn)。只有繼續(xù)推進(jìn)社會治理現(xiàn)代化，探索適合農(nóng)村發(fā)展的治理機(jī)制，才能抓住機(jī)遇，迎接挑戰(zhàn)，推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)。

一、“十二五”時(shí)期河北農(nóng)村社會治理現(xiàn)狀

自上世紀(jì)90年代末期《村民委員會組織法》《村民委員會自治法》《村民委員會選舉法》制訂實(shí)施以來，隨著改革開放和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，河北農(nóng)村社會、政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展都取得了巨大的成就，尤其是“十二五”時(shí)期，人民生活水平持續(xù)提高，社會保障體系進(jìn)一步健全，城鄉(xiāng)面貌大為改觀，社會治理體系不斷完善。與此同時(shí)，“三農(nóng)”發(fā)展面臨的新形勢、新任務(wù)也給農(nóng)村社會治理提出了新課題，可謂機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存。

（一）村民自治存在兩極分化現(xiàn)象

1．在一些經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的村莊，村民自治效果較好。村民自治的路徑是由村民選舉出村民委員會成員，組織村民自治。村委會成員的素質(zhì)與能力，一定程度上決定了村民自治的質(zhì)量與效能。在河北農(nóng)村中一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的村莊，包括城市近郊農(nóng)村，得力于毗鄰城市的地緣優(yōu)勢，或者借助自身擁有的各種資源，個(gè)體、集體經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展，吸引和消化了大量的勞動力，多數(shù)年輕人在本村企業(yè)或者周邊城市打工，但仍然生活、居住在村里，從而維持了農(nóng)村的繁榮局面。也是由于集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，給農(nóng)村治理提供了一定的物質(zhì)基礎(chǔ)，吸引了高素質(zhì)的年輕人競爭村委會成員，通過選舉組成的自治班子具有良好的執(zhí)行能力，為農(nóng)村自治奠定了良好的基礎(chǔ)。當(dāng)然，這種現(xiàn)象并非絕對。雖然良好的經(jīng)濟(jì)狀況給農(nóng)村治理提供了有利支撐，但并不必然帶來好的治理效果，尚需其他多種因素共同作用。

2．經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為滯后的村莊，村民自治效果較差。而對于那些集體經(jīng)濟(jì)乏善可陳，個(gè)體經(jīng)濟(jì)又不發(fā)達(dá)的農(nóng)村來說，隨著大量的年輕人出外打工，留守村里的多為老人、婦女、兒童，村民委員會成員的素質(zhì)較低，造成執(zhí)行力欠缺；而村集體財(cái)政來源匱乏，鄉(xiāng)村治理缺乏資金支持，一定程度上造成了村民自治成為實(shí)際上的“無為而治”，村委會成員只是受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府委托，單純從事一些上情下達(dá)的純事務(wù)性工作，村民委員會退化為鄉(xiāng)一級基層組織的“傳聲筒”。

（二）一些鄉(xiāng)村基層政權(quán)功能相對弱化

在農(nóng)村，鄉(xiāng)一級政府實(shí)際管理、指導(dǎo)著村民自治。自稅費(fèi)改革以來，“三提五統(tǒng)”等收費(fèi)項(xiàng)目取消，村集體以及基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)濟(jì)來源匱乏，可支配收入減少，基層政府“巧婦難為無米之炊”，為群眾辦實(shí)事的能力受限，公共事業(yè)難以開展，群眾長期得不到實(shí)惠，對干部缺少認(rèn)同感和信任感，基層組織的權(quán)威受到消弱，干部的工作積極性和主動性受到很大的抑制，限制了其治理功能的發(fā)揮。

（三）基礎(chǔ)設(shè)施投入不足狀況在逐步改善

由于歷史的原因，和城鎮(zhèn)相比，農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施水平具有相當(dāng)大的差距。稅費(fèi)改革以后，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)失去重要的資金來源，在集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展不足的鄉(xiāng)村，基礎(chǔ)設(shè)施投資基本依靠村民集資，而由于青壯年常年在村子外面生活，投資意愿不足，致使集資很難達(dá)成一致，在有的村莊，道路硬化的資金都無法足額籌措。況且，一些基礎(chǔ)設(shè)施需要投入的資金巨大，單單依靠村民的集資遠(yuǎn)不能彌補(bǔ)資金缺口，從而使得農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和城鎮(zhèn)的差別越來越大。出于追求舒適生活的需求，一些富裕的農(nóng)村家庭在城鎮(zhèn)購買房產(chǎn)，常年生活在城鎮(zhèn)，孩子也在城鎮(zhèn)上學(xué)，從而加劇了農(nóng)村的空心化，在相當(dāng)一部分村民的意識里，投資基礎(chǔ)設(shè)施的意愿進(jìn)一步弱化。

為改變農(nóng)村環(huán)境，河北省政府決定從2013年起舉全省之力，用五年左右時(shí)間，在農(nóng)村重點(diǎn)實(shí)施環(huán)境整治、民居改造、設(shè)施配套、服務(wù)提升、生態(tài)建設(shè)五大工程，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村。為此，河北省專門建立了多渠道籌集和整合資金機(jī)制。鼓勵(lì)引導(dǎo)銀行、信用社等金融機(jī)構(gòu)，探索開展農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)房抵押貸款試點(diǎn)，推動農(nóng)村要素可抵押、可流轉(zhuǎn)、可交易；出臺政策，鼓勵(lì)工商和民間資本參與，通過命名認(rèn)建、品牌捐贈等形式，鼓勵(lì)企業(yè)家支持農(nóng)村、回報(bào)家鄉(xiāng)，為改造提升行動提供強(qiáng)有力的資金保障。最近3年，河北每年安排和整合各類財(cái)政資金達(dá)150多億元，對推動新農(nóng)村建設(shè)起到了強(qiáng)力支撐作用。目前，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)已經(jīng)初見成效，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入水平有望逐步提高。

（四）農(nóng)民權(quán)利意識的覺醒，民主訴求的增強(qiáng)給農(nóng)村社會治理能力提出新挑戰(zhàn)

相比傳統(tǒng)的農(nóng)民，伴隨著改革開放進(jìn)程成長起來的新生代農(nóng)民，接觸到現(xiàn)代觀念和價(jià)值觀的熏陶，權(quán)利意識覺醒，民主訴求增強(qiáng)。他們要求基層政府不僅要進(jìn)行有效管理，更要提供服務(wù)；他們具有強(qiáng)烈的參與意識和維權(quán)意識，要求落實(shí)自治權(quán)利，追求公開公正。只有改革治理觀念，提升治理水平，才能呼應(yīng)新生代農(nóng)民的要求，取得他們的信任，維護(hù)穩(wěn)定、健康的農(nóng)村社會秩序與環(huán)境。

（五）農(nóng)村文化生活呈現(xiàn)出新特點(diǎn)

在一些空心化的村莊，村民多為老人、婦女和兒童，他們在勞作之余，缺乏積極健康的文化活動和文化場所，日常的消遣就是喝酒、打牌、聊天、看電視等等，文化生活單調(diào)乏味；隨著農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步，在田地里耕作需要的時(shí)間變少，閑暇時(shí)間增多，具有一定刺激性的賭博現(xiàn)象在一些村莊較為普遍，甚至產(chǎn)生一些專職賭徒和賭場，嚴(yán)重?cái)拇迩f文化生態(tài)。與此同時(shí)，在一些農(nóng)村經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的村莊，或者毗鄰城鎮(zhèn)的村莊，青壯年或者在附近的企業(yè)打工，或者在周邊城鎮(zhèn)工作，他們把最新的文化流行產(chǎn)品帶回了村莊。在信息時(shí)代，村里的年輕人和城市的年輕人接觸的流行文化已經(jīng)基本同步，這些流行文化所代表的世界觀、價(jià)值觀深刻改變了農(nóng)村文化生態(tài)。如何豐富農(nóng)村文化生活，引導(dǎo)村民開展健康向上的文化活動，滿足年輕人對文化生活的需求，也是農(nóng)村治理需要面對的課題。

（六）村委會成員腐敗頻發(fā)，削弱了農(nóng)村自治的生命力，黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐倡廉工作的深入開展，為村民自治提供了制度支持

相對于城鎮(zhèn)比較完備的行政管理體系，目前農(nóng)村的村民自治還處在一個(gè)初級階段，村民民主監(jiān)督機(jī)制不健全，在一些涉及到經(jīng)濟(jì)利益的事務(wù)上，村委會成員的工作不透明，搞暗箱操作。在城鎮(zhèn)化背景下，尤其是在房屋拆遷補(bǔ)償、建設(shè)用地征地補(bǔ)償，以及一些公共事業(yè)投入方面容易滋生腐敗。在一些集體經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的村莊，村委會選舉中的賄選現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生，腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重侵蝕了村民自治的生命力，增加村民對于村民自治制度的不信任，進(jìn)一步破壞了鄉(xiāng)村社會由于大量人員外出已經(jīng)嚴(yán)重弱化的凝聚力。

近年來，反腐倡廉在農(nóng)村取得了重大成果。一些村干部因貪污糧補(bǔ)款、侵占村集體土地使用費(fèi)、占地費(fèi)、套取國家資金、退耕還林款不發(fā)放到戶、以權(quán)謀私為家人辦理低保等問題受到黨紀(jì)、政紀(jì)處理，情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的被移送司法機(jī)關(guān)處理。相信隨著反腐力度的加大，營造不敢腐、不能腐的環(huán)境，村民自治將煥發(fā)強(qiáng)大的生命力。

（七）京津冀協(xié)同發(fā)展以及城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，迫切需要改革現(xiàn)有農(nóng)村治理方式

1．隨著城市的擴(kuò)張，一些傳統(tǒng)的農(nóng)村成為城郊結(jié)合部，大量的外來人口在此居住，未來五年，隨著京津冀一體化的推進(jìn)，北京、天津的一些企業(yè)外遷至周邊的河北地區(qū)，一些企業(yè)、工廠的進(jìn)駐將吸引大量的勞動人口在此工作、生活，為這些外來人口服務(wù)的產(chǎn)業(yè)也將陸續(xù)出現(xiàn)。面對如此復(fù)雜的人口構(gòu)成，目前相關(guān)法律所構(gòu)建的以村民為主體的村民自治體系已經(jīng)不能適應(yīng)有效管理需求。

2．在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，將涉及到大量的征地、拆遷補(bǔ)償；而京津冀協(xié)同發(fā)展，河北承接京津疏解產(chǎn)業(yè)、以及建設(shè)現(xiàn)代化綜合立體交通網(wǎng)絡(luò)等，帶來大量工程建設(shè)項(xiàng)目，同樣涉及到征地、拆遷補(bǔ)償，另外，還可能會涉及到環(huán)境保護(hù)等敏感問題。這是大量矛盾產(chǎn)生、聚集的領(lǐng)域，也是腐敗容易滋生的地方。如何在征地、拆遷、環(huán)保等涉及廣大群眾切身利益的重大事項(xiàng)上平衡國家、個(gè)人、集體各方利益，預(yù)防矛盾與糾紛，是農(nóng)村干部和基層政府必須面對的課題；在矛盾糾紛發(fā)生時(shí)，采取及時(shí)、正確、有效的措施，依法合規(guī)處置矛盾糾紛，是農(nóng)村社會穩(wěn)定和城鎮(zhèn)化順利進(jìn)行的前提保障。這無疑給農(nóng)村社會治理提出了更高的要求和嚴(yán)峻的考驗(yàn)。

3．城鄉(xiāng)一體化要求探索新的鄉(xiāng)村治理模式。為推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，河北省出臺了一系列措施如撤并自然村，實(shí)行聯(lián)村共治；撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)、撤鎮(zhèn)設(shè)街道辦事處；“村改居”等。撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)，是指將符合規(guī)定條件的鄉(xiāng)改為鎮(zhèn)，將縣政府所在的鎮(zhèn)以及符合規(guī)定條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤銷，設(shè)立街道辦事處；“村改居”即是將分散居住的村民搬遷到高層建筑中，成為類似城市里的“居民”。在現(xiàn)階段，我國城市和農(nóng)村的社會治理方式存在很大的不同。農(nóng)村實(shí)行基層群眾自治，鄉(xiāng)一級政權(quán)對于村民自治進(jìn)行指導(dǎo)；而城市基層則是以社區(qū)為平臺，實(shí)行居民自治，街道委員會給予指導(dǎo)。在城鎮(zhèn)化加快推進(jìn)過程中，如何銜接農(nóng)村和城鎮(zhèn)社會治理體系，保障農(nóng)村向城鎮(zhèn)平穩(wěn)過渡，是農(nóng)村管理體制改革的重要內(nèi)容。

（八）美麗鄉(xiāng)村建設(shè)助推農(nóng)村治理改革

圍繞建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，省政府提出了在“十三五”期間，對全省村莊根據(jù)情況分類并實(shí)行不同的政策：一是撤并村有序整治：對13387個(gè)撤并村整合資源，有序整治，需搬遷的向小城鎮(zhèn)、中心村、園區(qū)和景區(qū)附近轉(zhuǎn)移，納入城市規(guī)劃的按新型城鎮(zhèn)化改造建設(shè)；二是保留村就地改造：對13034個(gè)保留村一村一策，就地改造，保留鄉(xiāng)村風(fēng)情，突出民居特色，塑造“一縣一特”“一鄉(xiāng)一品”民居建筑風(fēng)格；三是中心村聯(lián)村并建：對正在規(guī)劃建設(shè)的169個(gè)中心村增減掛鉤，聯(lián)村并建，抓好規(guī)劃編制、土地復(fù)墾、利益平衡等，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)、鄉(xiāng)村工業(yè)園區(qū)“三區(qū)”聯(lián)動；四是歷史文化名村優(yōu)先保護(hù)：對500多個(gè)歷史文化名村優(yōu)先保護(hù)、合理開發(fā)，將歷史古跡與村莊環(huán)境融為一體，把古村落打造成旅游精品村；五是貧困村同步小康：對7366個(gè)貧困村重點(diǎn)傾斜、精準(zhǔn)幫扶，將美麗鄉(xiāng)村建設(shè)與扶貧攻堅(jiān)有機(jī)結(jié)合，與全省同步達(dá)到小康水平。

對于被劃分為不同種類的村莊，面臨的社會治理問題也有所不同。撤并村需要進(jìn)行整合，治理主體要產(chǎn)生變化；保留村以及歷史文化名村在改造過程中涉及到村民民主權(quán)利的落實(shí)；聯(lián)村并建屬于一種新的治理方式；而貧困村在脫貧過程中則需要注意經(jīng)濟(jì)脫貧與精神脫貧齊頭并進(jìn)，提高村民的素質(zhì)，以真正實(shí)現(xiàn)小康社會的目標(biāo)。

（九）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對農(nóng)村治理方式的影響

2015年8月25日，河北省出臺了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的實(shí)施意見》，提出以支持糧食適度規(guī)模經(jīng)營為重點(diǎn)，引導(dǎo)農(nóng)村土地向家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)等規(guī)模經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)。土地流轉(zhuǎn)提高了農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，一方面加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，同時(shí)也將深刻改變農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)，造成“農(nóng)民階層分化”，不同階層的人在鄉(xiāng)村治理體系中所處地位不同，要求也各異。一般認(rèn)為，處于中間階層的人員在鄉(xiāng)村社會中具有最大的利益關(guān)聯(lián)，對村莊社會的穩(wěn)定和發(fā)展起到最直接的作用，是農(nóng)村自治的骨干力量。然而，隨著土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)一步發(fā)展，家庭農(nóng)場、專業(yè)種植大戶的逐漸增多，他們通過對土地進(jìn)行多種經(jīng)營，獲取大量財(cái)富，同時(shí)雇傭大量本村村民在承包土地上勞作，給村民提供了就業(yè)機(jī)會和收入來源。由于手中掌握大量的資源，這部分土地經(jīng)營者無疑將會在農(nóng)村治理中具有越來越大的話語權(quán)，成為農(nóng)村治理無法忽視、必須依靠的力量。

二、“十三五”時(shí)期，河北省農(nóng)村社會治理機(jī)制的構(gòu)建與完善

河北省委《關(guān)于制定河北省國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》指出，“十三五”期間“社會風(fēng)險(xiǎn)和矛盾更加凸顯，保持和諧穩(wěn)定任務(wù)艱巨；體制機(jī)制障礙突出、深化改革開放任務(wù)艱巨”，要“健全農(nóng)村基層民主管理制度特別是村民自治制度，健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制。深化社會治理體制改革，創(chuàng)新社會治理方式，探索系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理的方法和路徑”。創(chuàng)新農(nóng)村治理，應(yīng)對新形勢下下河北農(nóng)村治理提出的新挑戰(zhàn)，是十三五期間河北省建設(shè)新農(nóng)村的重要內(nèi)容。

（一）加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，積極構(gòu)建黨組織、村民代表大會和村委會、村合作經(jīng)濟(jì)組織、社會維穩(wěn)組織“四位一體”的村級治理機(jī)制

1．創(chuàng)新農(nóng)村黨組織設(shè)置方式，夯實(shí)農(nóng)村治理的組織基礎(chǔ)。目前，農(nóng)村的人口構(gòu)成已經(jīng)產(chǎn)生了巨大變化，黨組織的設(shè)立也應(yīng)該適應(yīng)這種變化。在一些城郊結(jié)合部、開發(fā)區(qū)、城中村、新建住宅小區(qū)中，都要設(shè)立黨的組織，要將外來人口、流動人口中的黨員納入管理，同時(shí)探索在這部分人中間發(fā)展黨員的新模式。要加大在農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織中建立黨組織的力度，使黨組織在農(nóng)村各種組織體中“全覆蓋”。

2．完善村黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員的“兩推一選”制度。即黨員推薦、群眾推薦、黨內(nèi)選舉，尤其是要選拔好農(nóng)村黨組織書記。要抓好黨支部書記的任職資格培訓(xùn)，提升基層黨的干部的素質(zhì)和能力。

3．進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。農(nóng)村基層黨組字是農(nóng)村各種組織的領(lǐng)導(dǎo)核心，無論是行政組織、經(jīng)濟(jì)組織還是群眾自治組織、社區(qū)服務(wù)組織，都要在黨組織領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展各方面的重要工作和問題，都要由黨組織在廣泛征求意見基礎(chǔ)上討論決定、領(lǐng)導(dǎo)實(shí)施。要強(qiáng)化農(nóng)村基層黨組織的政治引領(lǐng)功能，推動黨的各項(xiàng)方針政策在農(nóng)村落地生根，弘揚(yáng)正氣，協(xié)調(diào)矛盾利益，打擊歪風(fēng)邪氣，發(fā)揮黨組織帶領(lǐng)群眾、凝聚共識的主心骨作用。

4．注重發(fā)揮黨員的模范帶頭作用。在涉及群眾利益的事務(wù)中，黨員要做出表率：要做到“見利益就讓”“見困難就上”，一心為公、不謀私利，才能得到群眾的擁護(hù)和信任。

（二）完善村民自治制度，提升村民依法治理能力

1．基層政府要提高認(rèn)識，轉(zhuǎn)變觀念，真正把村民自治落到實(shí)處。根據(jù)《村民委員會組織法》的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會是指導(dǎo)與協(xié)助的關(guān)系，不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府要指導(dǎo)村民委員會的工作，引導(dǎo)村民依法依規(guī)行使民主權(quán)利，幫助村里解決遇到的問題與困難，協(xié)調(diào)各種矛盾與沖突，對于破壞村民自治，侵犯村民利益的行為，依法進(jìn)行處理，為村民自治保駕護(hù)航。在村民委員會的選舉過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要做好指導(dǎo)與監(jiān)督工作，最大限度地減少賄選和暴力干涉選舉的現(xiàn)象。一旦發(fā)現(xiàn)此類違法行為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣政府相關(guān)部門要依法予以制止與糾正。對于群眾舉報(bào)的有關(guān)線索，要及時(shí)調(diào)查處理。

2．加強(qiáng)相關(guān)制度建設(shè)。要進(jìn)一步健全選舉組織辦法，候選人產(chǎn)生辦法，堅(jiān)持村民民主推選候選人，實(shí)行公開直選，充分保障村民的選舉權(quán)與被選舉權(quán)。在村民流動性增強(qiáng)的情況下，要探索更好的選舉程序與選舉方式，利用現(xiàn)代科技方式，最大限度地保證所有村民能夠參加村民委員會選舉工作。比如，照顧到外地打工者的需要，可以考慮將選舉時(shí)間安排在春節(jié)期間；嘗試通過微博微信、電子郵件、遠(yuǎn)程視頻等方式發(fā)布重要消息、推舉候選人、以及投票等。

要規(guī)范民主決策程序，保障村民的決策參與權(quán)。要進(jìn)一步完善“一事一議”，民主聽證會等民主議事決策制度，完善責(zé)任追究制度，加強(qiáng)對議事決策事項(xiàng)的監(jiān)督。通過列舉的方式規(guī)定必須經(jīng)過村民大會討論的事項(xiàng)，結(jié)合美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，將農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共事業(yè)投資、以及土地流轉(zhuǎn)、征地拆遷等涉及農(nóng)民切身利益的事項(xiàng)全部納入民主議事決策范圍，保證農(nóng)民自己做出決策和選擇。

健全村務(wù)公開制度，依法保障村民知情權(quán)。村務(wù)公開是實(shí)現(xiàn)村務(wù)民主、保障村民權(quán)益的重要制度設(shè)計(jì)，務(wù)必要落到實(shí)處。目前在一些地方，村務(wù)公開落實(shí)的不好，這也是誘發(fā)腐敗的主要因素之一。要把財(cái)務(wù)公開作為重點(diǎn)，進(jìn)一步豐富村務(wù)公開的內(nèi)容，同樣采取列舉式對需要公開的內(nèi)容規(guī)定下來，并且保持開放性，定期更新村務(wù)公開的明細(xì)。要?jiǎng)?chuàng)新村務(wù)公開的方式，靈活運(yùn)用各種形式，如在特定地點(diǎn)設(shè)立村務(wù)公開欄、通過會議公開、“明白紙”公開、媒體公開、微信群、QQ群公開等等。要建立雙向溝通機(jī)制，由村務(wù)公開監(jiān)督小組定時(shí)收集村民的意見和建議，并及時(shí)作出說明和反饋。

3．有計(jì)劃地對農(nóng)民開展培訓(xùn)，提高村民民主意識和自治能力。農(nóng)民群眾是農(nóng)村社會治理的主體，要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會治理現(xiàn)代化，必須推動農(nóng)村由村民社會向公民社會轉(zhuǎn)型。目前雖然農(nóng)民的整體素質(zhì)有了很大提高，但仍有相當(dāng)一部分村民，尤其是年齡較大、文化水平較低的村民，不清楚自己有哪些民主權(quán)利、應(yīng)當(dāng)通過何種方式行使權(quán)利、在自己權(quán)利被侵犯時(shí)通過何種途徑正當(dāng)維權(quán)等等，要對他們普及相關(guān)法律知識，培育民主法制意識，提升議政參政能力。要培訓(xùn)、培養(yǎng)新生代農(nóng)民，提升農(nóng)村骨干的整體素質(zhì)，提升村民委員會成員的政策法律水平和組織能力，提高農(nóng)村村民自治水平。

（三）探索構(gòu)建高效運(yùn)行的農(nóng)村社區(qū)服務(wù)體系

傳統(tǒng)的以本村人口為主體，排除外來人口治理權(quán)的村民自治體系，已經(jīng)無法適應(yīng)城鎮(zhèn)化、以及城鄉(xiāng)一體化對農(nóng)村社會治理的要求。同時(shí)，隨著政府職能轉(zhuǎn)變的推進(jìn)，農(nóng)村基層政府職能由注重管理向注重服務(wù)轉(zhuǎn)變，也對農(nóng)村社區(qū)建設(shè)提出新要求。而農(nóng)村社區(qū)服務(wù)體系的建立，就是為了適應(yīng)新形勢下農(nóng)村治理要求的有益嘗試。

“十二五”期間，河北省民政廳制訂了《河北省社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃》，其中明確提出，要“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)”。要求統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)制度，加快農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，每個(gè)社區(qū)應(yīng)有一個(gè)統(tǒng)一標(biāo)識的綜合性社區(qū)服務(wù)中心，具備辦公、管理、服務(wù)、活動等多種功能。鼓勵(lì)社會各類組織和個(gè)人以資金、信息、智力技能等方式參與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。

社區(qū)建設(shè)的一個(gè)中心任務(wù)就是要充分調(diào)動政府、集體經(jīng)濟(jì)組織和民間組織等多元主體的積極性，為社區(qū)居民提供高水平的公共產(chǎn)品。在加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程和大力推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化過程中，社區(qū)服務(wù)模式是創(chuàng)新農(nóng)村治理的新嘗試，農(nóng)村社區(qū)化也是農(nóng)村現(xiàn)代化的趨勢所在，河北省可以逐步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，分步驟推進(jìn)。

在社區(qū)建設(shè)過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)著重要的角色。首先，是社區(qū)規(guī)劃的制定者。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過科學(xué)決策程序制定規(guī)劃，再將社區(qū)規(guī)劃向村民公開，征求村民意見后，最終形成適合實(shí)踐需要的規(guī)劃；其次，是農(nóng)村社區(qū)治理的參與角色。在農(nóng)村社區(qū)管理中，有多種角色：村黨支部、村民委員會、集體經(jīng)濟(jì)組織、志愿者組織、各類協(xié)會以及村民個(gè)體等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)作為協(xié)調(diào)者參與進(jìn)來，使得不同的主體分工合作，形成合力，構(gòu)建和諧穩(wěn)定的治理體系；第三，是社區(qū)建設(shè)的監(jiān)督者。目前，越來越多的社會組織參與到社區(qū)公共服務(wù)中，政府也日益通過購買社會服務(wù)的方式來履行職責(zé)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有必要對于這些社會組織進(jìn)行監(jiān)督，以保障政府資金能夠合理正確地使用，村民的利益能夠最大限度得到保護(hù)。第四，是社區(qū)工作參與者的培訓(xùn)者。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)投入一定的財(cái)力物力用于培訓(xùn)，包括對社區(qū)工作者和其他參與者的培訓(xùn)。社區(qū)工作者必須具備一定的管理能力和現(xiàn)代治理理念，才能適應(yīng)社區(qū)建設(shè)要求，而一般的社區(qū)群眾也需要經(jīng)過培訓(xùn)提高素質(zhì)，配合社區(qū)工作者形成合力，共同建設(shè)文明宜居社區(qū)。

（四）積極探索多途徑籌措資金方法，推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)

目前，河北農(nóng)村土地確權(quán)登記工作正在加緊進(jìn)行，預(yù)計(jì)到2015年年底，將全面完成農(nóng)村集體土地所有權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證，要在明晰產(chǎn)權(quán)歸屬的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)農(nóng)民采取多種形式進(jìn)行股份制合作，發(fā)展合作經(jīng)濟(jì)；推進(jìn)農(nóng)村金融體系建設(shè)，鼓勵(lì)商業(yè)銀行加大涉農(nóng)信貸投入力度，發(fā)展小微金融機(jī)構(gòu)和新型農(nóng)村合作金融，為農(nóng)村發(fā)展提供安全高效的服務(wù)。繼續(xù)開展農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款，拓寬農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展融資渠道，促進(jìn)農(nóng)民增收致富和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展。

繼續(xù)大力推廣政府+企業(yè)+合作社+農(nóng)戶+金融機(jī)構(gòu)“五位一體”股份合作制經(jīng)濟(jì)模式，有效整合各種資源，為規(guī)?；F(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展搭建平臺。該模式使得一家一戶的農(nóng)民通過股份合作，實(shí)現(xiàn)了與規(guī)模企業(yè)的有效對接，得到土地保底股金、工資、股份分紅三份收入，有了穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)來源，是有效的脫貧之路。同時(shí)，通過引進(jìn)具有實(shí)力的企業(yè)進(jìn)行合作，可以借助企業(yè)的財(cái)力，進(jìn)行農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改變鄉(xiāng)村面貌，開展旅游產(chǎn)業(yè)，增加農(nóng)民個(gè)人和村集體收入，實(shí)現(xiàn)企業(yè)、農(nóng)村集體和農(nóng)民個(gè)人三方共贏，是新時(shí)期農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的重要途徑。

貧困地區(qū)是河北發(fā)展的短板，為達(dá)成2020年全面脫貧，建成小康社會的目標(biāo)，河北省“十三五”規(guī)劃建議要求繼續(xù)實(shí)施精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧工程，大力實(shí)施“五個(gè)一批”行動計(jì)劃，拓展扶貧路徑，同時(shí)推動京津兩市縣區(qū)與河北省貧困縣的對口幫扶。實(shí)現(xiàn)脫貧目標(biāo)，可以極大提升全省農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，為農(nóng)村社會治理提供物質(zhì)文明基礎(chǔ)。

（五）加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民現(xiàn)代化

在“十二五”期間，農(nóng)民素質(zhì)已經(jīng)有了很大提高，但是與城鎮(zhèn)相比，還是有相當(dāng)大的差距，農(nóng)民的整體素質(zhì)嚴(yán)重制約農(nóng)村治理水平?！笆濉逼陂g，要繼續(xù)加大對農(nóng)村的教育文化投入，推動基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)均等化，建成覆蓋城鄉(xiāng)的現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系，從而提升農(nóng)村整體文化生活水平，保障農(nóng)村精神文明建設(shè)與物質(zhì)文明建設(shè)同步發(fā)展。

繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村教育事業(yè)。目前，農(nóng)村優(yōu)質(zhì)教育資源欠缺的問題并未得到根本改觀，要采取有效措施，鼓勵(lì)優(yōu)質(zhì)教育資源向農(nóng)村傾斜，促進(jìn)義務(wù)教育城鄉(xiāng)均衡發(fā)展；在有條件的地方逐步實(shí)施困難學(xué)生普通高中免除學(xué)雜費(fèi)，拓寬渠道資助家庭困難學(xué)生完成大學(xué)學(xué)業(yè);擴(kuò)大政府購買社會服務(wù)的范圍，利用社會力量為農(nóng)村文化發(fā)展提供可持續(xù)的人力財(cái)力支持。大力發(fā)展職業(yè)教育，培養(yǎng)新型職業(yè)農(nóng)民，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐。

（六）構(gòu)建和完善預(yù)防和化解社會矛盾的體系

1．健全矛盾排查防范機(jī)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級組織要加強(qiáng)和村民委員會的聯(lián)系，及時(shí)排查、發(fā)現(xiàn)群眾之間、干群之間以及村民與第三方之間的矛盾糾紛，健全矛盾隱患通報(bào)、糾紛信息反饋、重大情況通報(bào)等制度，做到上下聯(lián)動，及時(shí)處置，力爭將矛盾化解在萌芽狀態(tài)。對于農(nóng)村多發(fā)的征地補(bǔ)償、房屋拆遷、土地承包、相鄰關(guān)系以及涉農(nóng)資金分配等方面的矛盾，要重點(diǎn)排查，及時(shí)采取措施防止矛盾激化。對于重大建設(shè)項(xiàng)目，重大社會事項(xiàng)，繼續(xù)實(shí)行社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估制度，并且逐步細(xì)化需要評估的項(xiàng)目范圍、評估內(nèi)容、程序等，完善風(fēng)險(xiǎn)評估與處置制度。

2．完善農(nóng)村社會矛盾化解機(jī)制，充分發(fā)揮人民調(diào)解的作用。我國現(xiàn)有的社會矛盾解決機(jī)制包括：人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法機(jī)關(guān)調(diào)解三種調(diào)解機(jī)制，以及訴訟、信訪等多種矛盾解決機(jī)制。在農(nóng)村治理中要充分發(fā)揮人民調(diào)解的作用。根據(jù)河北省委、省政府辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)新形勢下人民調(diào)解工作的意見》，每個(gè)村應(yīng)該建立一個(gè)人民調(diào)解委員會，并且要求建立完善學(xué)習(xí)培訓(xùn)、重大糾紛集體討論、糾紛回訪、檔案管理等制度，逐步形成有效預(yù)防、人民調(diào)解化解矛盾的工作體系。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，司法所承擔(dān)著人民調(diào)解化解矛盾的任務(wù)，經(jīng)過這兩級調(diào)解組織調(diào)解未能化解的矛盾，可以通過司法機(jī)關(guān)調(diào)解或者訴訟方式解決矛盾，還可以通過信訪渠道向有關(guān)機(jī)關(guān)反映問題。要抓好村級調(diào)解組織的建設(shè)，充分發(fā)揮人民調(diào)解組織化解矛盾的作用，重視引導(dǎo)群眾通過訴訟解決調(diào)解未能化解的矛盾；教育群眾依法逐級信訪，通過合法渠道表達(dá)訴求，防止、避免群體性事件的發(fā)生。

3．轉(zhuǎn)變思想觀念，依法、理性解決矛盾糾紛?；鶎诱鰪?qiáng)法制觀念，依法行政，通過說服、教育的方式引導(dǎo)群眾正確處理集體與個(gè)人、權(quán)利與義務(wù)關(guān)系；要尊重村民的民主權(quán)利，避免使用強(qiáng)力推行既定政策和處理維穩(wěn)問題；農(nóng)村群眾也需要增強(qiáng)法律意識，理性表達(dá)訴求，在國家法律的框架內(nèi)解決矛盾，而不是通過非理性、群體性方式維權(quán)，導(dǎo)致事態(tài)向不可控方向發(fā)展，給社會秩序以及村民個(gè)人造成不利后果。政府可以借助志愿者的力量，或者以購買社會服務(wù)的方式，有計(jì)劃地對農(nóng)村干部、群眾進(jìn)行公民知識普及和法律知識培訓(xùn)，培養(yǎng)新型高素質(zhì)公民，這項(xiàng)工作對于從根本上預(yù)防和及時(shí)化解矛盾、改善農(nóng)村治理水平具有重大意義。

F32

A

1009-0169（2016）02-0018-06

劉淑娟（1965-），女，河北藁城人，河北省社會科學(xué)院法學(xué)研究所刑法犯罪學(xué)研究室主任、副研究員，主要從事刑法犯罪學(xué)、社會治理等方面的研究。

王瑋瑋

【政治與法律】